摘要：建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源管理是處理和應(yīng)對建設(shè)項目實施與礦產(chǎn)資源開發(fā)利用發(fā)生矛盾而設(shè)立的一項重要的行政管理職能。在梳理壓覆管理法律依據(jù)、制度建設(shè)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，結(jié)合黨中央國務(wù)院有關(guān)優(yōu)化營商環(huán)境、健全完善全民所有自然資源有償使用制度、加強事中事后監(jiān)督管理的最新要求，總結(jié)分析了當(dāng)前壓覆管理存在的主要問題，包括非重要礦產(chǎn)資源的壓覆管理要求有待明確、壓覆審批權(quán)限與礦業(yè)權(quán)登記權(quán)限不完全一致、審批標(biāo)準(zhǔn)和不作壓覆處理情形仍需細化、補償協(xié)議納入要件易推遲壓覆審批辦結(jié)時間、壓覆補償缺乏法律依據(jù)和壓覆補償范圍需完善、壓覆礦產(chǎn)資源的后續(xù)情況跟蹤有待加強等。為進一步健全完善壓覆礦產(chǎn)資源管理制度，研究提出了明確礦產(chǎn)資源壓覆全覆蓋管理、優(yōu)化壓覆審批管理權(quán)限、細化壓覆審批標(biāo)準(zhǔn)和不作壓覆處理的情形、進一步完善壓覆審批管理流程、健全完善壓覆補償機制、加強事中事后監(jiān)督管理等政策建議，以期為下一步完善壓覆管理制度提供參考。

關(guān)鍵詞：礦產(chǎn)資源；建設(shè)項目；壓覆管理；有償壓覆；流程優(yōu)化

中圖分類號：P62""" 文獻標(biāo)識碼：A""" doi：10.12128/j.issn.1672-6979.2025.02.010

0 引言

礦產(chǎn)資源是經(jīng)濟社會發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，是國家安全與經(jīng)濟發(fā)展的重要保證，而建設(shè)項目的實施可能導(dǎo)致其壓覆的礦產(chǎn)資源無法開發(fā)利用。近年來，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程加快，鐵路、公路、輸油管道、各類工廠等建設(shè)項目急劇增加，建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源的情形顯著增多^［12］，建設(shè)項目落地實施與礦產(chǎn)資源保護之間矛盾越來越突出。建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源管理是處理和應(yīng)對建設(shè)項目實施與礦產(chǎn)資源開發(fā)利用發(fā)生矛盾而設(shè)立的一項重要的行政管理職能，對提高礦產(chǎn)資源保障能力，保障建設(shè)項目正常進行都具有重要作用。

近年來，不少學(xué)者對建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源開展了研究。高偉明等^［3］通過“雙重任務(wù)委托代理”模型分析了中央政府與地方政府在壓覆礦產(chǎn)資源管理中的博弈關(guān)系，提出了加強監(jiān)督與激勵、完善法律法規(guī)等對策。陳曉甫等^［45］探討了建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源評估中涉及的圍護帶取值、壓覆區(qū)范圍等因素，認為統(tǒng)一的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)對于解決評估工作中的矛盾和礦產(chǎn)資源管理問題至關(guān)重要，建議制定統(tǒng)一的規(guī)范或技術(shù)要求。廖海等^［6］認為建設(shè)項目影響區(qū)的設(shè)定應(yīng)基于法律法規(guī)和規(guī)范要求，審批環(huán)節(jié)涉及的決策合理性、壓覆量界定以及影響區(qū)范圍一致性等問題存在爭議。張傳毅等^［7］探討了建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源導(dǎo)致的財產(chǎn)損害糾紛中的法律問題，提出了在處理這類糾紛時應(yīng)考慮的法律依據(jù)和實踐建議，強調(diào)了在保護礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益的同時，也要平衡國家利益和社會公共利益；陳敏等^［89］分析了我國壓覆管理現(xiàn)狀、存在的問題，研究提出了明確管理分工、調(diào)整審批程序、強化經(jīng)濟性論證評估、建立有償壓覆制度、強化與用地等銜接關(guān)系、細化補償標(biāo)準(zhǔn)和加強后期監(jiān)管等政策建議。李海婷^［10］分析了建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源管理法律制度的現(xiàn)狀和存在的問題，提出增強制度的完整性、可操作性和銜接性的具體建議。蘇軼娜等^［1112］分析了我國壓覆管理制度成效及問題，提出了強化經(jīng)濟對比、追究違法責(zé)任、完善補償制度和規(guī)范調(diào)查統(tǒng)計制度、加強壓覆審批地位、嚴格評估報告評審等建議。劉流等^［13］從處理水電工程壓覆礦產(chǎn)資源案例出發(fā)，建議在工程設(shè)計階段盡量避免壓覆礦區(qū)，以及制定相關(guān)法規(guī)以規(guī)范補償行為。江福兵等^［14］探討了建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源的補償機制，指出當(dāng)前補償制度存在不完善之處，建議國家出臺相關(guān)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，明確補償范圍和標(biāo)準(zhǔn)。余良暉等^［15］研究了壓覆管理中占用補償問題，提出了加強頂層制度供給、完善礦種目錄、堅持補償實際損失、出臺技術(shù)規(guī)程等建議。楊畢^［16］以貴州省壓覆審批工作為研究對象，對壓覆審批管理涉及的壓覆評估礦種、審批權(quán)限、擬用地范圍、評估區(qū)范圍、礦政管理支撐等提出了建議。劉欣^［17］分析了建設(shè)工程壓覆重要礦床的管理問題，建議加強立法、行政指導(dǎo)和部門協(xié)調(diào)，明確補償范圍與標(biāo)準(zhǔn)，以保護重要礦床、保障國家重大建設(shè)項目及礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益。張茜^［18］分析研究了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中壓覆礦產(chǎn)資源引發(fā)的糾紛案件審理中存在的爭議焦點和司法適用差異的原因，研究提出了在現(xiàn)行法律框架下統(tǒng)一裁判原則、明確關(guān)鍵定義、完善壓覆補償制度等建議。馬艷平^［19］分析了建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源案件裁判考量因素，對壓覆審批管理提出了完善立法、最低采用部門規(guī)章形式規(guī)范壓覆審批管理、完善管理內(nèi)容及責(zé)任等建議。

2017年以來，黨中央國務(wù)院對健全完善全民所有自然資源有償使用制度、優(yōu)化營商環(huán)境、加強事中事后監(jiān)督管理等做出了系列部署，提出了許多改革要求。2023年12月29日至2024年1月27日，全國人大常委會通過中國人大網(wǎng)等網(wǎng)站公布《礦產(chǎn)資源法（修訂草案）》，向社會公眾公開征求意見。《礦產(chǎn)資源法（修訂草案）》在保留壓覆審批管理的同時，引入了一些新的規(guī)定，壓覆管理制度改革迫在眉睫。在這樣的背景條件下，本文在以往研究基礎(chǔ)上，聚焦壓覆管理制度，系統(tǒng)梳理了現(xiàn)狀和面臨的新形勢新要求，總結(jié)制度中存在的的主要問題，并針對性地提出了政策建議，以期為下一步完善壓覆管理制度提供參考。

1 壓覆管理法律依據(jù)、制度建設(shè)及面臨的新形勢新要求

1.1 法律法規(guī)依據(jù)

1986年《礦產(chǎn)資源法》頒布實施。1996年和2009年分別進行了第一次修正和第二次修正?！兜V產(chǎn)資源法》第三十三條規(guī)定：“在建設(shè)鐵路、工廠、水庫、輸油管道、輸電線路和各種大型建筑物或者建筑群之前，建設(shè)單位必須向所在省、自治區(qū)、直轄市地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門了解擬建工程所在地區(qū)的礦產(chǎn)資源分布和開采情況。非經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的部門批準(zhǔn)，不得壓覆重要礦床?！眽焊驳V產(chǎn)資源管理工作的法律定位和重要性從此確定。1994年頒布實施的《礦產(chǎn)資源法實施細則》第三十五條進一步細化：“建設(shè)單位在建設(shè)鐵路、公路、工廠、水庫、輸油管道、輸電線路和各種大型建筑物前，必須向所在地的省、自治區(qū)、直轄市地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門了解擬建工程所在地區(qū)的礦產(chǎn)資源分布情況，并在建設(shè)項目設(shè)計任務(wù)書報請審批時附具地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門的證明。在上述建設(shè)項目與重要礦床的開采發(fā)生矛盾時，由國務(wù)院有關(guān)主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府提出方案，經(jīng)國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門提出意見后，報國務(wù)院計劃行政主管部門決定?！薄兜V產(chǎn)資源法（修訂草案）》延續(xù)了建設(shè)項目論證前應(yīng)進行壓覆查詢，壓覆戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的應(yīng)履行壓覆審批手續(xù)等規(guī)定，充分反映壓覆管理作為保護礦產(chǎn)資源的一項行政工作的必要性。

1.2 制度建設(shè)現(xiàn)狀

2000年，《關(guān)于規(guī)范建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源審批工作的通知》（國土資發(fā)〔2000〕386號）印發(fā)實施，明確國土資源部負責(zé)壓覆重要礦產(chǎn)資源審批，省級國土資源主管部門負責(zé)壓覆非重要礦產(chǎn)資源審批。2010年，國土資源部進一步規(guī)范壓覆重要礦產(chǎn)資源審批管理工作，發(fā)布實施《國土資源部關(guān)于進一步做好建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批管理工作的通知》（國土資發(fā)〔2010〕137號），調(diào)整了壓覆審批管理范圍，將壓覆審批限定在壓覆重要礦產(chǎn)資源情形；進一步明確了部省職責(zé)分工、工作程序、補償范圍以及與礦業(yè)權(quán)登記和土地管理等銜接方式；強調(diào)壓覆審批對減少或避免壓覆重要礦產(chǎn)資源、提高礦產(chǎn)資源及能源安全保障能力，保障建設(shè)項目正常進行均具有重要作用^［20］。2010年，386號文被公告失效，137號文是目前壓覆審批管理依據(jù)的主要制度文件。2012—2020年，《國土資源部辦公廳關(guān)于辦理建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)范圍變更事項的通知》《自然資源部辦公廳關(guān)于做好建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批服務(wù)的通知》《自然資源部辦公廳關(guān)于礦產(chǎn)資源儲量評審備案管理若干事項的通知》等文件相繼印發(fā)（表1），上述制度文件構(gòu)成了當(dāng)前壓覆管理制度體系，保障了壓覆審批工作的順利進行。

表1 建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源管理相關(guān)政策及主要內(nèi)容文件名稱文號發(fā)布實施或修訂時間有關(guān)內(nèi)容中華人民共和國礦產(chǎn)資源法主席令第三十六號 1986年發(fā)布實施，2009年8月27日第二次修訂明確了壓覆查詢、壓覆審批的法律地位中華人民共和國礦產(chǎn)資源法實施細則國務(wù)院令第152號1994年3月26日細化了壓覆查詢、壓覆審批有關(guān)規(guī)定 國土資源部關(guān)于進一步做好建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批管理工作的通知 國土資發(fā)〔2010〕137號2010年9月8日 明確了壓覆審批管理范圍、職責(zé)分工、工作程序、補償范圍，以及與礦業(yè)權(quán)登記、土地管理的銜接方式國土資源部辦公廳關(guān)于辦理建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)范圍變更事項的通知 國土資廳函〔2015〕771號2015年6月11日調(diào)整壓覆礦業(yè)權(quán)范圍變更的管理規(guī)定 自然資源部辦公廳關(guān)于做好建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批服務(wù)的通知 自然資辦函〔2020〕710號2020年4月28日 優(yōu)化壓覆審批服務(wù)，提出推動區(qū)域壓覆調(diào)查評估、壓覆查詢系統(tǒng)升級等要求 自然資源部辦公廳關(guān)于礦產(chǎn)資源儲量評審備案管理若干事項的通知 自然資辦發(fā)〔2020〕26號2020年5月19日 明確壓覆重要礦產(chǎn)資源的須履行評審備案手續(xù)

1.3 面臨的新形勢新要求

（1）健全完善全民所有自然資源有償使用制度的新要求。2015年以來，《生態(tài)文明體制改革總體方案》《關(guān)于全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的指導(dǎo)意見》《關(guān)于統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》等文件先后印發(fā)，要求構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，建立健全依法建設(shè)壓覆礦產(chǎn)資源的補償制度，使自然資源的所有者和使用者的合法權(quán)益能夠得到切實維護等。建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源管理作為保護礦產(chǎn)資源的一項重要工作，理應(yīng)貫徹落實有關(guān)要求，切實維護礦產(chǎn)資源國家所有者權(quán)益和使用者的合法權(quán)益。

（2）優(yōu)化營商環(huán)境的最新要求。2019年以來，為不斷優(yōu)化營商環(huán)境，《關(guān)于全面開展工程建設(shè)項目審批制度改革的實施意見》《優(yōu)化營商環(huán)境條例》先后印發(fā)，要求加大建設(shè)項目審批管理改革，提高審批效率，對壓覆重要礦產(chǎn)資源等事項全面推行區(qū)域統(tǒng)一評估評價。為貫徹落實有關(guān)要求，壓覆審批也應(yīng)進一步優(yōu)化審批工作，為建設(shè)項目快速落地提供高效服務(wù)。

（3）加強事中事后監(jiān)督管理的最新要求。2019年以來，《國務(wù)院關(guān)于加強和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導(dǎo)意見》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于深入推進跨部門綜合監(jiān)管的指導(dǎo)意見》先后印發(fā)，明確要求依法對市場主體進行監(jiān)管，各部門對負責(zé)審批的行政許可事項負責(zé)事中事后監(jiān)管，并結(jié)合跨部門綜合監(jiān)管事項風(fēng)險特點，實施精準(zhǔn)有效監(jiān)管。因此，壓覆審批管理應(yīng)加強對審批工作中涉及事項的事中事后監(jiān)督管理。

2 存在的主要問題

2.1 非重要礦產(chǎn)資源的壓覆管理要求有待明確

當(dāng)前制度文件對壓覆重要礦產(chǎn)資源應(yīng)進行審批；建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)編制符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的礦產(chǎn)資源儲量報告，并申請評審備案；建設(shè)項目經(jīng)批準(zhǔn)壓覆礦產(chǎn)資源后，壓覆的礦產(chǎn)資源儲量應(yīng)納入統(tǒng)計等明確了相關(guān)管理要求，但是對建設(shè)項目壓覆非重要礦產(chǎn)資源情形應(yīng)如何管理和處置未明確具體要求^［9］，有待進一步補充完善相關(guān)制度要求和管理規(guī)定。

2.2 壓覆審批權(quán)限存在可下放調(diào)整的空間

當(dāng)前制度規(guī)定，自然資源部負責(zé)審批壓覆石油、天然氣、放射性礦產(chǎn)，或壓覆《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》附錄所列礦種（石油、天然氣、放射性礦產(chǎn)除外）累計查明資源儲量數(shù)量達大型礦區(qū)規(guī)模以上的，或礦區(qū)查明資源儲量規(guī)模達到大型并且壓覆占三分之一以上的情形，其余的由省級負責(zé)^［20］。由于壓覆審批前建設(shè)單位應(yīng)提前完成壓覆重要礦產(chǎn)資源儲量評審備案，而且除壓覆石油、天然氣、放射性礦產(chǎn)的情形由自然資源部負責(zé)評審備案外，其他情形的均由省級自然資源主管部門負責(zé)。省級自然資源主管部門具備承接建設(shè)項目壓覆石油、天然氣、放射性礦產(chǎn)以外情形的壓覆審批工作的基礎(chǔ)。

2.3 審批標(biāo)準(zhǔn)和不作壓覆處理情形仍需細化

首先，當(dāng)前制度僅明確了煉焦用煤、富鐵礦、鉀鹽等12個礦種資源儲量規(guī)模在中型以上的原則上不得壓覆（國務(wù)院及組成部門批準(zhǔn)的重大項目除外），但對于其他20多個重要礦產(chǎn)，可予以壓覆或不可予以壓覆的標(biāo)準(zhǔn)不夠具體^［2］。其次，由于大家對當(dāng)前制度關(guān)于“建設(shè)項目壓覆區(qū)與勘查區(qū)塊范圍或礦區(qū)范圍重疊但不影響礦產(chǎn)資源正?？辈殚_采的，不作壓覆處理”規(guī)定的理解認識存在差異，同時也未進一步明確不作壓覆處理的具體情形或條件，可操性不是很強。實踐中，部分省份對不作壓覆的情形進行了細化，保護資源與保障建設(shè)項目順利實施取得了“雙贏”局面，為下一步健全完善制度提供了可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗。

2.4 補償協(xié)議納入要件易推遲壓覆審批辦結(jié)時間

當(dāng)前壓覆審批關(guān)于提交壓覆申請前，建設(shè)單位應(yīng)與礦業(yè)權(quán)人簽訂協(xié)議，并將簽訂的協(xié)議及省廳承諾納入審批要件的流程及要件設(shè)置的要求，不利于落實“雙?！保ūＷo礦產(chǎn)資源、保障建設(shè)項目順利落地）的職責(zé)定位。一方面，將簽訂的協(xié)議作為審批要件，不僅大大增加壓覆審批前置工作難度，還嚴重推遲了審批辦結(jié)時間，不利于保障建設(shè)項目順利實施；另一方面，壓覆審批作出予以或不予以批準(zhǔn)的決定，應(yīng)從保障礦產(chǎn)資源安全和保障建設(shè)項目順利實施角度的進行統(tǒng)籌考慮，建設(shè)單位與礦業(yè)權(quán)人是否簽訂協(xié)議、以及該區(qū)域是否設(shè)置礦業(yè)權(quán)都不是能否審批通過的依據(jù)，將補償協(xié)議納入審批要件不必要^［19］。

2.5 壓覆補償?shù)纳衔环ㄒ罁?jù)仍不充分和壓覆補償范圍有待進一步完善

雖然《礦產(chǎn)資源法（修訂草案）》明確了建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源涉及礦業(yè)權(quán)人的，應(yīng)依法補償，彌補了現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》有關(guān)壓覆補償依據(jù)的缺失，但是《民法典》有關(guān)探礦權(quán)、采礦權(quán)的權(quán)益界定和兩者作為用益物權(quán)的補償范圍仍不全面。同時，對于壓覆未設(shè)置礦業(yè)權(quán)礦產(chǎn)資源的，未提及是否需要補償，對國家作為礦產(chǎn)資源所有者和財政出資項目的投資人的合法權(quán)益保障不全。同時137號文關(guān)于壓覆補償范圍原則上了包括了礦業(yè)權(quán)人被壓覆資源儲量在當(dāng)前市場條件下所應(yīng)繳的價款（無償取得的除外）和所壓覆的礦產(chǎn)資源分擔(dān)的勘查投資、已建的開采設(shè)施投入及搬遷相應(yīng)設(shè)施等直接損失，未考慮礦業(yè)權(quán)人投資的預(yù)期收益、辦理礦業(yè)權(quán)登記的費用和因壓覆而需辦理變更登記的費用、礦山企業(yè)解除勞動合同所需支付的經(jīng)濟補償?shù)?，對礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益保障也不夠全面。

2.6 壓覆礦產(chǎn)資源的后續(xù)情況跟蹤有待加強

當(dāng)前制度缺少對建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源審批情況進行監(jiān)督檢查的管理要求，也缺少對未執(zhí)行壓覆審批管理的相應(yīng)懲戒措施，存在部分地方政府忽視壓覆審批環(huán)節(jié)、直接供地^［11］，部分建設(shè)單位擅自未批先建等現(xiàn)象。同時也存在部分建設(shè)單位在取得壓覆批準(zhǔn)后改變建設(shè)用地范圍，而未重新申請壓覆查詢和壓覆審批，造成實際壓覆的礦產(chǎn)資源情況與審批的情況不一致。實踐中存在建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源后，礦業(yè)權(quán)人應(yīng)辦理勘查區(qū)塊或礦區(qū)范圍變更手續(xù)而未辦理的情況，也存在建設(shè)單位不履行壓覆補償協(xié)議的情況。以上情況亟需加強監(jiān)督管理。

3 政策建議

3.1 明確礦產(chǎn)資源壓覆全覆蓋管理

建議在當(dāng)前管理制度基礎(chǔ)上，補充完善建設(shè)項目壓覆非重要礦產(chǎn)資源的相關(guān)管理規(guī)定，實現(xiàn)對建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源的全覆蓋管理；對壓覆重要礦產(chǎn)資源與非重要礦產(chǎn)資源應(yīng)區(qū)別對待，實行差異化管理，即建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源的應(yīng)當(dāng)經(jīng)自然資源部和省級自然資源主管部門批準(zhǔn)，建設(shè)項目壓覆非重要礦產(chǎn)資源的應(yīng)當(dāng)向市、縣自然資源主管部門備案；自然資源主管部門應(yīng)將壓覆的礦產(chǎn)資源儲量納入年度的礦產(chǎn)資源儲量統(tǒng)計^［21］，實現(xiàn)全面、及時、準(zhǔn)確、動態(tài)掌握國家礦產(chǎn)資源家底的目的和要求；重要礦產(chǎn)資源可以包括國家確定的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)和各省確定的優(yōu)勢礦產(chǎn)、緊缺礦產(chǎn)。

3.2 酌情優(yōu)化壓覆審批管理權(quán)限

為更好落實優(yōu)化營商環(huán)境有關(guān)精神，建議按照方便企業(yè)和群眾辦事的原則，進一步下放審批權(quán)限，減少自然資源部負責(zé)壓覆審批的礦種，明確自然資源部負責(zé)石油、烴類天然氣、頁巖氣、放射性礦產(chǎn)等礦種的壓覆審批，省級自然資源主管部門負責(zé)除部審批以外的重要礦產(chǎn)資源的壓覆審批，盡量減少建設(shè)單位往返多地辦理壓覆審批手續(xù)的負擔(dān)。

3.3 細化壓覆審批標(biāo)準(zhǔn)和不作壓覆處理的情形

為進一步夯實壓覆審批工作基礎(chǔ)，建議明確重要礦產(chǎn)資源儲量中型以上的礦區(qū)不得壓覆，但國務(wù)院批準(zhǔn)或國務(wù)院組成部門按照國家產(chǎn)業(yè)政策批準(zhǔn)的國家重大建設(shè)項目、省級人民政府批準(zhǔn)的屬于重大民生和社會公共利益項目的除外。同時，建議進一步細化不作壓覆處理的具體情形，增強政策的可操作性，減少不必要的壓覆審批行政手續(xù)。建議以下情形不作壓覆處理：采礦權(quán)人在其本礦區(qū)范圍內(nèi)的建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源的；采礦權(quán)人通過合理統(tǒng)籌時間空間并經(jīng)安全論證后，同意建設(shè)單位在其本礦區(qū)內(nèi)暫不開采區(qū)域建設(shè)項目和開展運營的；原有建設(shè)項目在先，事實壓覆的重要礦產(chǎn)資源查明在后，新建項目雖然壓覆但壓覆范圍未超出原有建設(shè)項目影響范圍的；建設(shè)項目的壓覆范圍在已批復(fù)的壓覆區(qū)域內(nèi)、經(jīng)安全部門組織論證后建設(shè)項目建設(shè)運行與礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)互不影響的；建設(shè)項目范圍與重要礦產(chǎn)范圍重疊但不影響勘查開采活動，并簽訂互不影響協(xié)議的。

3.4 進一步完善壓覆審批管理流程

為從源頭上避免或減少壓覆重要礦產(chǎn)資源和提高壓覆審批工作效率，建議壓覆審批流程調(diào)整如下：

（1）建設(shè)單位根據(jù)擬建項目的類型和安全要求，按照相關(guān)工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范合理確定壓覆礦產(chǎn)資源查詢范圍，并在建設(shè)項目選址前按規(guī)定進行壓覆查詢。

（2）建設(shè)單位根據(jù)查詢結(jié)果，統(tǒng)籌兼顧項目建設(shè)和礦產(chǎn)資源保護，妥善處理好建設(shè)成本與壓礦補償?shù)拿?，進一步優(yōu)化選址方案，為以后建設(shè)項目的順利實施和落實壓覆補償事宜奠定基礎(chǔ)。

（3）經(jīng)避讓、項目選址方案最優(yōu)調(diào)整后，確需壓覆重要礦產(chǎn)資源的，建設(shè)單位編制建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源的評估報告，并按規(guī)定申請評審備案。評估報告內(nèi)容主要包括建設(shè)項目概況、評估區(qū)地質(zhì)礦產(chǎn)概況、壓覆礦產(chǎn)資源評估、壓覆礦產(chǎn)資源儲量估算、壓覆重要礦產(chǎn)資源必然性論證、結(jié)論及建議，以及相關(guān)附圖附表。

（4）自然資源主管部門對建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源進行審批。

（5）建設(shè)單位與礦業(yè)權(quán)人共同委托評估單位編制壓覆重要礦產(chǎn)資源補償評估報告，建設(shè)單位依據(jù)其和礦業(yè)權(quán)人雙方同意的金額支付礦業(yè)權(quán)人壓覆補償，礦業(yè)權(quán)人收到壓覆補償后及時變更礦區(qū)范圍或注銷礦業(yè)權(quán)。

（6）設(shè)市（地、盟）人民政府按照“政府指導(dǎo)、業(yè)主配合、平等協(xié)商、依法解決”的原則建立壓覆補償協(xié)調(diào)機制，妥善解決壓覆補償工作遇到的各種問題，壓覆補償不到位的，不予辦理用地審批手續(xù)。

（7）自然資源部和省級自然資源主管部門對壓覆審批情況進行監(jiān)督。

3.5 健全壓覆補償機制

為進一步健全完善建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源補償機制，經(jīng)研究提出以下建議：

（1）全面建立有償壓覆制度，在《礦產(chǎn)資源法》中明確建設(shè)項目無論壓覆的是重要礦產(chǎn)資源還是非重要礦產(chǎn)資源，無論壓覆的礦產(chǎn)資源是否設(shè)置礦業(yè)權(quán)，建設(shè)單位都應(yīng)給予補償。

（2）進一步在《民法典》中清晰界定探礦權(quán)、采礦權(quán)的權(quán)益性質(zhì)和補償保護范疇，在相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章制度或技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)中，細化明確壓覆補償范圍，根據(jù)采礦權(quán)、探礦權(quán)、已查明礦產(chǎn)資源的資源儲量類型及勘查工作程度等不同類型和情形分別確定補償標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)開展壓覆補償估算。

（3）實行壓覆補償分類管理制度，壓覆礦產(chǎn)資源已設(shè)置礦業(yè)權(quán)的，建設(shè)單位應(yīng)向礦業(yè)權(quán)人支付補償；壓覆礦產(chǎn)資源未設(shè)置礦業(yè)權(quán)的，建設(shè)單位應(yīng)向國家支付補償，委托市（地、盟）級自然資源主管部門作為礦產(chǎn)資源國家所有者權(quán)益的行使主體。

（4）建立壓覆補償減免機制，對于黨中央國務(wù)院明確支持的重大建設(shè)項目、中央軍委及其有關(guān)部門批準(zhǔn)的軍事國防項目、國家級規(guī)劃明確的鐵路交通水利等關(guān)系重大民生和社會公共利益的建設(shè)項目，建設(shè)單位可以對壓覆未設(shè)置礦業(yè)權(quán)的補償申請予以減免。

（5）將壓覆補償費用納入項目工程概算，壓覆補償費用應(yīng)與補償耕地、征地補償?shù)认嚓P(guān)費用一樣足額納入項目工程概算，強化壓覆補償與用地預(yù)審、用地審批工作的銜接。

（6）明確壓覆補償?shù)臅r限要求，建設(shè)單位應(yīng)在正式用地報批前按規(guī)定支付完壓覆補償，壓覆補償不到位的，不予辦理用地審批手續(xù)。

3.6 加強事中事后監(jiān)督管理

在制度中補充完善壓覆監(jiān)督管理要求，增加行之有效的監(jiān)管手段和懲戒措施，建議將建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源納入年度衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作，重點查處建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源未批先建、已批改線的行為；對建設(shè)單位未按協(xié)議約定時間完成壓覆補償支付的，以及礦業(yè)權(quán)人收到壓覆補償后未及時變更礦區(qū)范圍或注銷礦業(yè)權(quán)的等失信行為，通過“信用中國”等信用信息平臺對失信單位和其相關(guān)責(zé)任人員進行聯(lián)合懲戒，督促各方主體切實落實壓覆管理要求，提高制度執(zhí)行力。

4 結(jié)語

建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源管理是《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定的一項重要的政府管理職能，對減少或避免壓覆礦產(chǎn)資源、提高礦產(chǎn)資源及能源安全保障能力，保障建設(shè)項目順利實施，以及礦產(chǎn)資源國家所有者權(quán)益和礦業(yè)權(quán)人合法利益等均具有重要作用。但面對黨中央國務(wù)院近年來關(guān)于優(yōu)化營商環(huán)境、健全完善全民所有自然資源有償使用制度、加強事中事后監(jiān)督管理的系列部署，當(dāng)前壓覆管理制度迫切需要改革完善。為充分發(fā)揮壓覆管理的職責(zé)作用，建議壓覆管理制度能夠明確礦產(chǎn)資源壓覆全覆蓋管理、調(diào)整壓覆審批管理權(quán)限、細化壓覆審批標(biāo)準(zhǔn)和不作壓覆處理的情形、優(yōu)化壓覆審批管理流程、健全壓覆補償機制、加強事中事后監(jiān)督管理，更好地貫徹落實黨中央國務(wù)院有關(guān)要求。

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Suggestions for Improving the Management System of Mineral Resources under Construction Projects

MENG Gang， CHEN Min，" QU Junli， WANG Tianyuan， CHEN Xue， LIU Yuchen

（Strategic Research Center of Oil and Gas Resources of the Ministry of Natural Resources， Beijing 100860， China）

Abstract：The management of mineral resources overlaid by construction projects is an important administrative function to deal with the contradictions between the implementation of construction projects and the development and utilization of mineral resources. Based on the review of legal basis and present condition of institutional construction for overlaid mineral resources management system， combining with the latest requirements of the Party Central Committee and the State Council on optimizing the business environment， improving comprehensive land resources compensation system， and strengthening supervision and management in the middle and after the event， main problems still existing in current overlaid mineral resources management system have been summarized and analyzed， including unclarified requirements for overlaying management of non-important mineral resources， the approval authority for the overlaid mineral resources management not completely consistent with the registration authority of mining rights， insufficient examination and approval standards， indemnification agreements' influence on postponing the completion of the override approval， the lack of legal basis for overlaid mineral resources compensation， and inadequate follow-up for supervision and management. In order to improve management system of overlaid mineral resources by construction projects， several policy suggestions have been put forward， such as clarifying the full coverage management of mineral resources in the overlaid mineral resources management system， adjusting the approval permissions for overlaid mineral resources management， detailing approval standards for the overlaying and the situations where overlaying treatment did not need to be carried out， optimizing the approval process for the overlaying management， establishing a sound compensation mechanism for overlaid mineral resources， and strengthening supervision and management during and after the event. It will provide some references for the next step to improve the overlaying management system.

Key words：Mineral resources; construction projects; overlaying management; paid overlaying; process optimization

基金項目：自然資源部項目資助（2024KCZYCLTJ）

作者簡介：孟剛（1974—），男，安徽蕭縣人，研究員，主要從事礦產(chǎn)資源管理、礦產(chǎn)資源經(jīng)濟學(xué)等研究工作；Email：66558948@163.com

*通信作者：陳敏（1990—），女，江西進賢人，副研究員，主要從事礦產(chǎn)資源儲量管理、壓覆管理等研究工作；Email：2791034108@qq.com

引文格式：孟剛，陳敏，曲俊利，等.完善建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源管理制度的建議［J］.山東國土資源，2025，41（2）：6470.MENG Gang， CHEN Min，" QU Junli， et al. Suggestions for Improving the Management System of Mineral Resources under Construction Projects［J］.Shandong Land and Resources，2025，41（2）：6470.