［摘要］新鄉(xiāng)賢是指生于鄉(xiāng)村、懷有深厚鄉(xiāng)土情感，并愿以自身優(yōu)勢反哺家鄉(xiāng)、助力鄉(xiāng)村全面振興的“在村”及“不在村”賢能人士。我國鄉(xiāng)賢文化積淀深厚，為提升鄉(xiāng)村治理水平提供了寶貴資源，亟須通過法治化手段為新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理提供制度化路徑。然而，在鄉(xiāng)村全面振興的新時代語境下，新鄉(xiāng)賢的社會環(huán)境已發(fā)生深刻變化，其返鄉(xiāng)和治理實踐面臨激勵保障不足、治理協(xié)同機制不健全、村民認同偏低及組織管理不完善等問題。因此，應以《鄉(xiāng)村振興促進法》為法律依據(jù)，立足現(xiàn)實需求，從完善制度支撐、健全協(xié)同機制、增強社會認同、優(yōu)化組織管理等方面提供法治化對策，推動新鄉(xiāng)賢治理從“被動型”向“自發(fā)型”轉變，營造暢通、可持續(xù)的治理環(huán)境，激發(fā)鄉(xiāng)村全面振興新動能。

［關鍵詞］鄉(xiāng)村全面振興；新鄉(xiāng)賢；鄉(xiāng)村治理；法治

［中圖分類號］F323 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1003-7608（2025）02-0110-09

黨的二十屆三中全會指出：“必須統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興?！弊匀婷撠毮繕藢崿F(xiàn)后，有效銜接鞏固脫貧攻堅成果與全面推進鄉(xiāng)村振興成為我國農(nóng)村工作的重要任務。2021年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于加快推進鄉(xiāng)村人才振興的意見》提出，“鄉(xiāng)村振興，關鍵在人”^［1］，即鄉(xiāng)村振興的關鍵在于人才振興，在于通過吸引人才返鄉(xiāng)的方式帶動其他各資源要素回流鄉(xiāng)村。2024年2月，中共中央、國務院印發(fā)的中央“一號文件”進一步指出，要“壯大鄉(xiāng)村人才隊伍”^［2］，為鄉(xiāng)村全面振興注入強勁新動能。從歷史維度審視，鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理的傳統(tǒng)在我國擁有深厚歷史底蘊和豐富實踐經(jīng)驗，形成了寶貴的鄉(xiāng)賢文化資源，為有效提升當前鄉(xiāng)村治理水平提供文化視角下的可能路徑。因此，新鄉(xiāng)賢作為對傳統(tǒng)鄉(xiāng)賢角色的創(chuàng)新性發(fā)展，是當代鄉(xiāng)村治理人才隊伍中不可忽視的重要力量。自2015年開始，連續(xù)幾年的中央“一號文件”都在提倡傳承和弘揚鄉(xiāng)賢文化，以鄉(xiāng)愁情結和鄉(xiāng)土情懷為紐帶，呼吁從農(nóng)村走出去的廣大人才回鄉(xiāng)建設。新鄉(xiāng)賢已然成為參與鄉(xiāng)村基層治理、肩負振興鄉(xiāng)村重任的重要角色。2021年頒布實施的《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》（以下簡稱《鄉(xiāng)村振興促進法》）將新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理從政策性號召提升至國家法律的高度，通過促進型立法的方式為新鄉(xiāng)賢順利融入鄉(xiāng)村治理體系提供了法律激勵和法治保障。但是，我國古已有之的鄉(xiāng)賢文化并未得到很好的傳承和創(chuàng)新，這導致如今新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理面臨一定實踐問題。如何消除新鄉(xiāng)賢和村民雙方的顧慮，協(xié)調(diào)各方治理主體之間的關系，以法治方式為新鄉(xiāng)賢提供參與鄉(xiāng)村治理的制度化路徑，是必須妥善處理的問題。在新時代背景下，有必要在《鄉(xiāng)村振興促進法》和各地方鄉(xiāng)村全面振興立法的規(guī)范框架內(nèi)，立足當前鄉(xiāng)村治理實踐，積極探索新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理的法治路徑，更好地實現(xiàn)新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理在鄉(xiāng)村全面振興中的重要意義。

一、鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理的歷史傳承及時代創(chuàng)新

我國作為歷史悠久的農(nóng)業(yè)大國，歷來強調(diào)農(nóng)業(yè)發(fā)展及鄉(xiāng)村社會治理的重要性，累積了豐富的治理經(jīng)驗。而鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理的歷史傳統(tǒng)便可視為基層治理實踐的經(jīng)驗凝結與智慧傳承，為當今全面推進鄉(xiāng)村振興提供重要的文化性治理資源。在傳承鄉(xiāng)賢文化基礎上產(chǎn)生的新鄉(xiāng)賢概念，被不斷賦予時代特色，具有更貼合當代中國實際的獨特內(nèi)涵，使鄉(xiāng)賢治村傳統(tǒng)所蘊含的價值理念與實踐經(jīng)驗展現(xiàn)出新的生命力。

（一）鄉(xiāng)賢治村的歷史脈絡

鄉(xiāng)賢治村作為生發(fā)于我國本土的治理模式，具備深厚的社會基礎與社會土壤。一方面，傳統(tǒng)國家治理體系需要借助鄉(xiāng)賢力量籠絡廣大鄉(xiāng)土社會；另一方面，鄉(xiāng)土社會具有人口流動性弱、生活地域性強以及宗族觀念濃厚的特征，禮俗倫常成為主要的社會規(guī)范^［3］，基層社會需要一種深入鄉(xiāng)土、貼近民眾且具備高度認同感的治理模式。因此，在傳統(tǒng)社會結構中，兼具宗族尊長及鄉(xiāng)村精英雙重角色的傳統(tǒng)鄉(xiāng)賢便承擔起鄉(xiāng)村治理的職責，并形成了“雙軌制”的社會治理模式，即在國家治理體系中存在兩條治理軌道：一為自上而下的官方治理，其邊界通常止于縣級；二為自下而上的鄉(xiāng)紳自治，即依靠鄉(xiāng)賢力量進行的基層自我管理^［4］?！半p軌制”的基層治理模式在傳統(tǒng)社會長期延續(xù)，發(fā)揮著維護鄉(xiāng)村秩序、促進社會和諧以及推動鄉(xiāng)村公共事業(yè)發(fā)展的重要作用。

鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理不僅是基于社會治理需求的民間自發(fā)行動，亦形成向國家正式制度不斷演進的歷史邏輯。秦漢時期的“鄉(xiāng)三老”制度可視為鄉(xiāng)賢治村的早期制度實踐，即由民眾推舉“年五十以上，有修行，能帥眾為善”的長者為“三老”，負責教育感化鄉(xiāng)民，勸課農(nóng)桑，維持鄉(xiāng)間秩序^［5］。至唐宋時期，保甲、鄉(xiāng)約、社倉、社學等基層治理制度逐漸推行，其中，鄉(xiāng)約制度最能體現(xiàn)社會自治理念。鄉(xiāng)約制度由士紳階層倡導，鄉(xiāng)村民眾協(xié)作，旨在通過道德教化規(guī)范社會行為，增進公共利益^［6］，該制度不含行政因素，是建立在基層民眾共識基礎上的民間自治模式。民眾自愿加入鄉(xiāng)約成為“約眾”，并推舉德高望重者擔任“約正”，負責主持鄉(xiāng)約組織事務。明清時期的鄉(xiāng)治制度雖呈現(xiàn)出一定的形式化特征，但仍不乏值得借鑒的制度經(jīng)驗，如申明亭、旌善亭等機制的設立，以及以士大夫群體為代表的杰出鄉(xiāng)紳的涌現(xiàn)，都為鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定發(fā)展提供了有力支撐。傳統(tǒng)社會中將鄉(xiāng)賢治村的自發(fā)性實踐納入國家制度體系，促進了傳統(tǒng)鄉(xiāng)賢由鄉(xiāng)村內(nèi)生權威向國家正式權威的轉型，確保這一優(yōu)秀文化傳統(tǒng)得以長期存續(xù)與良性發(fā)展。

（二）鄉(xiāng)賢文化的價值理念與治理優(yōu)勢

傳統(tǒng)鄉(xiāng)賢文化根植鄉(xiāng)賢治村的實踐土壤，在以儒家思想為正統(tǒng)的傳統(tǒng)中國社會，其以儒家文化為價值基礎，是儒家文化在基層社會的具體體現(xiàn)和延伸，在鄉(xiāng)村社會中具有獨特的治理優(yōu)勢。

第一，崇德尚賢，長老為尊。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理的格局可稱為“長老統(tǒng)治”^［7］，一方面，在以家族為本位的傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會，家族長老具有舉足輕重的地位和話語權，負責主持本村禮儀賞罰，約束和規(guī)范后輩行止；另一方面，傳統(tǒng)鄉(xiāng)賢往往兼具道德典范的角色，不僅自身恪守忠孝節(jié)義、仁信禮智的價值準則，還具有強大的精神引領和道德示范的作用，通過身體力行、率先垂范，成為鄉(xiāng)民推崇和效仿的榜樣。

第二，教化為主，禮俗約束。傳統(tǒng)鄉(xiāng)賢是儒家思想的堅定捍衛(wèi)者和踐行者，儒家所倡導的倫理綱常成為其治理鄉(xiāng)村、教化鄉(xiāng)民所遵循的精神綱領，“明禮教，敦風俗，以德化人，勸善懲惡”，發(fā)揮了促進社會和諧、家庭和睦的積極作用，確保鄉(xiāng)村秩序在禮俗框架內(nèi)穩(wěn)定運行。同時，傳統(tǒng)鄉(xiāng)賢也重視科舉應試教育的創(chuàng)辦與推廣，通過出資開辦學堂、修建書院，或著書立說、授課講學等方式，帶動鄉(xiāng)間形成好學風氣。

第三，為民發(fā)聲，熱心公益。傳統(tǒng)鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村治理體系中扮演著“上通下達”的橋梁角色，對上與基層政府溝通協(xié)商，增進鄉(xiāng)民權益，對下則傳遞官方信息，使百姓知法守法。在鄉(xiāng)村公共事務治理上，傳統(tǒng)鄉(xiāng)賢亦是不可或缺的主導力量，不僅展示出高瞻遠矚的全局觀念，且具有強大的號召力和凝聚力。此外，興修水利等公共事務具有公益和慈善性質(zhì)，傳統(tǒng)鄉(xiāng)賢不僅擁有雄厚資財，足以承擔公益事業(yè)的財務負擔，且其價值取向已超越單純經(jīng)濟利益，更側重于個人聲望與社會贊譽的累積。

（三）新鄉(xiāng)賢概念的提出與時代特征

鄉(xiāng)賢治村的社會治理模式通過對傳統(tǒng)鄉(xiāng)賢角色的有效運用，長期實現(xiàn)了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會的有序治理與和諧發(fā)展。在全面推進鄉(xiāng)村振興的時代背景下，新鄉(xiāng)賢概念應運而生，既承襲了傳統(tǒng)鄉(xiāng)賢的治理智慧，又融入新時代的價值內(nèi)涵，成為當前鄉(xiāng)村治理體系中的重要人才資源。為準確界定新鄉(xiāng)賢的概念，需要回溯傳統(tǒng)鄉(xiāng)賢的歷史演變，并通過對比分析其在主體構成、治理理念和價值取向等方面的變化，以揭示新鄉(xiāng)賢的獨特內(nèi)涵。

從鄉(xiāng)賢概念本身而言，其歷史淵源可追溯至東漢時期。在傳統(tǒng)社會語境下，鄉(xiāng)賢與鄉(xiāng)紳或士紳概念相近，是指那些出生并成長于本地，在道德、功績、學問或品行方面有突出表現(xiàn)，受到鄉(xiāng)民普遍認可的人士^［8］。隨著社會發(fā)展，鄉(xiāng)賢在不同歷史時期被賦予不同的內(nèi)涵，承擔著教化鄉(xiāng)民、調(diào)解矛盾、興辦公益等多重角色，成為國家治理與鄉(xiāng)村社會自治之間的重要紐帶。與傳統(tǒng)鄉(xiāng)賢相比，新鄉(xiāng)賢呈現(xiàn)出以下三個方面的顯著特征。

一是主體構成更加多元化。傳統(tǒng)鄉(xiāng)賢多為鄉(xiāng)村士紳，長期居住于鄉(xiāng)土，具有較強的地域歸屬感。而新鄉(xiāng)賢的主體范圍更加廣泛，涵蓋政治、經(jīng)濟、教育、醫(yī)療、科技等多個領域的人才。多數(shù)新鄉(xiāng)賢早年離鄉(xiāng)求學、務工，并長期在城市積累了豐富的經(jīng)驗與資源，他們往往懷揣深厚的鄉(xiāng)土情懷，以“反哺型”身份回歸家鄉(xiāng)。其中，定居鄉(xiāng)村者可稱為“在村新鄉(xiāng)賢”，而長期居于城市但仍然積極支持家鄉(xiāng)發(fā)展的，可稱為“不在村新鄉(xiāng)賢”。

二是治理理念的現(xiàn)代化。隨著鄉(xiāng)村社會結構的變化、治理問題的復雜化以及法治建設的推進，村民法律意識不斷增強，要求治理更加公平、透明，因此，相較于傳統(tǒng)鄉(xiāng)賢依靠道德教化和禮俗規(guī)范治理鄉(xiāng)村，新鄉(xiāng)賢更加注重“自治、法治、德治”相結合的治理理念，以實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化和制度化。

三是價值取向的拓展。傳統(tǒng)鄉(xiāng)賢往往以家族興旺、科舉成就、鄉(xiāng)里贊譽為核心追求^［9］，而新鄉(xiāng)賢則展現(xiàn)出更為寬廣的社會責任感和家國情懷，致力于鄉(xiāng)村全面振興，將提升村民整體福祉作為自身使命。

基于上述分析，本文認為新鄉(xiāng)賢可定義為：生于鄉(xiāng)村、具有深厚鄉(xiāng)土情感，愿意利用自身優(yōu)勢回報鄉(xiāng)村、助力鄉(xiāng)村全面振興的“在村”及“不在村”賢能人士。新鄉(xiāng)賢不僅是傳統(tǒng)鄉(xiāng)賢文化的繼承者，更是新時代鄉(xiāng)村全面振興的重要推動力量。憑借其豐富的知識經(jīng)驗、廣泛的社會資源以及深厚的鄉(xiāng)土情懷，新鄉(xiāng)賢在現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理中承擔著橋梁紐帶、示范引領、資源整合等重要角色。

二、鄉(xiāng)村全面振興背景下新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理的實踐問題

在鄉(xiāng)村全面振興的時代語境下，新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理的社會環(huán)境異于傳統(tǒng)鄉(xiāng)賢所處的鄉(xiāng)土社會。一方面，受“告老還鄉(xiāng)”情結、城鄉(xiāng)環(huán)境對比及發(fā)展機遇差異等內(nèi)外部因素的激勵，新鄉(xiāng)賢展現(xiàn)出較大的返鄉(xiāng)潛力；另一方面，亦存在返鄉(xiāng)激勵保障不足、治理協(xié)同機制不健全、村民認同度不高及組織管理機制不完善等方面的問題，對新鄉(xiāng)賢返鄉(xiāng)參與鄉(xiāng)村治理構成一定影響。

（一）新鄉(xiāng)賢返鄉(xiāng)的制度性激勵與保障不足

鄉(xiāng)愁情結和自我實現(xiàn)需求為新鄉(xiāng)賢返鄉(xiāng)提供了一定的內(nèi)在驅動力，然而，當前制度性激勵與保障有一定滯后性，導致外部吸引力不足，新鄉(xiāng)賢返鄉(xiāng)的積極性難以提升。

從制度性激勵來看，現(xiàn)階段尚處于探索和初步實踐階段，在精神與物質(zhì)層面均未能形成系統(tǒng)化、長效化的政策支撐。在精神層面，鄉(xiāng)村人才精神激勵機制缺乏整體性、穩(wěn)定性和長效性，現(xiàn)有激勵措施形式單一、層次不高，難以滿足新鄉(xiāng)賢對身份認同、社會尊重及成就感的多元化需求，致使其在鄉(xiāng)村治理過程中難以獲得持續(xù)的心理滿足與社會認可。在物質(zhì)層面，部分地區(qū)尚未出臺專門針對新鄉(xiāng)賢的優(yōu)惠政策，政府支持力度有限，財政投入不足，導致新鄉(xiāng)賢在返鄉(xiāng)后的生產(chǎn)生活條件難以保障，進一步削弱了其返鄉(xiāng)的主動性和可持續(xù)性。

從制度性保障來看，新鄉(xiāng)賢返鄉(xiāng)的基本生活保障制度仍存在政策碎片化、執(zhí)行不力等問題，政策的落實亟須從頂層設計到基層執(zhí)行層面進行優(yōu)化。目前，部分地方的人才返鄉(xiāng)政策仍停留在倡導和引導層面，缺乏系統(tǒng)性、精準性和可操作性，未能形成涵蓋安居保障、醫(yī)療社保、子女教育等方面的完整制度體系。同時，在城鄉(xiāng)二元結構下，戶籍管理、社會保障體系的不完善對新鄉(xiāng)賢返鄉(xiāng)形成了較大的制度性障礙。城市戶籍的新鄉(xiāng)賢在社保、醫(yī)保、養(yǎng)老等方面需要跨區(qū)域辦理，面臨行政審批煩瑣、流動成本高昂等問題。而現(xiàn)行宅基地制度規(guī)定城市退休人員僅可通過法定繼承途徑獲得宅基地使用權，住房難題成為制約新鄉(xiāng)賢回歸的重要因素之一。這些現(xiàn)實問題不僅影響新鄉(xiāng)賢返鄉(xiāng)的決策，也對其深度參與鄉(xiāng)村治理的可持續(xù)性帶來不利影響。

（二）新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理的協(xié)同機制不健全

新鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村治理體系中逐步發(fā)揮重要作用，通過參與基層治理事務，推動多元主體協(xié)同共治。然而，在實踐過程中，由于溝通機制不暢、協(xié)同治理缺乏、意見反饋渠道不完善等問題，新鄉(xiāng)賢群體的治理效能未能得到充分發(fā)揮，影響了其在鄉(xiāng)村全面振興中的深度參與和長期貢獻。

一是新鄉(xiāng)賢內(nèi)部的溝通協(xié)作機制尚不完善。當前，新鄉(xiāng)賢之間的溝通主要依賴于傳統(tǒng)的線下方式，如現(xiàn)場協(xié)商、面對面交流、實地走訪等，這些方式受限于地域空間、時間成本以及組織協(xié)調(diào)能力，導致信息傳播的廣度和深度受阻，不利于新鄉(xiāng)賢經(jīng)驗的交流與互鑒。此外，由于新鄉(xiāng)賢的職業(yè)背景、文化素養(yǎng)、治理理念等方面存在差異，缺乏有效的統(tǒng)一協(xié)調(diào)機制，難以形成集體共識，影響其在鄉(xiāng)村治理中的整體合力。不同區(qū)域之間的新鄉(xiāng)賢經(jīng)驗難以共享，協(xié)同治理效能未能充分發(fā)揮。

二是新鄉(xiāng)賢與基層政府的溝通渠道不暢。新鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村治理中承擔著聯(lián)系政府與村民的重要橋梁作用，但由于缺乏正式的制度安排，其與基層政府的互動存在一定障礙。目前，大部分地區(qū)尚未建立新鄉(xiāng)賢事務的專門對接機制，缺乏專門的職能部門或人員對其意見進行系統(tǒng)歸納與處理，導致新鄉(xiāng)賢在建言獻策、推動鄉(xiāng)村公共事務管理時，難以及時、高效地向政府傳遞信息。此外，現(xiàn)有的溝通方式較為傳統(tǒng)，如依賴信函、會議、電話等，流程煩瑣，反饋滯后，致使新鄉(xiāng)賢的治理建議難以被充分采納和落實。政府與新鄉(xiāng)賢之間的合作互動流于形式，難以形成有效的協(xié)同治理機制。

三是跨層級、跨區(qū)域的協(xié)同治理機制尚未建立。新鄉(xiāng)賢治理的作用主要集中于村級事務，而在縣鄉(xiāng)兩級乃至更大范圍內(nèi)的協(xié)同效應尚未充分發(fā)揮。當前，各地在新鄉(xiāng)賢治理資源的整合與統(tǒng)籌方面缺乏有效協(xié)調(diào)，不同地區(qū)的新鄉(xiāng)賢群體在政策對接、經(jīng)驗共享、治理資源整合等方面呈現(xiàn)出“各自為政”的局面，缺乏跨區(qū)域、跨行業(yè)的合作聯(lián)動機制。此外，新鄉(xiāng)賢在村級治理中的參與度較高，但在更高層面的鄉(xiāng)村治理規(guī)劃和政策執(zhí)行環(huán)節(jié)中，話語權較為薄弱，導致新鄉(xiāng)賢群體未能充分發(fā)揮其在推動區(qū)域協(xié)同發(fā)展、促進鄉(xiāng)村全面振興中的積極作用。

（三）新鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村的認同度有待提高

在鄉(xiāng)村全面振興戰(zhàn)略全面推進的背景下，新鄉(xiāng)賢作為鄉(xiāng)村治理的重要力量，亟須在基層社會中獲得廣泛認同。然而，受法治建設不足、治理規(guī)則不明、權責界限模糊等因素的影響，新鄉(xiāng)賢在基層社會的認同度不高，影響其有效融入鄉(xiāng)村治理體系和充分發(fā)揮治理效能。

一是村民對新鄉(xiāng)賢治理身份的法律認同不足。當前，盡管《鄉(xiāng)村振興促進法》等法律文件對新鄉(xiāng)賢的作用予以肯定，但在實際操作層面，關于新鄉(xiāng)賢的法律地位、權責邊界和治理權限仍存在一定的模糊性，導致其身份合法性和權威性在基層社會缺乏明確依據(jù)。由于部分地區(qū)缺乏具體的法律法規(guī)對新鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村事務中的職責進行規(guī)范，新鄉(xiāng)賢在參與鄉(xiāng)村公共事務時，可能面臨職能界定不清、行為權限不明等問題，村民難以準確理解其權利和義務，進而對新鄉(xiāng)賢的治理身份產(chǎn)生疑慮。此外，部分基層干部和村民對新鄉(xiāng)賢的治理角色缺乏系統(tǒng)認知，導致在村級決策和執(zhí)行過程中，新鄉(xiāng)賢的參與程度和話語權受到一定程度的限制，影響其治理行為的合法性與可接受度。

二是新鄉(xiāng)賢的治理能力與法治化水平亟待提升。隨著“依法治村”理念的深入推進，村民在參與鄉(xiāng)村事務時對治理的合法性、公平性、程序性要求不斷提高。相比傳統(tǒng)鄉(xiāng)賢依賴道德教化和鄉(xiāng)規(guī)民約，新鄉(xiāng)賢需具備更高的法律素養(yǎng)和治理能力，以適應現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理對法治化的需求。然而，當前部分新鄉(xiāng)賢在法律素養(yǎng)、政策理解和程序執(zhí)行方面仍存在短板，缺乏對《中華人民共和國村民委員會組織法》《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》《鄉(xiāng)村振興促進法》等法律法規(guī)的系統(tǒng)了解，導致在化解矛盾糾紛、推進鄉(xiāng)村事務管理時，缺乏法律依據(jù)，治理方式依舊沿用傳統(tǒng)經(jīng)驗主義，難以有效滿足村民日益增長的法治需求^［10］。此外，在土地流轉、環(huán)境保護、基層民主治理等復雜領域，因部分新鄉(xiāng)賢法律意識薄弱，容易引發(fā)治理決策上的爭議，進而削弱其在村民中的公信力和影響力。

三是鄉(xiāng)村法治環(huán)境對新鄉(xiāng)賢作用的認可度不高。鄉(xiāng)村法治建設的滯后，也在一定程度上影響了新鄉(xiāng)賢在治理中的認同度。部分地區(qū)鄉(xiāng)村法治體系尚不完善，鄉(xiāng)規(guī)民約與國家法律之間的銜接存在斷層，新鄉(xiāng)賢在行使治理職能時，往往面臨法律適用困境，難以找到合法合理的行動依據(jù)。同時，在法治意識相對薄弱的村莊，村民對法律的認知和運用能力有限，更傾向于依賴熟人社會中的傳統(tǒng)習慣法來處理事務^［11］，而對新鄉(xiāng)賢依托法治手段開展治理的方式接受度不高，這進一步削弱了新鄉(xiāng)賢以法治手段推動鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的努力。

（四）新鄉(xiāng)賢的組織化建設與管理機制須完善

新鄉(xiāng)賢作為推動鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的重要主體，其群體建設與管理機制的完善對提升鄉(xiāng)村治理效能具有重要意義。然而，當前對新鄉(xiāng)賢的組織化建設和管理缺乏系統(tǒng)性和規(guī)范性，導致新鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村治理中的可持續(xù)性和制度化程度不足，亟須進一步優(yōu)化。

一是新鄉(xiāng)賢的組織化建設尚不健全，缺乏制度化引領。目前，新鄉(xiāng)賢群體的組織化程度較低，主要依賴個人自發(fā)參與鄉(xiāng)村事務，缺乏正式的組織架構和管理制度，治理效能難以形成規(guī)?；鸵?guī)范化^［12］。部分地方雖成立了鄉(xiāng)賢理事會、鄉(xiāng)賢聯(lián)誼會等組織，但普遍存在管理松散、運行機制不完善的問題，未能有效發(fā)揮組織的凝聚力和引領作用。此外，新鄉(xiāng)賢群體的準入標準、權責分工、績效考核等機制尚未建立，導致其參與治理的規(guī)范性和連續(xù)性不足，難以保障其長效貢獻。

二是新鄉(xiāng)賢治理行為的制度規(guī)范缺失，職責履行存在隨意性。由于缺乏上位法的明確指引，當前，各地在新鄉(xiāng)賢的管理制度上存在較大差異，部分地區(qū)尚未制定針對新鄉(xiāng)賢的明確職責與行為準則，導致新鄉(xiāng)賢的治理行為較為隨意，影響其公信力和治理成效。在實際治理過程中，部分新鄉(xiāng)賢的參與多停留在短期公益性事務上，未能在村級重大決策、公共事務管理等關鍵環(huán)節(jié)發(fā)揮深度作用，治理參與的廣度和深度不足。

三是新鄉(xiāng)賢組織的運行保障機制薄弱，管理缺乏系統(tǒng)性支持。新鄉(xiāng)賢的組織化管理尚缺乏系統(tǒng)性的支持保障，主要體現(xiàn)在財務支持、激勵機制、考核監(jiān)督等方面的不足。部分地方對新鄉(xiāng)賢的經(jīng)費支持、資源保障尚不完善，導致其治理行為依賴個人財力和熱情，影響長期可持續(xù)發(fā)展。此外，新鄉(xiāng)賢群體內(nèi)部在治理理念、職業(yè)背景、資源能力等方面存在較大差異，他們主要依靠經(jīng)驗和個體能力推動治理，因為地方政府尚未建立系統(tǒng)的培訓、資源共享和政策對接平臺，導致不同類型的新鄉(xiāng)賢在信息溝通、政策理解、治理能力提升等方面存在障礙，影響群體的整體作用發(fā)揮。

三、鄉(xiāng)村全面振興背景下新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理的法治路徑

以《鄉(xiāng)村振興促進法》為法律指引，以當下鄉(xiāng)村治理實踐為立足點，以新鄉(xiāng)賢返鄉(xiāng)面臨的問題為導向，從制度支撐、強化協(xié)同、提升認同及公信力、組織管理優(yōu)化等方面探索法治化對策。提升新鄉(xiāng)賢返鄉(xiāng)積極性，推動其治理行動實現(xiàn)由“被動型”向“自發(fā)型”的邏輯轉向^［13］，以人才振興為引擎，激活鄉(xiāng)村全面振興的動能。

（一）增強新鄉(xiāng)賢返鄉(xiāng)的制度性激勵與保障

1.健全精神與物質(zhì)激勵機制，增強新鄉(xiāng)賢返鄉(xiāng)動力

建立健全系統(tǒng)化、多層次的精神激勵體系，強化新鄉(xiāng)賢的身份認同感和社會尊重感。地方政府創(chuàng)新激勵方式，如設立“鄉(xiāng)賢榮譽榜”，發(fā)布宣傳短視頻、創(chuàng)建新鄉(xiāng)賢專題宣傳平臺，廣泛傳播優(yōu)秀新鄉(xiāng)賢的先進事跡，樹立治理典型，以榜樣示范效應激勵更多優(yōu)秀人才返鄉(xiāng)。同時，建立表彰獎勵制度，授予新鄉(xiāng)賢“鄉(xiāng)村振興帶頭人”等榮譽稱號，并優(yōu)先推薦其參選“兩代表一委員”等政治性職務，提升其在鄉(xiāng)村治理中的社會地位和影響力，進一步增強其自我效能感和成就感。

在物質(zhì)激勵方面，出臺針對新鄉(xiāng)賢的專門扶持政策，提供生產(chǎn)生活上的切實保障。地方政府加大財政投入，針對返鄉(xiāng)新鄉(xiāng)賢提供創(chuàng)業(yè)資金支持、稅費減免、低息貸款等優(yōu)惠政策^［14］，鼓勵新鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村開展涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。對于積極參與村級治理的“公益型”新鄉(xiāng)賢，可在日常工作和生活上提供關懷與支持，如適當發(fā)放補助、安排彈性工作時間、改善工作條件等，以提升其參與治理的可持續(xù)性。此外，可探索建立農(nóng)村閑置資源利用平臺，通過土地部門搭建農(nóng)房出租、土地流轉等渠道，鼓勵新鄉(xiāng)賢以租賃、承包等方式開展創(chuàng)業(yè)，充分利用農(nóng)村土地資源，增強其返鄉(xiāng)的經(jīng)濟可行性。

2.完善制度保障，消除新鄉(xiāng)賢返鄉(xiāng)的制度性障礙

針對當前返鄉(xiāng)新鄉(xiāng)賢在戶籍、社保、住房等方面存在的制度性障礙，從頂層設計到基層執(zhí)行層面進行全面優(yōu)化，確保政策的系統(tǒng)性和可操作性^［15］。

首先，在戶籍管理方面，探索實施“鄉(xiāng)村人才落戶便利化”政策，對于愿意返鄉(xiāng)并長期參與鄉(xiāng)村治理的新鄉(xiāng)賢，賦予其農(nóng)村集體成員資格，享受相應的土地承包、集體收益分配等權利；同時，對于希望保留城市戶籍的人員，須完善戶籍雙向管理機制，簡化城鄉(xiāng)流動人才的戶籍遷移和管理手續(xù)，避免返鄉(xiāng)人才因身份轉換而面臨不必要的行政負擔。

其次，在社會保障方面，推動城鄉(xiāng)社保體系的銜接與統(tǒng)籌發(fā)展，完善養(yǎng)老、醫(yī)保、失業(yè)等保障政策，確保新鄉(xiāng)賢返鄉(xiāng)后能夠便捷享受與城市同等的社會保障待遇。地方政府可借助數(shù)字化手段，推行“線上+線下”服務模式，拓寬異地辦理渠道，減少新鄉(xiāng)賢往返辦理事務的時間和經(jīng)濟成本，提升返鄉(xiāng)便利度。

再次，在住房保障方面，靈活調(diào)整相關政策，保障新鄉(xiāng)賢返鄉(xiāng)后的居住需求。當前，城市退休人員僅可通過法定繼承方式獲得農(nóng)村宅基地使用權，導致部分有意返鄉(xiāng)的人才因住房問題望而卻步。對此，可探索設立“鄉(xiāng)村人才公寓”或“返鄉(xiāng)人才安居工程”^［16］，通過政府引導、市場運作的方式，為返鄉(xiāng)新鄉(xiāng)賢提供長期、穩(wěn)定、經(jīng)濟適用的居住選擇，增強其定居鄉(xiāng)村的意愿。

此外，還需進一步完善鄉(xiāng)村公共服務體系，提高鄉(xiāng)村醫(yī)療、教育、文化等資源的配置水平，促進城鄉(xiāng)公共服務均等化，消除返鄉(xiāng)新鄉(xiāng)賢在生活品質(zhì)方面的顧慮。通過提升鄉(xiāng)村教育醫(yī)療條件，豐富鄉(xiāng)村文化活動，改善生態(tài)環(huán)境，為新鄉(xiāng)賢營造舒適宜居的生活環(huán)境，確保其“回得去、留得住、發(fā)展好”。

（二）強化新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理的協(xié)同機制

1.完善新鄉(xiāng)賢群體內(nèi)部溝通協(xié)作機制

當前，新鄉(xiāng)賢群體內(nèi)部溝通渠道主要依賴于傳統(tǒng)的線下方式，存在信息共享不暢、協(xié)同效率不高等問題。為此，可充分利用現(xiàn)代信息技術，構建線上線下相結合的溝通平臺，提升新鄉(xiāng)賢之間的聯(lián)絡與協(xié)作水平?？梢劳械胤秸蛳嚓P機構建立新鄉(xiāng)賢信息數(shù)據(jù)庫，詳細記錄新鄉(xiāng)賢的專業(yè)特長、治理經(jīng)驗和發(fā)展意向，并根據(jù)其能力特點進行分類管理，如劃分為經(jīng)濟發(fā)展型、鄉(xiāng)風文明型、社會治理型等，以便實現(xiàn)精準對接和高效整合。此外，可搭建區(qū)域性新鄉(xiāng)賢聯(lián)絡平臺，定期組織交流研討會、經(jīng)驗分享會，促進新鄉(xiāng)賢之間的互動與資源共享。同時，探索成立鄉(xiāng)賢理事會或聯(lián)盟，制定議事規(guī)則，保障新鄉(xiāng)賢在公共事務中的發(fā)言權，提升群體內(nèi)部的協(xié)調(diào)能力，確保其意見能在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮更大的作用。

2.暢通新鄉(xiāng)賢與基層政府的溝通渠道

新鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村治理中承擔著重要的橋梁角色，但缺乏制度化的溝通渠道，導致其意見和建議難以及時、高效地傳達給政府。為此，建立新鄉(xiāng)賢參與村級事務的常態(tài)化溝通機制，確保其能夠深度融入鄉(xiāng)村治理全過程?；鶎诱O立新鄉(xiāng)賢聯(lián)絡辦公室，明確專門負責人負責新鄉(xiāng)賢事務，建立信息共享和反饋機制，定期召開座談會，聽取新鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村建設、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、民生改善等方面的意見建議。同時，政府充分利用現(xiàn)代通信手段，如開設新鄉(xiāng)賢專屬熱線、創(chuàng)建微信群或線上議事平臺，以便于新鄉(xiāng)賢隨時提交建議、獲取政策信息，并保障其建議得到及時受理和反饋。通過優(yōu)化政府與新鄉(xiāng)賢的溝通機制，可有效提升新鄉(xiāng)賢在基層治理中的參與度和政策影響力。

3.建立跨層級、跨區(qū)域的協(xié)同治理機制

為打破地域壁壘，提升新鄉(xiāng)賢在區(qū)域性鄉(xiāng)村治理中的影響力，可探索建立縣鄉(xiāng)村三級聯(lián)動的協(xié)同治理機制。在縣域范圍內(nèi)設立新鄉(xiāng)賢議事機構，搭建多區(qū)域合作平臺，促進新鄉(xiāng)賢群體與政府、社會組織、市場主體之間的聯(lián)動合作，以實現(xiàn)政策、資金、技術等資源的高效配置。同時，鼓勵區(qū)域內(nèi)新鄉(xiāng)賢之間開展合作交流，借助現(xiàn)代技術手段，搭建“線上+線下”一體化協(xié)作平臺，實現(xiàn)跨區(qū)域信息互通、資源共享和聯(lián)合治理，推動鄉(xiāng)村治理從“單一村莊治理”向“區(qū)域協(xié)同治理”轉型。此外，還可引入第三方機構，為新鄉(xiāng)賢提供政策咨詢、治理培訓和項目指導，增強其在更大范圍內(nèi)的治理能力和影響力。

（三）提升新鄉(xiāng)賢在基層的法律認同與治理公信力

1.明確法律地位，強化治理身份認同

當前，新鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村治理中的法律地位尚不明晰，影響其在基層社會的認同度。為此，可從法律層面進一步明確新鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村治理中的角色定位和權責邊界^［17］。地方政府依據(jù)《鄉(xiāng)村振興促進法》《中華人民共和國村民委員會組織法》等相關法律法規(guī)，制定具體的實施細則，細化新鄉(xiāng)賢在村級事務中的職能范圍，明確其在鄉(xiāng)村公共事務中的法律權利與義務，確保其治理行為具有充分的法律支撐。此外，建立新鄉(xiāng)賢身份認證制度，通過村級組織推薦、地方政府備案的方式，對符合條件的新鄉(xiāng)賢進行公示和認定，賦予其在調(diào)解糾紛、公共事務參與、鄉(xiāng)村發(fā)展咨詢等方面的法律授權，增強村民對新鄉(xiāng)賢治理身份的信任感。同時，推進宣傳教育工作，提升村民對新鄉(xiāng)賢治理合法性的認知，形成村民對新鄉(xiāng)賢治理角色的積極認可，進而提升其在鄉(xiāng)村治理中的權威性。

2.提升法律素養(yǎng)，增強治理能力公信力

在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的背景下，法治化治理能力已成為新鄉(xiāng)賢履職的關鍵要求。部分新鄉(xiāng)賢在法律知識和政策理解上存在短板，影響其在鄉(xiāng)村事務中的公信力和治理效能。因此，需要通過系統(tǒng)化的法律培訓和能力建設，提升新鄉(xiāng)賢在農(nóng)村法治事務中的適應力和執(zhí)行力。地方政府可依托司法行政部門、律師協(xié)會及高校法學機構，定期開展針對新鄉(xiāng)賢的法治專題培訓，重點涵蓋《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國村民委員會組織法》《中華人民共和國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》等法律法規(guī)，使新鄉(xiāng)賢在處理農(nóng)村土地流轉、合同糾紛、環(huán)境保護等事務時具備充分的法律依據(jù)。同時，可設立“法律明白人”培養(yǎng)計劃，為新鄉(xiāng)賢提供法律咨詢和專業(yè)支持，幫助其在鄉(xiāng)村治理過程中依法履職，推動鄉(xiāng)村治理逐步走向制度化和規(guī)范化。

3.健全法治環(huán)境，促進村民法治認同

鄉(xiāng)村法治環(huán)境的完善是新鄉(xiāng)賢治理作用發(fā)揮的重要前提。當前，部分地區(qū)法治建設滯后，鄉(xiāng)規(guī)民約與國家法律銜接不足，影響了村民對依法治村理念的認同度。為此，可在基層推動法治宣傳教育，增強村民對新鄉(xiāng)賢法治治理方式的認可。地方政府整合司法、綜治、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織等多方力量，借助村務公開欄、農(nóng)村廣播、新媒體等平臺，廣泛宣傳鄉(xiāng)村治理相關法律法規(guī)，提升村民對鄉(xiāng)村治理法治化的認知，營造良好的法治氛圍。同時，在鄉(xiāng)村公共事務管理中，倡導以法治手段規(guī)范村規(guī)民約，將新鄉(xiāng)賢的治理理念與現(xiàn)代法治精神相結合，推動村民逐步適應并接受依法治村的方式，增強其對新鄉(xiāng)賢法治治理的信任度，進而促進新鄉(xiāng)賢更好地融入鄉(xiāng)村治理體系。

（四）優(yōu)化新鄉(xiāng)賢的組織化建設與管理機制

1.健全新鄉(xiāng)賢群體的組織架構，推動制度化引領

建立健全新鄉(xiāng)賢組織架構，推動其制度化、體系化建設。地方政府可依托《鄉(xiāng)村振興促進法》等政策法規(guī)，在縣、鄉(xiāng)、村三級建立新鄉(xiāng)賢理事會、鄉(xiāng)賢參事會等治理組織，構建多層次、全覆蓋的新鄉(xiāng)賢治理網(wǎng)絡，形成從基層到上層的組織聯(lián)動機制，以確保新鄉(xiāng)賢的治理活動有序開展。同時，明確新鄉(xiāng)賢的準入標準和組織管理制度，細化新鄉(xiāng)賢的選拔條件、行為準則、權責分工及退出機制，確保新鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮持續(xù)、穩(wěn)定的作用。建立科學的考核評估體系，定期對新鄉(xiāng)賢的治理績效進行評價，強化治理行為的規(guī)范性和持續(xù)性，逐步實現(xiàn)新鄉(xiāng)賢治理的專業(yè)化和規(guī)范化^［18］。

2.完善治理行為規(guī)范，強化新鄉(xiāng)賢履職責任

由于缺乏明確的職責規(guī)定，新鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村治理中的角色常存在隨意性和局限性，影響其治理效能。因此，須進一步完善新鄉(xiāng)賢的職責履行機制，推動治理行為規(guī)范化。地方政府須制定新鄉(xiāng)賢治理行為準則，明確其在鄉(xiāng)村事務中的權責范圍，確保其在村務管理、糾紛調(diào)解、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面依法依規(guī)行使治理職能。同時，探索新鄉(xiāng)賢治理的多元參與模式，充分發(fā)揮其在鄉(xiāng)村事務決策、公共服務提供、文化傳承等方面的積極作用，避免其治理行為停留在短期公益層面。可通過簽訂責任協(xié)議、設立治理任務清單等方式，增強新鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村事務中的責任感和使命感，促進其在鄉(xiāng)村治理的深度融入。

3.健全保障支持體系，增強治理可持續(xù)性

新鄉(xiāng)賢治理的長效推進離不開健全的支持保障體系。目前，資金、資源、培訓等方面的不足，一定程度上影響新鄉(xiāng)賢的治理積極性與可持續(xù)性。為此，完善新鄉(xiāng)賢治理的財務支持和資源供給機制，地方政府設立專項資金用于新鄉(xiāng)賢治理事務，提供必要的物質(zhì)保障，如辦公場所、經(jīng)費補助、交通支持等，減輕新鄉(xiāng)賢治理的經(jīng)濟壓力。此外，建立新鄉(xiāng)賢的能力提升體系，定期開展法律、政策、農(nóng)業(yè)科技等相關培訓，幫助新鄉(xiāng)賢提升自身的治理能力和專業(yè)素養(yǎng)。鼓勵搭建新鄉(xiāng)賢資源共享平臺，促進不同背景、專業(yè)的新鄉(xiāng)賢在信息、經(jīng)驗、技術等方面的交流合作，以實現(xiàn)治理資源的優(yōu)化配置，提升整體治理效能。

四、結語

新鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村全面振興背景下的參與，應在中國共產(chǎn)黨及其基層組織的領導下，嚴格依照《鄉(xiāng)村振興促進法》等法律法規(guī)，依法依規(guī)推進。在全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的新時代，吸引具有賢能與才智的新鄉(xiāng)賢返鄉(xiāng)投身鄉(xiāng)村建設，既是時代發(fā)展的必然要求，也是破解鄉(xiāng)村人才匱乏，推動鄉(xiāng)村組織、文化、生態(tài)、經(jīng)濟等全面振興的現(xiàn)實路徑。然而，近年來，新興的新鄉(xiāng)賢及其文化尚未在基層社會形成廣泛共識，公眾認知不足，實踐經(jīng)驗有限，導致新鄉(xiāng)賢返鄉(xiāng)過程中面臨村民認同、基層組織協(xié)調(diào)、政府推動力不足等現(xiàn)實挑戰(zhàn)。為此，需要通過多措并舉，增強新鄉(xiāng)賢返鄉(xiāng)的內(nèi)生動力與政策引導，進一步激發(fā)其深度參與鄉(xiāng)村治理的主動性和持續(xù)性。首先，可通過挖掘和弘揚鄉(xiāng)愁文化，強化新鄉(xiāng)賢與家鄉(xiāng)的情感聯(lián)系，增強其歸屬感和責任感。其次，須靈活調(diào)整激勵政策，完善精神激勵與物質(zhì)保障體系，在生態(tài)環(huán)境、公共服務、職業(yè)發(fā)展等方面提供更具吸引力的支持，確保新鄉(xiāng)賢“引得進、留得住、用得好”。再次，高度重視新鄉(xiāng)賢的組織化建設，健全管理機制，提升其法治素養(yǎng)，以規(guī)范其治理行為，防止基層治理中可能出現(xiàn)的權力濫用和行政低效等問題。最后，還要關注部分新鄉(xiāng)賢群體存在的能力短板，如部分年長新鄉(xiāng)賢知識技能更新滯后、非本土新鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村治理中的融入感和歸屬感不足等問題，可通過加強新鄉(xiāng)賢的培訓賦能、促進其與村民的互動交流等方式予以解決。在制度保障方面，可依托《鄉(xiāng)村振興促進法》，結合中國特色“三農(nóng)”法律體系的整體框架，推動地方立法和政策細化，為新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理提供更具操作性的法律依據(jù)，確保其權利和義務得到充分保障。綜上所述，只有通過政策引導、法治保障、文化認同與組織建設的協(xié)同推進，方能使新鄉(xiāng)賢真正成為鄉(xiāng)村全面振興的有力支撐，切實擔負起振興鄉(xiāng)村的歷史使命，為建設宜居宜業(yè)的現(xiàn)代化鄉(xiāng)村貢獻智慧和力量。

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［責任編輯：趙瞳］