城市消防安全治理是公共安全治理的重要內容之一，高層建筑火災救援困難且傷害巨大，通過強化事前預防以降低高層建筑消防安全事故既是現(xiàn)實所需，更是公共安全治理模式轉型要求。重慶是西部地區(qū)高層建筑聚集的代表性大城市，本文分析該市高層建筑消防安全治理中的不足并提出改進建議，以期為西部地區(qū)其他大城市提供參考。

高層建筑消防安全治理是城市公共安全治理的重要內容之一。黨的二十大報告要求，提高公共安全治理水平，堅持安全第一、預防為主，并推動公共安全治理模式向事前預防轉型。眾所周知高層建筑消防救援是世界難題，故加強高層建筑消防安全治理，補短板、堵漏洞，提高高層建筑消防安全風險預防能力，防患于未然是減少高層建筑火災事故、保護人民群眾生命財產安全的有效手段。重慶是西部地區(qū)高層建筑聚集的典型大城市，2024年7月數(shù)據(jù)顯示已建成高層建筑4.5萬棟，其中高層居住建筑3.9萬棟、占87%[1]。該市一直重視高層建筑消防安全治理工作，特別是近年開展系列整治行動，一些突出問題紛紛得到改善。但從實踐看，依然存在一些不足，制約了高層建筑消防安全風險預防能力提升。剖析重慶高層建筑消防安全治理不足并提出改進建議，可為西部其他城市提供參考。

重慶高層建筑及其消防安全治理基本情況

（一）城市高層建筑總量大、老舊多、密度高

重慶早在2020年全市高層建筑就達3.6萬余棟，建成高度200米以上的超高層建筑60棟，數(shù)量在直轄市中僅次于上海[2]。按照城市150米以上建筑數(shù)量排位，世界高層建筑與都市人居學會公布的2022年全球“擁有最多摩天高樓的城市”中，重慶居全球第九位[3]。2020年貝殼研究院報告數(shù)據(jù)顯示，重慶超過30層的住宅達2219幢，是北京的17.8倍，居全國第一[4]。重慶老城區(qū)老舊高層占比大，如該市渝中區(qū)高層建筑中房齡20年以上的超過六成[5]。全市近60%的高層建筑分布在中心城區(qū)，渝中區(qū)等城市核心區(qū)高層建筑密度大，如解放碑地區(qū)已達189幢/平方公里[2]。

（二）標本兼治推進高層建筑消防安全治理

重慶一直重視高層建筑消防安全問題，早在2009年就于全國率先出臺《重慶市高層建筑消防安全管理規(guī)定》，界定各方職責與義務，就火災預防、救援要求和法律責任做出規(guī)定，將高層建筑消防安全工作納入法制管理軌道。2020年1月1日，重慶加州花園小區(qū)發(fā)生火災，此安全事故掀起了重慶全市高層建筑消防安全綜合治理大行動。一是以突出問題整治快速推進消防安全隱患治理。重慶加州花園小區(qū)火災暴露出可燃雨棚、消防通道堵塞等隱患問題，以此事件為警示，全市對高層建筑進行了消防安全隱患排查，并圍繞發(fā)現(xiàn)的消防設施用水和消防通道不暢問題、電氣管網老化和日常管理不到位問題，以及可燃雨棚、防盜網等隱患進行整治。通過階段性集中整治高層建筑消防安全突出隱患問題，有效增強了社會各界對這些消防安全問題的重視，推動高層建筑“水上不去”“車進不去”等問題和管理薄弱環(huán)節(jié)在較短時間內得到改善。二是以可持續(xù)和常態(tài)化為目標開展高層建筑消防安全長效治理。為推動形成可燃雨棚、防盜網、消防通道、消防設施、電動車等問題和風險隱患的長效治理機制，重慶推進了《重慶市消防條例》《重慶市消防設施管理規(guī)定》等地方性法規(guī)修訂，出臺了《重慶市高層居住建筑立面防雨措施技術導則（暫行）》《建筑消防設施維護保養(yǎng)技術規(guī)程》《雨棚用材料阻燃性能測試方法》等技術規(guī)范，為從源頭常態(tài)化消除隱患提供了法規(guī)、技術依據(jù)。三是以能力提升夯實高層建筑消防安全防控基礎。針對火災技防水平低、救援能力不足、居民消防安全意識薄弱等情況，重慶實施了智慧消防建設、滅火應急能力提升、居民消防安全素質提升等行動，從基礎上強化高層建筑消防安全防控能力。

城市高層建筑消防安全治理存在的不足

（一）高層建筑消防安全管理法規(guī)存在薄弱環(huán)節(jié)

雖然高層建筑消防安全管理法規(guī)不斷完善，但從實際需求看還存在兩個薄弱環(huán)節(jié)。一是個人的消防安全主體責任體現(xiàn)不具體?！吨貞c市高層建筑消防安全管理規(guī)定》明確提出，“高層建筑業(yè)主是高層建筑消防安全的責任人”，并規(guī)定了業(yè)主的消防安全義務。但與該法規(guī)詳細明確單位應履行的消防責任、違規(guī)行為處罰規(guī)定相比，業(yè)主的義務規(guī)定較為寬泛、具體責任體現(xiàn)不充分。這在一定程度上弱化了個人消防安全責任意識，不利于落實和強化個人類業(yè)主防范風險的應擔主體責任。二是住宅物業(yè)消防安全管理法規(guī)建設不足。住宅是火災人員傷亡主要場所，近幾年國家應急管理部發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，全國火災死亡人員70%以上是在家庭中，高層住宅更是高層建筑中火災重災區(qū)，如2021年高層住宅火災起數(shù)、死亡人數(shù)分別達到高層建筑火災的84.7%和92.3%[6]。住宅物業(yè)產權人眾多、居住行為復雜、涉及的有安全責任的主體多，這些加大了其消防安全管理難度?，F(xiàn)實中，住宅物業(yè)各方消防安全責任不明晰、消防安全保障不到位、缺乏有效監(jiān)督管理等情況較為常見。目前消防安全管理缺乏體現(xiàn)住宅物業(yè)特點的專門法規(guī)，不利于規(guī)范和強化高層住宅消防安全管理工作。

（二）高層建筑消防安全治理末端深入不足

從重慶已開展的高層建筑消防安全治理舉措看，末端深入不足的情況阻塞了消防安全“毛細血管”。一是相關部門監(jiān)管工作沒有足夠深入高層住宅小區(qū)內部。有部門認為住宅小區(qū)是封閉私權空間不方便入內監(jiān)管、執(zhí)法，物業(yè)服務企業(yè)就是小區(qū)消防安全監(jiān)督管理第一責任人，這弱化了各主管部門對住宅小區(qū)負有的消防安全生產監(jiān)管職責。二是消防設施整治集中于公共設施，沒有足夠重視業(yè)主專有部分的設施配備問題。高層建筑業(yè)主，特別是居住建筑業(yè)主燃氣泄漏報警器、煙感報警器以及滅火毯、滅火器、自救呼吸器等自有火災預防、自救等設施器材配備不足。由于自行購買費用不小且一些產品有效期不長，如近兩三百元一支的氣溶膠滅火器有效期只有4年，加上“心存僥幸，漠視安全”的思維定式未根本改變，不少家庭沒有配置必要的報警、滅火、逃生疏散器材。三是用電用氣整治深入表后不足。已開展的整治主要關注表前設施、管網、管線和非居民用戶。居民用戶表后電氣線路、燃氣管道管理責任落實難，戶內電、氣安全隱患缺乏有效檢查、整治。

（三）消防救援隊伍和設施建設與需求存在差距

重慶2023年全市GDP達到30145.79億元，GDP總量在全國城市中排第5位[7]。但該市消防救援專業(yè)隊伍、消防設施建設水平與其作為超大城市、國家中心城市、直轄市等應有水平不匹配，與東部經濟發(fā)達省市存在差距。一是專業(yè)救援隊伍與經濟發(fā)達省市相比配置不足。與重慶市人口規(guī)模相較，該市專職消防人員配置偏少。《重慶市消防救援事業(yè)發(fā)展“十四五”規(guī)劃》中提出的規(guī)劃目標顯示，重慶2025年萬人專職消防員擁有目標為1.78人，大大低于北京市6.5人、浙江省5人、廣東省4人等省市規(guī)劃目標。二是以消防救援站為主體的公共消防基礎設施配置標準不高。重慶規(guī)劃2025年十萬人擁有消防救援站0.56個，不僅低于全國0.74個的目標，也低于廣東等省1.7個的目標。三是現(xiàn)代化、智慧化消防設施裝備建設不足。老舊高層建筑缺乏自動消防設施，補建困難。由于自動消防設施是系統(tǒng)化工程，不僅涉及設備還需要專用的水、電、訊管網、管線等，既有高層建筑加裝自動化消防設施施工難度大、資金難解決。四是智慧消防建設應用存在堵點。智能終端、應用軟件等所需資金較大，財政困難的區(qū)縣難以保障建設推進費用。智慧消防主要體現(xiàn)社會效益，追求經濟效益的投資者參與建設意愿不強。智慧消防需要數(shù)據(jù)跨部門、跨層級橫向、縱向交換和貫通，在數(shù)據(jù)共享及不同數(shù)據(jù)與智慧消防平臺兼容上存在體制、機制、技術障礙。

（四）高層建筑物業(yè)服務企業(yè)責任落實不足

物業(yè)服務企業(yè)一般是所管高層建筑業(yè)主委托的消防安全管理人，目前存在兩類物業(yè)服務企業(yè)責任落實不足影響消防安全風險預防效果的情況。一是相關部門履職不夠的外因制約物業(yè)服務企業(yè)充分落實責任。兩種情況比較突出：其一，物業(yè)服務企業(yè)對占用消防車通道等違規(guī)行為制止無效，向部門報告后有不了了之現(xiàn)象，甚至還會“皮球回踢”導致物業(yè)企業(yè)因制止不了違規(guī)行為被相關部門處罰；其二，社區(qū)治理與小區(qū)物業(yè)管理服務融合度低，社區(qū)人員深入小區(qū)不足，物業(yè)企業(yè)面對消防問題產生的群眾矛盾因缺乏公信力而難以化解。二是重視不夠的內因造成物業(yè)服務企業(yè)責任落實不嚴不實。三方面情況較為突出：其一，日常防火巡查和維護敷衍，如消火栓箱內水帶不夠、箱內被保潔人員塞雜物、防火門不常閉、樓梯間堆雜物等；其二，相關標志、標識不足，如小區(qū)內所劃消防車通道標志標線、設立的警示牌等不規(guī)范，消火栓箱未張貼使用方法，未張貼安全疏散示意圖等；其三，部分責任落實缺失，如未按規(guī)定對居住人員進行消防安全教育培訓和疏散演練，未定期向所在住宅小區(qū)業(yè)主委員會、業(yè)主等通報消防安全情況、提示消防安全風險等。

（五）消防安全教育對提升大眾化解安全風險能力的實效性不足

消防安全教育培訓是提高群眾思想重視度、普及消防安全知識和技能的主要手段，但三方面的不足影響了教育效果。一是教育培訓中法律宣傳不夠。內容上傾向于火災危害性和預防、逃生常識，對消防安全法律責任，特別是個人的責任宣傳不足。社會大眾并不是很清楚自己有什么樣的消防安全責任。二是宣傳教育差異化不夠。針對火災傷亡重點場所、重點人群開展的宣傳教育培訓不足，少有專門針對高層住宅小區(qū)、出租屋及老弱病殘等“小火亡人”事故重點場所和重點群體提供有效宣傳教育內容。三是社會消防安全教育培訓重形式輕效果。部分針對社會大眾的消防安全教育活動看重“完成任務”，積極于“留痕”，缺少消防安全教育鞏固和持續(xù)深化，參與人記住得少、忘記得快。高層建筑消防安全風險隱患的發(fā)現(xiàn)、預防、化解等既需要安全責任主體業(yè)主和使用人具有較強的消防安全意識，更需要他們具有一定專業(yè)知識甚至技能，現(xiàn)有社會消防安全宣傳教育很難達到這樣的效果。

深化治理提高高層建筑消防安全風險預防能力的思考

（一）完善法規(guī)體系，保障消防安全責任的落實

高層建筑特別是高層住宅小區(qū)的業(yè)主既是被管理對象，更是消防管理工作責任人，用法規(guī)清晰界定業(yè)主的消防安全主體責任和住宅場所各方的消防安全責任，既有利于增強廣大業(yè)主安全意識，也有利于提升火災人員傷亡主要場所的消防安全風險預防能力。一是法規(guī)需要進一步具體明確高層建筑個人業(yè)主（使用人）負有的消防安全責任。雖然高層建筑消防安全服務一般都由受業(yè)主、使用人委托的物業(yè)服務企業(yè)提供，但這改變不了各業(yè)主、使用人是高層建筑消防安全第一責任人的事實。與他們的安全責任主體地位相對應，需加強其承擔的責任規(guī)定。責任規(guī)定具體了，才有處罰的依據(jù)，才能讓人心生敬畏，自覺守規(guī)。二是強化居住物業(yè)的消防安全管理法規(guī)建設。針對住宅物業(yè)特點，研究制定專門的住宅物業(yè)消防安全管理規(guī)定，以更加明確住宅物業(yè)消防安全管理機制、各方負有的住宅物業(yè)消防安全責任、住宅物業(yè)日常消防安全管理規(guī)范、相應法律責任等。

（二）推進高層建筑消防安全治理向末端深入

高層建筑消防安全治理的末端就是具體的千家萬戶，只有末端風險預防能力提高了，才能保障整體能力的提升。一是高效落實政府部門對高層建筑住宅小區(qū)的消防安全監(jiān)管職責。物業(yè)管理區(qū)域，特別是住宅小區(qū)，也是政府部門的安全生產監(jiān)管履職區(qū)域，不能用監(jiān)管物業(yè)企業(yè)的行為替代部門的安全生產具體監(jiān)管行為。由于現(xiàn)實中客觀存在部門人手不足的情況，可通過三條途徑來增強部門履職效率：其一，強化基層消防力量和隊伍建設，為消防部門安全生產監(jiān)督、管理、執(zhí)法等職能向末端延伸提供基礎；其二，推進基層消防安全協(xié)同治理，通過協(xié)同監(jiān)管、智慧監(jiān)管等手段，以最少人力實現(xiàn)最大監(jiān)管效率；其三，發(fā)揮社會專業(yè)組織機構作用，通過政府購買社會服務向鎮(zhèn)街傾斜，增強基層消防安全治理力量。二是重視高層建筑業(yè)主專有空間的消防設施器材配置。表面上看業(yè)主自備報警、自救等消防安全設施器材屬于私人行為，但這些設施器材可以有效防控火災和人員傷亡，在作用上并不低于公共消防設施。一方面，消防等專業(yè)部門加強對高層建筑物業(yè)自有空間特別是家庭消防安全風險防控設施器材配置指導，包括各類火災風險防控所需設施器材、設施器材日常使用、必要配置目錄等；另一方面，開展消防安全設施器材進家庭行動，出臺一定獎補政策，鼓勵家庭消防安全設施器材消費行為。此外，有必要將低保家庭、五保戶等特殊家庭消防安全設施器材配置納入政府民生保障事項。三是將表后電、氣管線及使用納入消防安全風險治理范疇。加強居民用戶用電、用氣安全檢查，特別是對老舊建筑室內線路、管網安全性的檢查，及時幫助居民整改高風險問題。編制面向廣大居民的房屋電氣線路、管道防火注意事項和產品標準指南，加強電、氣供應企業(yè)對居民的日常用電、用氣安全指導，幫助居民提高自身維護電氣安全的能力。

（三）高標準建設隊伍，因地制宜推進現(xiàn)代化、智慧化設施建設

消防安全是影響重大的社會公共安全事項，不能有一點僥幸心理，隊伍建設、設施建設都需要秉承“養(yǎng)兵千日、用兵一時”的理念配齊配足。一是對標經濟發(fā)達省市，高標準建設西部大城市專職消防隊伍和公共消防基礎設施。不僅要實現(xiàn)大城市消防人員、公共消防基礎設施配置標準達到全國水平，還要力爭向經濟發(fā)達省市靠攏。以保障相應的編制、經費等為重點，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府專職消防隊伍建設。新建高層建筑充分考慮消防救援站的布局并同步建設；老舊城區(qū)通過改建、租賃及設置移動站等方式見縫插針補足消防救援站。二是進一步普及現(xiàn)代化消防設施。結合老舊小區(qū)改造，借鑒既有住宅加裝電梯的資金籌集方式，選擇適合既有建筑的無線、簡易現(xiàn)代化消防設施產品，推進老舊高層建筑加裝現(xiàn)代化消防設施。嚴格要求新建高層建筑落實建筑設計防火規(guī)范，配好消防設施；按照建設“好房子”的要求，把智慧消防系統(tǒng)納入新建小區(qū)的重要建設內容予以推進。三是破除智慧消防堵點。按照政府主導、部門推動原則，實施“政府+市場”建設模式。引進已具規(guī)模的智慧消防服務企業(yè)，建設、運維智慧消防系統(tǒng)。將企業(yè)智慧消防服務與基層治理融合，在街鎮(zhèn)建設智慧消防安全服務中心，向社會、政府部門提供智慧消防、數(shù)據(jù)分析研判服務及承接消防宣傳教育培訓任務等。加快“數(shù)字消防”深度融入城市運行“一網統(tǒng)管”系統(tǒng)，推進高層建筑消防安全數(shù)字化智能監(jiān)管平臺深度融入“城市大腦”，破除消防信息孤島，提升數(shù)據(jù)對智慧消防應用的支撐能力，提高消防安全治理精準度、智能度。

（四）多方合力提升高層建筑物業(yè)服務企業(yè)消防安全責任落實力度

物業(yè)服務企業(yè)往往是高層建筑共有部分消防安全的統(tǒng)一管理人，發(fā)揮好物業(yè)服務企業(yè)在消防安全風險預防中的作用至關重要。一是加強物業(yè)服務企業(yè)“吹哨”與執(zhí)法機構消防違法行為處理的銜接。嚴格按照法規(guī)規(guī)定明確各方責任，實現(xiàn)消防安全管理權責一致。即物業(yè)服務企業(yè)承擔的是勸阻、制止業(yè)主或者使用人影響消防安全的行為，以及向有關主管部門報告并協(xié)助處理的責任。對于物業(yè)服務企業(yè)制止不了的行為，應由相關部門執(zhí)法人員直接對違法人，即業(yè)主或使用人，進行處理。加強物業(yè)服務企業(yè)消防安全管理與社區(qū)安全生產網格化管理工作的融合，依托社區(qū)網格員促進街道消防安全管理責任落實，增強對物業(yè)服務企業(yè)責任的監(jiān)督。在沒有業(yè)委會的小區(qū)，由街道牽頭、社區(qū)實施、聯(lián)動物業(yè)服務企業(yè)，共同組織高層建筑業(yè)主、使用人制訂防火安全公約、約定消防安全事項，共同解決消防安全管理產生中的群眾矛盾。二是做實物業(yè)服務企業(yè)消防安全責任。規(guī)范并細化物業(yè)服務企業(yè)在消防安全工作中的應盡責任，加強督促檢查，逐條落實物業(yè)服務企業(yè)消防安全責任；加強對物業(yè)企業(yè)的指導和培訓，規(guī)范物業(yè)企業(yè)消防標識、標志設置；通過發(fā)動志愿者、群眾以及聘用群眾監(jiān)督員等織密消防安全日常監(jiān)督網，對發(fā)現(xiàn)的高層建筑消防安全管理人履責敷衍情況屬實的嚴格處理，倒逼物業(yè)服務企業(yè)時刻認真履責。

（五）提高消防安全教育有效性

社會大眾處在消防安全最前沿， 他們的消防觀念和安全意識直接關系到消防安全綜合治理的效果[8]。只有社會大眾普遍自覺防患，才能全面實現(xiàn)高層建筑火災防患于未然。一是加強自覺維護消防安全的法律意識教育。廣泛開展相關法律知識普及活動，從法律的層面讓社會大眾認識到消防安全人人有責不是空話，而是實實在在的“有責”，需要承擔法律責任。二是提供差異化教育。針對不同防火季節(jié)、不同年齡群體、不同職業(yè)人員的防火特點，開展內容側重不一樣的消防教育培訓[9]。編制消防安全日常風險隱患發(fā)現(xiàn)、處理及事故處置、救援（自救）等操作手冊，為各類人群提供“如何做”指南。特別要突出對老年人、殘疾人等特殊群體和其同住人的特色化宣傳教育。國家消防救援局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2011年全國火災傷亡人員中60歲以上老年人占比為23.8%[10]，但2024年1-10月這一數(shù)據(jù)達到42.7%，比2023年同期上升21.7%[11]。隨著社會老齡化程度不斷增高，提升老年人等特殊群體的消防安全觀念、常識正在成為消防安全教育工作的重中之重。三是靈活多樣開展常態(tài)化教育，普及消防安全常識。嚴格監(jiān)督物業(yè)服務企業(yè)落實開展高層建筑居住人員消防安全教育培訓、進行疏散演練的職責。部門或街道在高層建筑內、小區(qū)內設置長期固定宣傳教育專欄，有條件的場所定期播放警示片；社區(qū)定期發(fā)放教育手冊或推送相關知識，形成高層建筑消防安全教育常態(tài)化知識普及的良好局面。

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[11]全國消防日|今年1-10月消防接報處置警情超205萬起[EB/OL]，https：//mp.weixin.qq.com/s/FGW6YIxyQpATlCMqpc3urg.

作者簡介

楊 玲 重慶社會科學院研究員，研究方向為城市建設管理、區(qū)域經濟