邊民互市貿(mào)易在我國邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生工程建設(shè)中具有重要地位。現(xiàn)行邊民互市貿(mào)易法律規(guī)范等級較低、法律規(guī)范之間內(nèi)容沖突、地方立法不足等問題極大地限制了邊民互市貿(mào)易的發(fā)展和繁榮。構(gòu)建完善的邊民互市貿(mào)易立法保障制度，需要從中央到地方，逐漸形成行政法規(guī)、地方性法規(guī)、單行條例和政府規(guī)章等相互銜接的立法保障制度。

2024年4月23日，習(xí)近平總書記主持召開新時代推動西部大開發(fā)座談會時提出，我們要深入推進(jìn)新時代興邊富民行動，努力實現(xiàn)邊民富、邊關(guān)美、邊境穩(wěn)、邊防固。邊民互市貿(mào)易的發(fā)展水平高低，成為“邊境地區(qū)”“民族地區(qū)”及“欠發(fā)達(dá)地區(qū)”經(jīng)濟(jì)發(fā)展和邊民富裕程度的重要指標(biāo)。目前，我國已在8個邊疆省區(qū)的口岸縣市區(qū)設(shè)立了規(guī)模不等的邊民互市貿(mào)易區(qū)（點），但現(xiàn)行邊民互市法律法規(guī)還沒有形成自上而下完備的立法體系，阻礙了互市貿(mào)易的發(fā)展，表現(xiàn)為互市貿(mào)易法律規(guī)范等級較低、法律規(guī)范之間沖突、地方立法不足等問題。在此基礎(chǔ)上，本文提出由國務(wù)院出臺邊民互市貿(mào)易行政法規(guī)、地方省區(qū)制定地方互市貿(mào)易規(guī)定及相應(yīng)的配套措施的建議。

邊民互市貿(mào)易立法的現(xiàn)狀

（一）中央主導(dǎo)：邊民互市貿(mào)易法律規(guī)范性文件的制定

中央關(guān)于邊民互市貿(mào)易法律規(guī)范性文件的發(fā)布可以分為兩個階段，第一個階段是邊民互市貿(mào)易法律規(guī)范性文件出臺的起步階段，從1982年至1992年，這一階段我國開始恢復(fù)邊境貿(mào)易，國家和民族自治地方制定了一系列法律法規(guī)和行政規(guī)范性文件。1982年，《憲法》對我國積極開展對外經(jīng)濟(jì)合作做了規(guī)定。1984年12月20日對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作部（現(xiàn)商務(wù)部）以部門規(guī)章的形式發(fā)布了《邊境小額貿(mào)易暫行管理辦法》（1994年廢止），正式將“邊民互市貿(mào)易”寫入其中。這一時期，針對民族自治地方制定了一部法律，即1984年5月31日全國人大出臺了《民族區(qū)域自治法》，明確規(guī)定了民族自治地方依照國家規(guī)定，可以開展對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易活動，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，可以開辟對外貿(mào)易口岸，與外國接壤的民族自治地方經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，開展邊境貿(mào)易。

第二階段是從1993年至今，是邊民互市貿(mào)易法律規(guī)范不斷完善階段。1993年憲法修正案將“堅持改革開放”寫入序言。1994年，《對外貿(mào)易法》（2022年修正）正式頒布，其中第67條規(guī)定：“國家對邊境地區(qū)與接壤國家邊境地區(qū)之間的貿(mào)易以及邊民互市貿(mào)易，采取靈活措施，給予優(yōu)惠和便利，具體辦法由國務(wù)院規(guī)定。”這一規(guī)定使邊民互市貿(mào)易在經(jīng)濟(jì)立法領(lǐng)域內(nèi)有了直接的法律依據(jù)。1996年，國務(wù)院以規(guī)范性文件的形式發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于邊境貿(mào)易有關(guān)問題的通知》，其中對邊民互市貿(mào)易的地點及邊民購買限額作了規(guī)定，明確了邊民互市貿(mào)易和邊境小額貿(mào)易屬于邊境貿(mào)易的兩種形式，其他內(nèi)容授權(quán)外經(jīng)貿(mào)部和海關(guān)總署制定管理辦法。同年3月，外經(jīng)貿(mào)部和海關(guān)總署聯(lián)合制定部門規(guī)章《邊民互市貿(mào)易管理辦法》（2010年修正）。

（二）地方推進(jìn)：地方邊民互市貿(mào)易法律規(guī)范性文件的制定

隨著中央層面互市貿(mào)易法律法規(guī)的頒布和實施，推動了地方相關(guān)法律法規(guī)的制定。云南省內(nèi)13個民族自治州和自治縣、吉林省內(nèi)兩個民族自治州和自治縣以自治條例的形式將“邊民互市貿(mào)易”納入法律規(guī)定之中。云南省德宏傣族景頗族自治州于1992年以單行條例的形式制定了《德宏傣族景頗族邊境經(jīng)濟(jì)貿(mào)易管理條例》（2004年廢止），將邊民互市貿(mào)易作為邊境經(jīng)濟(jì)貿(mào)易的一部分加以規(guī)定。1992年內(nèi)蒙古自治區(qū)和新疆維吾爾自治區(qū)率先以政府規(guī)章的形式專門就邊民互市貿(mào)易制定了管理辦法。內(nèi)蒙古自治區(qū)政府于2018年出臺了《內(nèi)蒙古自治區(qū)邊民互市貿(mào)易區(qū)管理辦法》，同時廢止1992年制定的《內(nèi)蒙古自治區(qū)邊民互市市場暫行管理辦法》。新疆維吾爾自治區(qū)商務(wù)廳和烏魯木齊海關(guān)于2013年聯(lián)合制定《新疆維吾爾自治區(qū)邊民互市貿(mào)易管理辦法》，新疆維吾爾自治區(qū)政府于1992年制定的《新疆維吾爾自治區(qū)邊民互市貿(mào)易管理試行辦法》至今尚未廢止。吉林省政府于2004年制定《琿春中俄互市貿(mào)易區(qū)管理辦法》。此外，廣西、內(nèi)蒙古、云南和黑龍江等省、自治區(qū)政府部門及商務(wù)廳、海關(guān)和外匯等部門對互市貿(mào)易的商品管理、稅收及外匯等以地方行政規(guī)范性文件的形式作了規(guī)定。

邊民互市貿(mào)易立法中存在的問題

（一）現(xiàn)行邊民互市貿(mào)易法律規(guī)范性文件的規(guī)范等級較低

現(xiàn)行邊民互市貿(mào)易法律規(guī)范還沒有形成由較高規(guī)范和較低規(guī)范組成的、自上而下完善的立法體系。法律規(guī)范體系由較高和較低的法律規(guī)范組成。[1]我國立法體系是由較高級規(guī)范和較低級規(guī)范構(gòu)成的法律規(guī)范性文件系統(tǒng)，由憲法、法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)及地方政府規(guī)章組成的有機整體。目前，對邊民互市貿(mào)易規(guī)定較為具體的僅有國務(wù)院部門規(guī)章《邊民互市貿(mào)易管理辦法》，其不能作為地方各省、自治區(qū)政府制定規(guī)章的依據(jù)，因此，實踐中造成地方政府規(guī)章缺乏可操作性的上位法依據(jù)?！读⒎ǚā返诰攀龡l規(guī)定，“省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章?！币来艘?guī)定，各省、自治區(qū)政府制定的邊民互市貿(mào)易規(guī)章應(yīng)依據(jù)較高級的規(guī)范即法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)，從現(xiàn)有省、自治區(qū)政府制定的法律法規(guī)來看，并沒有列明相應(yīng)的規(guī)范依據(jù)。如，《內(nèi)蒙古自治區(qū)邊民互市貿(mào)易區(qū)管理辦法》對依據(jù)的上位法沒有明確列明，表述為“根據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)……”，《琿春中俄互市貿(mào)易區(qū)管理辦法》表述為“……根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，制定本辦法?！彪m然上述規(guī)定在表述上未列明所依據(jù)的上位法，但其內(nèi)容依據(jù)了國務(wù)院制定的《關(guān)于邊境貿(mào)易有關(guān)問題的通知》及其部門制定的《邊民互市貿(mào)易管理辦法》，而依上述《立法法》的規(guī)定，《關(guān)于邊境貿(mào)易有關(guān)問題的通知》和《邊民互市貿(mào)易管理辦法》不能成為地方性政府規(guī)章的上位法。還有部分設(shè)有邊民互市貿(mào)易區(qū)（點）的省或自治區(qū)政府至今沒有出臺邊民互市貿(mào)易行政規(guī)章，而是由省區(qū)政府部門、邊境縣市區(qū)政府等制定行政規(guī)范性文件，如黑龍江省商務(wù)廳、哈爾濱海關(guān)和黑龍江檢驗檢疫局聯(lián)合制定的《黑龍江省邊民互市貿(mào)易管理規(guī)定》，廣西東興市人民政府制定的《東興市邊民互市貿(mào)易區(qū)管理規(guī)定》。

（二）邊民互市貿(mào)易地方法律規(guī)范性文件之間內(nèi)容存在沖突的問題

國務(wù)院部門和省、自治區(qū)政府屬于同一權(quán)力等級系列，共同隸屬于國務(wù)院，制定的規(guī)章等級上二者不存在誰的規(guī)范層級更高的問題，也不以誰為更高級的規(guī)范。但在具體立法中二者出現(xiàn)對同一事項規(guī)定相沖突的情況，如對“邊民”規(guī)定上的不同。根據(jù)《邊民互市貿(mào)易管理辦法》的規(guī)定，邊民指邊境地區(qū)的居民。我國早在《國務(wù)院關(guān)于邊境貿(mào)易有關(guān)問題的通知》這一文件中就將“邊境地區(qū)”定義為沿陸地邊境線經(jīng)國家批準(zhǔn)對外開放的邊境縣（旗）、邊境城市轄區(qū)。而《內(nèi)蒙古自治區(qū)邊民互市貿(mào)易區(qū)管理辦法》第2條將邊境地區(qū)盟市居民納入邊民范圍，擴(kuò)大了邊境地區(qū)所轄邊民的范圍。另外，“邊民”范圍一般為邊境地區(qū)的戶籍居民或常住居民，但廣西靖西市互市貿(mào)易法律規(guī)范性文件中將游客納入了邊民互市貿(mào)易主體當(dāng)中。

（三）邊民互市貿(mào)易地方立法不足，現(xiàn)有地方政府規(guī)章存在內(nèi)容滯后、執(zhí)行性不強的問題

民族自治地方邊民互市貿(mào)易的立法包括自治區(qū)、自治州和自治縣人大制定的自治條例和單行條例以及政府規(guī)章。目前，五大自治區(qū)尚未出臺有關(guān)邊民互市貿(mào)易的自治條例和單行條例，自治州和自治縣的相關(guān)自治條例見于云南省和吉林省內(nèi)所轄自治州和自治縣。上述自治條例普遍存在對邊民互市貿(mào)易的表述概括性強、不具有實踐操作性的問題，諸如“積極開展邊民互市貿(mào)易”“自治州開展邊民互市，發(fā)展邊境貿(mào)易，做好管理和服務(wù)工作”“自治縣的自治機關(guān)大力發(fā)展對外貿(mào)易，制定優(yōu)惠政策，扶持邊境貿(mào)易，開展邊民互市”等類似的規(guī)定。這是由自治條例的性質(zhì)所決定的，自治條例是民族自治地方全面調(diào)整、規(guī)范民族區(qū)域自治事務(wù)的總章程，[1]是調(diào)整民族自治地方基本社會關(guān)系的綜合性自治法規(guī)。[2]因此，在邊民互市貿(mào)易事項上不能作出較為具體的規(guī)定。單行條例是調(diào)整某一方面社會關(guān)系的自治法規(guī)，就某一方面的事務(wù)可以制定較為詳細(xì)的規(guī)則。唯一一部規(guī)范邊民互市貿(mào)易事項的單行條例《云南省德宏傣族景頗族自治州邊境經(jīng)濟(jì)貿(mào)易管理條例（試行）》，所涉及邊民互市貿(mào)易的規(guī)定也僅有兩條，并沒有對邊民互市貿(mào)易作出實質(zhì)性的規(guī)定，且僅實行了12年即被廢止。我國早在1984年就頒布了《民族區(qū)域自治法》，對民族自治地方“27項自治權(quán)清單”之一的邊境貿(mào)易自治權(quán)作了規(guī)定，但截至目前，卻沒有一部有效的民族自治地方單行條例對邊民互市貿(mào)易進(jìn)行規(guī)定。

目前，地方各省、自治區(qū)級人大及人大常委會都沒有頒布邊民互市貿(mào)易地方性法規(guī)，以地方政府規(guī)章呈現(xiàn)的立法形式僅有內(nèi)蒙古自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)和吉林省。政府規(guī)章雖然對本地區(qū)邊民互市貿(mào)易作了規(guī)定，但內(nèi)容滯后、執(zhí)行性較差。如1992年新疆維吾爾自治區(qū)的政府規(guī)章中有關(guān)邊民范圍的規(guī)定較為滯后，2013年新疆維吾爾自治區(qū)政府的部門規(guī)定內(nèi)容大致重復(fù)了《邊民互市貿(mào)易管理辦法》的規(guī)定，關(guān)于邊民、互市商品落地加工的規(guī)定也較為滯后。內(nèi)蒙古自治區(qū)于2018年制定的《內(nèi)蒙古自治區(qū)邊民互市貿(mào)易管理辦法》第15條規(guī)定，“……允許互市產(chǎn)品區(qū)外落地加工，提升邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)生動力?！睂嵺`中，互市貿(mào)易產(chǎn)品落地加工的批準(zhǔn)權(quán)僅由國務(wù)院商務(wù)部享有。2020年5月由商務(wù)部辦公廳下發(fā)文件僅對7個省區(qū)13個邊民互市貿(mào)易區(qū)落地加工方案予以審批通過。其中，內(nèi)蒙古被批準(zhǔn)通過的僅有二連浩特市中蒙邊民互市貿(mào)易區(qū)，《內(nèi)蒙古自治區(qū)邊民互市貿(mào)易管理辦法》所規(guī)定的互市產(chǎn)品落地加工業(yè)務(wù)不能落實到區(qū)內(nèi)所有邊民互市貿(mào)易區(qū)。

完善邊民互市貿(mào)易立法保障制度的建議

（一）優(yōu)先構(gòu)建邊民互市貿(mào)易地方性法規(guī)體系

邊民互市貿(mào)易的立法不能實行從中央到地方整齊劃一的立法形式，應(yīng)關(guān)切地方發(fā)展的差異性和特殊性。民族自治地方人大可選擇性制定單行條例或地方性法規(guī)，非民族自治地方人大及人大常委會充分運用制定地方性法規(guī)的立法權(quán)，制定邊民互市貿(mào)易規(guī)范性文件，為地方政府規(guī)章的制定提供法律依據(jù)。

單行條例和地方性法規(guī)在邊民互市貿(mào)易事項上的制定權(quán)來源于《憲法》和法律的規(guī)定?！稇椃ā芬?guī)定了民族自治地方自治機關(guān)具有經(jīng)濟(jì)管理自治權(quán)?！睹褡鍏^(qū)域自治法》進(jìn)一步規(guī)定了在民族自治地方開辟對外貿(mào)易口岸并享有邊境貿(mào)易自治權(quán)?！秾ν赓Q(mào)易法》（2022年修訂）第58條和第67條規(guī)定了給予邊境地區(qū)邊民互市貿(mào)易優(yōu)惠和促進(jìn)措施?！睹褡鍏^(qū)域自治法》和《對外貿(mào)易法》規(guī)定了關(guān)于保障對外貿(mào)易自治權(quán)的上級國家機關(guān)的職責(zé)。依據(jù)《憲法》和《立法法》的規(guī)定，“自治區(qū)人大為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定可以依據(jù)本地區(qū)的實際情況制定地方性法規(guī)。”《對外貿(mào)易法》已將邊民互市貿(mào)易納入法律規(guī)定，但還沒有出臺行政法規(guī)。因此，自治區(qū)地方性法規(guī)依據(jù)《對外貿(mào)易法》在邊民互市貿(mào)易事項上仍然可以制定地方性法規(guī)。

自治區(qū)人大可以選擇在自治區(qū)制定地方性法規(guī)，在自治州和自治縣制定單行條例的立法模式。自治區(qū)制定單行條例雖然能夠更好體現(xiàn)民族自治地方的特殊需要和偏好，但其制定的必要性在于是否能夠充分體現(xiàn)當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特點，困難在于立法程序上單行條例需要經(jīng)過全國人大常委會批準(zhǔn)這一法定程序和一些政府職能部門批準(zhǔn)的非必經(jīng)程序，這也是我國五大自治區(qū)層面沒有制定和通過一部單行條例的原因。[3]自治區(qū)制定地方法性規(guī)不需要經(jīng)過全國人大常委會批準(zhǔn)，立法通過的時間相對較短，能夠及時根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實際情況作出修改。根據(jù)《立法法》第82條規(guī)定，一些事項根據(jù)本地方的具體情況和實際需要，可以先制定地方性法規(guī)。因此，地方自治區(qū)人大或人大常委會選擇制定地方性法規(guī)，自治州和自治縣（市、旗）人大選擇制定單行條例不失為一種較好的立法選擇。自治州和自治縣（市、旗）的少數(shù)民族人口數(shù)量較多且分布更為集中，民族特點更為突出，在立法程序上需經(jīng)過其所在的省或自治區(qū)人大常委會的批準(zhǔn)，立法程序相比自治區(qū)單行條例的制定困難更小一些。因此，由自治州和自治縣人大根據(jù)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點制定單行條例更有利于地方邊民互市貿(mào)易的發(fā)展。

地方人民政府是我國地方人大的執(zhí)行機關(guān)。依據(jù)《立法法》的規(guī)定，由地方政府依據(jù)地方性法規(guī)制定配套措施，能夠有效避免地方政府規(guī)章與國務(wù)院部門規(guī)章之間沖突和不協(xié)調(diào)的問題，也能夠避免實踐中地方政府充當(dāng)國務(wù)院部門的“執(zhí)行機關(guān)”，為地方各級政府制定可操作性規(guī)范提供法律依據(jù)。

（二）國務(wù)院出臺邊民互市貿(mào)易行政法規(guī)，履行《對外貿(mào)易法》授權(quán)立法的職責(zé)

《對外貿(mào)易法》第67條授權(quán)國務(wù)院制定邊民互市貿(mào)易行政法規(guī)。多年來，國務(wù)院以行政規(guī)范性文件及授權(quán)國務(wù)院部門制定規(guī)章的形式規(guī)范互市貿(mào)易市場，而不是制定行政法規(guī)?！秾ν赓Q(mào)易法》中對互市貿(mào)易的規(guī)定內(nèi)容較為模糊，需要國務(wù)院明確互市貿(mào)易發(fā)展中的一些基本法律問題，并以行政法規(guī)的形式作出規(guī)定。在沒有法律、行政法規(guī)及地方性法規(guī)作為地方政府規(guī)章制定依據(jù)的情況下，地方政府習(xí)慣上將政策作為規(guī)章制定權(quán)的來源，這是不符合法律規(guī)定的。與政策相比，行政法規(guī)具有穩(wěn)定性、可預(yù)測性，其制定程序更加嚴(yán)格，可為地方政府規(guī)章的制定提供法律依據(jù)。同時，也解決了互市貿(mào)易領(lǐng)域立法層次低，內(nèi)容滯后、不全面等問題。[4]

（三）盡快修訂并出臺部門規(guī)章《邊民互市貿(mào)易管理辦法》

《邊民互市貿(mào)易管理辦法》中的多個規(guī)定滯后于現(xiàn)行邊民互市貿(mào)易發(fā)展的實踐。國務(wù)院早在2015年提出修訂和完善《邊民互市貿(mào)易管理辦法》的建議，近幾年國務(wù)院部門、專家學(xué)者等多次提出修訂的意見，但相關(guān)部門至今沒有出臺修訂后的《邊民互市貿(mào)易管理辦法》。

《邊民互市貿(mào)易管理辦法》應(yīng)明確中央政府部門在邊民互市貿(mào)易發(fā)展中的權(quán)力，放權(quán)給地方，避免部門規(guī)章和地方性法規(guī)、規(guī)章之間對同一事項規(guī)定不一致的情況，有效發(fā)揮地方立法的積極性，維護(hù)中央立法和地方立法的權(quán)威。邊民互市貿(mào)易發(fā)展成果的直接受益者是邊民和邊境地區(qū)，中央應(yīng)將更大經(jīng)濟(jì)權(quán)限交由地方立法機關(guān)行使。符合經(jīng)濟(jì)學(xué)基本原理的經(jīng)濟(jì)權(quán)限的分配，其衡量標(biāo)準(zhǔn)是公共產(chǎn)品本身的波及度或受益度是全國人民還是地方人民，以此來決定經(jīng)濟(jì)權(quán)限交由中央還是地方行使。[5]邊民互市貿(mào)易不僅關(guān)乎國家外貿(mào)制度、邊疆安全及對外關(guān)系，更與地方興邊富民、脫貧攻堅等民生工程及邊境城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密相連。下放互市貿(mào)易部分立法權(quán)至省和自治區(qū)，可有效推動地方法律制度完善與實踐發(fā)展。

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作者簡介

高麗晶 鄂爾多斯應(yīng)用技術(shù)學(xué)院講師，研究方向為民族法學(xué)、中俄蒙法律制度