中國人民政治協(xié)商會議成立以來，從建立各省委員會、自治區(qū)委員會、直轄市委員會和市委員會，再到各區(qū)縣（市）政協(xié)委員會陸續(xù)建立，政協(xié)地方組織經(jīng)歷了不斷發(fā)展完善的過程。在歷史上，人民政協(xié)曾有過數(shù)次大規(guī)模的組織和工作延伸。政協(xié)地方組織的擴(kuò)展和健全，是人民政協(xié)形成組織體系的重要標(biāo)志。

新中國成立初期的各界人民代表會議協(xié)商委員會

各界人民代表會議，是1954年普選的地方人民代表大會召開以前，代行地方人民代表大會職權(quán)的組織形式；協(xié)商委員會既是各界人民代表會議的常設(shè)機關(guān)，又是代行人民政協(xié)地方委員會職權(quán)的人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線組織。

1949年9月21日至29日，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議在北平隆重召開，代行全國人民代表大會的職權(quán)，制定了《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》。還通過了《中國人民政治協(xié)商會議組織法》，規(guī)定中國人民政治協(xié)商會議設(shè)全國委員會和地方委員會，還規(guī)定“在中心城市、重要地區(qū)及省會，經(jīng)中國人民政協(xié)全國委員會決議，得設(shè)立中國人民政協(xié)地方委員會，為該地區(qū)各民主黨派及人民團(tuán)體的協(xié)商及保證實施決議的機關(guān)。”

中華人民共和國成立后，中央人民政府根據(jù)《共同綱領(lǐng)》的規(guī)定，于12月公布了省、市、縣各界人民代表會議《組織通則》，除就各級各界人民代表會議的召集辦法、參加單位、代表名額和資格等項以及代行各級地方人民代表大會的職權(quán)作了規(guī)定外，還規(guī)定省、市、縣各界人民代表會議休會期間，分別設(shè)置省、市協(xié)商委員會和縣常務(wù)委員會作為常設(shè)機構(gòu)。省、市協(xié)商委員會的職權(quán)為：協(xié)助省、市人民政府實行各界人民代表會議的決議；協(xié)商并提出對省、市人民政府的建議；協(xié)助省、市人民政府動員人民支援前線，建立革命秩序，鎮(zhèn)壓反革命并參加建設(shè)工作；負(fù)責(zé)進(jìn)行省、市下屬各界人民代表會議的準(zhǔn)備工作；負(fù)責(zé)進(jìn)行本省、市的民主統(tǒng)一戰(zhàn)線工作。

1950年6月，政協(xié)第一屆全國委員會第二次會議根據(jù)《中國人民政治協(xié)商會議組織法》，通過了《關(guān)于地方委員會的決定》，規(guī)定：人民政協(xié)各省、市地方委員會，“在普選的省、市人民代表大會召開以前，由各省、市人民代表會議所產(chǎn)生的省、市協(xié)商委員會代行其職權(quán)”，并對在此期間政協(xié)全國委員會和省、市協(xié)商委員會之間的相互關(guān)系作出了明確界定?！霸谥行某鞘?、重要地區(qū)和省會，于普選的人民代表大會召開以后，依照人民政協(xié)組織法，全國委員會得在各該地設(shè)立全國委員會的地方委員會?！边@一規(guī)定不但為人民政協(xié)地方委員會的設(shè)立提供了法律依據(jù)，而且為其在地方人大召開前過渡時期指定了代行機構(gòu)，從而為人民政協(xié)地方組織的發(fā)展和完善奠定了堅實的基礎(chǔ)。

據(jù)1951年上半年的統(tǒng)計，全國各級協(xié)商委員會與政協(xié)全國委員會發(fā)生聯(lián)系的有98個省、市單位。全國已經(jīng)組成的?。ㄐ惺饏^(qū)）、市各界人民代表會議協(xié)商委員會的分布情況是：華北區(qū)19個、西北區(qū)10個、東北區(qū)27個、華東區(qū)22個、中南區(qū)22個、西南區(qū)12個，共計112個單位。

1951年7月19日，政協(xié)第一屆全國委員會常委會第二十五次會議根據(jù)人民政協(xié)組織法和《關(guān)于地方委員會的決定》作出決議，確定了代行地方委員會職權(quán)的各界人民代表會議協(xié)商委員會的地區(qū)范圍是：大行政區(qū)各界人民代表會議協(xié)商委員會、省各界人民代表會議協(xié)商委員會、省會市各界人民代表會議協(xié)商委員會、滿25萬人口的市各界人民代表會議協(xié)商委員會代行本會地方委員會的職權(quán)。該項決定并說明：“除上述規(guī)定外，其他地方各界人民代表會議協(xié)商委員會均不代行本會地方委員會的職權(quán)，但在工作上可與本會建立聯(lián)系關(guān)系?！?/p>

同時，會議還通過了《省、市各界人民代表會議協(xié)商委員會組織通則》，規(guī)定了省、市各界人民代表會議協(xié)商委員會的人員組成、任期、職責(zé)等，還規(guī)定省、市協(xié)商委員會得設(shè)立常務(wù)委員會主持會務(wù)，并可根據(jù)需要設(shè)立各種委員會。它的基本任務(wù)是：審議和推行地方法令、法規(guī)，協(xié)助政府聯(lián)系和動員各界人民貫徹黨和國家的各項方針政策；促進(jìn)各民主黨派、人民團(tuán)體和各界民主人士的團(tuán)結(jié)合作，推動本地區(qū)革命和建設(shè)事業(yè)的順利發(fā)展。

1954年地方各級人民代表大會召開以后，各級協(xié)商機關(guān)即不再具有各級人民代表會議常設(shè)機構(gòu)的職能；而作為人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的地方機構(gòu)，將來怎樣設(shè)立，亦需人民政協(xié)第二屆全體會議重新規(guī)定。為了使人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的地方機構(gòu)及其工作，在地方各級人民代表大會召開之后和人民政協(xié)第二屆全體會議作出規(guī)定之前不致中斷，經(jīng)政協(xié)全國委員會與中央人民政府政務(wù)院聯(lián)合發(fā)出通知，各級協(xié)商機構(gòu)一律暫時保留，其名稱和編制皆不變動，繼續(xù)進(jìn)行統(tǒng)一戰(zhàn)線工作，以待政協(xié)第二屆全體會議作出決定。

上個世紀(jì)五六十年代的政協(xié)地方組織

由于1954年第一屆全國人民代表大會的召開，中國人民政治協(xié)商會議的全體會議不再代行全國人民代表大會的職權(quán)，在我國政治生活中僅作為人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線組織繼續(xù)存在和發(fā)揮作用，這使人民政協(xié)的組織原則和機構(gòu)設(shè)置，與第一屆人民政協(xié)相比，在許多方面發(fā)生了重大變化。

對此，1954年12月政協(xié)第二屆全國委員會第一次會議通過的《中國人民政治協(xié)商會議章程》作出了具體規(guī)定。關(guān)于人民政協(xié)各級組織的關(guān)系，政協(xié)章程第七條規(guī)定，政協(xié)全國委員會和各級地方委員會對下一級地方委員會的關(guān)系是指導(dǎo)關(guān)系，即“上下之間有指導(dǎo)和被指導(dǎo)、指示和接受指示、報告和接受報告的關(guān)系”。同時，政協(xié)章程第三條、第六條規(guī)定，政協(xié)各級地方委員會都應(yīng)遵守和實行政協(xié)章程和全國委員會的全國性的決議和號召。這些規(guī)定既表明了政協(xié)各級組織在政治上的統(tǒng)一性，又利于政協(xié)各級地方委員會因地制宜、充分發(fā)揮地方的積極性和創(chuàng)造性。

關(guān)于政協(xié)地方委員會的性質(zhì)和任務(wù)，政協(xié)章程第十九條規(guī)定，政協(xié)地方委員會是人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的地方組織，它們的任務(wù)是：遵守和實行政協(xié)章程，推行政協(xié)全國委員會的全國性決議和號召，協(xié)商和進(jìn)行地方的人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線工作。其中，必須由政協(xié)地方委員會的全體會議行使的職權(quán)有兩項：一是選舉地方委員會的主席、副主席和秘書長（設(shè)秘書長的地方）和常務(wù)委員；二是聽取和審查常務(wù)委員會的工作報告。并規(guī)定：政協(xié)省委員會、自治區(qū)委員會每屆任期四年，直轄市委員會、市委員會和其他的地方委員會每屆任期二年。

關(guān)于政協(xié)地方委員會的設(shè)立范圍，政協(xié)章程第十七條規(guī)定：省、自治區(qū)、直轄市和市設(shè)中國人民政治協(xié)商會議的省委員會、自治區(qū)委員會、直轄市委員會和市委員會。其他地方有必要的時候也可以設(shè)地方委員會。按照章程說明的解釋，除省、自治區(qū)、直轄市外，可設(shè)政協(xié)地方委員會的主要是指那些統(tǒng)戰(zhàn)任務(wù)比較重的地方，有些市如因人口少、社會關(guān)系比較簡單，也可以考慮不設(shè)地方委員會。而縣主要是農(nóng)業(yè)區(qū)，社會關(guān)系比較簡單，除少數(shù)的縣在有必要的時候可以設(shè)地方委員會外，大部分的縣不需要設(shè)地方委員會。此外，各地設(shè)立政協(xié)地方委員會還要因地制宜。對此，周恩來指出：“因為在社會主義建設(shè)和社會主義改造中，各地情況不一樣，工作發(fā)展不平衡，有的地方工業(yè)發(fā)展得快，國營、合作社企業(yè)很多，私營企業(yè)就比較少，如鞍山就與上海情況不同，因此，兩地政協(xié)的組織成員和工作重點也就不同。一定要因地制宜，這樣才能合乎實際，合乎政協(xié)的原則?！边@一要求，對地方政協(xié)工作具有重要的指導(dǎo)意義。

1955年1月17日，中共中央專門制定并發(fā)出《關(guān)于統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的指示》，針對政協(xié)地方委員會的組成和領(lǐng)導(dǎo)，《指示》指出：“政協(xié)全國委員會委員共為五五九人，黨員約為全數(shù)的百分之二七；常委共八三人，黨員約為三分之一。在政協(xié)地方委員會中，黨員同黨外人士的比例應(yīng)大體與此相近，黨只要保持有適當(dāng)?shù)念I(lǐng)導(dǎo)核心，只要經(jīng)常注意嚴(yán)格地劃清思想界限，代表性越廣泛、越全面就越好。其次，實際負(fù)責(zé)黨的工作的黨委第一書記，一般地應(yīng)作地方委員會主席，以便同非黨人士保持必要的接觸，進(jìn)行必要的協(xié)商。”為充分發(fā)揮政協(xié)地方委員會的統(tǒng)戰(zhàn)作用，《指示》對政協(xié)地方委員會的開會次數(shù)和方式亦作出明確規(guī)定，并要求“政協(xié)地方委員會開會時，黨的主要負(fù)責(zé)同志應(yīng)出席主持，由適當(dāng)?shù)呢?fù)責(zé)人提出有內(nèi)容的報告”。

1955年3月，中共中央進(jìn)一步對政協(xié)市、縣委員會的設(shè)置作出了明確規(guī)定：“市一般可設(shè)立政協(xié)市的委員會?？h一般不設(shè)，只在資本主義工商業(yè)比重較大，和各方面代表人物較多的縣才設(shè)立政協(xié)縣的委員會。少數(shù)民族地區(qū)縣一級也一般不設(shè)政協(xié)委員會，只在民族或宗教有關(guān)系較復(fù)雜的縣設(shè)立。市的區(qū)一般也不設(shè)政協(xié)委員會，如有民主人士需要安排，可增加政協(xié)市委員會的委員名額。但上海、北京、天津、武漢、廣州、重慶、西安、沈陽等八市的區(qū)一級是否需要設(shè)立政協(xié)委員會可由各該市委決定?！薄瓣P(guān)于政協(xié)市、縣委員會中黨員和非黨人士的比例，應(yīng)按中央一九五五年一月十七日‘關(guān)于統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的指示’中的規(guī)定執(zhí)行，既黨員一般只占四分之一至三分之一?！边@一規(guī)定使政協(xié)市、縣委員會的設(shè)立，充分體現(xiàn)了因地制宜的原則，更加具備了可操作性。

根據(jù)政協(xié)章程的有關(guān)規(guī)定，在中共中央和全國政協(xié)的積極推動下各省級政協(xié)組織全面設(shè)立，一些省會城市和其他統(tǒng)戰(zhàn)對象較多的市、縣也相繼成立政協(xié)機構(gòu)。

改革開放新時期的地方政協(xié)組織發(fā)展

中共十一屆三中全會后，人民政協(xié)進(jìn)入了一個新的歷史時期。1978年3月，全國政協(xié)五屆一次會議修改了1954年章程，這次會議標(biāo)志著中斷10多年之久的人民政協(xié)得到全面恢復(fù)。章程關(guān)于“地方委員會”這一章，對政協(xié)地方委員會的設(shè)立也有所表述，依據(jù)當(dāng)時對各地社會關(guān)系和民族關(guān)系的情況以及實際需要，修改草案規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市設(shè)中國人民政治協(xié)商會議的省委員會、自治區(qū)委員會、直轄市委員會。其他地方有必要的時候也可以設(shè)地方委員會。”這里所說的“其他地方”是指省會市以及統(tǒng)一戰(zhàn)線工作較多的例如重慶那樣的大城市。它的任期應(yīng)與同級人民代表大會相一致。

1982年11月召開的全國政協(xié)五屆五次會議對政協(xié)章程再次進(jìn)行了修改。這部章程關(guān)于地方委員會的規(guī)定，在內(nèi)容上有較大的修改和補充。首先，章程第三十九條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市設(shè)中國人民政治協(xié)商會議的省、自治區(qū)、直轄市委員會；自治州、設(shè)區(qū)的市、縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市和市轄區(qū)，凡有條件的地方，均可設(shè)立中國人民政治協(xié)商會議各該地方的地方委員會”。其次，就各級地方委員會組成的廣泛性而言，章程規(guī)定：“地方委員會的組成，得根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r，參照全國委員會的組成決定。”根據(jù)這項規(guī)定，地方委員會的組成突破了前兩部章程所規(guī)定的各民主黨派、各人民團(tuán)體、各界代表、特邀人士和少數(shù)民族的范圍，可以對照包括臺灣同胞、港澳同胞和歸國華僑的代表在內(nèi)的全國委員會的組成，根據(jù)各地方的具體情況決定其組成。再次，關(guān)于地方委員會全體會議的職權(quán)，列舉了6項規(guī)定，除原有的選舉地方委員會領(lǐng)導(dǎo)成員、聽取和審查常務(wù)委員會的工作報告之外，增加了“討論并通過有關(guān)的決議”和“參與對國家和地方事務(wù)的重要問題的討論，提出批評和建議”這兩項職權(quán)。同時，在全國委員會和地方委員會的關(guān)系上，章程在《工作總則》中規(guī)定：“全國委員會加強同地方委員會的聯(lián)系，溝通情況，交流經(jīng)驗，研究地方委員會帶共同性的問題”，以發(fā)揮上級組織對下級組織的指導(dǎo)作用。

1983年，是一個特殊的時間節(jié)點，1983年1月25日，中共中央辦公廳發(fā)布《關(guān)于縣（市）和市轄區(qū)建立政協(xié)問題的通知》，指出：“現(xiàn)在統(tǒng)一戰(zhàn)線工作正在逐步深入到基層。統(tǒng)戰(zhàn)工作的對象，有相當(dāng)大的數(shù)量在縣里。一般縣（市）和市轄區(qū)都有相當(dāng)數(shù)量的非共產(chǎn)黨知識分子干部；很多縣市和市轄區(qū)還有人數(shù)不等的原工商業(yè)者、少數(shù)民族、宗教愛國人士，去臺人員家屬、親友，歸僑、僑眷，國民黨起義投誠人員；有些縣市和市轄區(qū)還有民主黨派和無黨派民主人士以及臺灣同胞等。我們要加強同他們的團(tuán)結(jié)和合作，把他們中間有適當(dāng)條件的、有代表性的人士，吸收到政協(xié)中來，以利于打開統(tǒng)戰(zhàn)工作的新局面?！睘榇?，中共中央認(rèn)為，沒有設(shè)立政協(xié)的縣市和市轄區(qū)，統(tǒng)戰(zhàn)對象較多的可以設(shè)立政協(xié)，統(tǒng)戰(zhàn)對象很少的也可以不設(shè)立政協(xié)，地方黨委可根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r確定，不強求一律。

1982年政協(xié)章程關(guān)于地方委員會的各項規(guī)定，加上《關(guān)于縣（市）和市轄區(qū)建立政協(xié)問題的通知》，對于新時期地方政協(xié)的發(fā)展壯大，起到了積極促進(jìn)作用。據(jù)1985年12月底統(tǒng)計，省、自治區(qū)、直轄市、省轄市、盟、自治州、縣、旗、自治縣和市轄區(qū)的地方委員會已發(fā)展到2799個，委員人數(shù)已達(dá)34.9146萬人，其中非中共黨員委員占委員總數(shù)的63.1%。與1955年政協(xié)地方委員會剛剛建立時的533個相比，增加了425倍；與1964年全國政協(xié)四屆一次會議召開前夕相比，組織機構(gòu)增加了1003個，委員人數(shù)增加了15.2844萬人。

為了保持縣級領(lǐng)導(dǎo)班子的相對穩(wěn)定，1992年中共十四大修改黨章時，將縣級黨委的任期由3年改為5年。1993年八屆全國人大一次會議修改憲法時，為了使縣級人大每屆任期與縣委每屆的任期一致，使縣級領(lǐng)導(dǎo)班子保持相對穩(wěn)定，根據(jù)中共中央的建議，相應(yīng)將縣級人大的任期由3年改為5年。據(jù)此，1993年3月27日全國政協(xié)八屆一次會議決議：“中國人民政治協(xié)商會議的省、自治區(qū)、直轄市、自治州、設(shè)區(qū)的市、縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市和市轄區(qū)的地方委員會每屆任期5年?！?994年3月全國政協(xié)八屆二次會議修訂的政協(xié)章程亦作了同樣的規(guī)定。這樣就改變了1982年政協(xié)章程關(guān)于“縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市和市轄區(qū)的地方委員會，每屆任期3年”的規(guī)定。

中共十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的中共中央高度重視人民政協(xié)事業(yè)發(fā)展，明確人民政協(xié)是社會主義協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機構(gòu)，先后出臺《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》《關(guān)于加強人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實施意見》《關(guān)于加強和改進(jìn)人民政協(xié)民主監(jiān)督工作的意見》等重要文件，對政協(xié)工作作出戰(zhàn)略部署。

2019年首次召開中央政協(xié)工作會議，為新時代人民政協(xié)事業(yè)發(fā)展進(jìn)一步指明方向，推動人民政協(xié)工作取得歷史性成就。中共中央辦公廳出臺《關(guān)于加強和改進(jìn)新時代市縣政協(xié)工作的意見》，推動市縣政協(xié)工作把協(xié)商放在重要位置，地方政協(xié)工作進(jìn)入蓬勃發(fā)展時期。

（摘自2024年2月22日《人民政協(xié)報》。作者為吉林省政協(xié)辦公廳副主任）