2025年是承前啟后之年，“十四五”收官在即，“十五五”規(guī)劃即將開啟。對(duì)于“十四五”規(guī)劃指標(biāo)完成情況如何，現(xiàn)在基本可以做出一些判斷，也為“十五五”的規(guī)劃定下基調(diào)?？傮w而言，“十五五”需從單一能耗約束轉(zhuǎn)向系統(tǒng)性碳排控制，并強(qiáng)化市場(chǎng)與技術(shù)創(chuàng)新。

“十四五”碳強(qiáng)度目標(biāo)有難度

“十四五”規(guī)劃要求，單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能耗和二氧化碳排放分別降低13.5%和18%。這兩個(gè)雖然是約束性指標(biāo)，但從目前官方公布的數(shù)據(jù)看大概率是完不成了。2024年年中，天津大學(xué)教授、國(guó)家能源、環(huán)境和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究院院長(zhǎng)張中祥就預(yù)判，中國(guó)“十四五”將首次不能同時(shí)完成五年規(guī)劃的能源強(qiáng)度和碳強(qiáng)度目標(biāo)。當(dāng)時(shí)，他根據(jù)的是2021、2022和2023年的數(shù)據(jù)。這三年全年全國(guó)萬元國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能耗比上年分別下降了2.7%、0.1%和0.5%；2021和2022年全國(guó)萬元國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放分別下降了3.8%和0.8%，2023年全國(guó)萬元國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放與上年持平。這意味這三年總的單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能耗和二氧化碳排放分別只降低了3.28%和4.56%，與上述“十四五”規(guī)劃的單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能耗和二氧化碳排放減少目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)。也就是說，前三年只完成了五年規(guī)劃任務(wù)的大約25%，要在2024年和2025年完成75%才能完成五年規(guī)劃目標(biāo)。但根據(jù)2024年公布的數(shù)據(jù)和2025年計(jì)劃目標(biāo)，這個(gè)任務(wù)確實(shí)有難度。

從《2024—2025年節(jié)能降碳行動(dòng)方案》（以下簡(jiǎn)稱《行動(dòng)方案》）來看，要求2024年單位GDP能耗降2.5%，二氧化碳降3.9%。根據(jù)國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布會(huì)公布的情況，2024年能耗強(qiáng)度下降3%以上，可能超額完成年度目標(biāo)，但累計(jì)到2024年底可能總下降約6.28%（3.28%+3%），離13.5%還差7.22%，2025年需要下降7%左右依然困難。

碳排放方面，2024年目標(biāo)3.9%，目前完成情況尚未公布，但加上這個(gè)目標(biāo)，累計(jì)到2024年總下降約8.46%（4.56%+3.9%），剩下2025年需要下降約9.54%，完成可能性不大。

從能耗雙控轉(zhuǎn)向碳排放雙控

根據(jù)以上數(shù)據(jù)可以推斷，“十四五”碳強(qiáng)度目標(biāo)大概率無法完成。所以，《行動(dòng)方案》提出：盡最大努力完成“十四五”節(jié)能降碳約束性指標(biāo)。這里的“盡最大努力完成”用得很玄妙，既要努力確保目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，但又帶有一定的靈活性，留有一定的余地和空間。

能耗強(qiáng)度下降是“十四五”規(guī)劃《綱要》的約束性指標(biāo)，既定目標(biāo)任務(wù)必須完成。完不成的地方，國(guó)家發(fā)展改革委要找地方發(fā)改委負(fù)責(zé)人談話。2023年9月，國(guó)家發(fā)展改革委環(huán)資司就“十四五”節(jié)能目標(biāo)完成進(jìn)展滯后，分別約談湖北省、陜西省、甘肅省、青海省發(fā)展改革委負(fù)責(zé)同志。談話通報(bào)指出，這些地區(qū)能耗增速較快，能效提升緩慢，扣除原料用能和可再生能源消費(fèi)量后，能耗強(qiáng)度下降仍滯后于“十四五”目標(biāo)進(jìn)度要求，個(gè)別地區(qū)甚至不降反升。有關(guān)地區(qū)節(jié)能審查松弛，高耗能、高排放、低水平項(xiàng)目管理乏力，節(jié)能形勢(shì)十分嚴(yán)峻。

所以，長(zhǎng)期規(guī)劃收官前后，部分地區(qū)不惜采取“限產(chǎn)”、“限電”等措施追趕碳排放和能源消耗等目標(biāo)。2025年是“十四五”規(guī)劃目標(biāo)收官之年，因?yàn)檎叩恼{(diào)控國(guó)家發(fā)展改革委指出，堅(jiān)決杜絕以“雙碳”為名搞“拉閘限電”。

更關(guān)鍵的是，國(guó)家開啟了從能耗雙控到碳排放雙控考核機(jī)制的轉(zhuǎn)型。2021年，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出要“創(chuàng)造條件盡早實(shí)現(xiàn)能耗雙控向碳排放總量和強(qiáng)度雙控轉(zhuǎn)變”。2023年7月11日，中央深改委二次會(huì)議審議通過了《關(guān)于推動(dòng)能耗雙控逐步轉(zhuǎn)向碳排放雙控的意見》，標(biāo)志著我國(guó)正式向碳排放雙控全面轉(zhuǎn)型。這一轉(zhuǎn)型，不僅避免了能耗雙控中對(duì)可再生能源和原料用能的不合理限制，而且為地方政府和企業(yè)提供了更大的綠色發(fā)展空間。

“十五五”怎么辦

“十四五”的現(xiàn)實(shí)情況為“十五五”提供了關(guān)鍵啟示：需從單一能耗約束轉(zhuǎn)向系統(tǒng)性碳排控制，并強(qiáng)化市場(chǎng)與技術(shù)創(chuàng)新。

首先，對(duì)政策機(jī)制進(jìn)行優(yōu)化。整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)開始從“能耗雙控”向“碳排放雙控”全面過渡。當(dāng)前，能耗統(tǒng)計(jì)已逐步區(qū)分化石能源與非化石能源（如2023年統(tǒng)計(jì)新增“扣除原料用能和非化石能源消費(fèi)量”口徑），未來需將碳排放總量和強(qiáng)度雙控納入地方考核，倒逼能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化。地方考核也從“GDP競(jìng)賽”到“低碳競(jìng)賽”。新增“非化石能源消費(fèi)占比”“碳匯增量”等指標(biāo)，并納入官員政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系。

其次，實(shí)行區(qū)域與行業(yè)差異化管理。對(duì)高耗能產(chǎn)業(yè)（如煤化工、鋼鐵）實(shí)施“清單式”控碳，而對(duì)可再生能源富集地區(qū)（如西北）放寬能耗總量限制，優(yōu)先支持綠電項(xiàng)目落地。三北地區(qū)可通過新增風(fēng)電、光伏項(xiàng)目，在不增加碳排放的前提下發(fā)展低能耗產(chǎn)業(yè)，破解傳統(tǒng)能耗指標(biāo)對(duì)經(jīng)濟(jì)的制約。

再次，通過完善市場(chǎng)機(jī)制來代替行政命令。比如擴(kuò)大碳市場(chǎng)覆蓋范圍與金融工具創(chuàng)新。當(dāng)前，全國(guó)碳市場(chǎng)僅納入電力行業(yè)。“十五五”期間需要納入鋼鐵、水泥、石化等8大高耗能行業(yè)，并探索碳期貨、碳保險(xiǎn)等衍生品，提升市場(chǎng)的流動(dòng)性。綠色金融方面，對(duì)符合條件的企業(yè)提供貼息貸款和稅收減免等。在碳排的基礎(chǔ)性制度建設(shè)方面，要通過完善排放核算方法，推動(dòng)碳排放數(shù)據(jù)透明化，為轉(zhuǎn)型加快機(jī)制建設(shè)。

2024年8月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《加快構(gòu)建碳排放雙控制度體系工作方案》，提出“將碳排放指標(biāo)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃”，“推動(dòng)省市兩級(jí)建立碳排放預(yù)算管理制度”。2024年10月，國(guó)家發(fā)展改革委等八部門聯(lián)合印發(fā)的《完善碳排放統(tǒng)計(jì)核算體系工作方案》提出，到2025年國(guó)家及省級(jí)地區(qū)碳排放年報(bào)、快報(bào)制度全面建立。此后，陸續(xù)發(fā)布了《關(guān)于建立碳足跡管理體系的實(shí)施方案》《完善碳排放統(tǒng)計(jì)核算體系工作方案》《產(chǎn)品碳足跡核算標(biāo)準(zhǔn)編制工作指引》等文件。這些文件涉及企業(yè)、項(xiàng)目、產(chǎn)品、區(qū)域等不同主體，為地方碳考核、行業(yè)碳管控、企業(yè)碳管理、項(xiàng)目碳評(píng)價(jià)、產(chǎn)品碳足跡等全覆蓋打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

“十四五”碳強(qiáng)度目標(biāo)的未竟之業(yè)，揭示了傳統(tǒng)發(fā)展模式與“雙碳”目標(biāo)的深層矛盾。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與減排目標(biāo)如何平衡，唯有通過政策、技術(shù)、市場(chǎng)的協(xié)同創(chuàng)新，才能將挑戰(zhàn)轉(zhuǎn)化為機(jī)遇。

本文作者單位為環(huán)球零碳

責(zé)任編輯：趙 玥

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