“不允許城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買農(nóng)房、宅基地，不允許退休干部到農(nóng)村占地建房”“加大中央預算內(nèi)投資、超長期特別國債和地方政府專項債券對農(nóng)業(yè)農(nóng)村領域重大項目建設的支持力度”……2月23日，《中共中央國務院關于進一步深化農(nóng)村改革 扎實推進鄉(xiāng)村全面振興的意見》發(fā)布。這是2004年以來中國第22個指導“三農(nóng)”工作的中央一號文件。

《意見》分六大部分，共計30條措施。《意見》還提出，深入推進糧油作物大面積單產(chǎn)提升行動；因地制宜發(fā)展農(nóng)業(yè)新質(zhì)生產(chǎn)力；繼續(xù)推進生物育種產(chǎn)業(yè)化；擴大以工代賑項目實施規(guī)模，在重點工程項目和農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施建設領域推廣以工代賑；依法維護進城落戶農(nóng)民的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，探索建立自愿有償退出的辦法。

中國人民大學國家糧食安全戰(zhàn)略研究院院長程國強向《財經(jīng)》表示，相較于2018年至2024年的中央一號文件，2025年文件在延續(xù)鄉(xiāng)村振興核心目標的基礎上，進一步突出科技創(chuàng)新引領、社會治理深化與制度型開放三大維度，為農(nóng)業(yè)強國建設提供了更具操作性的行動框架。

如何保障糧食安全？

民以食為天。保障糧食安全，依然被擺在一號文件首位。

聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織去年年中發(fā)布的2024年《世界糧食安全和營養(yǎng)狀況》報告指出，2023年約有7.33億人面臨饑餓。這份報告稱，全球饑餓水平連續(xù)三年居高不下，2023年有7.13億人至7.57億人食物不足。

如何端好中國飯碗？《意見》從提高單產(chǎn)、扶持畜牧業(yè)、耕地保護、農(nóng)業(yè)科技、防災減災、多元化食物供給、完善政策、農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易、節(jié)約糧食等九個方面做了部署。舉措包括：多措并舉鞏固大豆擴種成果，挖掘油菜、花生擴種潛力，支持發(fā)展油茶等木本油料；支持發(fā)展深遠海養(yǎng)殖，建設海上牧場；豐富“森林糧庫”；推動食用菌產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效，促進藻類食物開發(fā)。

國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2024年，中國連續(xù)九年穩(wěn)定在1.3萬億斤以上，首次邁上1.4萬億斤新臺階。同期，中國進口谷物量為212.8萬噸，較去年同期下降73%。其中，玉米與稻谷、小麥的進口量出現(xiàn)明顯減少，分別下降約50%、37%、7.6%。然而，程國強分析，2024年谷物進口減少是因為前幾年進口太多，并不是需求減少，也不是國內(nèi)供給增加。當前全球糧價下行，中國糧價低迷，農(nóng)民種糧很難掙錢，部分產(chǎn)品進口對國內(nèi)市場的影響值得關注。

國際形勢變化，聯(lián)合國貿(mào)易統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫的數(shù)據(jù)顯示，2024年，中國從美國、巴西、加拿大、阿根廷、緬甸的進口谷物量出現(xiàn)明顯減少，分別下降了8.65%、49.51%、7.86%、9.42%、19.75%。與此同時，中國從俄羅斯、哈薩克斯坦增加了谷物進口，數(shù)量分別提升了41.47%、9.12%。

中國的口糧自給絕對安全，但大豆、肉類依然依賴進口。程國強介紹，目前，中國小麥、水稻和玉米的自給率在99%以上。玉米每年有2.8億噸產(chǎn)量，豆類和薯類保持著5000萬噸至5500萬噸的產(chǎn)量水平。同時，由于耕地資源有限，中國每年要通過國際市場進口近1億噸大豆。大豆和玉米是競爭性作物，如果保證了玉米基本自給，就沒有辦法保證大豆的供給。

耕地是糧食安全的基石?！兑庖姟诽岢?，嚴格耕地總量管控和“以補定占”，將各類耕地占用納入占補平衡統(tǒng)一管理，確保省域內(nèi)年度耕地總量動態(tài)平衡。加強傳統(tǒng)梯田保護等等。

程國強分析，2025年的中央一號文件首次提出“省域內(nèi)年度耕地總量動態(tài)平衡”，通過“以補定占”機制統(tǒng)籌耕地占用與補充，并分類推進撂荒地復墾、鹽堿地開發(fā)，強調(diào)耕地保護與利用的靈活性。相較于此前“嚴守紅線”的剛性要求，2025年政策更注重在總量穩(wěn)定前提下優(yōu)化布局，結合產(chǎn)業(yè)實際設置過渡期，體現(xiàn)統(tǒng)籌安全與發(fā)展的精準施策導向。

同時，程國強強調(diào)，耕地“非農(nóng)化”“非糧化”的治理，是一個非常復雜的問題。首先，農(nóng)業(yè)經(jīng)營、種糧的比較效益低是導致耕地“非糧化”的根本動因。其次，一些“非糧化”的耕地種植經(jīng)濟作物后，整治難度大、成本高，有的地方采取“一刀切”的方式，產(chǎn)生了很多值得反思的問題。再次，在協(xié)同監(jiān)管上存在短板和不足，缺乏系統(tǒng)有效的監(jiān)管機制。

種糧怎么才能增收？

《財經(jīng)》此前在江西、四川、江蘇等地走訪調(diào)研，亦發(fā)現(xiàn)不少撂荒耕地。一位江西農(nóng)戶對記者表示，自家還有100多斤稻谷沒有賣出去?！胺N一季谷子自家夠吃，種兩季谷子不好賣?！倍?023年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部公布的早秈稻、中晚秈稻和秈稻的最低收購價分別為1.26元/斤、1.29元/斤和1.31元/斤，小麥最低收購價為1.17元/斤，較2022年均增加兩分錢。

程國強表示，種糧確實很難掙錢。首先，種糧成本持續(xù)上漲。相較2004年，糧食生產(chǎn)成本增長了1.4倍左右，但畝均產(chǎn)值增長不到1倍。其次，現(xiàn)有政策還有較大提升空間。比如，不是根據(jù)種糧實際情況進行補貼，導致補貼政策效能不高；保險政策方面，主要是完全成本保險和種植收入保險，在操作機制上還有較大完善空間。再次，仍需探索適合中國國情的增收機制。比如如何讓糧食增值，除了生產(chǎn)環(huán)節(jié)，加工銷售環(huán)節(jié)怎么實現(xiàn)大幅度增值等等。

《意見》亦提出，落實稻谷、小麥最低收購價政策，完善玉米、大豆生產(chǎn)者補貼、稻谷補貼政策，穩(wěn)定耕地地力保護補貼政策。降低產(chǎn)糧大縣農(nóng)業(yè)保險縣級保費補貼承擔比例，推動擴大稻谷、小麥、玉米、大豆完全成本保險和種植收入保險投保面積。

程國強表示，種糧效益較低，就要采取綜合措施，讓農(nóng)民種糧能掙錢。要深挖科技潛力，不管是加強土地整治，還是提高種糧收益，歸根到底要靠科技節(jié)本增效，通過提高單產(chǎn)、降低成本保障農(nóng)民種糧收益。

科技仍是增收的重要手段?！兑庖姟诽岢?，因地制宜發(fā)展農(nóng)業(yè)新質(zhì)生產(chǎn)力。培育農(nóng)業(yè)科技領軍企業(yè)。發(fā)揮“南繁硅谷”等重大農(nóng)業(yè)科研平臺作用，加快攻克一批突破性品種。繼續(xù)推進生物育種產(chǎn)業(yè)化。支持發(fā)展智慧農(nóng)業(yè)，拓展人工智能、數(shù)據(jù)、低空等技術應用場景等。

程國強指出，中央一號文件首次提出“因地制宜發(fā)展農(nóng)業(yè)新質(zhì)生產(chǎn)力”，強調(diào)以科技創(chuàng)新為核心，推動智慧農(nóng)業(yè)、生物育種、農(nóng)機裝備等領域的突破。相較于此前對技術應用的泛化表述，2025年文件更具體地提出拓展人工智能、低空技術（如無人機）、數(shù)據(jù)要素等應用場景，并強化農(nóng)業(yè)科技領軍企業(yè)培育。

同時，明確推進鹽堿地綜合利用試點、黑土地治理等耕地質(zhì)量提升工程，將科技賦能與資源利用效率提升緊密結合，凸顯農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的新路徑。

程國強介紹，中國農(nóng)作物良種覆蓋率近年達到96%，對糧食增產(chǎn)的貢獻率達45%。種業(yè)創(chuàng)新方面，小麥、玉米等都有創(chuàng)新品種，特別是玉米生物育種產(chǎn)業(yè)化快速發(fā)展。中國農(nóng)作物耕種收綜合機械化率超過73%，小麥基本實現(xiàn)全程機械化，玉米、水稻的耕種收機械化率在80%以上，還有大宗經(jīng)濟作物、設施農(nóng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品初加工等領域，機械化水平也大幅提高。

然而，農(nóng)業(yè)科技實際創(chuàng)新還存在很多短板和弱項。程國強舉例，科研成果與產(chǎn)業(yè)需求不匹配。高校科研院所對農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新的評價指標過于注重理論期刊、學術成果數(shù)量，更多是為了發(fā)論文。另外，有些科學研究成果具有較高的創(chuàng)新價值與技術含量，而產(chǎn)學研用一體的轉(zhuǎn)化鏈條還沒有建立起來。

其次，中國農(nóng)業(yè)企業(yè)規(guī)模較小，盈利能力還比較弱，對戰(zhàn)略性、長期投資缺乏規(guī)劃和意愿。農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化確實周期長、風險高，很多企業(yè)望而卻步等等。

不允許到農(nóng)村買宅基地

值得注意的是，2025年中央一號文件還對農(nóng)村土地制度改革作出了重要部署。

《意見》提出的舉措包括，探索農(nóng)戶合法擁有的住房通過出租、入股、合作等方式盤活利用的有效實現(xiàn)形式。不允許城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買農(nóng)房、宅基地，不允許退休干部到農(nóng)村占地建房。有序推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市改革，健全收益分配和權益保護機制。因地制宜發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟，不對集體收入提硬性目標，嚴控集體經(jīng)營風險和債務，等等。

業(yè)界一些觀點分析，不允許城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買農(nóng)房、宅基地，不允許退休干部到農(nóng)村占地建房。這意味著，宅基地仍然不允許上市交易，除了保障農(nóng)村就業(yè)的“蓄水池”功能，亦出于擔心“小產(chǎn)權房”對房市造成供給沖擊。一旦宅基地放開交易，城市房價勢必受到?jīng)_擊。

在2月24日的國新辦新聞發(fā)布會上，中央農(nóng)辦副主任祝衛(wèi)東解釋，農(nóng)村集體資源資產(chǎn)是鄉(xiāng)村全面振興的重要物質(zhì)基礎。改革的關鍵是適應社會主義市場經(jīng)濟要求，堅持守正創(chuàng)新，激發(fā)農(nóng)村要素活力，讓農(nóng)民分享更多的改革成果。重點是完善“三塊地”的管理制度。

祝衛(wèi)東表示，第一塊地是承包地，要穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關系，有序推進第二輪土地承包到期后再延長30年試點。今年要繼續(xù)擴大整省試點范圍，總原則是“大穩(wěn)定、小調(diào)整”，妥善化解延包中的矛盾糾紛，確保絕大多數(shù)農(nóng)戶承包地總體順延、保持穩(wěn)定，不能打亂重分，更不能收回集體或者借機違法調(diào)整。要圍繞解決“誰來種地”問題，完善農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，著力培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，提高農(nóng)業(yè)社會化服務質(zhì)效，促進小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接。

第二塊地是宅基地。祝衛(wèi)東表示，黨的二十屆三中全會《決定》明確提出，允許農(nóng)戶合法擁有的住房通過出租、入股、合作等方式盤活利用。這方面要嚴格遵照執(zhí)行，扎實做好宅基地確權登記頒證，探索農(nóng)房盤活利用的有效實現(xiàn)形式。要加強宅基地規(guī)范管理，依法保障農(nóng)民宅基地基本權益。“中央的要求非常明確，不允許城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買農(nóng)房、宅基地，不允許退休干部到農(nóng)村占地建房，這兩條政策底線必須守住、不能突破?！?/p>

第三塊地是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地。祝衛(wèi)東介紹，一號文件明確，有序推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市改革。去年全國農(nóng)村集體建設用地入市試點已經(jīng)到期，按照黨的二十屆三中全會部署，有關部門正在研究下一步改革舉措，重點是健全收益分配和權益保護機制。

值得注意的是，在要素配置上，2025年中央一號文件亦提出兩大新舉措。程國強介紹：

一是以“超長期特別國債”支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村重大項目，鼓勵鄉(xiāng)村振興債券發(fā)行，推動金融工具創(chuàng)新與農(nóng)村信用體系深度結合。

二是健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化機制，明確取消就業(yè)地參保戶籍限制，探索農(nóng)民土地權益自愿有償退出辦法?！斑@些政策突破了以往以財政投入為主的模式，通過市場化融資與戶籍制度改革，加速城鄉(xiāng)要素雙向流動，為鄉(xiāng)村振興注入長效動力?！?/p>