［摘 要］加強數(shù)字政府建設是新時代網(wǎng)絡強國、數(shù)字中國建設的基礎性和先導性工程，亦是加快轉變政府職能和推進國家治理現(xiàn)代化的核心要義。在數(shù)字政府建設過程中，有必要深入探討數(shù)字技術應用之于公眾參與機制運行的雙重影響。一方面，其積極影響主要體現(xiàn)為數(shù)字政府基礎建設保障了公眾知情權利，拓寬了公眾參與渠道，最大程度地提升了行政決策民主化水平。另一方面，消極影響則體現(xiàn)為數(shù)字技術鴻溝限縮了公眾參與的平等機會，公共數(shù)據(jù)安全風險加劇引發(fā)公眾信任危機，信息孤島壁壘造成公眾參與不夠充分，公私主體間良性互動機制建構闕如。據(jù)此，在數(shù)字政府建設背景下亟須針對公眾參與機制展開系統(tǒng)研究，主要圍繞優(yōu)化差異服務與加強宣傳教育、完善數(shù)據(jù)安全保障與追責機制、打造行政一體化的整體性政府，以及構建公私主體協(xié)商共治新機制等相關內(nèi)容予以完善。

［關鍵詞］數(shù)字政府建設；數(shù)字治理；公眾參與機制；整體性政府；協(xié)商共治

［中圖分類號］D922；D630" ［文獻標識碼］A" ［文章編號］2096-7349（2025）02-0121-12

一、問題的提出

當今世界，信息技術創(chuàng)新日新月異，在智能化、信息化、數(shù)字化的發(fā)展浪潮中，中國共產(chǎn)黨怎樣才能更好地治國理政，更好地推動政府治理理念、方式創(chuàng)新，使網(wǎng)絡信息技術能夠更好地促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，使互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展成果惠及全體人民以更好地滿足人民日益增長的美好生活需要，是當前我們面臨的一個重要而迫切的實踐課題。2022年4月19日，習近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第二十五次會議，會上審議通過了《國務院關于加強數(shù)字政府建設的指導意見》［1］（以下簡稱《意見》），其中將“加強數(shù)字政府建設”定位為“建設網(wǎng)絡強國、數(shù)字中國的基礎性和先導性工程”，強調其“對加快轉變政府職能，建設法治政府、廉潔政府和服務型政府意義重大”。這正是國家為了順應數(shù)字化發(fā)展潮流，適應新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革趨勢，創(chuàng)新政府治理理念和方式，推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的宏偉戰(zhàn)略謀劃。

在數(shù)字政府建設背景下，以人民為中心的服務理念日益受到人們的關注。數(shù)字政府的成立有賴于公眾對現(xiàn)代通信技術的信任以及對新型電子政務的信心，而缺乏公眾參與的數(shù)字項目也將會失去存在價值?！兑庖姟分幸矎娬{，“堅持以人民為中心。始終把滿足人民對美好生活的向往作為數(shù)字政府建設的出發(fā)點和落腳點”“讓數(shù)字政府建設成果更多更公平惠及全體人民”。目前數(shù)字政府建設給公眾參與機制效能帶來了雙重影響。一方面，通過多樣化的平臺和工具，公眾可以更加快捷地獲取政府信息，也擁有了更多渠道參與政府的決策過程，這些都有利于公眾參與政府治理過程并對政府工作進行監(jiān)督，進一步提升政府決策的科學化、民主化。另一方面，數(shù)字化治理也可能會對公眾參與產(chǎn)生一定的制約作用。公眾參與不充分、參與效果不理想等問題現(xiàn)實存在，如果不妥善解決這些問題，未來也將進一步限制數(shù)字政府建設的進程。因此，本文選擇以數(shù)字政府建設為背景，研究目前數(shù)字化治理對于公眾參與機制效能的雙重影響，并進一步探尋數(shù)字政府建設背景下公眾參與機制的完善路徑。

二、數(shù)字政府建設對公眾參與機制效能的雙重影響

20世紀90年代以來，一個比較明顯的趨勢就是，世界各國公眾參與的積極性在不斷下降，公眾普遍對公共事務不感興趣。隨著數(shù)字化、信息化時代的到來，現(xiàn)代信息技術為公眾參與機制提供了新的發(fā)展機會。數(shù)字政府建設與公眾參與機制存在著密切的聯(lián)系，并對公眾參與機制效能產(chǎn)生雙重影響。

（一）積極影響

加強數(shù)字政府建設對于公眾參與機制效能有著積極的影響，公眾知情能力顯著提升，公眾參與的渠道和機會也更加廣泛，因此更多的公民可以參與到?jīng)Q策過程中，表達自己的意見，維護自己的權益，并監(jiān)督政府行為，提升決策的民主化水平。

1.保障了公眾知情權利

在以往的社會治理過程中，我們可以發(fā)現(xiàn)政務信息公開的透明度不夠是導致公眾對政府不信任、參與意愿低的一個重要因素［2］。如果公眾與政府之間存在信息不對稱的情況，公眾不了解政府相關信息，對于決策事項的背景和目的也不理解，那就無法對相關事項提出自己的意見和訴求，最終導致公眾參與意愿下降。也有學者基于中國社會狀況綜合調查數(shù)據(jù)，對政府信息公開如何影響公民意見表達的問題進行了系統(tǒng)的研究，最后得出結論，認為公眾參與意愿與政府信息公開程度表現(xiàn)出正相關關系，一個信息開放的政府，能夠激發(fā)公眾更高的參與意愿。而且，在對比研究中，如果把數(shù)字化轉型的區(qū)域差異也納入對比的范圍，還可以發(fā)現(xiàn)，在數(shù)字化轉型程度較高的區(qū)域，政府信息公開程度對公眾參與意愿的影響會更明顯［3］20。這項研究在一定程度上肯定了數(shù)字化轉型會對公眾參與機制效能產(chǎn)生積極影響。數(shù)字化時代的到來為政務信息公開注入了新的技術動力，數(shù)字政府可以運用官方網(wǎng)站、微信公眾號等新型線上渠道，向社會公眾提供政策文件、政府計劃和項目等信息。這種信息的公開性和易獲取性，提高了政府工作的透明度，縮小了政府與公眾之間的信息差，使得公眾可以輕而易舉檢索并獲取到自己所需的信息，有助于公眾更好地了解政府的決策過程和行動，形成對于政府決策的理解和看法，從而參與討論、提出意見，更好地參與到公共事務和決策中來?？偟膩碚f，政府數(shù)字化治理為公眾參與開辟了更多的信息獲取途徑，提高了政府信息的開放程度，使公眾的知情權得到了切實的保障，有助于提升公眾參與的積極性。

2.拓寬了公眾參與渠道

公眾參與的有效進行除了需要了解相關信息，還需要有方便快捷的參與渠道。傳統(tǒng)公眾參與方式主要有座談會、聽證會、實地走訪、問卷調查、民意調查等［4］，但是這些方式存在一定局限性。一般情況下出席座談會、聽證會等線下會議需要付出一定的物質成本和時間成本，因此群眾很多不愿意去參加相關會議。問卷調查的方式也沒有很好地滿足社會大眾的需要，問卷中設計的問題客觀性較強，并且很多都是帶有導向性的，無法反饋公眾的其他意見，不能完全體現(xiàn)出公眾的想法，更有甚者，不同的問題使用相同的調查問卷，雷同度很強，形同虛設［5］。當前，大數(shù)據(jù)、人工智能等新興技術層出不窮，正在悄然改變著人們的生活，為了更好地為人民群眾提供優(yōu)質、高效的服務，我們也利用這些技術來逐步推動數(shù)字政府建設進程?，F(xiàn)代公眾參與的主要形式包括領導信箱、直播訪談、民意征集、信訪投訴、在線調查和公眾論壇等［6］。這些新型公眾參與形式相較于傳統(tǒng)參與形式有許多優(yōu)勢和特點：第一，參與渠道增多。數(shù)字化治理為公眾參與創(chuàng)造了更多的平臺和渠道，公眾可以在多樣化的方式中選擇適合自己的參與方式。第二，參與門檻降低。相較于傳統(tǒng)線下會議形式，公眾運用數(shù)字化參與形式無須再花費額外的時間成本和物質成本。第三，參與過程產(chǎn)生沖突和摩擦的風險減小。在沒有有效的組織和制度安排的情況下，面對面的線下參與方式很可能會被情緒等因素影響，公眾易與他人或政府產(chǎn)生矛盾和沖突，而線上參與可以減小這種風險［7］?？偟膩碚f，數(shù)字政府建設拓寬了公眾參與的機會與渠道，使公眾可以更好地參與到政府治理過程中，從而提升公眾參與意愿。

3.提升決策民主化水平

數(shù)字政府建設可以讓公眾更好地參與到政府決策的過程中，提升行政決策的民主化水平。首先，保障了公眾的知情權。通過數(shù)字化平臺，公眾可以在線上獲取政策文本、決策依據(jù)、經(jīng)濟數(shù)據(jù)和其他相關信息，可以更好地了解政府決策的背景、目的和影響等信息，從而更好地理解政府行為，更好參與到?jīng)Q策過程中來。其次，保障了公眾的參與權。數(shù)字政府建設為公眾開辟了更加實用、便捷的參與方式，他們能夠利用數(shù)字化平臺參加意見征集、網(wǎng)上調查等活動，將自己的意見、建議和需求傳達給政府。這種參與方式的轉變，有效保障了公眾的參與權，公眾參與不再受地域、時間、物理條件的限制。數(shù)字平臺的建立，也有助于加強公眾間的溝通與合作，促進不同利益群體之間更好地進行磋商以達成共識，進而提高決策的質量與合法性。最后，保障公眾的監(jiān)督權。數(shù)字政府建設背景下，公民能夠更便捷地獲取決策的相關信息和文件，要求政府向公眾提供更完整、更及時的政府信息，監(jiān)督政府決策的執(zhí)行情況和效果，對其進行批評和建議。而強化對公權力機關的監(jiān)督，有利于防止濫用權力、打擊腐敗，提升政府決策的質量［8］?？偟膩碚f，數(shù)字政府通過公開政府政務信息，建立數(shù)字化平臺等公眾參與渠道，切實保障了公眾的知情權、參與權、監(jiān)督權，從而推動公眾廣泛參與，監(jiān)督政府工作，提高政府決策的質量與合法性，進而推動行政決策的民主化。

（二）消極影響

但事情總是存在兩面性，在促進公眾參與機制發(fā)展的同時，數(shù)字政府建設對公眾參與機制效能也存在著消極的影響，數(shù)字能力不平等、隱私保護不健全、數(shù)據(jù)共享不充分、互動有效性不足等現(xiàn)實問題的存在，也對公眾參與數(shù)字化治理造成一定限制。

1.數(shù)字鴻溝限縮公眾參與平等機會

數(shù)字鴻溝是指因生理、貧困、地理、生活方式等方面的不同，而造成的數(shù)字技術接入和使用上的鴻溝，以及知識上的鴻溝［9］。不同地區(qū)、不同群體、不同行業(yè)的公民，在經(jīng)濟條件、數(shù)字素養(yǎng)、數(shù)字能力等方面都有很大差別，“一刀切”地使用數(shù)字技術進行公共管理和提供公共服務，在促進數(shù)字化普惠的同時，極易造成實質不平等［10］。

首先，不平等存在于不同地區(qū)之間。不同地區(qū)的數(shù)字基礎設施結構與數(shù)字服務體系建設狀況各不相同，不同地區(qū)、不同級別的政府提供服務的數(shù)字環(huán)境也不盡相同，數(shù)字公共服務的地區(qū)差異和城鄉(xiāng)差異明顯。中西部地區(qū)的數(shù)字服務水平遠遠落后于東部地區(qū)，部分農(nóng)村地區(qū)也存在設備老化、數(shù)字化程度低的問題［11］。這就導致落后地區(qū)的群眾無法通過數(shù)字化的途徑及時獲取所需的信息，他們對政府決策的相關情況并不了解，最終也就無法平等地提出自己的建議和訴求。

其次，不平等存在于不同群體之間。數(shù)字化背景下，一些特殊群體受到了社會的更多關注，這類群體在數(shù)字鴻溝的對岸，主要包括老人、小孩、殘障人士等［12］104。這類群體因其自身數(shù)字能力有限，不能切實有效地行使參與權，有研究表明中年群體對數(shù)字政府的使用率及易用性評價均高于老年和青少年群體，高學歷群體對數(shù)字政府的認知水平和使用能力更優(yōu)［13］。可見，數(shù)字鴻溝限制了不同群體間的平等參與權。

最后，數(shù)字化治理可能進一步加劇這種不平等情況。隨著現(xiàn)代科技的發(fā)展，人們的生活越來越便利，但與此同時，不同地區(qū)、不同群體之間的數(shù)字鴻溝也會不斷擴大，這些弱勢群體由于無法有效參與而被逐步邊緣化。在這種情況下，不僅使他們在獲取數(shù)字信息上處于不利地位，而且還意味著他們可能在民主活動中失去話語權［14］，最終進一步加劇這種不平等情況。

2.數(shù)據(jù)安全風險引發(fā)公眾信任危機

在數(shù)字政府建設過程中，政府收集了全社會的海量數(shù)據(jù)源，并通過整合利用這些數(shù)據(jù)來實現(xiàn)數(shù)字化治理，這對提升政務服務水平、轉變政府職能、推動國家治理現(xiàn)代化具有重要意義，但同時數(shù)據(jù)安全風險增加極易侵害公民的個人信息和隱私［15］。這使得公眾對利用數(shù)字化途徑參與政府事務產(chǎn)生排斥戒備心理，并逐漸喪失參與數(shù)字政府治理過程的意愿。

首先，個人信息易泄露。鑒于數(shù)字政務平臺通常是由政府和科技公司聯(lián)合建立和運行的，若采集到的公民個人信息得不到有效保護，很容易造成個人信息的泄露。尤其是當政府將相關數(shù)據(jù)公開給社會的時候，公民的個人信息很容易被不法人員濫用，甚至會導致各種違法犯罪活動，如欺詐、敲詐勒索等，從而使公民的生命和財產(chǎn)受到威脅［16］。依托于先進的信息通信技術，能夠獲得更高質量、更快捷的服務，但同時也會有更多的信息數(shù)據(jù)留在信息系統(tǒng)中，政府所掌握的信息數(shù)據(jù)越多，公民個人信息和隱私被泄露的風險也會更大。

其次，個人權利易受侵害。數(shù)據(jù)匯總和分析技術，可以極大地提高政府服務社會的工作能力，也會極大地提高政府監(jiān)控個人和社會的能力。但是應引起關注的是，對社會和個人的過度監(jiān)控，會對公民權利產(chǎn)生深刻的影響，甚至導致科技與權力相結合而產(chǎn)生的數(shù)字壓迫［17］。這種監(jiān)控使得個體變得更加透明和公開，私密內(nèi)容可能會被新型技術采集和計算，公民的隱私權等權利可能受到侵害［18］。運用數(shù)字化手段可以突破物理上的限制，更快捷、高效地為公眾提供服務。但是當公眾的所有行蹤和財產(chǎn)都失去了物理遮擋，哪怕一個輕微的違法行為都會被智能系統(tǒng)所察覺。那么，這種治理手段不僅與其本意背道而馳，而且會對公民的權利產(chǎn)生不合理的侵害與限制［19］。

最后，缺乏相應的追責機制。一些政府部門的數(shù)據(jù)管理者在數(shù)據(jù)保護方面的安全意識不強，同時也缺少相關的專業(yè)知識與技能，因此在工作中往往會發(fā)生數(shù)據(jù)泄露的不良后果。由于缺乏相應的追責機制，導致某些工作人員對于數(shù)據(jù)泄露的問題毫不在意，這在無形中也助長了這種權力恣意行使的行為［20］91-92。

3.信息孤島造成公眾參與不夠充分

“信息孤島”是指“各個政府部門的信息來源彼此獨立、信息平臺相互排斥、信息處理難以關聯(lián)互助、信息運用不能互換共享的信息壁壘和信息堵塞現(xiàn)象”［21］。在數(shù)字時代，世界各國、各地區(qū)普遍把數(shù)據(jù)看作是一種公共資產(chǎn)和戰(zhàn)略資源。在數(shù)字政府建設過程中，也需充分利用數(shù)據(jù)對各部門的資源進行整合，然而當前在數(shù)字化轉型中，對數(shù)據(jù)的開發(fā)利用不足，數(shù)據(jù)共享開放程度較低，缺乏數(shù)據(jù)共享共用機制等問題普遍存在，這樣的話很容易形成“信息孤島”［22］149。數(shù)據(jù)是數(shù)字政府建設過程中非常重要的資源，擁有了數(shù)據(jù)，就擁有了資源，擁有了資源，也就代表著該部門在政府系統(tǒng)中的分量更重、地位更高。于是，有些部門便將數(shù)據(jù)資源視為本部門的私有財產(chǎn)，為了維持本部門的地位，千方百計地對數(shù)據(jù)資源進行控制，排斥與其他部門共享，將個體和部門的利益凌駕于社會和國家的利益之上，只關注實現(xiàn)部門和短期的目標，而忽視了長期的發(fā)展［23］。此外，政府部門獲取數(shù)據(jù)資源是需要付出一定代價的，需要花費人力、物力成本，因此沒有哪個部門會將自己辛苦收集的數(shù)據(jù)共享給別人，最終導致各部門之間往往是獨立運作，很難做到真正意義上的共享［24］。于是，各個部門根據(jù)手中的數(shù)據(jù)資源，分別建立了自己的App、微信公眾號等數(shù)字平臺。公民常常要下載多個手機軟件，注冊多個賬號，重復輸入類似或者相同的信息，才能享受相關的公共服務，一些服務平臺也存在著維護不善、更新速度慢的問題。如此一來，公民不僅無法享受數(shù)字技術給公共服務帶來的好處，反而增添了更多的負擔，這完全背離了數(shù)字政府建設的目的［25］。

4.公私主體良性互動機制建構闕如

數(shù)字政府建設背景下，走好網(wǎng)上群眾路線是新形勢下開展群眾工作的重要遵循。政務互動平臺是踐行網(wǎng)上群眾路線的重要方式，它是線下場域封閉的政府組織的一種拓展，是在數(shù)字時代下，認識群眾，貼近群眾，為群眾解決問題的有效途徑。但是，目前政府與公民之間的良性互動機制建構闕如。

第一，政民互動創(chuàng)新性不足。當前，各地構建了自己的政民互動渠道，例如短視頻賬號、政府網(wǎng)站等。但各地會互相學習和借鑒，將其他地區(qū)發(fā)布的內(nèi)容進行一些改編或加工后發(fā)布在自己的平臺或賬號上，最終導致內(nèi)容同質化嚴重，地區(qū)之間、賬號之間的區(qū)別不大，缺乏地方特色。此外，有些政務互動平臺的內(nèi)容幾周甚至幾個月都不更新，淪為“僵尸賬號”或者“僵尸平臺”，難以有效與公眾進行互動［26］。

第二，政府互動意識淡薄。由于中國傳統(tǒng)政治文化的顯著特征就是服從權威，受此影響，政府普遍具有尊卑有別、強勢專橫和官本位心理，形成了政府“高高在上”的文化氛圍［27］?，F(xiàn)在許多政府網(wǎng)站的風格比較嚴肅，回復的語言也比較官方化，給公眾留下了一種高不可攀的印象，這極大地阻礙了公眾的參與熱情。部分工作人員工作熱情不高、主動性不強，只是機械地完成發(fā)布相關內(nèi)容的工作，但是忽視與公眾的互動與交流，存在私信不回復、評論不看等問題，導致政民互動的良性作用難以發(fā)揮。

第三，政府缺乏有效反饋。公眾參與的目標是得到政府的反饋，滿足自己的需求，政府的反饋是實現(xiàn)公眾權利的保障。也有學者通過數(shù)據(jù)研究證明，政府的回復時間越短，公眾滿意度越高，政府的回復時間越長，公眾滿意度越低［28］。而目前一些政府熱線電話無人接聽，政府網(wǎng)站長時間不更新等問題經(jīng)常出現(xiàn)。此外，有些部門利用電子客服來取代人工客服，根據(jù)人們的問題提取關鍵詞，然后根據(jù)關鍵詞給出機械性的回答，而這些答案通常無法解決公眾的問題［29］。

三、數(shù)字政府建設背景下公眾參與機制完善的路徑選擇

當前我們正處于高速發(fā)展的數(shù)字時代，在數(shù)字政府建設過程中，既要將現(xiàn)代技術融入社會治理的全過程，創(chuàng)造公眾參與的新型生態(tài)系統(tǒng)，充分釋放技術紅利，為公眾參與提供準確、及時和科學的支持，也需要在此基礎上對數(shù)字政府建設過程中公眾參與機制的現(xiàn)存問題進行完善，使公眾參與的自愿性、主動性、積極性和效能感得到進一步提升，促進公眾參與高效、有序地逐步擴大，從而達到政府治理和公眾參與之間的平衡，形成共建共治共享的和諧社會秩序。

（一）優(yōu)化差異服務與加強宣傳教育

隨著數(shù)字技術的興起，數(shù)字鴻溝逐漸成為社會關注的重點，消除數(shù)字鴻溝，既有利于幫助欠發(fā)達地區(qū)和弱勢群體順應時代發(fā)展，又有利于進一步推進數(shù)字政府建設［30］。對此，應進一步優(yōu)化不同群體的差異服務，并加強數(shù)字素養(yǎng)宣傳教育。

一方面，需要優(yōu)化差異服務。對于欠發(fā)達地區(qū)和弱勢群體我們不能一蹴而就，不能強迫他們快速適應新時代的發(fā)展要求。對于這部分人群，需要通過必要的人文關懷措施，逐步縮小數(shù)字鴻溝，做好對數(shù)字化發(fā)展的規(guī)劃，對各類群體享有數(shù)字化權益進行明確的保障，充分利用好數(shù)字化技術，為弱勢群體提供更好的服務。例如，為獨居老人提供上門服務等，使每一個公民都能夠享受到數(shù)字化技術帶來的紅利［12］106。另外，還需要做到線下互動渠道的保留、過渡與存續(xù)，避免群眾完全線上辦理業(yè)務可能產(chǎn)生的不適感。譬如，保留政務服務大廳、政務熱線等線下公共服務途徑，推動傳統(tǒng)政府向數(shù)字政府的過渡與轉型，使人們逐步適應采用線上服務的數(shù)字政府［31］。

另一方面，加大宣傳教育力度。在進入數(shù)字時代后，公眾僅具有權利能力和行為能力是遠遠不夠的，為了更好地實現(xiàn)公眾參與和維護自身權利，公眾還需要具備一定的數(shù)字素養(yǎng)和數(shù)字能力［32］。為此，國家也適時提出了提升全民數(shù)字素養(yǎng)的部署。因此，需要加大數(shù)字素養(yǎng)宣傳與教育力度。其一，是加大宣傳力度。為提升公民的數(shù)字素養(yǎng)感知力，要加大宣傳和教育力度，喚醒公民的數(shù)字覺醒，使公民認識到當今社會生活中擁有數(shù)字能力的重要性，促使人們主動接受數(shù)字化技術。政府可以利用政府門戶網(wǎng)站、電視、短視頻等傳播手段，對數(shù)字化技術給公共生活帶來的新變化進行宣傳，公布數(shù)字化治理的最新進展，讓廣大人民群眾能夠在短時間內(nèi)獲得辦理個人事務和參與公共事務的相關信息，同時引導公眾從線下活動轉向線上活動，讓他們學會運用數(shù)字化手段來解決自己生產(chǎn)生活所面臨的現(xiàn)實問題［33］。其二，是加強數(shù)字素養(yǎng)教育。為了提高公眾數(shù)字參與能力，增強公眾對數(shù)字化治理的理解與認同，加強數(shù)字素養(yǎng)教育和培訓是有效途徑之一。首先，數(shù)字素養(yǎng)教育應該貫穿從小學到大學的整個教育中，在教科書和日常課程中融入數(shù)字素養(yǎng)和技能教育。同時應貫徹落實《教師數(shù)字素養(yǎng)》標準要求，持續(xù)提升教師的數(shù)字素養(yǎng)教學水平。其次，將數(shù)字能力評估、資源供給、學習培訓等融入國家大平臺中，并引導基層社會組織開展教育和培訓活動，為公民提供終身的數(shù)字能力學習服務。最后，與圖書館、科技館等基礎設施相結合，充實數(shù)字素養(yǎng)教育的內(nèi)容，開展多種形式的線上線下數(shù)字素養(yǎng)教育活動，充分發(fā)揮圖書館和科技館的陣地作用，促進數(shù)字科技普及互惠［34］。

（二）完善數(shù)據(jù)安全保障與追責機制

數(shù)字政府建設利用多種新型數(shù)字化技術，數(shù)字化技術的核心就是數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)安全是數(shù)字政府建設的“生命線”。而且這些數(shù)據(jù)中包含大量的公民個人信息和隱私，如果政府對于這些信息保護不到位，會嚴重侵害公眾權利，公眾也會喪失參與政府治理的熱情，因此應該完善數(shù)據(jù)安全保障和追責機制。

首先，在數(shù)據(jù)安全方面。政務數(shù)據(jù)是數(shù)字政府運行的基礎，國家機關必須依法收集、使用數(shù)據(jù)，同時對政務數(shù)據(jù)承擔健全數(shù)據(jù)安全管理制度、落實數(shù)據(jù)安全保護責任和保障政務數(shù)據(jù)安全的職責。第一，完善數(shù)據(jù)安全管理制度。數(shù)字政府有關部門應樹立保護數(shù)據(jù)安全的理念。設立專門的數(shù)據(jù)安全管理機構，健全相關制度，明確職責劃分，避免推卸責任。并且針對數(shù)據(jù)流動性的特點，應當建立跨領域、跨部門、跨區(qū)域的協(xié)同工作機制［35］。第二，建立數(shù)據(jù)安全評估制度。安全能力評估是衡量數(shù)字政府整體安全水平的重要手段，對推動各地各部門建設和完善數(shù)字政府網(wǎng)絡和數(shù)據(jù)安全保障體系具有十分重要的意義。但是，目前我國相關實踐案例并不多，評估體系建設工作還有待進一步完善。因此，建議在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的數(shù)字政府數(shù)據(jù)安全評估制度，加強對數(shù)字政府數(shù)據(jù)安全工作的考核和監(jiān)督。

其次，在個人信息方面。保護好個人信息安全是提高公眾參與意愿的有效途徑之一。第一，完善信息采集制度。對政府和企業(yè)平臺的數(shù)據(jù)收集范圍進行限定，保護人民群眾的隱私信息，促進數(shù)據(jù)采集過程更加透明化、數(shù)據(jù)采集權責劃分更加制度化，確保收集數(shù)據(jù)和使用數(shù)據(jù)全過程的規(guī)范與安全［22］154。第二，加快制定分級分類標準。對于包含個人信息的政務數(shù)據(jù)，有必要對其進行分類，針對不同類型、不同層次的數(shù)據(jù)，采取適當?shù)膽獙Υ胧Ｔ谶M行數(shù)據(jù)公開時遵循“匿名化為原則、實名制為例外”的基本原則，在滿足政務需求的同時，盡可能降低對數(shù)據(jù)主體身份的識別，以此來有效預防個人信息風險［36］。第三，充分利用現(xiàn)代科技。信息科技自身容易產(chǎn)生信息風險，但其亦能有效化解風險。政府必須發(fā)揮積極的帶頭作用，要敢于運用信息科技，并引導個人信息處理者積極運用現(xiàn)代科技，提升應對風險的能力［37］。

最后，在追責機制方面。完善數(shù)據(jù)泄露追責機制是保護個人隱私和數(shù)據(jù)安全的關鍵一環(huán)。第一，加強培訓和教育。要加快對復合型數(shù)據(jù)管理人才和專業(yè)技術人才的培養(yǎng)，與高校、科研機構、高新技術企業(yè)等專業(yè)機構開展合作，共同開展人才培養(yǎng)計劃，培養(yǎng)一批既懂政府又懂技術的復合型人才，提高管理人員對數(shù)據(jù)安全的重視。第二，制定相關法律法規(guī)。如果不明確泄露數(shù)據(jù)所應承擔的責任和處罰，政府人員并不會對數(shù)據(jù)保護給予足夠的重視，因此應完善相關法律規(guī)定，明確相應的責任和處罰標準，以此倒逼政府工作人員切實履行數(shù)據(jù)安全保護義務［20］93。

（三）打造行政一體化的整體性政府

當前，國務院辦公廳在全國范圍內(nèi)推廣的數(shù)字政府建設，核心在于數(shù)字賦能多塊協(xié)同。 除了推動單一部門的業(yè)務數(shù)字化，還需要在更大的視野和場景下，推進建立跨部門、跨業(yè)務、跨層級、跨系統(tǒng)的整體政府［38］。

一方面，需要轉變政府治理觀念。一是消除部門間的偏見。應從思想認識層面消除部門之間的偏見，樹立整體性利益觀念，正確處理好各部門利益與整體利益之間的關系，促進政府的整體性運作。同時政府各部門要堅持整體性的信息共享觀念，打破部門間的利益壁壘，最終實現(xiàn)資源的開放共享［39］。二是樹立“共享增值”理念。必須認識到，由于存在“信息孤島”等問題，很多政務信息處于“沉睡”狀態(tài)，導致了大量資源被浪費。只有信息得到充分共享和利用，“沉睡”的政務信息才能真正發(fā)揮其應有的作用［40］27。最后，強化為民服務理念。傳統(tǒng)的信息系統(tǒng)是圍繞部門具體工作而展開的，提高了工作的效率。雖然效率提高間接地提高了服務的質量，但是其根本目的是要減輕部門工作人員的負擔，降低部門工作的成本。而對于公共服務機構來說，應該以公眾的需求為中心，應以為民辦事為出發(fā)點，重新梳理工作流程，特別是要對跨部門的業(yè)務進行重新梳理［41］。要根據(jù)公眾的需求，提供更好的服務，促進“管控型政府”轉變?yōu)椤胺招驼薄?/p>

另一方面，加快一體化進程，促進整體政府建設。一是強化一體化平臺建設。建設一體化平臺的好處主要體現(xiàn)在三個方面：第一，高效地協(xié)調各個部門的工作；第二，通過對同類型要素進行整合，解決多部門工作重疊而造成的資源浪費問題；第三，促進數(shù)據(jù)、信息等資源的共享，為各種業(yè)務特別是新業(yè)務和小業(yè)務提供平臺支持［42］。二是統(tǒng)一政務服務標準。為提高數(shù)字政府建設質量、提升群眾滿意度，有必要制定統(tǒng)一的政務服務標準。在統(tǒng)一標準時，要始終牢記為民服務的理念，以人民的需求為中心，為人民提供方便高效的服務，比如減少服務費用、簡化服務流程等［43］。三是健全數(shù)據(jù)共享機制。政務數(shù)據(jù)應以主動共享為原則，相關部門應積極接入數(shù)據(jù)共享平臺。共享平臺管理者針對不同數(shù)據(jù)共享的范圍、用途等因素，確定數(shù)據(jù)的具體共享狀態(tài)。政務數(shù)據(jù)以依申請共享為例外，提供數(shù)據(jù)的部門依法對申請方的目的和用途進行審查，如果是合法的，就進行共享，如果是不合法的，有權拒絕共享［44］。此外，可以構建利益協(xié)調機制。既然政務信息是一種可以遵循價值規(guī)律的資源，那么通過建立合理的利益補償機制，可以彌補部門獲取數(shù)據(jù)時付出的成本，更好調動各部門共享開放政務信息資源的積極性［40］27。

（四）構建公私主體協(xié)商共治新機制

為了更好地發(fā)展數(shù)字化公眾參與，不僅要保證公眾的知情權，即公眾與政府平等、充分地獲取公共信息，還要優(yōu)化公私主體協(xié)商共治機制，建立新型政民互動關系，即“公民—政府”間伙伴關系［45］。

第一，加強政府信息公開。有學者研究出政府信息公開與公眾互動的兩組機制：一方面，正向傳導機制。政府數(shù)字化轉型的背景下，不斷提升的政府信息開放程度可以增強政府的回應能力，兩者相互促進，共同為治理現(xiàn)代化的總體目標服務。政府回應力的提升能夠增強公民的政治效能感，激發(fā)公民意見表達的熱情，深化政府與公民之間的良性互動關系。另一方面，反向倒逼機制。政府信息公開會增強公民的社會公平感，但這種相對剝奪感會轉而激發(fā)公民意見表達的意愿，反向倒逼著公民的參與行為?？梢钥闯觯畔⒐_所延伸出的正反方面機制，都對公眾參與起到了積極的作用，因此需要加強政府信息公開［3］20-21。

第二，宣傳并優(yōu)化政務互動平臺。好的政務互動平臺是實現(xiàn)政民互動效能的重要保障，政府應持續(xù)豐富、優(yōu)化和改進那些有利于政民互動的平臺，通過平臺互動增進與公眾的感情。在對傳統(tǒng)互動方式進行規(guī)范化的基礎上，推進線上線下互動模式深度結合。同時政府應加強宣傳，利用地方電視臺、道路廣告、廣播等途徑廣泛宣傳，使廣大人民群眾了解和掌握政民互動相關版塊的具體功能和用途［46］。

第三，加強政府回應反饋。首先，政府要能夠高效地回應公眾的提問。利用大數(shù)據(jù)技術，對社會輿情熱點與動向進行分析，總結公眾提問的共性與特征，將人工回復與智能回復、線上操作與線下操作相結合，保證提問得到快速、準確、靈活、有效的解答，提高政府服務的整體水平，增強人民群眾對政府的認同感和信任度。其次，政府應將部門的職責、工作程序、聯(lián)系方法等信息在互動平臺上進行公布，使廣大群眾了解維護權利、表達訴求的具體過程，以便公眾能夠更好地解決問題。同時，政府也要保持真誠、平等的態(tài)度，承擔起反饋的責任，認真處理公眾的問題，讓群眾感到政府的真誠。最后，建立多樣化的互動方式。政府可以通過增加信息呈現(xiàn)的趣味性、實行獎勵機制、直播采訪等方式，提高公眾參與公共事務的主動性、積極性，增強政民互動的深度，提升政民互動效能［47］。

第四，加強對數(shù)字政府工作的監(jiān)督。為了保證數(shù)字治理的透明、公正和有效，政府應當健全社會監(jiān)督與評估機制，設立專門的監(jiān)督機構，暢通投訴途徑，讓群眾對政府的行為和決策進行監(jiān)督，并對其提出批評與建議。同時應充分發(fā)揮社會組織和獨立媒體的積極作用，他們在促進政府信息披露和公眾參與方面有著十分重要的作用。為推動社會組織和獨立媒體的發(fā)展和影響力，政府可以為他們提供經(jīng)費支持、法律保護及合作機會。

結" 語

在信息技術快速發(fā)展的今天，國家機關逐漸認識到數(shù)字化轉型的重要意義。數(shù)字化轉型不僅能夠提高政府機構的工作效率和服務質量，還能夠促進公眾參與政府決策，實現(xiàn)政府與公眾的良性互動。但是，數(shù)字政府建設也會對公眾參與機制效能產(chǎn)生消極影響。各級政府在數(shù)字化轉型過程中，要迎難而上，采取針對性措施：要優(yōu)化差異服務并加強宣傳教育以彌合數(shù)字鴻溝解決參與不平等的問題；要完善數(shù)據(jù)安全保障與追責機制，維護公民個人權利，消除公眾戒備心理；要加快一體化進程構建整體政府，促進信息共享，打破信息壁壘；要加快構建公私主體協(xié)商共治新機制，強化政民互動。以上僅是對該問題的一些膚淺認識，還有許多問題有待進一步去研究探索?？傊?，要用辯證的思維去看待數(shù)字政府建設對公眾參與機制效能的雙重影響，在實踐中充分發(fā)掘其正向作用，盡量避免其消極作用，如此方能促進公眾參與機制發(fā)揮最大效用。

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［責任編輯：劉興祿］