摘要：大氣污染的區(qū)域傳輸特性決定了大氣污染防治需要跨區(qū)域協(xié)同治理，構(gòu)建區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制是推進(jìn)大氣污染防治的關(guān)鍵舉措。主要分析區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的作用機(jī)理，剖析當(dāng)前大氣污染防治中區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制構(gòu)建存在的主要問(wèn)題，并提出完善頂層設(shè)計(jì)、厘清部門職責(zé)、強(qiáng)化考核問(wèn)責(zé)、加大資金投入等對(duì)策，以期為深化區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控、提升大氣環(huán)境質(zhì)量提供決策參考。

關(guān)鍵詞：大氣污染防治；區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控；作用機(jī)理；制約因素

中圖分類號(hào)：X513 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1008-9500（2025）02-0-03

Construction Strategy of Regional Joint Prevention and Control Mechanism in Air Pollution Prevention and Control

JI Yongchun

（Yanzhou District Environmental Health Management and Service Center of Jining City， Jining 272000， China）

Abstract： The regional transmission characteristics of air pollution determine that cross regional collaborative governance is needed for air pollution prevention and control. Building a regional joint prevention and control mechanism is a key measure to promote air pollution prevention and control. This article mainly analyzes the mechanism of regional joint prevention and control mechanisms， identifies the main problems in the construction of regional joint prevention and control mechanisms in current air pollution prevention and control， and proposes countermeasures such as improving top-level design， clarifying departmental responsibilities， strengthening assessment and accountability， and increasing funding investment， in order to provide decision-making references for deepening regional joint prevention and control of air pollution and improving air environmental quality.

Keywords： air pollution prevention and control; regional joint prevention and control; mechanism of action; restriction factors

大氣污染成為制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的瓶頸之一。國(guó)家將大氣污染防治工作納入社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局，接續(xù)實(shí)施了《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》和《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃》，推動(dòng)我國(guó)大氣污染防治實(shí)現(xiàn)歷史性變革，產(chǎn)生明顯效果，主要大氣污染物排放量大幅削減，空氣質(zhì)量顯著改善。其中，區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控發(fā)揮了積極作用[1]。但是，部分區(qū)域大氣污染防治聯(lián)防聯(lián)控仍存在機(jī)制不完善、職責(zé)不清等問(wèn)題。因此，重視大氣污染防治中區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制構(gòu)建的內(nèi)在機(jī)理與突出問(wèn)題，優(yōu)化完善區(qū)域協(xié)同治理舉措，對(duì)于打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)具有重要意義。

1 大氣污染防治中區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的作用機(jī)理

1.1 符合大氣污染的區(qū)域傳輸規(guī)律

大氣污染防治是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要各地區(qū)協(xié)同處理。這是因?yàn)榇髿馕廴揪哂忻黠@的區(qū)域性特征，污染物在大氣中的遷移擴(kuò)散易突破行政區(qū)劃邊界。以京津冀地區(qū)為例，受區(qū)域大氣污染傳輸?shù)挠绊?，PM2.5來(lái)源中區(qū)域傳輸貢獻(xiàn)率可高達(dá)30%～60%。這意味著，一個(gè)城市的大氣污染狀況通常取決于區(qū)域內(nèi)其他城市的污染排放強(qiáng)度[2]。不同于以往的做法，區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控強(qiáng)調(diào)縱向到底、橫向到邊，對(duì)涉及面廣、關(guān)聯(lián)度高的區(qū)域大氣污染實(shí)施系統(tǒng)治理。一方面，縱向上突破行政隸屬關(guān)系，上級(jí)政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，下級(jí)政府各司其職，打通污染防治“最后一公里”；另一方面，橫向上實(shí)現(xiàn)地區(qū)間齊抓共管、聯(lián)防聯(lián)控，有效管控區(qū)域內(nèi)大氣污染物排放源，切斷污染物區(qū)域輸送通道，最大限度阻斷污染跨區(qū)域傳播。

1.2 有利于實(shí)現(xiàn)區(qū)域環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)

對(duì)流域、區(qū)域大氣污染實(shí)施綜合防治，最終目的是實(shí)現(xiàn)區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量的整體改善。但是，單個(gè)城市受管轄范圍限制，無(wú)法有效應(yīng)對(duì)區(qū)域大尺度污染。以汾渭平原11個(gè)城市為例，為改善區(qū)域大氣質(zhì)量，各城市均實(shí)施了“煤改氣”“煤改電”等冬季清潔取暖措施，從而降低了煤炭消費(fèi)總量。但是，區(qū)域內(nèi)部分城市空氣質(zhì)量反彈回升的現(xiàn)象仍時(shí)有發(fā)生，這主要是由于區(qū)域污染傳輸?shù)寞B加效應(yīng)[3]。通過(guò)建立區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一的環(huán)境管控標(biāo)準(zhǔn)和治理規(guī)劃，統(tǒng)籌區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局，構(gòu)建聯(lián)合監(jiān)測(cè)、聯(lián)合執(zhí)法、聯(lián)合應(yīng)急等一體化大氣污染防控體系，有效管控了區(qū)域內(nèi)大氣主要污染物排放強(qiáng)度，區(qū)域整體空氣質(zhì)量顯著改善。

1.3 有助于推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)

大氣污染防治與經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展相輔相成、互為促進(jìn)。客觀而言，以京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角為代表的城市群在拉動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面發(fā)揮著不可替代的引擎作用，但過(guò)度倚重高耗能、高排放產(chǎn)業(yè)，以及不合理的產(chǎn)業(yè)布局加劇了區(qū)域大氣污染形勢(shì)。以京津冀、長(zhǎng)三角地區(qū)為例，2017年，規(guī)模以上工業(yè)單位工業(yè)增加值能耗分別比全國(guó)平均水平高出20%和16%，工業(yè)廢氣特別是SO2、NOx排放強(qiáng)度遠(yuǎn)超全國(guó)平均水平。通過(guò)建立產(chǎn)業(yè)發(fā)展負(fù)面清單和產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入退出機(jī)制，加大鋼鐵、水泥、焦化、石化等傳統(tǒng)高耗能產(chǎn)業(yè)的聯(lián)合整治力度，淘汰落后產(chǎn)能、壓減過(guò)剩產(chǎn)能，為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造空間[4]。同時(shí)，依托區(qū)域合作平臺(tái)，統(tǒng)籌布局新能源、新材料、節(jié)能環(huán)保等新興產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。

1.4 契合大氣污染防治的系統(tǒng)性要求

大氣污染是一個(gè)涉及領(lǐng)域廣、環(huán)節(jié)多、鏈條長(zhǎng)的復(fù)合型問(wèn)題。從污染成因看，能源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)布局、交通運(yùn)輸、用地方式等因素相互交織，對(duì)這些領(lǐng)域?qū)嵤┕芸?，單靠生態(tài)環(huán)境部門的力量顯然不夠，需要統(tǒng)籌調(diào)度生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和信息化委員會(huì)、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運(yùn)輸?shù)炔块T，協(xié)同發(fā)力、同向用力。但現(xiàn)實(shí)中，部門與部門間條塊分割、職責(zé)交叉、多頭管理現(xiàn)象仍較突出，信息不對(duì)稱、政策不協(xié)調(diào)，是大氣污染防治面臨的普遍問(wèn)題。區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制為破解大氣污染系統(tǒng)治理這一難題提供了新思路。在區(qū)域?qū)用妫⒂墒〖?jí)政府牽頭，多部門共同參與的協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌制定區(qū)域減排目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)，能夠加強(qiáng)源頭預(yù)防、過(guò)程控制，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)各市場(chǎng)主體良性互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)良好的防治效果。

2 構(gòu)建大氣污染防治中區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的制約因素

2.1 頂層設(shè)計(jì)不夠完善，缺乏系統(tǒng)性制度供給

目前，國(guó)家層面尚未出臺(tái)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的法律法規(guī)。現(xiàn)行區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制主要由區(qū)域各方依據(jù)議事規(guī)則形成，在組織架構(gòu)、權(quán)責(zé)邊界、違約問(wèn)責(zé)等方面界定不清，缺乏剛性的制度規(guī)范。同時(shí)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律對(duì)區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控也涉及較少，頂層設(shè)計(jì)滯后致使區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制碎片化、臨時(shí)性特征突出，不利于形成系統(tǒng)完備、銜接有序的制度供給。

2.2 部門職責(zé)交叉重疊，協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制不健全

大氣污染防治涉及環(huán)保生態(tài)環(huán)境、發(fā)展和改革委員會(huì)、經(jīng)濟(jì)和信息化委員會(huì)、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運(yùn)輸、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等多個(gè)部門，但在實(shí)踐中，部門間責(zé)權(quán)邊界模糊，職能交叉重疊現(xiàn)象較為普遍。以工業(yè)企業(yè)大氣污染治理為例，生態(tài)環(huán)境部門負(fù)責(zé)日常監(jiān)管執(zhí)法，經(jīng)濟(jì)和信息化委員會(huì)部門承擔(dān)行業(yè)管理、技改審批，發(fā)展和改革委員會(huì)部門掌握項(xiàng)目核準(zhǔn)權(quán)，三者權(quán)責(zé)界面不清，缺乏有效銜接。同時(shí)，部門間信息共享不暢，溝通協(xié)調(diào)不夠，導(dǎo)致一些地方責(zé)任推諉的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

2.3 缺乏剛性考核問(wèn)責(zé)，地方主體責(zé)任難落實(shí)

現(xiàn)行區(qū)域大氣污染防治聯(lián)防聯(lián)控工作考核主要依靠區(qū)域內(nèi)簽訂的環(huán)境合作協(xié)議，對(duì)違約行為缺乏有力制裁手段。一些地方政府考核與區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控實(shí)際脫節(jié)，大氣污染防治工作不能“一碗水端平”。一些省份存在重點(diǎn)區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控工作推進(jìn)不力，區(qū)域內(nèi)市縣大氣污染防治主體責(zé)任落實(shí)不到位等問(wèn)題，業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)傾向于國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（Gross Domestic Product，GDP），主動(dòng)參與區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的內(nèi)生動(dòng)力不足。

2.4 財(cái)稅資金投入不足，多元化投融資渠道不暢

大氣污染防治是一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程，需要持續(xù)穩(wěn)定的資金投入。據(jù)測(cè)算，重點(diǎn)區(qū)域?qū)崿F(xiàn)大氣污染防治規(guī)劃目標(biāo)，僅工業(yè)污染治理一項(xiàng)就需要巨大支出。然而，財(cái)政收支矛盾凸顯，地方較為依賴中央轉(zhuǎn)移支付，地方投入不足，大氣污染防治投入嚴(yán)重不足，政府和社會(huì)資本合作（Public-Private Partnership，PPP）等市場(chǎng)化機(jī)制尚不健全，難以調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的積極性，致使污染治理“重形式、輕實(shí)效”現(xiàn)象較為突出。

3 區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制構(gòu)建的策略

3.1 建立健全區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制，優(yōu)化頂層制度設(shè)計(jì)

盡快制定出臺(tái)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控專門條例，明確各方法定責(zé)任和義務(wù)，完善跨區(qū)域執(zhí)法協(xié)作、聯(lián)合監(jiān)測(cè)預(yù)警、爭(zhēng)議處理等機(jī)制。一方面，應(yīng)盡快制定區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控專門條例，對(duì)區(qū)域內(nèi)城市的責(zé)權(quán)利關(guān)系、違約懲戒機(jī)制等做出明確規(guī)定。同時(shí)，條例應(yīng)充分吸收借鑒各地已有成熟經(jīng)驗(yàn)做法，對(duì)跨區(qū)域執(zhí)法協(xié)作、聯(lián)合監(jiān)測(cè)預(yù)警、爭(zhēng)議協(xié)商處理等內(nèi)容予以細(xì)化完善。另一方面，應(yīng)加快京津冀、長(zhǎng)三角等國(guó)家大氣污染聯(lián)防聯(lián)控重點(diǎn)區(qū)域的協(xié)同立法步伐。在區(qū)域?qū)用嬷贫▽?shí)施大氣污染防治條例，就區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局、能源消費(fèi)總量控制、重點(diǎn)行業(yè)污染治理、機(jī)動(dòng)車船排放控制等重點(diǎn)任務(wù)做出區(qū)域統(tǒng)籌安排，以法治力量保障區(qū)域大氣污染防治各項(xiàng)工作有序推進(jìn)。

3.2 厘清部門權(quán)責(zé)邊界，健全多部門協(xié)同治理格局

按照“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分工協(xié)作、密切配合”原則，進(jìn)一步理順區(qū)域內(nèi)相關(guān)部門職責(zé)分工。第一，應(yīng)明確由生態(tài)環(huán)境部門牽頭負(fù)責(zé)統(tǒng)籌區(qū)域大氣污染防治工作，研究制定區(qū)域減排總體方案，負(fù)責(zé)組織實(shí)施重大專項(xiàng)任務(wù)，并會(huì)同有關(guān)部門開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)等。第二，要壓實(shí)有關(guān)部門大氣污染防治責(zé)任。例如，發(fā)展和改革委員會(huì)部門負(fù)責(zé)優(yōu)化調(diào)整區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局，推進(jìn)落后產(chǎn)能淘汰和過(guò)剩產(chǎn)能壓減；工業(yè)和信息化部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)區(qū)域內(nèi)重點(diǎn)行業(yè)綠色升級(jí)改造，組織實(shí)施工業(yè)污染源全面達(dá)標(biāo)排放；住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)城市揚(yáng)塵污染防治，全面推行施工工地“六個(gè)百分百”等防塵措施；公安、交通運(yùn)輸部門分別負(fù)責(zé)加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)機(jī)動(dòng)車排放檢驗(yàn)監(jiān)管、車用燃料油品質(zhì)監(jiān)督檢查，全面實(shí)施國(guó)家第六階段機(jī)動(dòng)車污染物排放標(biāo)準(zhǔn)等。第三，要健全跨部門協(xié)調(diào)配合機(jī)制。完善信息通報(bào)、聯(lián)席會(huì)議、預(yù)警會(huì)商、聯(lián)合執(zhí)法等多種工作機(jī)制，強(qiáng)化部門間信息互通、資源共享，加大對(duì)各類涉氣“散亂污”企業(yè)綜合整治力度，切實(shí)形成污染防治的整體合力。

3.3 構(gòu)建剛性考核機(jī)制，壓實(shí)地方政府主體責(zé)任

將大氣污染防治納入地方政績(jī)考核的重要內(nèi)容，制定科學(xué)合理的考核指標(biāo)體系，突出PM2.5濃度下降、優(yōu)良天數(shù)比例提高等環(huán)境質(zhì)量改善指標(biāo)，并設(shè)置區(qū)域協(xié)同發(fā)展指標(biāo)，考核各地在產(chǎn)業(yè)分工、項(xiàng)目共建等方面協(xié)作績(jī)效。對(duì)考核結(jié)果實(shí)行“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”，對(duì)排名落后、完不成目標(biāo)任務(wù)的地區(qū)，取消評(píng)優(yōu)評(píng)先資格，減少重大項(xiàng)目審批權(quán)，問(wèn)題嚴(yán)重的調(diào)離、降職相關(guān)責(zé)任人。同時(shí)，將考核結(jié)果作為地方轉(zhuǎn)移支付分配、中央資金下達(dá)的重要依據(jù)，形成“優(yōu)績(jī)優(yōu)酬”的激勵(lì)導(dǎo)向。

3.4 創(chuàng)新投融資體制機(jī)制，拓展多元化投入渠道

中央和省級(jí)財(cái)政要加大對(duì)重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付力度，重點(diǎn)支持京津冀、長(zhǎng)三角、汾渭平原等，保障國(guó)家大氣污染防治重大專項(xiàng)任務(wù)落實(shí)。統(tǒng)籌整合生態(tài)環(huán)保資金，建立健全區(qū)域間橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，引導(dǎo)污染防治責(zé)任和利益在區(qū)域內(nèi)合理分擔(dān)、均衡分配。資金投入方面，在加大中央和地方財(cái)政支持力度的同時(shí)，綜合運(yùn)用多種市場(chǎng)化手段，吸引更多社會(huì)資本投入?？裳芯恐贫?lì)政策，鼓勵(lì)采用PPP等模式，吸引更多社會(huì)資本參與大氣污染治理重大工程、重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)[5]。

4 結(jié)論

大氣污染防治中的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制建設(shè)是一項(xiàng)涉及面廣、政策性強(qiáng)的系統(tǒng)工程。從頂層設(shè)計(jì)、部門協(xié)同、責(zé)任落實(shí)以及資金保障等方面系統(tǒng)發(fā)力，完善區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，對(duì)于提升區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量至關(guān)重要。未來(lái)，應(yīng)在優(yōu)化制度設(shè)計(jì)、厘清部門職責(zé)、創(chuàng)新投融資模式等方面持續(xù)用力，扎實(shí)推進(jìn)重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控，加快構(gòu)建大氣污染防治新格局，切實(shí)打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，不斷滿足人民群眾對(duì)優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需要。

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收稿日期：2024-12-18

作者簡(jiǎn)介：紀(jì)永春（1978—），男，山東濟(jì)寧人。研究方向：環(huán)境保護(hù)。