摘要：監(jiān)察建議的適用事由，即提出監(jiān)察建議的具體情形或條件?！侗O(jiān)察法》對監(jiān)察機關(guān)提出監(jiān)察建議的事由規(guī)定較為籠統(tǒng)，從權(quán)力規(guī)制層面看，應(yīng)對監(jiān)察建議的適用事由加以明確和限定。國家監(jiān)察委員會的相關(guān)釋義及一些地方監(jiān)察規(guī)范性文件的規(guī)定是對《行政監(jiān)察法》中“監(jiān)察建議事由”條款的移植，可將其概括為“糾正違法型事由”“侵犯利益型事由”“人事處理型事由”“督促處罰型事由”“完善廉政制度型事由”等類型?；诒O(jiān)察建議與行政監(jiān)察建議在屬性及功能定位、效力和范圍等方面的差異，不能也不宜以《行政監(jiān)察法》的相關(guān)規(guī)定界定監(jiān)察建議的適用事由。合理設(shè)定監(jiān)察建議的事由，一方面要考量監(jiān)察建議制度的功能能否實現(xiàn)，另一方面要確保監(jiān)察建議不得侵犯其他權(quán)力的核心領(lǐng)域。除“完善廉政制度型事由”外，其他四類事由均存在適用范圍寬泛的問題，需要從適用條件、建議內(nèi)容、對象及程序等方面予以限縮。

關(guān)鍵詞：監(jiān)察委員會；《監(jiān)察法》；監(jiān)察建議；適用事由；合理限縮

中圖分類號：D922文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1672-9684（2025）01-0123-012

監(jiān)察建議的適用事由特指提出監(jiān)察建議的具體情形或具體條件，即在什么情形下監(jiān)察機關(guān)可以提出監(jiān)察建議?！吨腥A人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》）第四十五條第一款第五項規(guī)定的監(jiān)察建議事由是“監(jiān)察對象所在單位廉政建設(shè)和履行職責(zé)存在的問題等”，從概念上看，“廉政建設(shè)”和“履行職責(zé)”既可包羅萬象，也可以聚焦細(xì)微問題，且該條款中的“等”字究竟是“等內(nèi)等”還是“等外等”也值得討論。雖然《中華人民共和國監(jiān)察法實施條例》（以下簡稱《條例》）對《監(jiān)察法》中諸多原則性條款進(jìn)行了細(xì)化和完善，進(jìn)一步織密了監(jiān)察法網(wǎng)，強化了監(jiān)察制度的規(guī)范功能，但《條例》對監(jiān)察建議的適用事由并未作出更為具體的規(guī)定。

目前，學(xué)界對監(jiān)察建議適用事由問題的關(guān)注度并不高，甚至很少有學(xué)者直接提出“適用事由”這一概念，相關(guān)研究成果主要圍繞監(jiān)察建議的功能、類型等分析，但這些問題的厘清對準(zhǔn)確界定監(jiān)察建議的適用事由至關(guān)重要。有學(xué)者從監(jiān)察建議的功能定位切入，認(rèn)為監(jiān)察建議是通過制度化的方式將對“人”的監(jiān)察延伸至對事的監(jiān)督，其核心要義在于針對個案監(jiān)督或調(diào)查后發(fā)現(xiàn)的普遍性問題進(jìn)行預(yù)防治理，具有治本功效，在類型上包括問責(zé)型監(jiān)察建議和問題型監(jiān)察建議［1］。有學(xué)者認(rèn)為，監(jiān)察建議應(yīng)以法治化反腐為邏輯起點，在類型上具體包括對監(jiān)察決定無法觸及的內(nèi)容予以補充（督促型監(jiān)察建議）、對內(nèi)部處置明顯失當(dāng)?shù)膬?nèi)容予以糾正（糾錯型監(jiān)察建議）、對個案暴露的廉政制度缺陷予以優(yōu)化（整改型監(jiān)察建議）三個方面［2］。有學(xué)者將監(jiān)察建議分為具體性建議和抽象性建議，前者是針對監(jiān)察對象所在單位履行具體職責(zé)的建議（包括處置具體的人和事），后者是針對監(jiān)察對象所在單位履行抽象的制度職責(zé)的建議與廉政制度建設(shè)型建議［3］。馬懷德教授主編的《〈監(jiān)察法〉理解與適用》一書中認(rèn)為，監(jiān)察建議的事由是“所發(fā)現(xiàn)的公職人員所在單位有關(guān)廉政制度建設(shè)與依法履職方面的各類問題（如制度不健全、工作作風(fēng)懈怠等）”［4］176。鑒于此，本文擬立足于法律規(guī)范文本和監(jiān)察實踐，就“監(jiān)察建議”的適用范圍加以界定，以期回答“監(jiān)察建議在何種情況下可以適用”這一基礎(chǔ)性命題。

一、問題的提出

《條例》涉及監(jiān)察建議適用事由的規(guī)定有兩處，其中第二十條規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)在發(fā)現(xiàn)制度建設(shè)、權(quán)力配置、監(jiān)督機制等方面存在的問題，應(yīng)向有關(guān)機關(guān)、單位提出改進(jìn)工作的意見或者監(jiān)察建議，促進(jìn)制度完善，提高治理效能。第三十六條規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)根據(jù)監(jiān)督、調(diào)查結(jié)果，發(fā)現(xiàn)監(jiān)察對象所在單位在廉政建設(shè)、權(quán)力制約、監(jiān)督管理、制度執(zhí)行以及履行職責(zé)等方面存在問題需要整改糾正的，應(yīng)依法提出監(jiān)察建議。從內(nèi)容上看，《條例》第三十六條實質(zhì)上是對第二十條中“制度建設(shè)、權(quán)力配置、監(jiān)督機制”等適用事由的進(jìn)一步解釋。如廉政建設(shè)屬于制度建設(shè)的具體類型，而權(quán)力制約既體現(xiàn)在權(quán)力配置層面，也可表現(xiàn)于監(jiān)督機制方面，監(jiān)督管理、制度執(zhí)行、履行職責(zé)等也可納入監(jiān)督機制范疇。

中共中央紀(jì)律檢查委員會、中華人民共和國國家監(jiān)察委員會法規(guī)室編寫的《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉釋義》（以下簡稱《監(jiān)察法釋義》）對于監(jiān)察建議的適用情形也做了理解性的解釋，雖然《監(jiān)察法釋義》并不具備強制性效力，但其代表官方觀點，且對監(jiān)察建議運行實踐具有一定的規(guī)范和指導(dǎo)意義。在面對立法帶來的困惑時，權(quán)威釋義至少可以幫助我們理解一些重要法律概念的規(guī)范意義?！侗O(jiān)察法釋義》［5］70;208主要借鑒了《行政監(jiān)察法》列舉式規(guī)定的內(nèi)容，將提出監(jiān)察建議的事由概括為六個方面（見表1）。

表1《監(jiān)察法釋義》關(guān)于監(jiān)察建議的規(guī)定

文件名稱適用事由

《中華人民共和國監(jiān)察法》釋義（一）拒不執(zhí)行法律、法規(guī)或者違反法律、法規(guī)，應(yīng)當(dāng)予以糾正的；

（二）有關(guān)單位作出的決定、命令、指示違反法律、法規(guī)或者國家政策，應(yīng)當(dāng)予以糾正或者撤銷的；

（三）給國家利益、集體利益和公民合法權(quán)益造成損害，需要采取補救措施的；

（四）錄用、任免、獎懲決定明顯不適當(dāng)，應(yīng)當(dāng)予以糾正的；

（五）依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)予以處罰的；

（六）需要完善廉政建設(shè)制度的。

此外，有的地方監(jiān)察委員會為進(jìn)一步規(guī)范監(jiān)察建議的適用，根據(jù)《監(jiān)察法》《監(jiān)察法實施條例》的相關(guān)規(guī)定，并結(jié)合《監(jiān)察法釋義》出臺了關(guān)于監(jiān)察建議的實施辦法。如新疆維吾爾自治區(qū)紀(jì)委監(jiān)委出臺的《關(guān)于規(guī)范紀(jì)檢監(jiān)察建議工作的辦法（試行）》、青海省紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)出臺的《規(guī)范使用紀(jì)檢監(jiān)察建議的辦法（試行）》、西藏自治區(qū)出臺的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范紀(jì)檢監(jiān)察建議工作的意見》均屬于省級監(jiān)察機關(guān)制定的監(jiān)察規(guī)范性文件。還有些縣級監(jiān)察機關(guān)也出臺了相關(guān)的規(guī)范性文件，如《絳縣紀(jì)委監(jiān)委規(guī)范紀(jì)檢監(jiān)察建議工作辦法》《臺前縣紀(jì)檢監(jiān)察建議實施辦法（暫行）》。有些監(jiān)察機關(guān)的派駐機構(gòu)也專門制定了有關(guān)監(jiān)察建議事由的規(guī)范性文件，如《嶺南師范學(xué)院紀(jì)檢監(jiān)察建議實施細(xì)則（試行）》等。這些辦法對監(jiān)察建議的適用事由都作了詳細(xì)規(guī)定（見表2，其中省略號部分為該文件與文件①內(nèi)容基本重疊部分）。

表2地方監(jiān)察規(guī)范性文件有關(guān)監(jiān)察建議事由的規(guī)定

文件編號及名稱制定主體適用事由

①《關(guān)于規(guī)范紀(jì)檢監(jiān)察建議工作的辦法（試行）》新疆維吾爾自治區(qū)紀(jì)律檢查委員會、新疆維吾爾自治區(qū)監(jiān)察委員會（一）拒不執(zhí)行法律、法規(guī)或者違反法律、法規(guī)，應(yīng)當(dāng)予以糾正的；

（二）作出的決定、命令、指示違反法律法規(guī)或者國家政策，應(yīng)當(dāng)予以糾正或者撤銷的；

（三）給國家利益、集體利益和公民合法權(quán)益造成損害，需要采取補救措施的；

（四）錄用、任免、獎懲決定明顯不適當(dāng)，應(yīng)當(dāng)予以糾正的；

（五）依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)給予處罰的；

（六）需要提醒督促監(jiān)察對象所在單位健全完善廉政建設(shè)和履行職責(zé)制度或者制定出臺規(guī)范性文件的；

（七）執(zhí)行法律法規(guī)、政務(wù)處分決定等存在偏差，需要提醒糾正的；

（八）對監(jiān)察機關(guān)查辦職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪案件時，支持配合力度不夠，直接影響辦案工作，需要提醒整改的；

（九）其他需要提出監(jiān)察建議的。

②《規(guī)范使用紀(jì)檢監(jiān)察建議的辦法（試行）》青海省紀(jì)律檢查委員會、青海省監(jiān)察委員會（一）……（二）……（三）……（四）……（五）……（六）……

（七）對公職人員教育管理不嚴(yán)，廉政建設(shè)和權(quán)力監(jiān)管存在漏洞缺陷，需要完善制度機制的;

（八）……

③《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范紀(jì)檢監(jiān)察建議工作的意見》西藏自治區(qū)紀(jì)律檢查委員會、西藏自治區(qū)監(jiān)察委員會（一）不依法履行職責(zé)，或作出的決定、命令、指示等違反黨和國家方針政策及法律法規(guī)的;（二）……

（三）經(jīng)過初步核實，有違法事實，但情節(jié)輕微，不需要給予政務(wù)處分，應(yīng)當(dāng)建議有關(guān)單位作出處理的;（四）……

（五）需要通過下達(dá)監(jiān)察建議書督促整改的其他問題。

續(xù)表2

文件編號及名稱制定主體適用事由

④《臺前縣紀(jì)檢監(jiān)察建議實施辦法（暫行）》河南臺前縣紀(jì)律檢查委員會、臺前縣監(jiān)察委員會（一）……（二）……（三）……（四）……（五）……

（六）需要給予責(zé)令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責(zé)令辭職、免職等問責(zé)處理的;

（七）……

（八）違反行政紀(jì)律，依法應(yīng)當(dāng)給予警告、記過、記大過、降級、撤職、開除處分的;

（九）違反紀(jì)律所得財物，依法應(yīng)當(dāng)沒收、追繳或者責(zé)令退賠的;

（十）……

⑤《嶺南師范學(xué)院紀(jì)檢監(jiān)察建議實施細(xì)則（試行）》嶺南師范學(xué)院紀(jì)律檢查委員會、嶺南師范學(xué)院監(jiān)察專員辦公室（一）……（二）……（三）……

（四）人員錄用、干部任免、考核獎懲、招生考試等重要問題的決定存在明顯不適當(dāng)，應(yīng)當(dāng)予以糾正的；

（五）在學(xué)校重大決策落實、重點項目實施、重要工作推進(jìn)中存在不履行或不正確履行職責(zé)，造成重大后果，需要及時整改的；

（六）……（七）……

從上表可以發(fā)現(xiàn)在列舉出來的可以提出監(jiān)察建議的事由中，有以下事由是基本一致的，包括：（1）拒不執(zhí)行法律、法規(guī)或者違反法律、法規(guī)，應(yīng)當(dāng)予以糾正的；（2）有關(guān)單位作出的決定、命令、指示違反法律、法規(guī)或者國家政策，應(yīng)當(dāng)予以糾正或者撤銷的；（3）給國家利益、集體利益和公民合法權(quán)益造成損害，需要采取補救措施的；（4）錄用、任免、獎懲決定明顯不適當(dāng)，應(yīng)當(dāng)予以糾正的；（5）依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)予以處罰的；（6）需要完善廉政建設(shè)制度的。根據(jù)提出監(jiān)察建議事由的性質(zhì)，可將前兩種合并概括為“糾正違法型事由”，第三種可概括為“侵犯利益型事由”，第四種概括為“人事處理型事由”，第五種概括為“督促處罰型事由”，第六種概括為“完善廉政制度型事由”。整體而言，除第六類有關(guān)廉政制度完善的建議屬于監(jiān)察監(jiān)督主業(yè)范圍外，其他五類適用事由較為寬泛，既包括對法律實施情況的監(jiān)督，也包括對規(guī)范性文件的審查監(jiān)督，還涉及對具體案件的處理意見等。經(jīng)對比發(fā)現(xiàn)，無論是《監(jiān)察法釋義》，還是地方監(jiān)察機關(guān)制發(fā)的有關(guān)監(jiān)察建議適用的規(guī)定，其所列舉的適用情形實為對《行政監(jiān)察法》第二十三條主要內(nèi)容的移植。雖然各地監(jiān)察規(guī)范中的監(jiān)察建議適用情形存在不同種類的差別，但基本上也是圍繞上述六種情形展開的。這種參照規(guī)定是否適當(dāng)值得思考。鑒于監(jiān)察建議具有強制性效力和對“事”監(jiān)察的反射型監(jiān)督屬性，有必要對現(xiàn)行監(jiān)察建議事由規(guī)定中的前五類建議事由進(jìn)行合理限縮，以確保監(jiān)察建議制度的有效運行，確保實現(xiàn)由“對人監(jiān)督”反射到“對事監(jiān)督”、“個人監(jiān)察”延伸至“機關(guān)監(jiān)察”、“個案治標(biāo)”轉(zhuǎn)向為“源頭治本”的權(quán)力監(jiān)督與腐敗治理體系革新。

二、不宜以行政監(jiān)察建議事由界定監(jiān)察建議事由

從法律制度的淵源上看，《監(jiān)察法》與失效的《行政監(jiān)察法》具有較強的相似性，且《監(jiān)察法》將曾占《行政監(jiān)察法》近五分之一條款的監(jiān)察建議制度整合為第十一條、第十三條、第四十五條、第六十二條四個條款，簡要勾勒了監(jiān)察建議的制度框架。但兩部法律中的“監(jiān)察機關(guān)”屬性完全不同，《行政監(jiān)察法》與《監(jiān)察法》所規(guī)定的監(jiān)察建議也存在本質(zhì)區(qū)別。監(jiān)察建議并不是行政監(jiān)察建議的簡單復(fù)制，而是監(jiān)察體制改革下的“脫胎換骨”［6］。

（一）兩種“監(jiān)察機關(guān)”屬性及功能定位不同

《行政監(jiān)察法》中的監(jiān)察機關(guān)是人民政府中行使監(jiān)察職能的機關(guān)，屬于行政機關(guān)范疇，且其監(jiān)察對象也僅限于國家行政機關(guān)、國家公務(wù)員和國家行政機關(guān)任命的其他人員。而《監(jiān)察法》所規(guī)定的監(jiān)察機關(guān)是獨立于行政機關(guān)且與之平行的新的國家機關(guān)，其與行政機關(guān)沒有隸屬關(guān)系。監(jiān)察委員會的監(jiān)察范圍也突破了之前的行政機關(guān)及其公職人員，包括了所有行使公權(quán)力的公職人員，其主要功能是通過行使監(jiān)察權(quán)，調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，開展廉政建設(shè)和反腐敗工作。而行政監(jiān)察機關(guān)的功能定位則并不聚焦于懲治腐敗，其還具有保證政令暢通，改善行政管理，提高行政效能等職能（《行政監(jiān)察法》第一條）。基于原監(jiān)察機關(guān)屬于人民政府的職能部門，僅局限于對行政機關(guān)及其公務(wù)員和國家行政機關(guān)任命的其他人員實施監(jiān)察，這種監(jiān)督模式屬于行政機關(guān)系統(tǒng)內(nèi)的同體監(jiān)察。在同體監(jiān)督模式下，盡管作為行政機關(guān)職能部門的監(jiān)察機關(guān)通過行使監(jiān)察建議權(quán)實現(xiàn)與其他行政機關(guān)的監(jiān)督制約，但由于這種監(jiān)督制約關(guān)系發(fā)生在行政機關(guān)內(nèi)部，故二者之間不必遵循嚴(yán)格的權(quán)力界限。相較而言，監(jiān)察委員會具有獨立的憲法地位，其監(jiān)察權(quán)也獨立于傳統(tǒng)的行政權(quán)和司法權(quán)，且其監(jiān)督對象也擴展為所有行使公權(quán)力的公職人員。這種監(jiān)督模式實屬人大整體性監(jiān)督之下的第二層級的異體監(jiān)督模式，如果不對監(jiān)察權(quán)實施監(jiān)督的邊界及限度加以明確的話，監(jiān)察機關(guān)很可能打破現(xiàn)有國家權(quán)力結(jié)構(gòu)體系的平衡。故在此情況下，對監(jiān)察建議這種突破對“人”的監(jiān)察限度的處置措施，應(yīng)作出較《行政監(jiān)察法》更為嚴(yán)格的限制。從這種視角看，不應(yīng)當(dāng)將《行政監(jiān)察法》第二十三條所列舉的行政監(jiān)察機關(guān)之監(jiān)察建議事由作為監(jiān)察委員會監(jiān)察建議的適用事由。

（二）兩種“監(jiān)察建議”的效力不同

根據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定，監(jiān)察建議具有強制性法律效力，被建議對象無正當(dāng)理由必須履行監(jiān)察建議要求其履行的義務(wù)，否則，將承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任?！缎姓O(jiān)察法》所規(guī)定的“監(jiān)察建議”盡管也具有一定的法律效力，并明確了“監(jiān)察機關(guān)依法提出的監(jiān)察建議，有關(guān)部門無正當(dāng)理由的，應(yīng)當(dāng)采納”，但這與監(jiān)察委員會的監(jiān)察建議還是存在明顯區(qū)別。根據(jù)《行政監(jiān)察法》第四十三條的規(guī)定，對監(jiān)察建議有異議的，可以自收到監(jiān)察建議之日起三十日內(nèi)向作出監(jiān)察建議的監(jiān)察機關(guān)提出，監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當(dāng)自收到異議之日起三十日內(nèi)回復(fù)；對回復(fù)仍有異議的，由監(jiān)察機關(guān)提請本級人民政府或者上一級監(jiān)察機關(guān)裁決。據(jù)此，該法一方面規(guī)定了被建議單位對監(jiān)察建議的異議權(quán)，另一方面規(guī)定了被建議單位對提出監(jiān)察建議之監(jiān)察機關(guān)的回復(fù)的異議權(quán)，并規(guī)定以最終提請本級人民政府或上一級監(jiān)察機關(guān)裁決的方式終結(jié)“異議”。申言之，《行政監(jiān)察法》中的監(jiān)察建議法律效力不具有完整性和終局性。相比之下，《監(jiān)察法》并無類似規(guī)定，且其第六十二條只是明確了有關(guān)單位無正當(dāng)理由拒不采納監(jiān)察建議的法律責(zé)任。

（三）兩種“監(jiān)察建議”的范圍不同

《監(jiān)察法》第四十五條已經(jīng)將監(jiān)察建議的事由限定為“監(jiān)察對象所在單位廉政建設(shè)和履行職責(zé)存在的問題”，即便是對監(jiān)察建議的具體適用事由加以解釋，也應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限定在以上兩個領(lǐng)域之內(nèi)。《條例》雖然對監(jiān)察建議的適用有所細(xì)化，但并未進(jìn)行明確列舉，其所規(guī)定的事由整體上也是圍繞廉政建設(shè)和履職監(jiān)督而展開的。《行政監(jiān)察法》對監(jiān)察建議的提出事由并未作出概括性限定，而是通過以“具體列舉+兜底條款”的方式對監(jiān)察建議的提出情形作出明確規(guī)定，其規(guī)定的事由既包括對具體個案的處理意見等微觀問題，也涉及廉政、勤政制度完善等中觀問題。在規(guī)范文本中，監(jiān)察建議的范圍是對行政監(jiān)察建議內(nèi)容的實質(zhì)性限縮，僅僅圍繞監(jiān)察對象所在單位的廉政建設(shè)和履行職責(zé)問題，以達(dá)到集中力量高效反腐的目標(biāo)。如果以《行政監(jiān)察法》所列舉的監(jiān)察建議事由解釋《監(jiān)察法》中的監(jiān)察建議事由，則實屬對《監(jiān)察法》第四十五條之規(guī)范條款的“逃逸”，不符合法律解釋“尊重文本，恪守文義”的基本要求。

三、設(shè)定監(jiān)察建議適用事由應(yīng)當(dāng)考量的因素

監(jiān)察建議適用事由的準(zhǔn)確界定，應(yīng)當(dāng)考量監(jiān)察建議制度的目標(biāo)能否實現(xiàn)，以及是否侵犯其他權(quán)力的核心領(lǐng)域兩個方面的因素。

（一）監(jiān)察建議制度的目標(biāo)能否實現(xiàn)

監(jiān)察建議制度目標(biāo)的實現(xiàn)，依賴于監(jiān)察建議功能的有效發(fā)揮。與政務(wù)處分、移送審查起訴等僅涉及對個案中的公職人員進(jìn)行監(jiān)察相比，監(jiān)察機關(guān)通過對監(jiān)察對象所在單位廉政建設(shè)和履行職責(zé)存在的問題提出監(jiān)察建議，實現(xiàn)由對“人”的監(jiān)察間接達(dá)到對“機關(guān)”的監(jiān)察效果，進(jìn)而從“個案治標(biāo)”擴展至“源頭治本”。監(jiān)察建議作為監(jiān)察機關(guān)處置權(quán)的重要組成部分，其主要功能是通過解決監(jiān)察對象所在單位廉政建設(shè)和履職方面存在的系統(tǒng)性問題，實現(xiàn)預(yù)防腐敗的目標(biāo)［7］。監(jiān)察建議的功能定位在于強化對監(jiān)察對象所在單位的整體性和日常性監(jiān)督，這顯然突破了監(jiān)察機關(guān)對所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力邊界。為了實現(xiàn)監(jiān)察建議的治本效果，監(jiān)察機關(guān)有權(quán)對其在個案調(diào)查、處置過程中發(fā)現(xiàn)的廉政制度漏洞、履行職責(zé)活動中存在的普遍性問題等提出完善和整改意見。

然而，根據(jù)《處分暫行規(guī)定》和《政務(wù)處分法》的規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)可針對部分工作人員向有關(guān)單位提出帶有具體處置意見的監(jiān)察建議，這與制度漏洞或履職中的普遍性問題顯然缺乏密切的關(guān)聯(lián)性。如果從監(jiān)察建議的治本功能進(jìn)行解釋的話，這并不具有足夠充分的說服力。因為，治本功能的基本實現(xiàn)方式主要包括兩點：一是通過處理個案達(dá)到教育一片的效果，二是通過對廉政制度的完善達(dá)到預(yù)防腐敗的效果。而以監(jiān)察建議的方式產(chǎn)生對個案處理的實質(zhì)性影響，并不能體現(xiàn)出上述治本功能。因此，有必要為此尋求新的正當(dāng)理據(jù)。筆者認(rèn)為，對個案提出處置意見的監(jiān)察建議實質(zhì)上并非是為了強化監(jiān)察監(jiān)督的前端治理（預(yù)防）和治本治理功能，而是以監(jiān)察建議作為彌補監(jiān)察機關(guān)職權(quán)權(quán)限不足的一種方式或手段［8］。對此，可結(jié)合上述法律規(guī)定加以印證，如基層群眾自治組織、國有企業(yè)等單位中從事管理的人員，或者未列入國家機關(guān)人員編制的受國家機關(guān)依法委托管理公共事務(wù)的組織中從事公務(wù)的人員，盡管屬于依法履行公職的人員，但其并不具有公職人員身份，根據(jù)《監(jiān)察法》第十五條的規(guī)定，可將此類人員納入“有關(guān)人員”之列，因此亦屬于監(jiān)察對象的范圍，監(jiān)察機關(guān)有權(quán)依據(jù)《監(jiān)察法》對其采取談話提醒、批評教育、責(zé)令檢查、誡勉等處置措施。基于這些人員無公職身份，監(jiān)察機關(guān)自然無法直接對其作出警告、記過、降職、降級等專門針對公職人員的政務(wù)處分措施。對上述有關(guān)人員的違法行為給予類似政務(wù)處分的懲戒措施時，監(jiān)察機關(guān)在未獲得相應(yīng)權(quán)力配置的前提下，只能以監(jiān)察建議的方式間接實現(xiàn)對上述人員違法行為的處置效果?；谶@種處置效果是監(jiān)察機關(guān)通過對有關(guān)人員的所在單位、任免機關(guān)或主管部門施加影響來實現(xiàn)的，其實質(zhì)上亦構(gòu)成了對上述公權(quán)力機關(guān)組織的間接監(jiān)督。故對這種彌補監(jiān)察職能不足的監(jiān)察建議，應(yīng)予以嚴(yán)格限制，即應(yīng)通過立法的方式加以明確，防止監(jiān)察機關(guān)濫用監(jiān)察建議權(quán)隨意侵蝕有關(guān)公權(quán)力組織的人事管理權(quán)或內(nèi)部懲戒權(quán)。

此外，根據(jù)《政務(wù)處分法》第三條第三款的規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)發(fā)現(xiàn)公職人員的任免機關(guān)、單位應(yīng)當(dāng)予以處分而未給予處分的，或者給予的處分違法、不當(dāng)?shù)?，?yīng)當(dāng)及時提出監(jiān)察建議。該規(guī)定建立在雙軌懲戒體制下處分主體（監(jiān)察機關(guān)和任免機關(guān)、單位）對公職人員政務(wù)處分（處分）分工的基礎(chǔ)上，并通過監(jiān)察建議實現(xiàn)了任免機關(guān)、單位對公職人員處分權(quán)的監(jiān)督制約，“監(jiān)察建議這一柔性的糾正方式也彰顯了監(jiān)察機關(guān)對任免機關(guān)、單位履行處分職責(zé)活動的尊重和克制”［9］。這種制度安排同樣源自監(jiān)察職能的不足，突破了監(jiān)察機關(guān)對人的監(jiān)察的權(quán)力邊界。

（二）不得侵犯其他權(quán)力的核心領(lǐng)域

目前，根據(jù)《憲法》搭建的“一府一委兩院”的權(quán)力構(gòu)造已經(jīng)塑造成形，在這一宏觀權(quán)力框架的前提下，需要進(jìn)一步夯實基礎(chǔ)，其中必不可少的重要步驟就是監(jiān)察權(quán)的合憲性與規(guī)范化運行［10］。按照職權(quán)分工的憲法原則的要求，監(jiān)察權(quán)的運行不得僭越權(quán)力配置的界限，“職能分工決定不同權(quán)力核心領(lǐng)域的不可侵犯性”［11］。由于監(jiān)察權(quán)固有的主動介入性特征，對該權(quán)力的行使尤其要強調(diào)職權(quán)分工原則的規(guī)范導(dǎo)向功能，即強調(diào)監(jiān)察權(quán)行使動態(tài)過程中與其他權(quán)力的合理分工。這種“合理”的分工明顯帶有一定的規(guī)范性內(nèi)涵，并且一直被視為國家機構(gòu)改革的指導(dǎo)性原則［12］，亦是國家權(quán)力運行的基本要求?；诒O(jiān)察機關(guān)專職反腐敗的國家監(jiān)察職能定位，其對任何公權(quán)力機關(guān)在廉政建設(shè)方面存在的普遍性問題，均可提出修改完善建議，這種建議當(dāng)然不會侵犯其他公權(quán)力的核心領(lǐng)域。原因在于，一方面，監(jiān)察機關(guān)作為職業(yè)化和專門性的國家監(jiān)察機關(guān)，其通過監(jiān)察職能的行使能及時調(diào)查和了解公權(quán)力組織廉政建設(shè)的規(guī)章制度，并能準(zhǔn)確判定這些規(guī)章制度是否健全完善，有無瑕疵漏洞及改進(jìn)空間等；另一方面，公權(quán)力組織的廉政建設(shè)問題事關(guān)該組織公權(quán)力運行的廉潔性，這是權(quán)力有效行使的基本前提，只有打造和凈化廉政生態(tài)環(huán)境，才能確保權(quán)力的法治化運行，進(jìn)而保障權(quán)力目標(biāo)的實現(xiàn)，也就是說，對權(quán)力運行的廉潔性要求并不會導(dǎo)致侵犯或阻礙權(quán)力本身所預(yù)設(shè)價值或功能的實現(xiàn)。

“政治系統(tǒng)的基本權(quán)力可以簡略地概括為‘做事的權(quán)力’和‘控制錯誤的權(quán)力’兩種類型，前者可統(tǒng)一在廣義的‘執(zhí)行權(quán)’范疇之下；后者主要由預(yù)警、評估、審查、控制和監(jiān)督等活動組成，主要是督促決策制定、監(jiān)控政策實施、糾察過錯行為，可統(tǒng)稱為‘監(jiān)督權(quán)’。”［13］“監(jiān)察委員會的監(jiān)察權(quán)的行使，本質(zhì)上是一種監(jiān)督權(quán)，是一種制約權(quán)力的權(quán)力?！保?4］“權(quán)力監(jiān)督的目的是保證公權(quán)力正確行使，更好促進(jìn)干部履職盡責(zé)、干事創(chuàng)業(yè)?！保?5］242與其他監(jiān)督權(quán)相比，監(jiān)察權(quán)主要側(cè)重對權(quán)力運行的廉潔性的監(jiān)督。眾所周知，廉潔性不僅是權(quán)力法治化運行的底線要求，亦是權(quán)力行使主體必須遵守的基本義務(wù)。除此之外，權(quán)力運行還承載著對公共利益的追求，對公共秩序的維護(hù)，對效能目標(biāo)的提升等普遍性要求和基于不同權(quán)力類型所產(chǎn)生的特殊要求。相較而言，監(jiān)察機關(guān)并不具有確保權(quán)力所承載的全部功能的實現(xiàn)的能力與優(yōu)勢，過分強調(diào)監(jiān)察機關(guān)對所有公權(quán)力的監(jiān)督，有可能導(dǎo)致無限拔高權(quán)力的廉潔性底線，從而削弱權(quán)力行使主體的積極性，進(jìn)而阻卻各自權(quán)力固有功能的實現(xiàn)。同時，也容易侵犯其他國家機關(guān)權(quán)力的核心領(lǐng)域。如若監(jiān)察機關(guān)能對所有拒不執(zhí)行法律、法規(guī)或者違反法律、法規(guī)之行為加以糾正的話，勢必將侵犯檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)；若其可以對法律規(guī)范性文件是否合法予以監(jiān)督的話，也可能會侵犯人大機關(guān)、行政機關(guān)及審判機關(guān)的合法性審查權(quán)。

四、監(jiān)察建議適用事由的合理限縮

基于監(jiān)察建議主要是監(jiān)察機關(guān)向有關(guān)機關(guān)實施（提出）的具有強制法律效力的處置措施，這種處置措施已經(jīng)突破了對“人”的監(jiān)察的限度，涉及監(jiān)察機關(guān)與其他國家機關(guān)或有關(guān)單位的權(quán)力監(jiān)督制約、職權(quán)分工銜接關(guān)系。對此，監(jiān)察機關(guān)提出的監(jiān)察建議應(yīng)受到嚴(yán)格限制，而合理限定監(jiān)察建議適用事由則是監(jiān)察建議權(quán)運行法治化的基礎(chǔ)，這涉及監(jiān)察建議適用的門檻問題。本部分筆者將對上文概括的四種類型展開分析，并在此基礎(chǔ)上得出結(jié)論。

（一）對“違法糾正型事由”的合理限縮

第一，對“拒不執(zhí)行法律、法規(guī)或者違反法律、法規(guī)，應(yīng)當(dāng)予以糾正的”事由的限縮，該事由主要針對公職人員違法和單位違法的情形。從廣義上理解，在現(xiàn)代法治社會，多數(shù)國家機關(guān)主要通過執(zhí)行法律規(guī)定來履行職責(zé)?；趹椃▽椃▽嵤┑谋O(jiān)督權(quán)賦予全國人大及其常委會，并將檢察機關(guān)定位為國家的法律監(jiān)督機關(guān)。那么，將這種廣義的法律實施納入監(jiān)察建議的范疇，一方面嚴(yán)重超越了監(jiān)察機關(guān)對行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)察的職能定位，另一方面也侵蝕了檢察機關(guān)法律監(jiān)督的核心權(quán)力。對上述結(jié)論的論證，應(yīng)以監(jiān)察監(jiān)督與法律監(jiān)督的界分為邏輯起點?；趯Ｘ?zé)反腐敗的職能定位，《監(jiān)察法》第一條將“深入開展反腐敗工作”作為監(jiān)察立法的主要目標(biāo)，而構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的反腐敗體制、機制也構(gòu)成了監(jiān)察工作的基本原則［16］1。監(jiān)察委員會的實質(zhì)就是黨領(lǐng)導(dǎo)下的反腐敗工作機構(gòu)，在黨的直接領(lǐng)導(dǎo)下，代表黨和國家對所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)督，既調(diào)查職務(wù)違法行為，又調(diào)查職務(wù)犯罪行為，還監(jiān)督違紀(jì)違規(guī)違反道德的行為，其職能權(quán)限與司法機關(guān)、執(zhí)法機關(guān)明確不同［17］。監(jiān)察委員會自誕生之日起，就以反腐敗為“主業(yè)”，其所有的職權(quán)配置、制度構(gòu)建均圍繞反腐敗這一中心展開。也就是說，監(jiān)察機關(guān)作為國家的監(jiān)察機關(guān)，其對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)督的側(cè)重點是權(quán)力行使的廉潔性和正確性，以法治化反腐為價值取向。

檢察院在職務(wù)犯罪職能轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察委員會之后，其法律監(jiān)督職能體現(xiàn)為對司法領(lǐng)域內(nèi)的各類案件的辦理活動是否合法的監(jiān)督，具體包括對公安機關(guān)、國家安全機關(guān)等偵查機關(guān)偵查的案件是否合法實行監(jiān)督，對法院的判決、裁定是否正確和審判活動是否合法實行監(jiān)督，對于監(jiān)獄、看守所執(zhí)行刑罰的活動是否合法及對民事、行政裁判的執(zhí)行活動實行監(jiān)督［18］。較之監(jiān)察委員會，檢察院強調(diào)對案件的監(jiān)督，主要局限于司法領(lǐng)域的訴訟監(jiān)督和行政領(lǐng)域的行政檢察監(jiān)督。黨的十八屆四中全會《決定》提出，“完善檢察機關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的法律制度”，“探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度”，“檢察機關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正”［19］。據(jù)此可見，人大體制下的監(jiān)察監(jiān)督與法律監(jiān)督存在明確的職能分工，監(jiān)察監(jiān)督更強調(diào)對人的監(jiān)察，以確保作為權(quán)力行使主體的公職人員依法正確行使職權(quán)，而檢察監(jiān)督則更強調(diào)對機關(guān)依法履職的整體性監(jiān)督，以確保法律的有效實施。

如果由監(jiān)察機關(guān)對監(jiān)察對象所在單位是否正確實施法律進(jìn)行監(jiān)督，則意味著監(jiān)察權(quán)不但突破了對“人”的監(jiān)察的對象限定，而且在職能上侵犯了檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)甚至人大機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)［20］136。此外，由于缺乏對法律實施監(jiān)督的職業(yè)化的人才隊伍和相應(yīng)的機構(gòu)設(shè)置、制度保障等［21］，在客觀條件暫不具備的情況下，監(jiān)察機關(guān)無法開展法律實施的監(jiān)督工作。總之，將監(jiān)察機關(guān)打造成無所不能的超國家機關(guān)，顯然不符合監(jiān)察體制的改革目標(biāo)。因此該事由情形過于寬泛，應(yīng)當(dāng)從調(diào)整范圍方面加以限縮，即“拒不執(zhí)行法律、法規(guī)或者違反法律、法規(guī)”中的“法律、法規(guī)”在內(nèi)容上應(yīng)當(dāng)限定在反腐敗領(lǐng)域及公職人員人事管理等方面，在表現(xiàn)形式上主要集中在監(jiān)察法規(guī)范文本中載明的法律規(guī)范。也就是說，基于監(jiān)察機關(guān)專職專責(zé)監(jiān)察的憲法定位，立法機關(guān)有必要賦予監(jiān)察機關(guān)對以《監(jiān)察法》為核心的反腐敗法律規(guī)范體系實施狀況的執(zhí)法監(jiān)督檢查權(quán)，且監(jiān)察機關(guān)亦具備了對這些法律規(guī)范實施情況進(jìn)行監(jiān)督的基本條件。

第二，對“有關(guān)單位作出的決定、命令、指示違反法律、法規(guī)或者國家政策，應(yīng)當(dāng)予以糾正或者撤銷的”的限縮，該事由主要側(cè)重于單位決策，實質(zhì)上涉及對規(guī)范性文件的合法性和政策性審查問題。在我國，對法律規(guī)范的審查主要以人大及其常委會備案審查為主導(dǎo)，以行政機關(guān)層級備案審查及行政復(fù)議機關(guān)附帶審查、司法機關(guān)附帶審查為補充。相比而言，監(jiān)察機關(guān)并未獲得對法律規(guī)范性文件的審查權(quán)。因此，對上述有關(guān)單位作出的“決定、命令”應(yīng)排除法律、法規(guī)和規(guī)章等法律規(guī)范性文件。同時，在人大體制下，對地方人大及其常委會作出的決議、決定或命令等規(guī)范性文件，監(jiān)察機關(guān)無權(quán)進(jìn)行審查監(jiān)督，亦不宜提出建議糾正或撤銷的監(jiān)察建議?；谡畬ν壢舜筘?fù)責(zé)的橫向負(fù)責(zé)體制和行政垂直負(fù)責(zé)體制，地方政府決定、命令的審查主體既包括同級人大常委會，也包括上一級人民政府，而法律并未授權(quán)監(jiān)察機關(guān)對政府機關(guān)作出的決定、命令等進(jìn)行審查。

然而，如果監(jiān)察機關(guān)不能對有關(guān)單位作出的決定、命令或指示等規(guī)范性文件進(jìn)行合法性審查的話，就可能導(dǎo)致監(jiān)察對象所在單位以制定決定、命令等規(guī)范性文件的方式為其違法行為背書。若不賦予監(jiān)察機關(guān)對公職人員所提供的規(guī)范性文件以合法性或合政策性審查的權(quán)力，將導(dǎo)致監(jiān)察機關(guān)無法判斷該公職人員是否構(gòu)成違法的問題。而當(dāng)監(jiān)察機關(guān)經(jīng)過審查發(fā)現(xiàn)上述規(guī)范性文件違反法律、法規(guī)或者國家政策時，若不賦予其一定的糾正或撤銷建議權(quán)的話，則不利于從根本上消除和預(yù)防類似案件的發(fā)生。綜上，對該項適用事由可從如下方面進(jìn)行限縮：

一是對象限縮。即對人大及其常委會作出的決定、命令等規(guī)范性文件，監(jiān)察機關(guān)不得予以審查和提出監(jiān)察建議。盡管監(jiān)察監(jiān)督權(quán)與人大監(jiān)督權(quán)存在職能分工，但監(jiān)察機關(guān)僅有權(quán)對人大及其常委會的公職人員進(jìn)行監(jiān)督，因?qū)θ舜蟊O(jiān)督權(quán)的從屬性地位，其無權(quán)對人大及其常委會以機關(guān)名義作出的行為進(jìn)行監(jiān)督［22］。

二是程序限制。監(jiān)察機關(guān)不得主動且獨立就有關(guān)單位作出的規(guī)范性文件進(jìn)行審查和提出監(jiān)察建議。即監(jiān)察機關(guān)對規(guī)范性文件的審查權(quán)具有附帶性，只有在進(jìn)行個案監(jiān)察時，針對監(jiān)察對象以有關(guān)單位作出的規(guī)范性文件為抗辯理由的情況下，監(jiān)察機關(guān)才能對其進(jìn)行審查，并根據(jù)審查結(jié)果作出糾正或撤銷的監(jiān)察建議。

三是范圍限縮。即有關(guān)單位作出的規(guī)范性文件應(yīng)排除法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、行政規(guī)章、自治條例和單行條例、司法解釋等法律規(guī)范。囿于監(jiān)察機關(guān)對上述法律規(guī)范欠缺合法性審查權(quán)，故其不能對這些法律規(guī)范性文件進(jìn)行審查和提出監(jiān)察建議。此外，基于監(jiān)察機關(guān)是通過行使監(jiān)察權(quán)的方式對規(guī)范性文件進(jìn)行審查和監(jiān)督的，其所建議糾正或撤銷的規(guī)范性文件在內(nèi)容和范圍上也應(yīng)當(dāng)限于監(jiān)察權(quán)所涉及的范圍，即主要是反腐敗領(lǐng)域中的廉政制度建設(shè)、權(quán)力監(jiān)督制約規(guī)范及公職人員懲戒規(guī)范等。

四是效力限縮。根據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定，被建議對象可通過說明正當(dāng)理由的方式對抗監(jiān)察建議的強制執(zhí)行效力，但對被建議對象之理由是否正當(dāng)?shù)呐袛鄻?biāo)準(zhǔn)和判定主體問題，缺乏明確的法律規(guī)定。原則上講，監(jiān)察機關(guān)有權(quán)對被建議對象提出的理由是否正當(dāng)予以判斷，但如果監(jiān)察機關(guān)認(rèn)為理由不正當(dāng)?shù)?，?yīng)當(dāng)賦予被建議對象一定的異議權(quán)或復(fù)議權(quán)，在此情況下，應(yīng)提交法定的備案審查主體進(jìn)行裁決。這既體現(xiàn)了對法定備案審查主體的尊重，也能有效避免監(jiān)察建議權(quán)的濫用和擴張。

五是抄送要求。若滿足前幾種情形，監(jiān)察機關(guān)對有關(guān)單位的決定、命令、指示等規(guī)范性文件予以審查并作出糾正或撤銷之監(jiān)察建議的，應(yīng)將監(jiān)察建議同時抄送擁有對涉案規(guī)范性文件進(jìn)行合法性審查的有關(guān)機關(guān)。這能讓法定備案審查主體及時發(fā)現(xiàn)有關(guān)單位作出的違法或不當(dāng)規(guī)范性文件，從而為法定備案審查主體及時、主動糾正或撤銷被建議的規(guī)范性文件提供機會，這亦符合監(jiān)察處置工作的權(quán)力協(xié)同原則。

（二）對“侵犯利益型事由”的合理限縮

“侵犯利益型”事由指的是“給國家利益、集體利益和公民合法權(quán)益造成損害，需要采取補救措施的”事由，該事由與監(jiān)察對象所在單位廉政建設(shè)和履行職責(zé)并沒有太大關(guān)系。根據(jù)該事由的字面含義來理解，這里的“給國家利益、集體利益和公民合法權(quán)益造成損害”的主體應(yīng)當(dāng)是監(jiān)察對象及其所在單位。但無論是監(jiān)察對象還是其所在的單位，其以侵權(quán)或濫用職權(quán)給國家利益、集體利益和公民合法權(quán)益造成損害的，一般應(yīng)按照現(xiàn)有的救濟機制承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。如監(jiān)察對象及其所在單位對國家利益、集體利益造成損害的或?qū)е鹿操Y產(chǎn)流失的，監(jiān)察機關(guān)完全可以以對相關(guān)負(fù)責(zé)人予以立案調(diào)查的方式實施監(jiān)督，并根據(jù)調(diào)查結(jié)果作出予以政務(wù)處分或移送審查起訴等處置措施，在此情況下并無實施監(jiān)察建議的必要性。此外，這里的“需要采取補救措施”，應(yīng)當(dāng)是指積極賠償?shù)膽B(tài)度和按照法律規(guī)定核算造成的損害賠償金額，以及對造成損害的制度漏洞進(jìn)行修補完善等［23］，對有爭議的部分，往往訴至司法機關(guān)解決。也就是說，對給公民合法權(quán)益造成的損害，公民可依法提起國家賠償或訴至法院予以解決。在未經(jīng)法定機關(guān)裁決的情況下，監(jiān)察機關(guān)不宜直接以監(jiān)察建議的形式督促被建議對象采取補救措施。即便是監(jiān)察機關(guān)為了糾正被建議對象的錯誤，其所提出的監(jiān)察建議也僅限于要求被建議對象積極采取措施予以解決，即這種建議在內(nèi)容上應(yīng)圍繞程序問題，督促被建議對象采取行動，及時啟動有關(guān)程序。一旦監(jiān)察建議中涉及對公民合法權(quán)益予以賠償?shù)慕痤~等實體性內(nèi)容，就意味著監(jiān)察機關(guān)僭越了職權(quán)范圍，涉嫌染指司法裁判權(quán)和有關(guān)國家機關(guān)的內(nèi)部裁決權(quán)。

（三）對“人事處理不當(dāng)型事由”的合理限縮

對“錄用、任免、獎懲決定明顯不適當(dāng)，應(yīng)當(dāng)予以糾正的”事由的合理限定問題，在范圍上應(yīng)限定在經(jīng)調(diào)查認(rèn)定在公職人員錄用、任免、獎懲決定程序中存在權(quán)力尋租、暗箱操作、吃拿卡要、行賄受賄等廉政方面的情形。根據(jù)《政務(wù)處分法》第三條第三款的規(guī)定，公職人員任免機關(guān)、單位對其公職人員予以處分的活動受到監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督，提出監(jiān)察建議是監(jiān)察機關(guān)對上述單位實施監(jiān)督的具體表現(xiàn)形式。但在人民代表大會制度下，人大及其常委會的任免權(quán)往往涉及政治因素的考量，故除監(jiān)察機關(guān)在個案調(diào)查中發(fā)現(xiàn)違法線索外，一般不得提出監(jiān)察建議予以監(jiān)督。

（四）對“督促處罰型事由”的合理限縮

雖然“督促處罰型事由”與監(jiān)察對象所在單位履行職責(zé)行為或活動存在一定的關(guān)聯(lián)性，但該事由并不完整。從字面含義上理解，其主要體現(xiàn)為有關(guān)國家機關(guān)的不作為，且主要指行政處罰權(quán)的懈怠問題。該事由的覆蓋范圍過寬，應(yīng)當(dāng)予以限縮。其一，是否予以處罰涉及有關(guān)國家機關(guān)處罰權(quán)的行使問題，該權(quán)力的行使是建立在違法行為的事實根據(jù)及相關(guān)法律規(guī)范依據(jù)上，監(jiān)察機關(guān)不得代替執(zhí)法主體對是否應(yīng)當(dāng)予以處罰作出決定。其二，該事由的適用須建立在監(jiān)察機關(guān)對個案調(diào)查的基礎(chǔ)上，即通過對某個違法公職人員的立案調(diào)查，發(fā)現(xiàn)涉案公職人員因濫用職權(quán)、權(quán)力尋租等腐敗行為而未對應(yīng)受處罰的行政相對人給予行政處罰。在此情況下，監(jiān)察機關(guān)基于對個案的調(diào)查，能夠發(fā)現(xiàn)相關(guān)問題和掌握一定的線索，此時提出的監(jiān)察建議才更具有針對性和可操作性。其三，在內(nèi)容上，監(jiān)察建議也應(yīng)限定在程序問題上，即只能督促被建議對象啟動處罰程序（主要是立案程序），處罰的內(nèi)容、類型及幅度等，均不宜體現(xiàn)在監(jiān)察建議的內(nèi)容之中。

五、結(jié)語

監(jiān)察建議作為《監(jiān)察法》創(chuàng)設(shè)的法律概念，具有特定的內(nèi)涵和外延，從權(quán)力規(guī)范的層面看，當(dāng)監(jiān)察建議被法定化為監(jiān)察機關(guān)的一項具有強制性法律效力的權(quán)力時，也意味著其必然應(yīng)接受嚴(yán)格的法律規(guī)制。準(zhǔn)確厘定監(jiān)察建議的適用事由，是健全和完善監(jiān)察建議工作機制內(nèi)控規(guī)則的重要組成部分?！侗O(jiān)察法》對監(jiān)察機關(guān)提出監(jiān)察建議的事由規(guī)定較為概括，應(yīng)加以明確和限定。否則，盲目擴大監(jiān)察建議的適用范圍，容易侵蝕被建議單位的正常運作秩序，侵蝕其他權(quán)力的核心領(lǐng)域，亦將有損監(jiān)察機關(guān)的權(quán)威，沖擊監(jiān)察機關(guān)專責(zé)反腐敗的主業(yè)。

［責(zé)任編輯：蔣玉斌］

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