城市是現(xiàn)代化進(jìn)程的關(guān)鍵承載主體,其匯聚了密集的人口、資產(chǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施,是區(qū)域發(fā)展的核心引擎。但不容忽視的是,隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,城市所面臨的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)出日益復(fù)雜多樣的態(tài)勢(shì)。在此背景下,建設(shè)韌性城市,成為城市可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。
近年來(lái),習(xí)近平總書(shū)記多次提出要推進(jìn)韌性安全城市建設(shè)——2023年底在上??疾鞎r(shí)指出,要加快城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型,積極推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型,全面推進(jìn)韌性安全城市建設(shè);2024年春節(jié)前夕赴天津看望慰問(wèn)基層干部群眾時(shí)指出,要?jiǎng)?chuàng)新城市治理,加強(qiáng)韌性安全城市建設(shè)。
2024年12月5日,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)打造韌性城市的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》),提出到2027年,新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得明顯進(jìn)展,對(duì)韌性城市建設(shè)的支撐作用不斷增強(qiáng),形成一批可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)做法。到2030年,新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得顯著成效,推動(dòng)建成一批高水平韌性城市,城市安全韌性持續(xù)提升,城市運(yùn)行更安全、更有序、更智慧、更高效?!兑庖?jiàn)》的出臺(tái),順應(yīng)了提升城市安全韌性的現(xiàn)實(shí)需求,體現(xiàn)了黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)城市安全發(fā)展的高度重視,為我國(guó)韌性城市建設(shè)指明了方向。
韌性城市建設(shè)的概念起源于20世紀(jì)90年代,最初聚焦對(duì)于城市災(zāi)害恢復(fù)能力的探討。隨著全球氣候變化、極端天氣事件的增多及城市化的快速發(fā)展,韌性城市建設(shè)的理念逐漸被國(guó)際社會(huì)所關(guān)注。韌性城市是指在面臨自然災(zāi)害、人為災(zāi)害及其他突發(fā)事件的沖擊時(shí),能夠快速恢復(fù)、持續(xù)發(fā)展的城市。韌性城市建設(shè)的外延是一個(gè)系統(tǒng)工程,包含基礎(chǔ)設(shè)施韌性、經(jīng)濟(jì)韌性、社會(huì)韌性、空間韌性、生態(tài)韌性、治理韌性等,體現(xiàn)在多個(gè)領(lǐng)域,如安全生產(chǎn)、社會(huì)治安、醫(yī)療衛(wèi)生等。其主要特征包括:恢復(fù)力,城市在遭受災(zāi)害后能夠迅速恢復(fù)到正常狀態(tài);抗壓性,城市能夠抵御各種外部沖擊,保持穩(wěn)定運(yùn)行;創(chuàng)新性,城市能夠適應(yīng)變化,不斷創(chuàng)新發(fā)展;共享性,城市資源能夠公平分配,保障人民福祉。韌性城市建設(shè)的主要目標(biāo)是提高城市對(duì)各類自然災(zāi)害的抵抗能力(同時(shí)涉及公共衛(wèi)生事件等各類風(fēng)險(xiǎn)),旨在為城市居民提供更多的安全感和幸福感。
從理論上看,復(fù)雜系統(tǒng)理論強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)各要素之間的相互作用和復(fù)雜性,認(rèn)為城市是一個(gè)復(fù)雜的生態(tài)系統(tǒng),故需要從整體上考慮城市的韌性建設(shè);風(fēng)險(xiǎn)管理理論強(qiáng)調(diào)對(duì)潛在風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、評(píng)估和應(yīng)對(duì),也為韌性城市建設(shè)提供了重要的理論指導(dǎo);可持續(xù)發(fā)展理論強(qiáng)調(diào)在滿足當(dāng)前需求的基礎(chǔ)上,不損害后代滿足自身需求的能力,這為韌性城市建設(shè)提供了可持續(xù)發(fā)展的理論支持。
從要素上看,社會(huì)組織與網(wǎng)絡(luò)是韌性城市建設(shè)的基石,包括政府、企業(yè)、社會(huì)組織和居民等各方力量的協(xié)同合作。構(gòu)建多元化的社會(huì)組織網(wǎng)絡(luò),可以提高城市應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力;基礎(chǔ)設(shè)施與公共安全是韌性城市建設(shè)的重要保障,包括交通、供水、供電、通信等基礎(chǔ)設(shè)施的穩(wěn)定運(yùn)行及公共安全體系的完善;環(huán)境與生態(tài)是韌性城市建設(shè)的基礎(chǔ),包括綠色低碳的城市規(guī)劃、生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)和恢復(fù)等,有助于提高城市的適應(yīng)能力和抗災(zāi)能力;經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展是韌性城市建設(shè)的關(guān)鍵,包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、就業(yè)機(jī)會(huì)的增加、教育資源的均衡配置等,有助于提高城市的綜合實(shí)力和市民的生活質(zhì)量。
第一,有助于提升城市應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力。韌性城市建設(shè)對(duì)于提升城市應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的能力至關(guān)重要。通過(guò)科學(xué)規(guī)劃與建設(shè),城市可以進(jìn)一步提升對(duì)地震、洪水、臺(tái)風(fēng)等自然災(zāi)害的抵御能力。具體措施包括:建設(shè)抗災(zāi)設(shè)施,如防洪堤、抗震結(jié)構(gòu)等;制定完善的應(yīng)急預(yù)案,提高防災(zāi)減災(zāi)的響應(yīng)速度;注重城市基礎(chǔ)設(shè)施的抗災(zāi)能力提升,確保在災(zāi)害發(fā)生時(shí)能夠正常運(yùn)作。韌性城市建設(shè)有助于提升城市應(yīng)急管理能力,確保在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)能夠迅速有效地應(yīng)對(duì)。具體體現(xiàn)在:建立健全應(yīng)急管理體制,明確各部門(mén)職責(zé);加強(qiáng)應(yīng)急物資儲(chǔ)備,確保在緊急情況下能夠滿足需求;提高應(yīng)急人員的專業(yè)素質(zhì),確保其在災(zāi)害發(fā)生時(shí)能夠迅速投入救援工作。
第二,有助于促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展。韌性城市建設(shè)注重資源節(jié)約和高效利用,有助于推動(dòng)城市可持續(xù)發(fā)展。具體措施包括:優(yōu)化城市空間布局,提高土地利用效率;推廣節(jié)能減排技術(shù),降低能源消耗;加強(qiáng)水資源管理,提高水資源利用效率。韌性城市建設(shè)關(guān)注環(huán)境保護(hù),旨在實(shí)現(xiàn)城市生態(tài)環(huán)境的和諧共生。具體措施包括:加強(qiáng)城市綠化,提高城市綠化覆蓋率;推廣清潔能源,減少污染物排放;加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù),保護(hù)生物多樣性。韌性城市建設(shè)注重社會(huì)和諧,旨在構(gòu)建公平、包容、有序的城市社會(huì)。具體措施包括:優(yōu)化公共服務(wù)設(shè)施,提高居民生活品質(zhì);加強(qiáng)社會(huì)治理,維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定;促進(jìn)社會(huì)公平,縮小城鄉(xiāng)差距。
第三,有助于提高城市居民生活質(zhì)量。韌性城市建設(shè)有助于提升城市居民的安全感。通過(guò)建設(shè)安全社區(qū)、加強(qiáng)公共安全設(shè)施,居民在面臨突發(fā)事件時(shí)能夠更加安心。韌性城市建設(shè)關(guān)注居民生活便利性,通過(guò)優(yōu)化城市功能布局、提高城市公共服務(wù)水平,使居民的生活更加便捷。韌性城市建設(shè)鼓勵(lì)居民參與城市建設(shè),提高居民的社會(huì)參與度。通過(guò)開(kāi)展公眾參與、社區(qū)共建等活動(dòng),激發(fā)居民的主人翁意識(shí),共同推動(dòng)城市可持續(xù)發(fā)展。
從韌性城市建設(shè)的發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看,隨著科技的不斷發(fā)展,韌性城市建設(shè)將越來(lái)越依賴于技術(shù)創(chuàng)新。未來(lái),大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等新技術(shù)將在城市規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施管理、應(yīng)急響應(yīng)等方面發(fā)揮重要作用。例如,通過(guò)物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)城市基礎(chǔ)設(shè)施的“健康狀況”,利用人工智能算法預(yù)測(cè)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn),提高城市應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的效率。為了推動(dòng)韌性城市建設(shè),各國(guó)政府將加大對(duì)相關(guān)領(lǐng)域的政策支持力度。未來(lái),政策法規(guī)將更加完善,為韌性城市建設(shè)提供有力保障。例如,制定更加嚴(yán)格的建筑規(guī)范,提高建筑抗震性能;完善應(yīng)急預(yù)案,提高應(yīng)急管理水平。隨著公眾對(duì)城市安全的關(guān)注度不斷提高,社會(huì)參與韌性城市建設(shè)的程度將不斷深化。未來(lái),政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公眾將共同參與韌性城市建設(shè),形成合力。例如,通過(guò)舉辦各類科普活動(dòng),提高公眾的防災(zāi)減災(zāi)意識(shí);鼓勵(lì)社會(huì)組織參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),共同提高城市韌性。
從韌性城市建設(shè)的關(guān)鍵挑戰(zhàn)來(lái)看,韌性城市建設(shè)需要大量的資金投入,如何合理配置資源、確保投資效益是關(guān)鍵。未來(lái),需要探索多元化的投資渠道,提高資金使用效率,確保韌性城市建設(shè)有序推進(jìn)。韌性城市建設(shè)需要建立健全的管理體系與機(jī)制,確保城市在面對(duì)災(zāi)害時(shí)能夠快速響應(yīng)、有效應(yīng)對(duì),應(yīng)注重加強(qiáng)跨部門(mén)協(xié)作,優(yōu)化應(yīng)急管理體系,提高城市管理的整體效能。公眾的防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)和參與度是韌性城市建設(shè)的重要基礎(chǔ),需要通過(guò)多種途徑提高公眾意識(shí),鼓勵(lì)公眾參與韌性城市建設(shè),形成全社會(huì)共同參與的格局。
從韌性城市建設(shè)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒來(lái)看,一些發(fā)達(dá)國(guó)家在韌性城市建設(shè)方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn),如日本、加拿大等。這些國(guó)家在政策法規(guī)、技術(shù)創(chuàng)新、社會(huì)參與等方面都有成功的案例,值得我們借鑒。發(fā)展中國(guó)家在韌性城市建設(shè)方面也取得了一定的成果,如印度、巴西、菲律賓等。這些國(guó)家在應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害、提高城市韌性方面進(jìn)行了積極探索,為我們提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。
筆者認(rèn)為,在構(gòu)建韌性城市的過(guò)程中,不同地域與城市因其獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、文化及生態(tài)背景,所面臨的建設(shè)挑戰(zhàn)亦各有側(cè)重。
因此,選擇適宜的建設(shè)模式尤為重要。
以京津冀地區(qū)為例,實(shí)施區(qū)域協(xié)同發(fā)展模式不失為一種明智之選。此模式強(qiáng)調(diào)“一軸多翼”的發(fā)展策略,即以北京為中樞,天津?yàn)檩o翼,河北省其他城市作為關(guān)鍵節(jié)點(diǎn),共同構(gòu)建起功能互補(bǔ)、產(chǎn)業(yè)互動(dòng)的城市集群。
此外,生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)模式亦不容忽視,它通過(guò)保護(hù)和合理利用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能,顯著增強(qiáng)城市的抗風(fēng)險(xiǎn)能力?!吧鐣?huì)——經(jīng)濟(jì)——環(huán)境協(xié)同”模式則致力于提升城市的整體韌性,確保城市在遭遇外部沖擊或內(nèi)部變革時(shí),仍能維持其功能的穩(wěn)定與發(fā)展的可持續(xù)性。城市規(guī)劃與文化傳承模式,不僅賦予城市獨(dú)特的識(shí)別特征和社會(huì)資本,還為城市長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
(作者系燕山大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師,河北省公共政策評(píng)估研究中心首席專家)