◎甘肅省2023年度青年博士支持項(xiàng)目“甘肅省城市社區(qū)公共服務(wù)供給中政社持續(xù)性合作的保障機(jī)制研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2023QB-083）

◎河西學(xué)院博士科研啟動(dòng)基金項(xiàng)目“黨建引領(lǐng)城市社區(qū)物業(yè)協(xié)同治理的模式創(chuàng)新研究”（項(xiàng)目編號(hào)：KYQD2022010）

政府績效管理兼具工具價(jià)值和理念價(jià)值。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府績效管理的終極目標(biāo)是在秉持效率、效益、服務(wù)、責(zé)任等價(jià)值定位的基礎(chǔ)上通過績效評(píng)估提升政府的管理服務(wù)效能，實(shí)現(xiàn)政府治理能力現(xiàn)代化?！肮駥?dǎo)向型”績效管理是在價(jià)值層面上對(duì)政府績效重視和實(shí)踐探索的管理模式。為使績效管理能夠更好地成為政府治理的“利器”，應(yīng)在“公民導(dǎo)向型”的績效管理價(jià)值定位前提下進(jìn)一步優(yōu)化政府績效管理的價(jià)值體系。因此，這需要明確政府績效管理的總目標(biāo)是提升政府治理的有效性；強(qiáng)調(diào)公平正義是政府績效管理的首要價(jià)值追求；增進(jìn)行政民主與回應(yīng)性須貫穿政府績效管理始末；注重政府績效管理的雙重價(jià)值并警惕“績效主義”。

績效管理是公共行政管理的重要內(nèi)容，它關(guān)系到政府治理的目標(biāo)達(dá)成、行政效率和行政效果。政府績效管理與企業(yè)績效管理的不同之處在于它具有工具價(jià)值和理念價(jià)值的雙重價(jià)值屬性[1]。理念價(jià)值是政府績效管理的社會(huì)屬性，也是其終極目標(biāo)。理念價(jià)值集中體現(xiàn)為開放、民主、責(zé)任、績效等，要求人們“關(guān)注政治制度、政策與政治思想、文化、價(jià)值觀的相應(yīng)性，即政治制度的建設(shè)必須與改革相應(yīng)的政治思想、價(jià)值觀的培育相結(jié)合。”[2]由此，政府績效管理不單是一種管理工具，也是一種觀念或系統(tǒng)，即“作為一種觀念，績效管理整合了新公共管理和政府再造運(yùn)動(dòng)中的多種思想和理念，并構(gòu)建出自身的制度基礎(chǔ)和先決條件。作為一種系統(tǒng)，績效管理框架必須從戰(zhàn)略規(guī)劃角度，將各種管理資源系統(tǒng)有效整合，形成多重價(jià)值和多維角度的綜合性績效評(píng)估體系。”[3]但無論是作為工具，抑或一種觀念，它的終極目標(biāo)都是在秉持效率、效益、服務(wù)、責(zé)任等價(jià)值定位的基礎(chǔ)上通過績效評(píng)估提升政府的管理服務(wù)效能，實(shí)現(xiàn)政府治理能力現(xiàn)代化。

黨的十八大以來我國政府績效管理價(jià)值取向的演進(jìn)方向

政府績效管理是提高行政效能、降低行政成本、促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、提高公共服務(wù)質(zhì)量、建設(shè)人民滿意服務(wù)型政府的重要手段[4]，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有效途徑。[5]黨的十八大以來，黨和政府進(jìn)一步推進(jìn)政府績效管理工作，使政府績效管理的功能定位逐步明晰，在中國特色社會(huì)主義改革發(fā)展的過程中日漸發(fā)展成為我國政府管理的基礎(chǔ)制度。[6]

黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，創(chuàng)新行政管理方式，推進(jìn)政府績效管理，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力“必須堅(jiān)持人民主體地位”“必須維護(hù)社會(huì)公平正義”“必須堅(jiān)持走共同富裕道路”，充分體現(xiàn)了政府“以人民為中心”的價(jià)值要求。黨的十九大報(bào)告提出，“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理”，同時(shí)闡明了績效管理的基本要求，體現(xiàn)出了黨和國家對(duì)績效管理制度的高度重視，目的就是維護(hù)群眾利益。特別是在黨的十九大報(bào)告中，習(xí)近平總書記系統(tǒng)闡述了“以人民為中心”的思想，并將其作為新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義的基本方略之一。[7]黨的二十大報(bào)告進(jìn)一步從戰(zhàn)略和全局的高度，提出健全現(xiàn)代預(yù)算制度，深化預(yù)算績效管理是推進(jìn)現(xiàn)代預(yù)算制度改革的重點(diǎn)任務(wù)。為新時(shí)代政府績效管理提供了根本遵循、指明了方向。由此可以看出：黨的十八大以來，我國政府績效管理的價(jià)值取向基本遵循了由經(jīng)濟(jì)理性向價(jià)值理性的演化路徑，“以人民為中心”是這一演進(jìn)的最新成果[8]，具體表現(xiàn)為效率、效果、責(zé)任、服務(wù)、滿意、以人民為中心等價(jià)值要素的不斷拓展與豐富。這一時(shí)期政府績效管理的價(jià)值定位以“公共利益”“公民導(dǎo)向”“為民服務(wù)”等為主導(dǎo)，注重政府治理的有效性和合法性，強(qiáng)調(diào)治理成果為民所享，保證人民能夠直接或間接參與公共事務(wù)管理。

以人民為中心：“公民導(dǎo)向型”政府績效管理的價(jià)值旨?xì)w

“公民導(dǎo)向型”政府績效管理旨在建立一個(gè)以公民為中心、服務(wù)型的政府，提高政府的治理能力和公共服務(wù)水平，增強(qiáng)公民對(duì)政府的信任和支持。

（一）“公民導(dǎo)向型”政府績效管理的基本含義及特點(diǎn)

“公民導(dǎo)向型”政府績效管理是以公民為中心，以滿足公民需求、提高公民滿意度為目標(biāo)的一種政府績效管理模式。其特點(diǎn)主要包括六個(gè)方面：一是公民參與。強(qiáng)調(diào)公民在政府績效管理過程中的參與，通過各種渠道收集公民的意見和建議，使政府的決策和服務(wù)更加貼近公民的需求；二是以公民需求為出發(fā)點(diǎn)。將公民的需求作為政府績效管理的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，努力提供符合公民期望的公共產(chǎn)品和服務(wù)；三是注重結(jié)果導(dǎo)向。關(guān)注政府工作的實(shí)際效果，以公民對(duì)政府服務(wù)的滿意度和政府目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度作為評(píng)價(jià)政府績效的重要標(biāo)準(zhǔn)；四是信息公開透明。及時(shí)向公民公開政府績效管理的相關(guān)信息，包括政府的工作目標(biāo)、績效指標(biāo)、評(píng)估結(jié)果等，增強(qiáng)政府工作的透明度和公信力；五是持續(xù)改進(jìn)。根據(jù)公民的反饋和績效評(píng)估結(jié)果，不斷改進(jìn)政府的工作流程和服務(wù)質(zhì)量，提高政府的管理水平和績效；六是強(qiáng)調(diào)責(zé)任性。政府對(duì)公民負(fù)責(zé)，通過績效管理明確政府部門和工作人員的職責(zé)，確保政府履行對(duì)公民的承諾。

（二）“公民導(dǎo)向”與“以人民為中心”的內(nèi)在一致性

“公民導(dǎo)向型”政府績效管理是“以人民為中心”的發(fā)展思想在政府管理領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，兩者相輔相成，共同推動(dòng)著我國政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化。二者的密切關(guān)系具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1、理念一致性

“以人民為中心”強(qiáng)調(diào)人民是歷史的創(chuàng)造者，人民是決定黨和國家前途命運(yùn)的根本力量。黨和國家的一切工作都必須以最廣大人民的根本利益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)?！肮駥?dǎo)向型”政府績效管理則將公民的需求和期望作為政府績效評(píng)估的重要依據(jù)，強(qiáng)調(diào)政府的服務(wù)應(yīng)以公民為中心，關(guān)注公民的滿意度和獲得感。這兩種理念都體現(xiàn)了對(duì)人民主體地位的尊重，強(qiáng)調(diào)政府工作要圍繞人民的利益展開。

2、目標(biāo)一致性

“以人民為中心”的發(fā)展思想旨在實(shí)現(xiàn)人民對(duì)美好生活的向往，促進(jìn)人的全面發(fā)展和推動(dòng)全體人民共同富裕?！肮駥?dǎo)向型”政府績效管理通過提高政府的服務(wù)質(zhì)量和效率，滿足公民的需求，提升公民的生活質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義。兩者的目標(biāo)都是為了提高人民的生活水平，增強(qiáng)人民的幸福感和安全感。

3、方法一致性

“以人民為中心”要求各級(jí)黨委和政府深入基層，了解人民群眾的需求和意見，密切與人民群眾的聯(lián)系，切實(shí)解決人民群眾關(guān)心的實(shí)際問題?！肮駥?dǎo)向型”政府績效管理強(qiáng)調(diào)通過多種渠道收集公民的意見和建議，如問卷調(diào)查、公眾聽證會(huì)、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等，以便更好地了解公民的需求和期望，并將這些信息納入政府績效評(píng)估的指標(biāo)體系中。這兩種方法都注重傾聽人民的聲音，以人民的需求為導(dǎo)向來改進(jìn)政府工作。

4、結(jié)果一致性

貫徹“以人民為中心”的發(fā)展思想，能夠使黨和政府的工作得到人民群眾的支持和擁護(hù)，鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，提高政府的公信力。實(shí)施“公民導(dǎo)向型”政府績效管理，能夠提高政府的績效水平，增強(qiáng)政府的回應(yīng)性和責(zé)任性，提升政府的形象和聲譽(yù)。最終，兩者都能夠?qū)崿F(xiàn)政府與公民的良性互動(dòng)，促進(jìn)社會(huì)的和諧發(fā)展。

杭州市“公民導(dǎo)向型”政府績效管理的價(jià)值理念

為了激發(fā)地方政府活力、激勵(lì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的積極性，中央一直在鼓勵(lì)各級(jí)政府推進(jìn)績效評(píng)估工作[9]。不同于國外的“頂層設(shè)計(jì)”，我國地方政府績效評(píng)估以地方“自發(fā)體制”為主，地方政府自發(fā)探索不同模式的績效考核。[10]無論是從居民生活質(zhì)量還是從公共治理水平的角度看，杭州均走在全國前列。杭州是國內(nèi)改革創(chuàng)新動(dòng)力最為強(qiáng)勁的都市之一，改革創(chuàng)新舉措頗豐并取得不錯(cuò)的效果。杭州市委、市政府近年來先后推出過“社會(huì)復(fù)合治理主體”“開放式?jīng)Q策”“和諧創(chuàng)業(yè)”“社區(qū)和事佬調(diào)解機(jī)制”“杭網(wǎng)議事廳”“市民之家”以及基層社區(qū)治理的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”等重要的改革創(chuàng)新措施并取得顯著成效。這是杭州市委、市政府將“以民主促民生，以民生促發(fā)展”的發(fā)展理念作為長期堅(jiān)持的正確發(fā)展理念的體現(xiàn)，也是杭州市政府積極踐行“以人民為中心”的政府績效管理的重要體現(xiàn)。杭州市政府“公民導(dǎo)向型”績效管理秉持“創(chuàng)一流業(yè)績，讓人民滿意”的服務(wù)宗旨，致力于轉(zhuǎn)變機(jī)關(guān)作風(fēng)、提高行政效率、提升公共治理和政府能力，推動(dòng)杭州經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快地發(fā)展。

（一）“讓人民評(píng)判”：杭州市政府績效管理的根本理念和價(jià)值取向

從政府與公民的關(guān)系來看，杭州市政府績效管理“讓人民評(píng)判、讓人民滿意”的根本理念和價(jià)值取向是“以人為本”執(zhí)政理念的生動(dòng)體現(xiàn)。為保障人民的評(píng)判權(quán)力，杭州政府進(jìn)行了一系列的績效管理制度建設(shè)。首先，在指標(biāo)權(quán)重設(shè)計(jì)上，市直單位社會(huì)評(píng)價(jià)占50%的權(quán)重，如果加上社會(huì)評(píng)價(jià)意見整改考核權(quán)重和創(chuàng)新績效評(píng)估的影響，社會(huì)公眾參與就遠(yuǎn)超50%，這確保了社會(huì)公眾在綜合考評(píng)中的主體地位。其次，參評(píng)人員具有廣泛的代表性，如從2001年開始，參評(píng)人員擴(kuò)大到九個(gè)領(lǐng)域，既有市黨代表、人大代表、政協(xié)委員、老領(lǐng)導(dǎo)和老專家學(xué)者等，也有省、市、區(qū)縣各級(jí)部門代表，突出了市民和企業(yè)代表，初步形成了一個(gè)多元化、多維度的評(píng)價(jià)主體結(jié)構(gòu)模式。此外，近年來又開通了網(wǎng)上社會(huì)評(píng)價(jià)，保證了參評(píng)人員的廣覆蓋。最后，人民評(píng)判的渠道多樣化。除了年度的綜合社會(huì)評(píng)價(jià)和專項(xiàng)社會(huì)評(píng)價(jià)，還有公共服務(wù)窗口即時(shí)評(píng)價(jià)、網(wǎng)上評(píng)議、“績效杭州”展示廳的現(xiàn)場(chǎng)評(píng)議等多種形式。通過上述渠道，杭州政府績效管理在落實(shí)“四問四權(quán)”①的基礎(chǔ)上，真正踐行了“讓人民評(píng)判、讓人民滿意”的核心價(jià)值理念。

（二）戰(zhàn)略、公民、職責(zé)、創(chuàng)新：杭州市政府績效管理的四大基本導(dǎo)向

1、戰(zhàn)略導(dǎo)向

杭州政府績效管理的根本戰(zhàn)略導(dǎo)向以新發(fā)展理念為指引，圍繞黨的十八大以來形成的“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，切實(shí)貫徹落實(shí)黨的路線、方針、政策。首先，將市委、市政府的中心工作和重點(diǎn)工作轉(zhuǎn)化為具體的工作目標(biāo)并制定具體的考核指標(biāo)，既考核顯績又考核潛績，兼顧打基礎(chǔ)和立長遠(yuǎn)的工作實(shí)績。其次，績效監(jiān)控以市委、市政府戰(zhàn)略目標(biāo)的落實(shí)和執(zhí)行情況為重點(diǎn)。在過程管理中，強(qiáng)化目標(biāo)督促檢查，開展重點(diǎn)工作督查和績效評(píng)估。重點(diǎn)工作督查由市委督查室、市政府督查室牽頭，組成若干個(gè)督察組，采取平時(shí)隨訪、明察暗訪、實(shí)地回訪、專項(xiàng)調(diào)查等方式，了解重點(diǎn)工作落實(shí)和執(zhí)行情況。督察組對(duì)督查中發(fā)現(xiàn)的問題“問診把脈”，相關(guān)市直單位和相關(guān)區(qū)、縣（市）結(jié)合工作實(shí)際，需要對(duì)所提問題進(jìn)行認(rèn)真研究，對(duì)所提建議積極吸納，并逐項(xiàng)逐步整改落實(shí)。最后，以戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度和推進(jìn)力度作為評(píng)判工作實(shí)績的基本尺度。對(duì)重點(diǎn)工作目標(biāo)的設(shè)置，要求市直各單位針對(duì)目標(biāo)任務(wù)，提出具體的可量化指標(biāo)。工作目標(biāo)盡量量化，確實(shí)難以量化的，需提煉出能反映工作質(zhì)量和成效的結(jié)果性描述。在確定最終的考評(píng)結(jié)果時(shí)，部分重點(diǎn)工程實(shí)行“一票否決”制。

2、公民導(dǎo)向

杭州綜合考評(píng)和績效管理的鮮明特色在于堅(jiān)持人民群眾在政府績效評(píng)估中的主體地位。杭州每年征集上萬名社會(huì)各界代表自愿參與年度社會(huì)評(píng)價(jià)，這些參評(píng)代表通過隨機(jī)抽樣的方式產(chǎn)生，對(duì)政府機(jī)關(guān)一年來的工作情況進(jìn)行滿意度評(píng)價(jià)，并且可以提出具體的意見和建議。此外，公眾參與績效評(píng)價(jià)渠道暢通且形式多樣。通過郵寄問卷、入戶調(diào)查等方式，組織公眾對(duì)政府部門進(jìn)行滿意度評(píng)價(jià)，并可在問卷調(diào)查上提出具體的意見和建議。年度社會(huì)評(píng)價(jià)期間，“杭州考評(píng)網(wǎng)”上同步開通網(wǎng)上評(píng)議窗口，凡有參評(píng)意愿的社會(huì)公眾均可通過手機(jī)或網(wǎng)站對(duì)市直單位進(jìn)行打分評(píng)價(jià)，提出意見和建議。一些日常的評(píng)議渠道有：在市民中心設(shè)置“績效杭州”展示廳，實(shí)時(shí)展示政府工作情況，接受社會(huì)公眾的現(xiàn)場(chǎng)評(píng)議和訴求表達(dá)。由考評(píng)辦主辦的“杭州考評(píng)網(wǎng)”設(shè)有主任信箱、民意征集、績效評(píng)議、網(wǎng)上調(diào)查等互動(dòng)欄目，開設(shè)在線評(píng)議窗口，公眾隨時(shí)可以進(jìn)行評(píng)議。

3、職責(zé)導(dǎo)向

職責(zé)導(dǎo)向是杭州強(qiáng)化績效管理的前提，在市直單位績效考核指標(biāo)中，職能指標(biāo)直接針對(duì)部門職責(zé)進(jìn)行考核，提煉出反映各單位履職情況的指標(biāo)，指標(biāo)內(nèi)容體現(xiàn)效率、效益、效果等結(jié)果性指向。強(qiáng)化問責(zé)機(jī)制，根據(jù)考評(píng)中收集的各類意見建議，詳細(xì)了解各部門在履職中所存在的問題，著力解決缺位越位、職責(zé)交叉、推諉扯皮等方面的問題，促進(jìn)各部門認(rèn)真查找問題，及時(shí)回應(yīng)社會(huì)公眾的訴求，依法高效履職，提高行政效能。杭州績效管理注重工作重點(diǎn)和專項(xiàng)目標(biāo)的績效評(píng)估，例如，對(duì)涉及民生的重大項(xiàng)目實(shí)行專項(xiàng)社會(huì)評(píng)價(jià)。通過“追溯考核”制度對(duì)各類目標(biāo)實(shí)行動(dòng)態(tài)績效跟蹤管理并定期通報(bào)和公示目標(biāo)進(jìn)展情況，以《績效改進(jìn)通知單》和《績效告知書》的形式進(jìn)行績效的溝通和互動(dòng)。

4、創(chuàng)新導(dǎo)向

杭州績效管理十分注重鼓勵(lì)政府創(chuàng)新，以創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)目標(biāo)績效考核為平臺(tái)，推動(dòng)政府創(chuàng)新常態(tài)化運(yùn)行。建立完善的創(chuàng)新績效評(píng)價(jià)機(jī)制，在創(chuàng)新目標(biāo)設(shè)置上，分為創(chuàng)新、創(chuàng)優(yōu)和克難攻堅(jiān)三類，滿足不同部門、不同時(shí)期的需要。在項(xiàng)目申報(bào)上，對(duì)申報(bào)項(xiàng)目是否符合改革創(chuàng)新的方向和原則，創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)的目標(biāo)是否明確，項(xiàng)目的主要?jiǎng)?chuàng)新點(diǎn)或創(chuàng)優(yōu)點(diǎn)、突破點(diǎn)是否突出，創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)層次高低等作為申報(bào)材料的主要評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，以確定是否立項(xiàng)。在項(xiàng)目績效評(píng)估上，實(shí)行兩輪專家評(píng)審的方式：首輪按項(xiàng)目領(lǐng)域進(jìn)行專業(yè)評(píng)審，采用網(wǎng)上遠(yuǎn)程分組評(píng)審的方式進(jìn)行，淘汰20%的項(xiàng)目；二輪組織專家從項(xiàng)目的重要程度、突破程度和效益程度進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)綜合性評(píng)估。設(shè)立政府創(chuàng)新獎(jiǎng)和政府服務(wù)質(zhì)量獎(jiǎng)，以政府服務(wù)獎(jiǎng)為例，在對(duì)市直單位申報(bào)的創(chuàng)優(yōu)目標(biāo)“提升服務(wù)質(zhì)量”項(xiàng)目績效評(píng)估的基礎(chǔ)上，確定前3名為獲獎(jiǎng)項(xiàng)目。

（三）開放、民主、責(zé)任、績效：杭州市政府績效管理的四大理念

政府作為嵌入政治系統(tǒng)的行政組織體系，本質(zhì)上具有開放性的組織特征。政府績效管理作為政府治理的有效方式，應(yīng)始終堅(jiān)持“主權(quán)在民”“權(quán)為民所賦”的政治理念，并在實(shí)踐中不斷豐富其內(nèi)涵。

1、價(jià)值理念：開放、公開

2005年綜合考評(píng)實(shí)施后，杭州政府績效管理形成了一個(gè)包括組織內(nèi)部的目標(biāo)考核、領(lǐng)導(dǎo)考評(píng)和以公眾參與為主體的社會(huì)評(píng)價(jià)在內(nèi)的開放多元的綜合考評(píng)體系，使績效管理從政府機(jī)關(guān)內(nèi)部的“封閉式考核”逐步向社會(huì)開放，綜合考評(píng)的整個(gè)過程公開透明，考評(píng)結(jié)果及相關(guān)的政務(wù)信息及時(shí)向社會(huì)公開。除了考評(píng)主體的廣泛性，公眾參與考評(píng)也有多種制度化渠道。比如市考評(píng)辦組織開展的一年一度的社會(huì)評(píng)價(jià)、公眾自主參與的日常服務(wù)評(píng)價(jià)和監(jiān)督、網(wǎng)上社會(huì)評(píng)價(jià)、服務(wù)對(duì)象的即時(shí)評(píng)價(jià)、參與過程管理、專項(xiàng)問題的問卷調(diào)查、網(wǎng)上評(píng)議、熱線電話等。建立完善的信息公開制度，保證了績效管理信息的全過程公開，如績效考核目標(biāo)進(jìn)展情況公示、重點(diǎn)整改目標(biāo)公示、年終檢查考核中的“曬清單”和“曬亮點(diǎn)”、年度考評(píng)結(jié)果公布等。

2、施政理念：行政民主化

在民主方面，杭州政府績效管理構(gòu)建了民情民意表達(dá)的制度化渠道，較好地尊重和體現(xiàn)了行政民主化的施政理念。比如杭州市主動(dòng)把市民納入政府績效管理的過程中，在開展綜合考評(píng)中，邀請(qǐng)社會(huì)各界的上萬名代表，代表除了政府官員、人大代表、專家學(xué)者、企事業(yè)單位的工作人員外，還包括城市居民、農(nóng)村居民和外來務(wù)工人員，其中，市民代表占代表總數(shù)的50%以上。每年參與綜合考評(píng)的一萬多名社會(huì)公眾，可以對(duì)政府施政情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，并提出意見、建議，杭州政府績效管理為社會(huì)公眾評(píng)價(jià)政府工作、參與公共治理提供了一個(gè)穩(wěn)定的、制度化的平臺(tái)。公眾評(píng)價(jià)的意見和建議可以通過這個(gè)平臺(tái)上報(bào)給市委、市政府，成為政府制定公共政策的重要依據(jù)，而一些具體問題、具體意見，則被反饋給各個(gè)職能部門進(jìn)行整改。

3、責(zé)任理念：制度化落實(shí)

在責(zé)任方面，杭州政府績效管理通過開展社會(huì)評(píng)價(jià)的方式，直接推動(dòng)了政府責(zé)任機(jī)制的建立和完善。杭州政府用制度化的安排落實(shí)責(zé)任理念，確保社會(huì)意見的整改落實(shí)，具體表現(xiàn)為：制定年度社會(huì)評(píng)價(jià)意見整改計(jì)劃—確定重點(diǎn)整改目標(biāo)—實(shí)行跟蹤督辦—公示整改進(jìn)度和結(jié)果—接受社會(huì)公眾再評(píng)價(jià)。

4、績效理念：質(zhì)量為本、顧客至上

在績效方面，如前文所述，杭州市政府秉持的“創(chuàng)一流業(yè)績，讓人民滿意”的績效管理理念實(shí)際上結(jié)合了現(xiàn)代公共治理中的“以質(zhì)量為本”和“顧客滿意”。在考核指標(biāo)設(shè)計(jì)上，注意正確處理當(dāng)前和長遠(yuǎn)、顯績與潛績的關(guān)系；在管理機(jī)制上，注重公眾參與在提升政府績效中的作用，正確處理結(jié)果管理與過程管理的關(guān)系。

杭州市“公民導(dǎo)向型”政府績效管理的經(jīng)驗(yàn)啟示

服務(wù)型政府建設(shè)要求把為社會(huì)、為公眾服務(wù)作為政府存在、運(yùn)行的基本目標(biāo)，政府績效管理也要適應(yīng)政府轉(zhuǎn)型的要求，從下述幾個(gè)方面進(jìn)一步調(diào)整其價(jià)值取向和定位。

（一）明確政府績效管理的總目標(biāo)是提升政府治理的有效性

“有效性”不僅是一種價(jià)值層面的概念，而且必須通過實(shí)踐將其貫穿于實(shí)際的行政過程之中。政府績效管理的有效性具體體現(xiàn)在四方面：一是明確政府的角色，即政府在日常運(yùn)行和管理中履行的職能和擔(dān)當(dāng)?shù)慕巧珣?yīng)該是什么。二是提高行政能力，政府在相關(guān)制度以及制度框架內(nèi)，注重提高自身能力來實(shí)現(xiàn)其既定的目標(biāo)。三是完善監(jiān)督機(jī)制，通過民主法治建設(shè)，拓寬民主參與渠道，完善對(duì)公共權(quán)力的監(jiān)督，防止政府權(quán)力的濫用、資源浪費(fèi)等。四是政府要做到產(chǎn)出與投入相平衡，以定量定性指標(biāo)進(jìn)行績效管理考核，以質(zhì)量、效益作為政府的公共管理能力和公共服務(wù)質(zhì)量的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。為了切實(shí)提升政府績效評(píng)估的效能，進(jìn)而提升政府治理的有效性，特別需要注意的是，績效評(píng)估中需加大人文環(huán)境和生態(tài)環(huán)境的內(nèi)容和權(quán)重，重點(diǎn)關(guān)注生態(tài)效益。堅(jiān)持定性指標(biāo)與定量指標(biāo)相結(jié)合，正向指標(biāo)和負(fù)向指標(biāo)相結(jié)合，如公眾的支持率、認(rèn)同率、農(nóng)村兒童的入學(xué)率、城市居民的就業(yè)率、扶貧脫困的精準(zhǔn)率、投訴率、信訪率、群體性事件發(fā)生率等，構(gòu)建完善的政府績效管理評(píng)估體系，能夠切實(shí)反映公民滿意程度的政府績效評(píng)價(jià)體系，推動(dòng)政府科學(xué)謀劃地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的繁榮發(fā)展。

（二）強(qiáng)調(diào)公平正義是政府績效管理的首要價(jià)值追求

政府績效管理的主要目的是保證政府高效運(yùn)轉(zhuǎn)，從而更好地推動(dòng)社會(huì)發(fā)展。但是，在追求發(fā)展的同時(shí)，不能忽視公平性。公平是公共治理與服務(wù)型政府建設(shè)中所包含的基本要求與理念，政府管理必須考慮不同地區(qū)、不同領(lǐng)域之間的差距，統(tǒng)籌兼顧，縮小地區(qū)差距、貧富差距等，這就更需要在提高效率的同時(shí)注重公平，否則，就會(huì)造成不平衡和不公平的問題，破壞長期發(fā)展的穩(wěn)定性。公平正義同樣應(yīng)該成為我國政府績效管理的重要價(jià)值導(dǎo)向，這不僅有助于提升政府績效管理的公信力，更能體現(xiàn)政府績效管理在提升政府治理能力和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的價(jià)值。因此，地方政府首先要維護(hù)公平競爭的市場(chǎng)機(jī)制和穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展秩序，建立健全公共服務(wù)市場(chǎng)化的法規(guī)體系和標(biāo)準(zhǔn)體系，其次需要把市場(chǎng)競爭機(jī)制導(dǎo)入政府績效管理體系，完善政府公共服務(wù)的職能和健全政府的資源配置。逐步用招標(biāo)制、承包制和采購制等新形式取代傳統(tǒng)的行政管理模式，提高效率，減少浪費(fèi)，杜絕腐敗。

（三）增進(jìn)行政民主與回應(yīng)性須貫穿政府績效管理過程始末

行政民主或民主行政是指民眾是否有權(quán)并積極參與到政府的管理活動(dòng)中；回應(yīng)性則是指政府是否構(gòu)建了良好的平臺(tái)讓民眾表達(dá)利益訴求、參與公共事務(wù)以及反饋民眾問題等。政府績效管理中的民主與回應(yīng)性，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，從政府內(nèi)部考核評(píng)估以及管理來說，組織內(nèi)部的民主性是一個(gè)組織可以不斷發(fā)展、保持活力的重要因素。回應(yīng)性則代表了內(nèi)部上下級(jí)、同級(jí)之間的溝通交流渠道。內(nèi)部績效管理的考核等制度體系設(shè)計(jì)要科學(xué)合理，同時(shí)也要通過組織內(nèi)部民主的方式使得結(jié)果容易讓人接受，比如考核規(guī)則制定過程中征求被考核者的意見，考核過程和結(jié)果的公開透明等，同時(shí)擁有良好的意見反饋渠道，可以使得政府內(nèi)部溝通更加有效。第二，從政府績效管理的外部評(píng)價(jià)來說，現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)開放的、價(jià)值多元的社會(huì)，社會(huì)中充滿了各種矛盾和利益沖突，政府能否很好地去聽取和吸納各方意見與利益訴求，暢通社會(huì)公眾訴求表達(dá)和參與公共事務(wù)渠道變得十分重要。多元化的績效管理方式，可以讓社會(huì)公眾參與公共事務(wù)決策、評(píng)價(jià)施政結(jié)果，并推動(dòng)政府主動(dòng)接受民眾的監(jiān)督，落實(shí)“四問四權(quán)”，以共治共享的方式實(shí)現(xiàn)善政。政府績效管理的價(jià)值定位取向，從宏觀層面來講，與政府所追求的價(jià)值定位應(yīng)該是相一致的。從微觀層面上講，由于各級(jí)政府及部門的職能定位不同，因而績效管理的價(jià)值定位標(biāo)準(zhǔn)也會(huì)存在一定的差異，但是經(jīng)濟(jì)、效率、責(zé)任、服務(wù)、滿意等應(yīng)是政府績效管理的基本價(jià)值定位。

（四）注重政府績效管理的雙重價(jià)值并警惕“績效主義”

政府績效管理繼承了傳統(tǒng)公共行政對(duì)工具價(jià)值的追求，致力于提高行政效率、推動(dòng)科學(xué)決策、提升政府的治理能力和水平。然而，政府績效管理作為體現(xiàn)政府使命和核心價(jià)值的管理戰(zhàn)略，不能僅僅滿足于工具價(jià)值的運(yùn)用。在實(shí)踐中，政府績效管理需要不斷地增進(jìn)社會(huì)福祉，保障社會(huì)公平正義，提升社會(huì)公眾的滿意度，從而體現(xiàn)政府對(duì)民主、責(zé)任、服務(wù)等價(jià)值的追求。政府的績效管理是工具理性和價(jià)值理性的統(tǒng)一，實(shí)踐證明，政府績效管理的價(jià)值實(shí)現(xiàn)起著聚合與聯(lián)結(jié)政府與社會(huì)公眾的紐帶作用。“績效主義”是指“唯績效是舉”或單純以績效考核結(jié)果作為獎(jiǎng)懲和各種資源分配的決定因素的績效管理行為，會(huì)導(dǎo)致與指標(biāo)有關(guān)或者有利于績效的就做，甚至為達(dá)目標(biāo)不擇手段，使績效管理失去原本的意義和存在的價(jià)值。需要特別指出的是，政府績效管理在追求績效的過程中，一定要防止和克服績效主義。如果不注意這個(gè)問題，政府績效管理的作用和效果，可能就不是正向的，而是負(fù)向的。

結(jié)語

政府績效管理作為一種管理工具一直貫穿于政府改革過程之中，并成為提高政府運(yùn)行效率和公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵手段之一。[4]全面實(shí)施績效管理，需要樹立結(jié)果導(dǎo)向的政府績效管理觀，要將經(jīng)濟(jì)、效率、效益、公平等績效管理理念貫穿于政府治理全過程，確保政府的高質(zhì)量產(chǎn)出符合“以人民為中心”理念。

杭州市政府探索的是一種效率和結(jié)果雙重導(dǎo)向的績效管理理念?？冃Ч芾砉ぷ饕环矫嬉獜?qiáng)調(diào)“績”，通過制度設(shè)計(jì)和實(shí)踐操作持續(xù)提升政府機(jī)關(guān)工作績效，增強(qiáng)依法履職能力，推動(dòng)服務(wù)型、效能型政府建設(shè)。在政府績效管理制度設(shè)計(jì)上，要從“實(shí)現(xiàn)程度”和“績效測(cè)度”兩個(gè)維度強(qiáng)化績效目標(biāo)考核；在政府績效管理實(shí)踐操作上，要通過“評(píng)價(jià)-整改-反饋”的工作機(jī)制，不斷推動(dòng)政府績效的持續(xù)提升。另一方面 ，績效管理工作還要注重“效”，遵循政府績效管理“顧客至上”的服務(wù)理念，強(qiáng)調(diào)政府施政的合法性基礎(chǔ)來自群眾的需要和滿意。在杭州市政府的綜合考評(píng)中，以社會(huì)公眾為主體的社會(huì)評(píng)價(jià)在整個(gè)考評(píng)體系權(quán)重中占到重要比例，確保了“讓人民滿意”能夠在制度和實(shí)踐中得到落實(shí)，也體現(xiàn)了以群眾的滿意度作為檢驗(yàn)杭州市政府工作好壞的根本標(biāo)準(zhǔn)。杭州市績效管理體系的實(shí)踐特色主要在于持續(xù)改進(jìn)和不斷創(chuàng)新，這使績效管理理論和實(shí)踐得到不斷地完善及提升，為其他地方政府部門實(shí)施績效管理提供了可以借鑒的經(jīng)驗(yàn)，為我國的行政管理方式創(chuàng)新提供了有益探索。

總結(jié)政府績效管理價(jià)值體系建構(gòu)的杭州經(jīng)驗(yàn)就在于：政府績效管理的核心價(jià)值觀是為民辦事，增進(jìn)公共利益。在績效管理體系設(shè)計(jì)和推進(jìn)落實(shí)過程中，一直堅(jiān)持從全局出發(fā)，整體推進(jìn)，重點(diǎn)突破，頂層設(shè)計(jì)與基層探索相統(tǒng)籌，持續(xù)性制度創(chuàng)新，結(jié)果導(dǎo)向與過程導(dǎo)向相統(tǒng)一，促進(jìn)了績效管理系統(tǒng)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，使講求績效成為杭州的一種文化自覺和制度自信，調(diào)動(dòng)了工作人員的積極性和主觀能動(dòng)性，維護(hù)了政府績效管理的公正性、權(quán)威性和影響力。

注釋

①“四問四權(quán)”，即通過“辦不辦”問情于民、“辦什么”問需于民、“怎么辦”問計(jì)于民、“辦得好不好”問績于民來落實(shí)社會(huì)公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

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作者簡介

張鳴春 河西學(xué)院馬克思主義學(xué)院副教授，研究方向?yàn)楣补芾?、地方政府與地方治理