內容摘要：地方立法前評估指的是法規(guī)草案形成之前，作為評估主體的地方立法機關根據一定的標準、按照一定的程序，對特定立法選題進行綜合評價、判斷和預測并得出結論，進而明確是否將之納入立法程序的活動。地方立法前評估與科學立法的要求具有內在一致性，契合地方立法的發(fā)展進程，是提高地方立法質量的理性選擇和重要手段。地方立法前評估制度的構建，需要以一種明確而不失靈活、彈性而避免恣意的指標體系為基礎，可采取“總則+分則”的形式結構加以構造。

關鍵詞：地方立法；立法前評估；概念；邏輯；指標體系

建立科學、理性的立法評估①制度體系是提高地方立法質量的關鍵。目前，實踐中開展較多的是立法后的評估，相關理論研究也較為充分，已經形成了相對豐富的理論體系和制度體系。相較之下，立法前的評估則非常有限。然而，立法前的評估解決的是“是否立法”“應否立法”，以及“何時立法”“如何立法”等源頭性問題，是確保地方立法質量的第一道關口。事實上，地方立法中所存在的諸多問題，很大程度上是可以通過地方立法前評估而避免的，而不是非得走到“推倒重來”甚至“前功盡滅”的地步②。隨著新時代地方立法由粗放構建型向精細化發(fā)展，立法前評估的規(guī)范化和制度化勢必成為合理配置立法資源、提高地方立法質量，確保所立之法切實發(fā)揮“實施性、補充性、探索性”之功能，真正實現“立得住、行得通、真管用”的重要手段。

一、地方立法前評估的概念與特征

概念是知識體系構建的起點和基礎[1]。從地方立法前評估的概念之厘定出發(fā)，構建科學、有效和完備的地方立法前評估制度乃當務之急。

（一）地方立法前評估的概念界定

從文義上看，地方立法前評估包括三個方面的概念，即“地方立法”“立法前”和“評估”。其中，關于“地方立法”，立法法、地方組織法等法律已有權威規(guī)定，相關學理討論亦是卷帙浩繁，本文不復贅言?，F就各方爭議、分歧相對較多的“立法前”和“評估”展開論述。

1.關于“立法前”。有觀點認為，立法前評估的規(guī)范依據主要指的是立法法第四十二條1之規(guī)定，因此，立法前評估亦可等同為“表決前評估”2。但問題在于，該條文中的“評估”對象為“擬提請……審議通過的法律案”，即已經起草完成并即將提請常委會會議審議通過的法律草案；其要解決的問題是如何使草案中的制度規(guī)范更加可行、明確法律案的出臺時間，以及如何對具體內容進行修改完善以更好地實現立法目的等，而并非“是否立法”等源頭問題。仔細推敲該條之規(guī)定，不難發(fā)現其所謂“評估”，指的是常委會工作機構對相關法律案草案進行研究并提出具體意見，而這些具體意見可以構成審議結果報告的內容，并由憲法和法律委員會向常委會會議作出說明。換言之，此處的“評估”，指的是常委會工作機構為服務和保障法律草案的統(tǒng)一審議，對相關問題進行分析、研究和論證，并在此基礎上形成書面材料提供給專門委員會的活動；其并非一個相對獨立的環(huán)節(jié)，而是可以靈活地貫穿于常委會工作機構對法律草案進行調研修改的全過程中。因此，把立法法第四十二條作為立法前評估的規(guī)范依據是不準確的3。

事實上，我們在討論“立法前”時，隱含了兩種結果，即被評估者可能被納入立法程序，也可能不會被納入立法程序。因此，立法前評估的對象絕不可能是已經進入立法程序的法規(guī)草案。因為，如果將“前”界定為“法規(guī)案表決之前”，則極有可能使立法前評估流于形式。一方面，一部法規(guī)案到“表決前”，意味著法規(guī)文本草案、起草說明、審查報告等都已形成，此時對“是否立法”等問題開展評估的意義已經不大。另一方面，如果一部法規(guī)案在“表決前”經評估而被否定，那么前期所開展的大量工作就都成為徒勞，立法機關為了避免出現這種結果，就會更傾向于避免啟動立法前評估。因此，“立法前”應理解為“法規(guī)草案形成之前”，而不是“法規(guī)案表決之前”。

當然，“法規(guī)草案形成之前”并不是無限度延伸，仍有一定的時間界限。有觀點認為，應當向前延伸至“立法規(guī)劃形成之前”4，這是值得商榷的。其一，既是評估，那么其對象至少應當是足夠清晰和明確的。而許多關于立法的建議、議案及提案等在納入立法規(guī)劃時，往往較為模糊和抽象，甚至連法規(guī)的名稱都未被確定，更遑論具體內容，難以成為評估的對象，即便評估，也難以得出有針對性的結論。其二，從編制立法規(guī)劃到形成法規(guī)草案，需要經歷一定的時間跨度，短則一屆五年，長則數屆數十年。如果把評估工作提前到編制立法規(guī)劃之前，不僅時效性要打折扣，評估結論的科學性合理性也值得懷疑。其三，立法規(guī)劃雖然“管總”，也并非一經出臺就一成不變，仍然存在調整、變動的可能。相比之下，年度的立法計劃則更為明確和具體，且包含的基本上是未來一至兩年內要起草制定的法規(guī)案，對它們進行評估，不僅非常必要，操作性和實效性也很突出，具有較強的現實意義。

2.關于“評估”。根據《現代漢語詞典》的解釋，“評估”指的是評議估計，有評定、估量之義[2]。從詞性上看，“評估”既包含了定性的考量，也包含了定量的分析，其構成了一個主客觀相結合、定性與定量相統(tǒng)一的良性循環(huán)系統(tǒng)[3]。參考立法評估和立法后評估相關理論和實踐，可以將“評估”的概念界定為“通過特定的技術、標準及方法，在查明相關立法事實的基礎上，對評估對象的目標、趨勢、規(guī)律和效益等作出相關評價、分析和結論”[4]。其中，立法事實指的是推動形成立法決策的一系列真實存在或推定存在的客觀情事，包括制度層面和自然—社會層面的一系列事實[5]。從信息的角度來看，就是擬立之法的規(guī)則“所生存的社會環(huán)境信息，包括自然條件、經濟、社會、政治、文化等方面的信息”[6]。與立法后評估不同，立法前評估還包含了“對未來情況與趨勢的預測”之含義，因此也被稱為“前瞻性評估”。

綜上所述，地方立法前評估的概念可以表述為，評估主體根據一定的標準、按照一定的程序，對作為評估對象的立法選題，以及該立法選題通過立法程序成為地方性法規(guī)后可能產生的法律效果和社會效果進行綜合評價、判斷和預測，進而作出是否將之納入立法程序等評估結論的活動。就性質而言，地方立法前評估是進入立法程序前的一項活動，其最核心的問題在于明確“是否立法”。因此，地方立法前評估本身并不屬于立法活動的范疇，甚至也不屬于立法準備活動，后者指的是對評估后認為可以納入立法程序的立法選題予以正式立項。

（二）地方立法前評估的特征

除上述概念所屬的特性之外，地方立法前評估還具有以下特征。

1.主體特定性。有觀點認為，地方立法前評估的主體分為法定評估主體和非法定評估主體（或內部評估主體和外部評估主體），前者指的是地方立法機關，后者則包括公民、社會組織和社會團體等地方立法機關之外的一切個人和組織[7]。究其理由，基本都是出于對單一主體存在自我監(jiān)督的局限性的考量。然而，這一觀點混淆了“評估主體”和“評估參與者”，把受委托參與地方立法前評估工作的個人和組織也一概列為“評估主體”，其結果就是“賦予”了這些個人和組織與地方立法機關同等的職能和權限，即可以直接決定是否立法等問題，這顯然是有違法律邏輯和事實邏輯的。

一方面，盡管不屬于立法活動本身，但立法前評估卻能夠極大地影響立法進程，對整個立法評估體制乃至立法的權威性和公信力亦可產生直接影響，這決定了評估主體不僅要特定化、專門化，還要有足夠的權威。考察域外實踐，在美國、英國、德國、日本和歐盟等較早建立立法前評估制度的國家和地區(qū)，評估主體的名稱雖然各不相同，但就性質而言，基本上都是隸屬于政府或議會的專業(yè)部門1。事實上，持多元主體觀點者亦普遍認為需要有一個“主導立法前評估的機構”，而這個機構“一般為地方立法機關”[8]。而這一認識本身就背離了多元主體觀點的初衷。

另一方面，如果認為地方立法機關之外的個人和組織亦屬于“評估主體”，那么這個“評估主體”的范圍就可無限大。任何認為自身與相關立法事項有利益聯(lián)系或利害關系者，都應當且有義務進行評估，而那些因故未能進行評估者，也完全有理由推翻業(yè)已作出的評估結論，因為他們未能“行使職權”、未能“發(fā)表意見”。這顯然是不切實際的。

2.目的單一性。有觀點認為，立法前評估的目的包括為制定法律提供全面充分和客觀的信息、提高法律案修改和審議質量、促進立法公開等[9]。這同樣值得商榷，因為其混淆了目的與內容、作用、功能以及可能產生或將達到的積極效果等，屬于概念上的“張冠李戴”，把本不屬于地方立法前評估的“責任”都強加給它，其結果就將地方立法前評估定義成為一個包羅萬象的制度，實際上反而不利于工作的展開2。不妨設想一部通過了立法前評估、被納入立法程序，并最終制定出臺的地方性法規(guī)，后因為時勢變化而沒有達到預期的效果。若照前理解，由于所謂“目的”沒有實現，那么此前的立法前評估便是失敗的，其評估結論就應當被否定，甚至還應當對評估主體進行問責。這顯然不合適，也不現實。事實上，地方立法前評估的目的只有一個，即明確相關立法選題是否可以納入立法程序。至于法律制定出臺的時機、規(guī)范的內容、實施效果是否能達到立法初衷、經濟效益和社會效益與立法成本是否合乎比例、是否會衍生出其他問題等，固然可以成為立法前評估所考慮的因素，但并不是目的所在。因此，地方立法前評估一般不圍繞特定條款或具體內容是否科學合理、是否具有可行性和可操作性等問題展開。

3.內容系統(tǒng)性。地方立法前評估的內容具有系統(tǒng)性，指的是評估主體需要從整體、宏觀的視角出發(fā)，從不同維度考察。目前，國內關于地方立法前評估的內容理論研究和實踐經驗雖然還較為有限，但基本形成了共識，即對開展立法的必要性、可行性、緊迫性以及立法成本效益和可能產生的影響等進行分析[10]。這里就涉及對立法事實進行查明與論證。由于法律本身即“以規(guī)范為前提所構筑的事實系統(tǒng)”[11]，故立法事實可進一步劃分為制度事實和自然—社會事實。所謂制度事實，即一套正式的、成文的、等級化的制定法體系內部所蘊含的與立法決策相關的官方性事實[12]，包含了立法者在制定法律規(guī)范之前所必須查明和論證的上位法、同位法方面的有關事實[13]。所謂自然—社會事實，即與立法決策相關的一系列歷史、文化、地理、經濟、民情等方面的物理性事實。對于上述兩種立法事實的查明和論證，方法不同，邏輯也不同，對此已有不少學者作出高論，本文不再贅述。

二、地方立法前評估的邏輯與限度

在地方立法前評估實踐已逐步展開的背景下，規(guī)范性理論的缺失，并非是一種合理現實。已有研究者認識到此問題并嘗試從成本效益分析、風險測評等法經濟學視角闡釋地方立法前評估的內在邏輯，未嘗不可作為一種參考。然而，地方立法前評估并非單純是某種制度上的“移植”或者“嫁接”，其已深嵌入地方立法體制與國家治理現代化的圖景中。

（一）地方立法前評估的內在邏輯

1.理論契合：立法前評估與新時代科學立法的內在一致性。新時代賦予了科學立法新的內涵，全面推進依法治國，必須堅持科學立法。所謂科學，不能簡單地等同于“符合實際情況”，而是符合實際條件中的規(guī)律性或規(guī)律性要求。習近平總書記深刻指出，“科學立法的核心在于尊重和體現客觀規(guī)律”[14]。立法的本質是對統(tǒng)治階級意志的要求和表達，如果這種意志的要求和表達是“尊重和體現客觀規(guī)律”的，即是科學的立法[15]。一方面，立法前評估與科學立法在概念和內容上具有邏輯一致性。從法律內容層面來看，“尊重和體現客觀規(guī)律”就是要確保所立之法的內容符合其所欲規(guī)范的對象的內在的、本質的、必然的聯(lián)系，符合事物發(fā)展的客觀規(guī)律[16]。為了實現這一目標，則需要通過實證研究工具，即一套標準化、程序化的實證研究方法來為下一步的主觀決策提供客觀依據[17]。這恰恰符合立法前評估的概念表達，并與其內在價值和所欲達至的目的相一致。另一方面，立法前評估是實現科學立法的重要途徑?？茖W的本意，即認識的合規(guī)律性?！白鹬睾腕w現客觀規(guī)律”的前提是認識和掌握客觀規(guī)律。然而，與個體一樣，立法者的認識的形成并非一蹴而就，也必然要經過一個由表及里、由淺入深的過程[18]。而作為立法前評估關鍵內容的立法事實的查明和論證，既是形成認識的一個過程，也是加深認識的一種手段，既是“立法的前提”，也是“科學立法的應有之義和實現方式”[19]。在地方立法的語境下，由于地方立法區(qū)別于中央立法的功能及定位，其更多的是要被直接應用于地方實際，對科學立法的需要也更為迫切。除了樹立科學的立法理念和價值取向，最為關鍵的就是要把調查研究的關口向立法前延伸，加強對立法歷史、現實需要和今后趨勢的研究，確保立法決策的科學性[20]。

2.歷史耦合：地方立法前評估與地方立法的發(fā)展脈絡相吻合。從歷史發(fā)展的角度來看，地方立法前評估的產生發(fā)展和制度化，是地方立法權擴容背景下地方立法發(fā)展的必然結果?！笆旰平佟苯Y束后，黨和國家的事業(yè)重新步入正軌，各級人大的組織形式和職權職能也逐漸得到重建和完善。1979年，五屆全國人大二次會議上對地方組織法作了修訂，賦予省區(qū)市人大及其常委會制定頒布地方性法規(guī)的權力。1982年、1986年地方組織法兩次修改，進一步規(guī)定省、自治區(qū)人民政府所在地的市和經國務院批準的較大的市有權制定地方性法規(guī)。1988年、1992年、1994年和1996年，全國人大先后4次作出決定，分別賦予海南省、深圳市、廈門市、汕頭市和珠海市經濟特區(qū)法規(guī)制定權。2000年3月15日，立法法頒布實施，但秉持高度中央集權的政治理念，對地方立法權給予較多的限制[21]，除31個省級人大外，還有49個較大的市具有地方立法權。2015年立法法修正后，擴大至全國322個設區(qū)的市，其中273個為新賦予地方立法權的設區(qū)的市。2023年立法法修訂，將“基層治理”納入地方立法的權限范圍。近半個世紀來，隨著國家治理體系和治理能力現代化的不斷推進，國家立法權呈現為一種“循序漸進放權”的過程，地方立法的主體大幅增加的同時，權限范圍也不斷擴大[22]。

地方立法權限范圍的擴大，勢必會導致地方性法規(guī)的數量增長，進而對整個法律體系產生重大影響。顯而易見的邏輯是下位法基數越大，產生偏誤、與上位法不一致的可能性就越高[23]。同時，從立法實踐的角度來看，由于“地方立法機關的立法工作機制偏重于立法操作與部門配合方面，涉及中央與地方、人大與政府、人大與其常委會等方面的關系”[24]，使得地方立法的功能和效用未能充分發(fā)揮，地方立法權的實現“時常處于被動應付狀態(tài)”，導致“理想設定與現實轉化之間出現了明顯的落差”[25]。事實上，囿于地方政治生態(tài)的特殊性，地方立法的“每個環(huán)節(jié)都無一例外影響著地方立法質量和生命力”[26]。在這一背景下，地方立法后評估應運而生，成為保障立法質量的重要方式和途徑。然而，地方立法后評估的目的在于“檢測立法實施效果，評價立法質量，發(fā)現立法問題，提出完善的立法方案，為立法主體提供科學的立法依據”[27]，歸根結底是“通過事后程序發(fā)現問題”[28]。真正惠及地方立法質量整體提升的制度構建，更需要從“前端”入手，把制度安排做到“上游”，這也是構建地方立法前評估制度的應然邏輯。

3.實踐結合：地方立法前評估是當前形勢下地方立法的理性選擇。立法法歷經數次修改，不斷完善地方立法權限的規(guī)定，以適應地方不斷增長的立法需求1。無論是從文義概念本身還是從前瞻性預留的角度出發(fā)，立法法所規(guī)范的地方立法權看似“有限”實則“無限”[29]。但從地方立法運行的實際情況來看，地方立法權在程序上“空轉”卻較為常見。比如，一些地方就某些早已形成共識的問題制定地方性法規(guī)，立法相似性較大、創(chuàng)新性不明顯。還有一些地方圍繞當地歷史文化問題甚至道德問題立法，看似頗具地方特色，實則空泛無實。誠如學者所言，地方立法的中心使命并不是創(chuàng)設新法，而是對現行法律法規(guī)進行改進。地方立法機關更多的是要對現行法律法規(guī)的嚴謹性進行反思，探究其施行效果，遵照運行情況對其進行完善[30]。因此，在地方立法熱情愈發(fā)高漲甚至出現浮躁的立法沖動的當下，就愈發(fā)需要地方立法前評估這一“冷卻劑”。

那么，為什么立法計劃和立法規(guī)劃不能夠實現上述目的呢？一方面，無論是立法計劃還是立法規(guī)劃，其所關注的固然有“立法項目的選擇”，但更多側重的是“開展立法工作的時間安排”，具有計劃性和指令性的特征。然而，立法計劃和立法規(guī)劃之于經濟社會發(fā)展具有天然的滯后性，正所謂“計劃趕不上變化”。無論多么高明的手段、多么精心地編制，立法計劃和立法規(guī)劃往往仍然要面對被調整的結果，而區(qū)別往往只在于調整的幅度有所不同[31]。畢竟，立法不是開展生產，它很難被完全計劃[32]。另一方面，無論是立法計劃還是立法規(guī)劃，因其制度設計和程序設計等方面的因素2，在實際運行中承擔起部分本應由立法前評估去完成的“過濾”功能，在某種程度上“異化”為對立法程序本身的“僭越”[33]。比如，對于那些沒納入立法規(guī)劃或立法計劃但確實符合經濟社會發(fā)展需要的提案，它們進入立法程序的阻力和障礙可想而知。相反，對于那些雖然納入立法計劃或立法規(guī)劃但并不符合經濟社會發(fā)展需要的提案，也往往會被強行拉入立法程序。換言之，立法計劃和立法規(guī)劃自身就需要被科學地論證和評估，否則很可能會產生銷蝕立法程序的副作用，甚至對民主立法產生抑制作用。而地方立法前評估本身就包含了對立法計劃乃至立法規(guī)劃進行調整和修正的含義，在價值選擇上更為超然，在功能設定上則更為全面，不僅不會有后者的弊病，還能夠從源頭上解決后者所不能解決的問題。

（二）地方立法前評估的合理限度

1.適用條件限度。作為一種方法和手段的評估，源于近現代商業(yè)市場經濟繁榮的背景下，被運用于公共政策影響、資產評估、企業(yè)管理、績效考核等經濟運行、行政管理等領域，直到20世紀初才衍生到立法領域[34]。相比之下，法律對社會關系的調整更為抽象，倫理屬性也更為濃厚，具有不可量化的特征。因此，與針對經濟運行和行政管理等領域的評估相比，針對法律及相關問題的評估，往往不能通過所謂的“成本—收益”范式提取出數據，也很難通過具體的數字載體來顯現。另一方面，立法前評估的重要內容是對立法事實進行查實和論證，而立法事實是與價值相纏繞的生活事實，其已經不再是“純粹的存在”，是一種“充滿了價值的力量”[35]。換言之，盡管我們可以借助信息化和數字化的手段來獲取相關評估素材，甚至也可以借助這些手段對評估素材進行比對和分析，但若要客觀、公正地作出評估結論，僅憑數據和文字是遠遠不夠的，更多的是需要進行價值判斷。

相較于數據分析，價值判斷本質上是由一種預設、對話與修正預設形成的解釋，在不斷的批判與反批評的過程中達成價值共識，其在說理上追求事理、情理和法理相統(tǒng)一，在結果上追求社會效果和法律效果相統(tǒng)一，有利于促進評估結論更富有正義。很大程度上，在地方立法前評估中起決定作用的并不是定量的測量，而是對價值的判斷與權衡。然而，價值判斷亦會存在恣意、難以達成共識的風險。一方面，價值判斷本質上是人腦對社會存在的反映，與個體的價值觀直接相關，不可避免地會受到個體的思維模式、認知水平、心理狀態(tài)等主觀因素的影響，具有明顯的主觀性；另一方面，由于價值判斷比實質解釋更為系統(tǒng)全面，不僅針對文本進行分析，還涉及文本背后的原則、精神、政策、情理等，是一種更為綜合的存在，因此對評估主體的理論水平、專業(yè)能力、經驗積累乃至道德判斷等都有較高的要求?？墒牵偷胤搅⒎ㄇ霸u估的實踐現狀而言，且不談評估能力和水平的參差，如何避免地方立法前評估被“立法政績”牽著鼻子走、陷入為評估而評估的尷尬境地，則需要在地方立法前評估的制度構建，尤其是評估指標體系的設計上作更為周全的處理，使評估者的價值判斷實現專業(yè)性和公共性論證的“二重變奏”。

2.評估方法限度。任何一種智識生產活動，只要不符合一定科學體系所框定的科學標準，就必然不會被科學共同體認可為科學真知。立法亦是如此。正如學者所指出，立法是一個“囊括多領域科學的非凡的智識領域”[36]，立法者“總是如自然科學家一般不斷地解密事實”[37]。因此，科學的立法是制定良法、開啟善治的重要保證。如前所述，立法前評估與科學立法在邏輯理路上高度契合，而它本身也是服務于實現科學立法的途徑和手段。由此，具備科學的評估方法至關重要。那么，怎樣才算是科學的評估方法呢？縱觀我國立法制度發(fā)展史，立法在制度構建上往往更關注權限、程序、語言、技術等“術”層面的問題，具有明顯的“方法論”傾向，而在一定程度上忽視了邏輯性、體系性、融貫性等“理”層面的問題，其結果便是立法者對形式合理性和形式正義性的關注，遠大于對實質合理性和實質正義性的關注[38]。這一傾向無疑也影響了地方立法前評估的實踐，比如傾向于從文字符號層面理解立法事實，側重于對文本本身進行評價，多關注概念、用語、技術等方面的內容，而忽視合目的性、邏輯性、融貫性等問題，因此引發(fā)了關于其陷入形式化困境、是否確有必要的質疑[39]。

為避免地方立法前評估的制度構建走向功利化，則必須要在滿足其形式合理性需求的同時，又要將其背后所滲透的理念、精神和價值導向等以適當的方式呈現，逐步從形式合理走向實質合理，從單純的事實判斷走向價值判定。因此，明確一種從外部的、科學整合的評估方法，而非單純局限在內部的、法律人的評估方法，是構建地方立法前評估制度的必由之路。從方法論綜合主義的立場出發(fā)，包括設證、歸納、類比、等置和涵攝等具體方法，與“作出與擬規(guī)制情形相關的假定、確定可調整這一情形的所有手段、事實比較和邏輯推論”等步驟相對應。值得注意的是，由于立法事實具有普遍性、抽象性、復雜性等特征，需要通過一定的載體得以呈現，涉及選擇何種事實詮釋方法等，同樣需要考慮方法限度的問題。

三、地方立法前評估的指標體系

近年來，各地紛紛開展立法評估，許多在理論層面尚未厘清的具體問題開始集中顯現。具體到地方立法前評估，由于對評估指標的莫衷一是，導致不同地方在評估程序、評估結果上呈現出各行其是、五花八門的局面，看似內容豐富，實則為各類名詞和概念的雜糅，缺乏實質價值。因此，一個科學、完整且符合地方立法實際需要的指標體系至關重要。指標體系一經明確，如何實施和操作地方立法前評估等具體問題也就迎刃而解了。

（一）地方立法前評估的指標體系

就地方立法前評估實踐現狀而言，評估指標的缺位問題較為突出。一方面，各地開展立法前評估主要為“臨時性”或“有選擇性”，而不是普遍性地開展，因此較少專門在有關規(guī)范性文件中對評估指標予以明確。另一方面，即便有相關規(guī)定，其內容也多是概括性的描述，而缺乏足夠的針對性和層次性。在學理層面，不同學者關于地方立法前評估的指標應包含哪些內容，亦存在一定分歧。然而，地方立法的現實和需求紛繁復雜，每一個法規(guī)項目都有其特殊性，所需評估的重點也不盡相同。就功能定位而言，地方立法具有實施性、補充性和探索性的功能，故考察的重點為必要性、可行性、合法性等。就內容而言，則需具體問題具體分析。比如，若立法項目涉及地方行政管理，就需重點考察合法性、合理性等內容。因此，對地方立法前評估指標的設置，既不能盲目追求“大而全”的“面面俱到”，也無法精確做到“量身定做”，而是要另辟蹊徑，采取一種明確而不失靈活、彈性而避免恣意的制度設計，即“總則+分則”的形式加以構造。

1.地方立法前評估的“總則指標”。雖然每個立法項目所關注的問題、提供的方案等各不相同，但從地方立法的性質及其自身規(guī)律角度出發(fā)，它們之間仍有許多共通之處，因此必然存在“普遍適用”的評估指標，并可以通過“提取公因式”將之抽象概括、以“總則”的形式固定下來。

法律是治國之重器，良法是善治之前提。提高立法質量，是當前和今后一個時期立法工作的重中之重。置于地方立法的語境下，提高立法質量的路徑包括堅持科學立法、推進民主立法和恪守依法立法。其中，堅持科學立法包含立足地方立法實際、順應地方發(fā)展需求和遵循地方立法活動自身規(guī)律的內涵；推進民主立法包含完善民主立法體制、創(chuàng)新公眾有序參與立法方式的要求；恪守依法立法則要以準確界定“法”的內涵和外延、準確把握依法立法與黨領導立法之間的關系和在地方立法中實踐依法立法的要求等問題為前提[40]。新時代，地方立法進入快速發(fā)展的新階段，其之于完善我國法律體系的重要性亦越來越凸顯，其堅持黨的領導、體現人民意志的政治方向，實施性、補充性、探索性的功能定位以及維護國家法制統(tǒng)一和不抵觸、有特色、可操作的基本原則都不會改變。因此，對于一個立法項目是否能夠進入立法程序，所需要考察的“普遍適用”的指標包括合法性、科學性、可行性和特色性。其中，根據相關立法理論，合法性應當包括權力來源合法、立法權限合法、程序合法以及目的具有正當性和合法性等內容，科學性應當包含尊重和體現客觀規(guī)律、具有明確的調整對象和規(guī)制內容、符合立法技術規(guī)范要求等內容，可行性應當包含具備立法所需的政治經濟社會文化等客觀條件、各方已就相關重大議題達成共識、立法前期準備工作到位、具備相關立法配套制度或規(guī)則等內容，特色性應當包含針對地方具體問題、制度設計具有創(chuàng)新性、與上位法的重復率不超過特定要求等內容。故在此基礎之上，作為“一級指標”的合法性指標、科學性指標、可行性指標和特色性指標還可根據其指標內涵意義進一步細化為若干個“二級指標”，二者共同構成地方立法前評估的“總則指標”（具體參見表2）。

需要指出的是，關于合法性，存在廣義和狹義的理解，前者包含形式、價值以及實踐上的合法性要求，后者僅指形式上具有合法性[41]。對于地方立法前評估中的合法性考察，采取廣義理解，尤其是要求立法具有價值上的合法性，比如對自由、秩序和公平正義等具有促進作用，而不是抑制作用。至于實踐上的合法性考察，則主要適用于立法后評估。關于立法（毋寧說是立法學）是一門科學，如今在學界和實務界已無異議?？茖W性要求地方立法不僅要有科學的邏輯體系，還要有科學的方法體系，而后者需要以溯因、推理、探尋和識別導致社會現象以某種特定化方式呈現的前提性社會結構和機制為基礎[42]，而絕不僅僅是簡單的語言文字工作?？尚行圆煌诳刹僮餍?，后者更傾向于考察法律規(guī)范的具體規(guī)定具有執(zhí)行性和實施性，因此主要適用于對法規(guī)草案進行修改完善和立法后評估的場景。地方立法應當具有地方特色，這是由地方立法的性質和功能定位所決定的，是地方立法的第一要義和生命力所在[43]。特色性要求地方立法的立足點、出發(fā)點和落腳點都要體現著力解決本地經濟社會發(fā)展中的突出問題，解決好上位法沒有解決或者不宜解決的現實問題。如學者所指出，地方立法最重要的價值莫過于對中央立法的“拾遺補闕”和“填補溝壑”[44]，而基于地方特色制定的地方性法規(guī)對于中央立法的補充性，則是國家民主法治體系不斷成熟和健全的標志[45]。

2.地方立法前評估的“分則指標”。我國幅員遼闊，不同地區(qū)的經濟社會發(fā)展水平高低不齊，即便是在同一個地區(qū)，不同發(fā)展時期的立法需求也不一樣，加上不同立法項目所針對和涉及的問題多種多樣，所體現的價值和目標也不盡相同，難以用固定不變的指標加以衡量。因此，地方立法前評估指標體系的構建，應當在“總則指標”的統(tǒng)領下，通過更為細化和更具針對性的“分則指標”，以求盡可能覆蓋地方立法可能涉及的各方面。然而，為每一部地方立法項目設計專門的評估指標是不切實際的。因此，“分則指標”的設計同樣需要借助“提取公因式”的方法，只不過角度有所不同。其中，以性質和類別為切入口，地方性法規(guī)大體可列為以下數種分類，相應的“分則指標”的設計也就有所側重（詳見表1）。

同樣需要指出的是，表1所列的評估指標的側重點為參考，其內容可能隨法規(guī)項目的具體指向不同而有所不同。比如，生態(tài)環(huán)境類的地方性法規(guī)項目往往需要自身獨特性的評價指標，因為不同的環(huán)境保護立法項目所需考察的指標均有各自的領域性或者技術性要求。

（二）地方立法前評估的指標量化

地方立法前評估指標體系的構建，既是一個技術操作過程，又是一個價值參與過程，不僅需要對相關指標進行量化，還要對已量化的指標進行價值排序、分析賦值，并在此基礎上形成評估報告，進而作出是否將有關立法項目納入立法程序的結論。定量方法是與邏輯推理的實證主義密切相關的方法，包含了大量的數據收集、統(tǒng)計、計算和分析等，表現為“數”和對“數”的分析。關于地方立法前評估指標能否量化一度存在爭議，反對者認為特定主體關于價值的判斷，不同于純粹的自然科學觀念方法，具有較強的主觀性。事實上，在社會科學領域“定量分析”已經成為一個重要手段，許多分析研究已經呈現為“量化”或“指數化”，如“民生指數”“生態(tài)宜居指數”等。換言之，社會科學領域的研究并不當然排斥“量化”。況且，地方立法前評估本身就是一個主客觀相結合的分析判斷過程，雖不能像自然科學那樣追求逐幀的精確，但仍然需要足夠直觀的數據作為評估的依據。

1.數據獲取。就業(yè)已開展的地方立法前評估實踐來看，較為有效的資料和數據獲取方式主要有以下三種。一是調查問卷方式，即根據具體立法選題設計和制作相應的調查問卷，向特定對象發(fā)放并回收。調查問卷通常不直接提供評估所需的數據，而需要對問卷內容進行統(tǒng)計和分析，最終得出能夠影響評估結論的數據。二是專家評分方式，即根據具體立法選題設計和制作相應的評分表，由相關領域的專家學者進行評分。所得到的評分往往就是評估主體所需要（或者只需進行簡單處理就可以得到）的數據，這些數據將直接影響甚至直接構成評估結論。三是現有的統(tǒng)計數據，即從有關部門調取統(tǒng)計數據，如工作報告、統(tǒng)計年鑒、行政或者司法案件有關數據等。

2.權重和賦值。不同評估指標的價值取向和功能定位各不相同，對推進立法進度的影響力和作用力也不盡相同。換言之，不同的評估指標，其權重也不盡相同，權重越大，其重要性越突出，對于推進立法的作用也越顯著。黨的二十大報告指出，“推進科學立法、民主立法、依法立法，統(tǒng)籌立改廢釋纂，增強立法系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時效性”，為做好新時代地方立法工作指明了方向、提供了遵循。其中，科學立法、民主立法和依法立法作為立法的基本原則，其關系為依法立法是基本前提，不依法制定的法律，缺乏合法性前提，其科學性和民主性無從談起。立法權源于人民，通過提升立法的民主性，才能使立法決策更加符合人民群眾需求和客觀實際，提高立法質量，增進立法實效?？茖W立法既在方法論上為立法工作提供指導，又在價值層面衡量立法質量的高低，是判斷立法質量的重要標尺[46]。由此可知，作為評估指標的合法性，其權重當居首位。緊隨其后為科學性，以及體現地方立法功能定位的可行性和特色性。根據這一原則，便可對評估指標進行賦值，并設計相關調查問卷或者評分表。筆者就“總則指標”的量化評分，自行設計了一份專家評分表（詳見表2）。“分則指標”的量化評分機制，亦可循此模式。

需要指出的是，無論是投放調查問卷還是請專家評分，抑或是其他方式，其對象都應當盡可能廣泛，而不應僅局限于立法項目所涉及的利益相關方。因為，立法者（毋寧說是立法機關）是由一個個具有獨特知識素養(yǎng)的“個體”構成的“整體”，其在知識結構上，“也可以因整體性的知識互補，而產生‘一加一大于二’的效果”[47]。然而，即便是如此專業(yè)化的立法機關，仍不能確保自己對立法所涉及的相關領域的了解就更為深刻，更不能對相關領域所包含的各種關系和知識了如指掌，無法做到“在任何情況下都能很好地起草法律草案，因此在許多情況下，必須依靠其他機構的投入才能使立法語言發(fā)揮作用”[48]。因此，作為評估主體的地方立法機關必須保持更加開闊的視界，不斷關注外部經驗，才能更好地認識和把握地方立法的客觀規(guī)律。尤其是在科學立法的語境下，地方立法不應該只停留在文字表述和對具體條文的關注，而應走向對立法邏輯性、體系性、融貫性等科學性問題的關注[49]。此外，在對評估指標進行量化時，還應當注重法治倫理。當前，許多觀點認為借助“大數據挖掘技術”可以獲取持續(xù)性、周期性的評估數據，以求無限接近評估主體所預期的立法“真實狀態(tài)”。對于現階段的技術手段能否實現這一目標，筆者不作評價，但采取該技術所帶來的一系列問題，如所收集信息是否要征得當事人允許？收集主體是否具有權限？收集的數據應如何存儲、如何處理以及如何銷毀？需要經過哪些部門的批準？等等。在這些問題得到明確答案之前，這一技術恐不能草率行止。

地方立法前評估對提高地方立法質量至關重要，是推進地方立法科學化、民主化的關鍵環(huán)節(jié)和保障依法立法的切入點，在很大程度上決定著良法善治能否真正落地，并對所立之法能否高效實施起到關鍵的導向作用。尤其是在“中央有序釋放地方立法空間的大背景下”[50]，科學構建地方立法前評估制度、合理設置評估指標體系，對提高地方立法質量、保護地方立法積極性、維護國家法制統(tǒng)一具有重要的現實意義。因此，使地方立法前評估規(guī)范化、制度化，是提高地方立法質量的必然要求，同時也將有效減少立法可能帶來的不確定性，從而為立法、執(zhí)法和守法主體提供較為穩(wěn)定的預期。

參考文獻

[1]車浩.體系化與功能主義：當代階層犯罪理論的兩個實踐優(yōu)勢[J].清華法學，2017（5）.

[2]中國社會科學院語言研究所編輯室.現代漢語詞典：第6版[M].北京：商務印書館，2012：1087.

[3]陳俊榮，魏紅征.地方立法后評估框架性體系探析[J].地方立法研究，2018（1）.

[4]夏雨.行政立法中公眾參與的難題及其克服[J].法治研究，2019（2）.

[5][12]丁軼.論地方自主性立法中的立法事實查明與論證[J].四川大學學報（哲學社會科學版），2022（6）.

[6][18]黃文藝.信息不充分條件下的立法策略：從信息約束角度對全國人大常委會立法政策的解讀[J].中國法學，2009（3）.

[7]蔣悟真.經濟法立法評估的制度設計研究[J].法學雜志，2021（8）.

[8]曹瀚予.論新時期地方立法評估的科學化[J].理論導刊，2019（2）.

[9]周怡萍.立法前評估制度研究：以地方立法為視角[J].人大研究，2014（8）.

[10][30]胡戎恩.中國地方立法研究[M].北京：法律出版社，2018：152，146.

[11]謝暉.論規(guī)范分析方法[J].中國法學，2009（2）

[13]王怡.論立法過程中的事實論證[J].政治與法律，2018（7）.

[14]中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定（2013年11月12日中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過）[EB/OL].[2024-12-30]http：//politics.people.com.cn/n/2013/1115/c371536-23559333.html.

[15]黃建武.科學立法與民主立法的潛在張力及化解[J].地方立法研究，2020（2）.

[16]黃曉輝.科學立法的核心要義和基本路徑[EB/OL].[2024-09-10]https：//www.cssn.cn/skgz/bwyc/202208/t20220803_5469486.shtml.

[17]裴洪輝.合規(guī)律性和合目的性：科學立法原則的法理基礎[J].政治與法律，2018（10）.

[19]衛(wèi)凱博，江國華.“社會治理現代化”背景下科學立法的事實證明：基于立法立項的分析[J].河北法學，2024（1）.

[20]樊安.地方性法規(guī)立法的理念更新與路徑選擇[J].學術交流，2020（12）.

[21]章劍生.設區(qū)的市地方立法權“限制條款”及其妥當性[J].浙江社會科學，2017（12）.

[22]梁西圣.地方立法權擴容的“張弛有度”：尋找中央與地方立法權的黃金分割點[J].哈爾濱工業(yè)大學學報（社會科學版），2018（3）.

[23]侯學勇.地方立法權擴容背景下的法律體系融貫[J].地方立法研究，2023（4）.

[24]朱景文.關于完善我國立法機制的思考[J].社會科學戰(zhàn)線，2013（10）.

[25]卓軼群.地方立法權擴容的困境與優(yōu)化[J].江西社會科學，2020（9）.

[26]宋才發(fā).地方立法的功能、權限及質量[J].社會科學家，2022（3）.

[27]王稱心.立法后評估的概念、維度及影響因素分析[J].法學雜志，2012（11）.

[28]譚波.論體系化背景下地方立法質量評價機制的完善[J].河南財經政法大學學報，2020（1）.

[29]曹海晶，王衛(wèi).設區(qū)的市立法權限限制研究[J].湖南大學學報（社會科學版），2020（5）.

[31]李小娟，劉勉義.地方立法程序研究[M].北京：中國人民公安大學出版書，2003：14.

[32]吳大英，任允正，李林.比較立法制度[M].北京：群眾出版社，1992：259.

[33]孫潮，徐向華.論我國立法程序的完善[J].中國法學，2003（5）.

[34]王勝坤.立法前評估制度研究[D].華南理工大學，2019：51.

[35]阿圖爾·考夫曼.類推與事物本質：兼論類型理論[M].吳從周，譯.臺北：新學林出版股份有限公司，2016：31，165.

[36]Julius Cohen，Legisprudebce：Problem and Agenda， Hofstra L.Rev. 1983. p.1163.

[37]Luc J.Wintgens， Legisprudence：Practical Reason In Legislation， Ashgate Publishing. 2012.p.301.

[38][49]梁西圣.立法“真理”與“方法”之辯[J].政法論叢，2021（5）.

[39]劉玉姿.全國人大常委會立法評估制度檢討.行政法論叢（第24卷）[C].北京：法律出版社，2019：176.

[40]羅師.習近平法治思想對地方立法理論和實踐的發(fā)展創(chuàng)新[J].社會科學動態(tài)，2024（3）.

[41]汪全勝.立法的合法性評估[J].法學論壇，2008（2）.

[42]宋方青，向浩源.論科學立法的科學哲學證成及其整合策略[J].法學評論，2023（4）.

[43]宋才發(fā).設區(qū)市立法權限、實踐困境及法規(guī)質量提升研究[J].學術論壇，2020（6）.

[44]封麗霞.中央與地方立法關系法治化研究[M].北京：北京大學出版社，2008：508.

[45]湯唯，畢可志.地方立法的民主化與科學化構想[M].北京：北京大學出版社，2002：19.

[46]科學立法、民主立法、依法立法的理論與實踐[EB/OL].[2024-09-11]http：//www.npc.gov.cn/npc/c12434/dzlfxzgcl70nlflc/202108/t20210824_313178.html.

[47]謝暉.論法律預知能力的立法預設[J].四川大學學報（哲學社會科學版），2023（1）.

[48]Jarrod Shobe，Agency Legislative History，Emory Law Journal， Vol. 68， No.2， 2018， p283.

[50]梁鷹.備案審查工作情況報告述評[J].中國法律評論，2020（1）.

作者簡介：羅師，江西省人大常委會法工委干部，法學博士。

①根據學理通說，所謂地方立法評估，指的是特定主體根據一定的標準、按照一定的程序，對地方性法規(guī)的質量及實施效果等進行評估研判。參見汪全勝：《立法后評估》，人民出版社，2012，第325頁。

②比如，全國人大常委會法工委根據公民、企業(yè)和部門等的審查建議，對一些涉及網約車經營、道路停車收費、物業(yè)保修金和禁售禁燃煙花爆竹等內容的地方性法規(guī)開展了備案審查，并督促糾正。相關制定機關則以修改、廢止等形式予以糾正。參見《全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會關于2024年備案審查工作情況的報告——2024年12月22日在第十四屆全國人民代表大會常務委員會第十三次會議上》，中國人大網，http：//www.npc.gov.cn/npc/c2/c30834/202412/t20241225_442028.html，2024年12月25日訪問。

1立法法第四十二條規(guī)定：“擬提請常務委員會會議審議通過的法律案，在憲法和法律委員會提出審議結果報告前，常務委員會工作機構可以對法律草案中主要制度規(guī)范的可行性、法律出臺時機、法律實施的社會效果和可能出現的問題等進行評估。評估情況由憲法和法律委員會在審議結果報告中予以說明?！?/p>

2參見杜承秀、朱云生：《地方立法評估的實踐審視與制度完善》，《地方立法研究》2018年第1期。一些地方性法規(guī)亦有類似觀點，如《廣東省人民代表大會常務委員會立法評估工作規(guī)定（試行）》（2013年通過）第五條規(guī)定：“新制定、全面修訂以及對重大制度作修改的法規(guī)案應當開展表決前評估?！薄斗鹕绞腥嗣翊泶髸瘴瘑T會立法評估工作規(guī)定（試行）》（2017年通過）第二條第一款規(guī)定：“本規(guī)定所稱立法評估包括法規(guī)案表決前評估和立法后評估?！?/p>

3亦有觀點將立法法第四十二條中的“評估”歸之為“立法中評估”，似更為妥適。參見朱最新：《論證抑或評估：地方立法立項的程序選擇》，《地方立法研究》2021年第2期；曹瀚予：《論新時期地方立法評估的科學化》，《理論導刊》2019年第2期。

4參見魏玲、馬艷君：《地方立法前評估：評估什么和如何評估》，《人大研究》2020年第4期。石佑啟、朱最新、潘高峰：《地方立法學》，高等教育出版社，2019，第155-156頁。其依據主要是立法法第五十六條第一款之規(guī)定，即“……編制立法規(guī)劃和立法計劃，應當認真研究代表議案和建議，廣泛征集意見，科學論證評估，根據經濟社會發(fā)展和民主法治建設的需要，按照加強重點領域、新興領域、涉外領域立法的要求，確定立法項目……”。但此處的“評估”，顯然不能簡單地理解為“法律確立了立法前評估制度”，這一內容更多的是強調編制立法規(guī)劃和立法計劃應當廣開視聽、科學合理。

1比如，在英國，負責立法前評估的機構為內閣和政府下設的影響評估小組。德國的立法前評估主體包括政府的法規(guī)評估委員會和執(zhí)行成本評估委員會。在日本，能夠開展立法前評估的主體包括內閣及內閣的組成機構（?。⒌胤阶灾误w政府（都、道、府、縣）。美國的立法前評估主體則相對復雜，包括國家政府和各個州政府中設置的獨立行政機構，如聯(lián)邦獨立規(guī)制機構；聯(lián)邦管理和預算辦公室（OMB）以及下設的信息與規(guī)制事務辦公室（OIRA），專門負責審查行政規(guī)章；國會和總問責署，負責審查OIRA提交的重要規(guī)章。歐盟的立法前評估，則由歐盟影響評估委員會、歐盟委員會、歐盟議會和部長理事會共同設立的影響評估小組進行。

2值得一提的是，學界關于立法后評估目的的討論，亦存在類似情況。但根據《全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會關于立法后評估試點工作情況的報告》，立法后評估的目的為“科學客觀地評價法律制度”，尤其是“對法律制度的科學性、法律規(guī)定的可操作性、法律執(zhí)行的有效性等作出客觀評價”，并非一些觀點所言還包括反饋相關信息、構建制度體系、推動社會發(fā)展等。參見《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報》2011年第5期。

1事實上，在2015年立法法賦予設區(qū)的市地方立法權后，不少地方就具體事項是否屬于設區(qū)的市立法權限請示全國人大常委會法工委，后者基本作了肯定性答復，以支持地方立法需求。在此背景下，關于地方立法權限的實踐操作實際上是很寬泛的。參見童衛(wèi)東：《新〈立法法〉的時代背景與內容解讀》，《中國法律評論》2023年2期。

2在地方立法實踐中，雖然立法計劃與立法規(guī)劃可以按照實際需要和客觀情況進行調整，但由于它們在制度設計上是為了保證立法機關通過預先計劃和規(guī)劃的方式，設計和構建法律體系的具體組成內容以及相應的立法時間表，因此具有較強的政治功能，也往往具有指令性。參見劉松山：《立法規(guī)劃之淡化與反思》，《政治與法律》2014年第12期。