招商引資作為地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的重要抓手，在帶動(dòng)地方就業(yè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)等方面發(fā)揮了重要作用。為了吸引龍頭企業(yè)、優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目落地投產(chǎn)，地方政府往往以出臺(tái)稅收優(yōu)惠政策的方式促成簽約。然而，這些措施在實(shí)際執(zhí)行中帶來的隱患逐漸暴露，如違反稅收法定原則，加劇市場(chǎng)不平等競(jìng)爭(zhēng)，助長(zhǎng)企業(yè)投機(jī)行為，加重財(cái)政負(fù)擔(dān)等。隨著國發(fā)〔2014〕62號(hào)文、國發(fā)〔2015〕25號(hào)文等文件的出臺(tái)，稅收優(yōu)惠政策清理工作也拉開了序幕，全國各地紛紛開始行動(dòng)，展開清理工作。本文也對(duì)清理工作提出了意見和建議，從賦權(quán)、清理、保留、監(jiān)管四方面著手，深入治理，以助力地方政府開拓招商引資新模式，構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場(chǎng)。

國發(fā)〔2014〕62號(hào)文從三個(gè)方面規(guī)范清理優(yōu)惠政策：統(tǒng)一稅收政策制定權(quán)限，堅(jiān)持稅收法定原則；規(guī)范非稅等收入管理；嚴(yán)格財(cái)政支出管理。國發(fā)〔2015〕25號(hào)文對(duì)國發(fā)〔2014〕62號(hào)文中涉及的相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行部署安排。2024年《公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例》的公布與實(shí)施，也充分表明國家全面清理招商引資中稅收優(yōu)惠政策勢(shì)在必行。那么如何看待國家這一行為，該如何清理，離開稅收優(yōu)惠的招商引資工作又該如何開展。本文針對(duì)以上問題進(jìn)行思考，并結(jié)合實(shí)際提出一些解決辦法。

對(duì)采取稅收優(yōu)惠方式進(jìn)行招商引資的分析

稅收返還及財(cái)稅獎(jiǎng)補(bǔ)等稅收優(yōu)惠本質(zhì)是政府補(bǔ)助，目的是為了吸引投資，以增加經(jīng)濟(jì)總量及財(cái)政收入。這一方面能帶動(dòng)投資者的投資積極性，提高招商活力，形成全民招商局面；另一方面能為企業(yè)減少經(jīng)營負(fù)擔(dān)，助力企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。但是，部分地區(qū)卻在實(shí)際執(zhí)行過程中鉆了政策的空子。數(shù)據(jù)顯示：2022年度審計(jì)發(fā)現(xiàn)全國上下55個(gè)地區(qū)違規(guī)或變相返還稅收或土地出讓金等225.08億元。

這種違規(guī)操作帶來的負(fù)面影響巨大：一是違反稅法“稅收待遇平等、稅收負(fù)擔(dān)公平”的基本原則，造成了納稅人之間稅負(fù)不公平現(xiàn)象。二是助長(zhǎng)企業(yè)的投機(jī)行為，部分企業(yè)以享受優(yōu)惠的多少作為投資的決定依據(jù)。這不僅不利于企業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，也擾亂了地方營商環(huán)境。三是加劇財(cái)政負(fù)擔(dān)，從縱向相比，我國財(cái)政收入總體上呈上升趨勢(shì)，但是增速卻由兩位數(shù)降為個(gè)位數(shù)，增長(zhǎng)速度呈波動(dòng)下降趨勢(shì)；從橫向相比，以2023年財(cái)政收入為依據(jù)，我國財(cái)政收入主要集中在上海、江蘇、浙江等東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，西部地區(qū)財(cái)政收入薄弱，東中西部財(cái)政收入差距明顯。稅收優(yōu)惠政策的執(zhí)行，會(huì)嚴(yán)重增加地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，尤其是中西部地區(qū)。

全面清理招商引資中稅收優(yōu)惠政策的現(xiàn)實(shí)意義

2024年10月18日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議研究部署深入推進(jìn)全國統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)的有關(guān)舉措。會(huì)議指出：要推進(jìn)違規(guī)返還財(cái)稅獎(jiǎng)補(bǔ)、政府購買服務(wù)、妨礙公平競(jìng)爭(zhēng)等領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)整治，讓各類企業(yè)在公平競(jìng)爭(zhēng)中成長(zhǎng)壯大，以更高經(jīng)濟(jì)效率推動(dòng)各地更好發(fā)展。2024年以來，無論是《公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例》的出臺(tái)，還是各項(xiàng)會(huì)議部署，都是從不同角度提出要對(duì)各地招商引資中的涉稅問題進(jìn)行專項(xiàng)整治，無疑是對(duì)國發(fā)〔2014〕62號(hào)文的重啟，國發(fā)〔2015〕25號(hào)文中“國發(fā)〔2014〕62號(hào)文規(guī)定的專項(xiàng)清理工作，待今后另行部署后再進(jìn)行”的時(shí)機(jī)或以成熟。

2023年有關(guān)報(bào)告顯示，已有55個(gè)地區(qū)清理廢除違規(guī)出臺(tái)的稅收返還優(yōu)惠，規(guī)范招商引資行為。

今年，江蘇、江西、上海等地也開始行動(dòng)，對(duì)稅收優(yōu)惠、稅收返還、財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)等一系列政策進(jìn)行專項(xiàng)清理。如江蘇博遷新材料股份有限公司退回宿遷高新技術(shù)開發(fā)區(qū)財(cái)政局撥付的獎(jiǎng)勵(lì)資金2400萬元；江西省人民政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化省以下財(cái)政體制改革的實(shí)施方案》，提出增強(qiáng)財(cái)政體制的嚴(yán)肅性；上海市發(fā)布《上海市招商整改任務(wù)清單“二十條”》，要求立即清理與稅收掛鉤的產(chǎn)業(yè)扶持政策。

國家開展違規(guī)涉稅問題專項(xiàng)清理工作意義重大，是對(duì)稅收法定基本原則的強(qiáng)調(diào)，任何涉稅政策的出臺(tái)和實(shí)施都必須以稅法為依據(jù)。這有利于優(yōu)化營商環(huán)境，促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，打破地方保護(hù)，建設(shè)全國統(tǒng)一大市場(chǎng)。有利于規(guī)范財(cái)政支出范圍，加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算約束，提高財(cái)政支出效益，充分發(fā)揮政府資源配置職能。有利于激發(fā)創(chuàng)新活力。

傳統(tǒng)“稅收優(yōu)惠”式招商引資已無法適應(yīng)當(dāng)下經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，需要地方政府充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，盤活有限資源，開拓招商引資新模式。同時(shí)，有助于促進(jìn)政府提升服務(wù)水平、提高行政效率，全面構(gòu)建服務(wù)型政府，提升招商引資吸引力。

全面清理并不等同于一桿子打死。隨著經(jīng)濟(jì)環(huán)境的不斷發(fā)展變化，國家在激發(fā)市場(chǎng)活力，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，緩解地區(qū)間產(chǎn)業(yè)發(fā)展不平衡問題等方面也出臺(tái)了一系列財(cái)稅補(bǔ)貼政策。如西部大開發(fā)戰(zhàn)略稅收優(yōu)惠延續(xù)與升級(jí)，以降低企業(yè)運(yùn)營成本，帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，促進(jìn)西部地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展；國家對(duì)已經(jīng)認(rèn)定高新技術(shù)企業(yè)專項(xiàng)補(bǔ)貼與稅收優(yōu)惠，對(duì)電子信息、生物醫(yī)藥、航空航天等多個(gè)領(lǐng)域投入補(bǔ)貼資金，鼓勵(lì)企業(yè)加大研發(fā)投入，促進(jìn)研發(fā)成果轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)實(shí)效；對(duì)小微企業(yè)和個(gè)體工商戶稅費(fèi)緩繳與減免，以緩解資金壓力，維持經(jīng)營穩(wěn)定，提振市場(chǎng)信心。這些政策措施對(duì)于最大限度發(fā)揮財(cái)政支出效益、提高企業(yè)積極性、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等方面發(fā)揮著重要作用。所以應(yīng)全面考慮、通盤考量，決不能搞“一刀切”。

對(duì)清理招商引資中稅收優(yōu)惠政策的意見及建議

不可否認(rèn)，稅收返還、財(cái)稅獎(jiǎng)補(bǔ)等優(yōu)惠政策的確對(duì)企業(yè)的發(fā)展壯大及地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)起到了一定的積極作用。但這其中帶來的負(fù)面影響也是不可忽視的，需要從多方入手，合理解決這一難題。

賦權(quán) 我國《立法法》第十一條只能制定法律的事項(xiàng)包含“基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度”；第十二條規(guī)定“本法第十一條規(guī)定的事項(xiàng)尚未制定法律的，全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)”。由此可見，國務(wù)院具有一定的制定權(quán)，而地方政府無權(quán)制定稅收相關(guān)政策規(guī)范。而地方稅收優(yōu)惠政策的弊端卻也不能掩蓋其存在的必要性，若賦予省級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)及政府一定稅收政策制定權(quán)，且對(duì)政策制定流程、形式、邊界等進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，那就很有可能解決合法性的問題。

清理 賦權(quán)并不意味著不清理。以廣東省湛江市在稅收優(yōu)惠清理工作中的行動(dòng)為例，該地著重從四點(diǎn)入手：一是加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，建立專項(xiàng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，明確牽頭單位及成員單位，形成上下聯(lián)動(dòng)、部門配合、齊抓共管的工作格局。二是制定工作方案，結(jié)合地方實(shí)際，明確工作要求、清理范圍、責(zé)任分工、時(shí)間節(jié)點(diǎn)等，確保清理工作扎實(shí)有效進(jìn)行。三是全面梳理排查，對(duì)地方制定的收稅優(yōu)惠政策進(jìn)行梳理并分類處理，確保清理無遺漏。四是做好清查驗(yàn)收，督促所轄縣（區(qū)）開展自查工作，并不定時(shí)進(jìn)行抽查，確保全市專項(xiàng)清理工作取得實(shí)效。湛江市在稅收優(yōu)惠清理工作中的做法為各地方政府提供了思路，具有十分重要的借鑒意義。借鑒并不等同于照搬照抄，地方政府需根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)及工作實(shí)際，因地制宜開展清理工作。

保留 在清理稅收優(yōu)惠政策工作中，也暴露出了一系列問題：一是地方政府與企業(yè)先前承諾的優(yōu)惠政策因各種原因仍未兌現(xiàn)，國發(fā)〔2014〕62號(hào)文的出臺(tái)使得地方政府被迫承擔(dān)了違約責(zé)任；二是涉及科技、民生領(lǐng)域的重點(diǎn)項(xiàng)目或企業(yè)，會(huì)因優(yōu)惠政策的取消而面臨項(xiàng)目暫停、企業(yè)外遷等風(fēng)險(xiǎn)，不利于地方產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，影響居民生活水平。

對(duì)此，建議在清理過程中進(jìn)行部分保留：一是對(duì)因地方財(cái)政困難、財(cái)政年度結(jié)算工作安排等客觀因素，導(dǎo)致未及時(shí)撥付的資金，按照原合同、協(xié)議等文件繼續(xù)執(zhí)行，待執(zhí)行期限到期為止；二是對(duì)國家重點(diǎn)發(fā)展項(xiàng)目繼續(xù)給予政策優(yōu)惠，以持續(xù)擴(kuò)大項(xiàng)目帶來的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益；三是國家出臺(tái)規(guī)范優(yōu)惠政策長(zhǎng)效機(jī)制及實(shí)施細(xì)則，作為地方政府行動(dòng)指南，從根源上杜絕違規(guī)涉稅問題反彈。

監(jiān)管

稅務(wù)部門加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管 在當(dāng)下復(fù)雜多變的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，稅務(wù)部門更應(yīng)該用好、用活手中的權(quán)利，加強(qiáng)執(zhí)法力度，嚴(yán)肅查處違規(guī)招商引資中的涉稅問題。一是增強(qiáng)稅費(fèi)政策的確定性。稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)會(huì)同財(cái)政、審計(jì)等有關(guān)部門，按照黨中央、國務(wù)院決策部署，對(duì)繼續(xù)延續(xù)的收稅優(yōu)惠政策予以明確，以穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期。二是增強(qiáng)稅務(wù)執(zhí)法規(guī)范性。持續(xù)完善《納稅服務(wù)規(guī)范》，統(tǒng)一稅務(wù)機(jī)關(guān)基本服務(wù)事項(xiàng)處理方式，為制定全國統(tǒng)一的稅務(wù)行政處罰裁量基準(zhǔn)奠定基礎(chǔ)。三是增強(qiáng)稅費(fèi)服務(wù)便利性。推進(jìn)稅務(wù)事項(xiàng)“跨省通辦”“一網(wǎng)通辦”，減少辦事流程、縮短辦事時(shí)間，實(shí)實(shí)在在為企業(yè)提供便利。

財(cái)政部門加強(qiáng)財(cái)政資金監(jiān)管 一是實(shí)施財(cái)政資金預(yù)算管理制度。確需履行稅收優(yōu)惠政策而進(jìn)行的必要支出，需事先列入年初財(cái)政預(yù)算，并報(bào)經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)，切實(shí)做到無預(yù)算不支出。二是實(shí)施績(jī)效監(jiān)控。從投入管理指標(biāo)、產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)三個(gè)方面進(jìn)行項(xiàng)目分析，了解預(yù)算執(zhí)行情況及項(xiàng)目開展效益，便于對(duì)項(xiàng)目和資金進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，提高財(cái)政資金使用效益。三是加強(qiáng)監(jiān)督。一方面通過執(zhí)行國庫集中收付制度，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政資金“集中管”，既有利于政府對(duì)財(cái)政資金的監(jiān)管，又增加了財(cái)政收支的透明度。另一方面通過實(shí)施財(cái)政預(yù)決算公開制度，自覺接受群眾的監(jiān)督，使有限的財(cái)政資金用在人民群眾最需要的地方。

全面清理稅收優(yōu)惠政策對(duì)招商引資的啟示

國家全面清理稅費(fèi)優(yōu)惠政策已充分表明單純通過稅收返還、財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)來進(jìn)行招商引資的舊模式已走到盡頭，需要地方政府及時(shí)調(diào)整工作思路，創(chuàng)新招商模式。

比如，地方政府可以從優(yōu)化營商環(huán)境入手，通過提供一站式服務(wù)，簡(jiǎn)化行政審批流程，打造公平、安全、統(tǒng)一的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，來吸引企業(yè)投資。多地已出臺(tái)營商環(huán)境有關(guān)政策，如安徽省發(fā)布《進(jìn)一步創(chuàng)優(yōu)營商環(huán)境重點(diǎn)舉措》114條，浙江省發(fā)布優(yōu)化營商環(huán)境條例。這些都在新形勢(shì)下招商引資工作中起到了好的示范作用。

再如，地方政府可以采用資本招商新策略，即建立產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，用投資方式代替?zhèn)鹘y(tǒng)的稅收優(yōu)惠。

比如，合肥產(chǎn)投集團(tuán)的產(chǎn)投融合模式，蘇州地方政府投資基金與合作機(jī)構(gòu)共同設(shè)立子基金、引入風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)的模式，都取得了好的效果。通過這種新模式，一方面可以為企業(yè)提供資金支持，另一方面也能讓政府更加深入了解行業(yè)發(fā)展趨勢(shì)，從而提出針對(duì)性的招商引資政策。

在過去相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，通過稅收優(yōu)惠方式開展招商引資工作確實(shí)取得了一定成效。但是，隨著法律制度完善、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)加劇，僅靠稅收優(yōu)惠進(jìn)行招商引資的副作用已愈發(fā)明顯。市場(chǎng)不公平競(jìng)爭(zhēng)、財(cái)政壓力過大、企業(yè)投機(jī)行為等已不可忽視，亟需解決。國家開展清理工作，一方面是對(duì)以往工作舉措的糾正，另一方面也刺激了地方政府沖破固化思維，主動(dòng)探索新的工作思路和方法，有助于地方轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、建立全國統(tǒng)一大市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展。

（作者單位：洛陽市洛龍區(qū)投資促進(jìn)中心）