摘要：1994年開始實(shí)行的分稅制財(cái)政管理體制是中華人民共和國(guó)成立以來(lái)政府間財(cái)政關(guān)系領(lǐng)域影響最為深遠(yuǎn)的制度創(chuàng)新，為建立現(xiàn)代財(cái)政制度奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。本文立足于分稅制改革30年與積極謀劃新一輪財(cái)稅體制改革雙重背景，從政府間財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分、稅收劃分與轉(zhuǎn)移支付制度三方面回顧分稅制的改革歷程，系統(tǒng)總結(jié)分稅制改革取得的歷史成就，進(jìn)而立足于現(xiàn)代財(cái)稅體制建設(shè)的時(shí)代背景，提出進(jìn)一步完善分稅制的優(yōu)化路徑。

關(guān)鍵詞：分稅制；財(cái)稅體制改革；中央與地方財(cái)政關(guān)系；財(cái)政收支

基金項(xiàng)目：河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)科學(xué)研究與發(fā)展計(jì)劃青年項(xiàng)目（人文社會(huì)科學(xué)）“數(shù)字經(jīng)濟(jì)對(duì)地方財(cái)政壓力的影響研究”（2023QN05）；江蘇高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究一般項(xiàng)目“數(shù)字化轉(zhuǎn)型與企業(yè)ESG表現(xiàn)：基于稅收視角的新解釋”（2024SJYB0207）

中圖分類號(hào)：F812.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Ａ 文章編號(hào)：2096-5982（2025）01-0005-07

一、引言

1994年開始施行的分稅制財(cái)政管理體制是中華人民共和國(guó)成立以來(lái)政府間財(cái)政關(guān)系領(lǐng)域影響最為深遠(yuǎn)的制度創(chuàng)新，為建立現(xiàn)代財(cái)政制度奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。分稅制改革有效提高了中央政府的財(cái)政汲取能力與宏觀調(diào)控能力，并通過(guò)稅收的彈性分成激勵(lì)地方政府培育稅源與發(fā)展經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)了央地關(guān)系秩序與活力的統(tǒng)一。黨的十八屆三中全會(huì)將財(cái)稅體制改革提升到“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的戰(zhàn)略高度。黨的二十大報(bào)告對(duì)深化財(cái)稅體制改革做出重要部署，明確了“健全現(xiàn)代預(yù)算制度、優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)、完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系”的總方略。2023年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出“謀劃新一輪財(cái)稅體制改革”，為高質(zhì)量發(fā)展與中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)增添新動(dòng)力。分稅制改革實(shí)施以來(lái)，我國(guó)圍繞現(xiàn)代財(cái)稅體制建設(shè)所已取得的一系列進(jìn)展和成果，成為謀劃新一輪財(cái)稅體制改革的邏輯起點(diǎn)。

目前，學(xué)術(shù)界對(duì)于分稅制的研究側(cè)重于其改革歷程（1）、改革思路（2）、現(xiàn)實(shí)困境與展望。（3）對(duì)于分稅制改革的深遠(yuǎn)影響，研究?jī)?nèi)容主要包括：分稅制改革實(shí)現(xiàn)了央地關(guān)系活力與秩序的相對(duì)統(tǒng)一，促進(jìn)稅制結(jié)構(gòu)不斷完善（4）、稅收收入不斷增長(zhǎng)（5），激勵(lì)了地方政府推動(dòng)轄區(qū)內(nèi)企業(yè)投資與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)（6）；但也導(dǎo)致了中央與地方間財(cái)政運(yùn)行的縱向失衡（7），稅收立法權(quán)、稅收收益權(quán)、稅收征管權(quán)等稅權(quán)配置失衡（8），中央與地方間事權(quán)、財(cái)權(quán)與支出責(zé)任劃分規(guī)范化、制度化、法治化不足（9）；其結(jié)果是，地方政府競(jìng)爭(zhēng)程度增強(qiáng)（10），土地財(cái)政依賴度偏高（11），地方政府債務(wù)擴(kuò)張水平上升。（12）為解決上述難題，分稅制改革的重點(diǎn)是：實(shí)現(xiàn)從“分稅”主導(dǎo)向“分事”的根本轉(zhuǎn)變（13），以我國(guó)地方政府的財(cái)權(quán)、財(cái)力與稅收能力的協(xié)調(diào)匹配為切入點(diǎn)（14），優(yōu)化財(cái)力分配格局（15），規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度（16），進(jìn)而把分稅制財(cái)政管理體制改革進(jìn)行到底。（17）

財(cái)稅體制改革歷來(lái)是經(jīng)濟(jì)體制改革的先行者和引導(dǎo)者，為國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化筑牢了堅(jiān)實(shí)保障?；谛掳l(fā)展理念、新發(fā)展格局，積極謀劃新一輪財(cái)稅體制改革，是對(duì)分稅制改革體制機(jī)制成果的延續(xù)和完善。因此，在分稅制改革30周年之際，本文回顧分稅制的改革歷程，系統(tǒng)總結(jié)分稅制改革取得的歷史成就，進(jìn)而立足于現(xiàn)代財(cái)稅體制建設(shè)的時(shí)代背景，提出進(jìn)一步完善分稅制的優(yōu)化路徑，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、分稅制改革的演進(jìn)脈絡(luò)

（一）分稅制改革動(dòng)因：財(cái)政包干制度與央地財(cái)政平衡關(guān)系相違背

1978年黨的十一屆三中全會(huì)召開，會(huì)議做出把黨和國(guó)家的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來(lái)、實(shí)行改革開放的歷史性決策。財(cái)政體制改革是經(jīng)濟(jì)體制改革的突破口，以規(guī)范國(guó)家與企業(yè)、中央與地方的分配關(guān)系為目標(biāo)，旨在調(diào)動(dòng)企業(yè)和地方政府的積極性，服務(wù)于社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)。其主要內(nèi)容包括：第一，在調(diào)整國(guó)家與企業(yè)之間的分配關(guān)系上，實(shí)行“減稅讓利”，先后通過(guò)企業(yè)基金制、利潤(rùn)留成制、兩步“利改稅”等措施，擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)，激發(fā)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的積極性；第二，在重塑中央與地方財(cái)政關(guān)系上，通過(guò)“劃分收支、分級(jí)包干”（1980年）、“劃分稅種、核定收支、分級(jí)包干”（1985年）以及“財(cái)政大包干”（1987年）等形式，從“一灶吃飯”轉(zhuǎn)變?yōu)椤按蟀伞保瑪U(kuò)大地方政府的財(cái)政自主權(quán)，減少地方政府對(duì)中央財(cái)政的過(guò)度依賴，激發(fā)地方政府發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)的積極性；第三，在稅制建設(shè)上，從1980年起，通過(guò)建立涉外稅制以及內(nèi)資企業(yè)所得稅體系，以產(chǎn)品稅、增值稅、鹽稅和營(yíng)業(yè)稅代替工商稅，開征資源稅、房產(chǎn)稅、土地使用稅等新稅種，恢復(fù)征收關(guān)稅等舉措，逐步形成以流轉(zhuǎn)稅、所得稅為主體，其他稅種相互配合的復(fù)合稅制體系。

此次財(cái)政體制改革通過(guò)國(guó)家向企業(yè)、中央向地方的“放權(quán)讓利”，極大地調(diào)動(dòng)了經(jīng)濟(jì)主體的積極性，賦予地方政府發(fā)展本地區(qū)生產(chǎn)建設(shè)事業(yè)的內(nèi)生動(dòng)力與能力。但財(cái)政包干制在運(yùn)行中也產(chǎn)生了一定的消極影響，具體表現(xiàn)為：第一，全國(guó)財(cái)政收入占GDP的比重、中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重嚴(yán)重下滑，制約了中央政府的財(cái)政汲取能力與宏觀調(diào)控能力；第二，財(cái)政包干制下地方政府的征稅積極性不足；第三，中央與地方政府間的財(cái)政關(guān)系依舊不穩(wěn)定、不規(guī)范，誘致了嚴(yán)重的市場(chǎng)分割與地方保護(hù)主義。

（二）分稅制改革伊始：“兩個(gè)比重”提高與財(cái)稅改革創(chuàng)新之路相契合

為與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)相適應(yīng)，解決“兩個(gè)比重”下降問(wèn)題，1993年11月黨的十四屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》，奠定了我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本框架。對(duì)此，我國(guó)自1994年開始實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制，作為整體經(jīng)濟(jì)體制改革的著力點(diǎn)和中心環(huán)節(jié)，開啟了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)財(cái)稅體制改革的新征程，主要內(nèi)容包括：第一，以“統(tǒng)一稅法、公平稅負(fù)、簡(jiǎn)化稅制、合理分權(quán)”為基本原則開啟了工商稅制改革，初步構(gòu)建起與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的稅制框架；第二，根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合的原則，按稅種劃分中央稅、地方稅和中央地方共享稅，分設(shè)中央與地方兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)分別進(jìn)行征管；第三，為保持現(xiàn)有地方利益格局、順利推行分稅制改革，中央決定實(shí)行“雙軌并行”的轉(zhuǎn)移支付制度，即在保留舊體制下的體制上解、年終結(jié)算補(bǔ)助（或上解）和專項(xiàng)補(bǔ)助的前提下，采取稅收返還和過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付制度，對(duì)地方的稅收返還數(shù)額則以1993年為基期年核定。

1994年的分稅制改革不僅是我國(guó)財(cái)稅體制改革的“分水嶺”，更是我國(guó)改革開放以來(lái)范圍最廣、影響最為深遠(yuǎn)的一次財(cái)稅體制改革，扭轉(zhuǎn)了分灶吃飯制度下的中央權(quán)威下降、地方競(jìng)爭(zhēng)失序的問(wèn)題，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)過(guò)程中具有里程碑式的意義。

（三）分稅制改革推進(jìn)：公共財(cái)政體制構(gòu)建與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)

1998年，面臨內(nèi)需不足、外部金融危機(jī)的雙重壓力，時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理李嵐清在全國(guó)財(cái)政會(huì)議上明確提出“積極創(chuàng)造條件，逐步建立公共財(cái)政基本框架”，將改革重點(diǎn)放在優(yōu)化和完善分稅制體制下的支出端，以此加強(qiáng)對(duì)政府收支行為的規(guī)范力度。公共財(cái)政是適應(yīng)時(shí)代要求、與新時(shí)期社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新體制和總體經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求相匹配的財(cái)政形態(tài)，在財(cái)政職能上強(qiáng)調(diào)以滿足社會(huì)公共需要作為財(cái)政分配的主要目標(biāo)和工作重心。為與之相適應(yīng)，我國(guó)在財(cái)政體制方面做出了一系列調(diào)整。

第一，以“費(fèi)改稅”等方式將非規(guī)范性的政府收入納入規(guī)范化軌道，全面清理不合理收費(fèi)；相繼通過(guò)農(nóng)村稅費(fèi)改革、內(nèi)外資企業(yè)所得稅“兩稅合一”、增值稅由生產(chǎn)型向消費(fèi)型轉(zhuǎn)型、上調(diào)個(gè)人所得稅基本費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)一步完善稅制。第二，在稅權(quán)劃分上，遵循“財(cái)力與事權(quán)相匹配”的原則，推行印花稅收入分享改革、所得稅收入分享改革、出口退稅負(fù)擔(dān)機(jī)制改革等。第三，在事權(quán)與支出責(zé)任劃分上，擴(kuò)大社會(huì)性支出以促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，明確省以下的財(cái)政支出范圍。第四，逐步建立起一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付相互依存、相互協(xié)調(diào)的轉(zhuǎn)移支付體系，用以彌補(bǔ)基層政府的財(cái)力缺口，促進(jìn)公共服務(wù)均等化。

構(gòu)建公共財(cái)政制度是建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的必然要求，不僅在財(cái)政體制改革進(jìn)程中進(jìn)一步完善了分稅制，還矯正了財(cái)政包干制遺留的亂收費(fèi)和財(cái)政支出責(zé)任劃分問(wèn)題，同時(shí)推動(dòng)了基本公共服務(wù)均等化，對(duì)完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變具有重要作用。

（四）分稅制改革深化：現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)與國(guó)家治理現(xiàn)代化相匹配

2012年，黨的十八大順利召開，標(biāo)志著中國(guó)特色社會(huì)主義偉大事業(yè)開啟新階段、邁上新征程。2014年中共中央政治局會(huì)議通過(guò)了《深化財(cái)稅體制改革的總體方案》，吹響了新一輪財(cái)稅體制改革的進(jìn)軍號(hào)。該方案提出要著力制度創(chuàng)新和系統(tǒng)性重構(gòu)，自足全局、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)的建立現(xiàn)代財(cái)政制度。對(duì)此，我國(guó)財(cái)稅體制改革由此向縱深推進(jìn)，拉開了財(cái)稅體制改革與國(guó)家治理現(xiàn)代化相匹配的新篇章。

第一，在稅費(fèi)改革上取得突破性進(jìn)展，主要包括：“營(yíng)改增”與增值稅分享改革、簡(jiǎn)并增值稅稅率并推行增值稅留抵退稅、實(shí)施資源稅從價(jià)計(jì)征改革并開展水資源稅試點(diǎn)、調(diào)整消費(fèi)稅稅目與稅率、開征環(huán)境保護(hù)稅、建立分類與綜合相結(jié)合的個(gè)人所得稅制等。第二，進(jìn)一步理順中央與地方間的財(cái)政關(guān)系，在收入劃分上，保持中央與地方增值稅收入五五分成比例穩(wěn)定，醞釀消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方的改革方案。第三，在財(cái)政支出上，推進(jìn)中央與地方間財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分的法治化、規(guī)范化，對(duì)建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央與地方間財(cái)政關(guān)系起到了良好的推動(dòng)作用。第四，在轉(zhuǎn)移支付上，對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金管理、支付結(jié)構(gòu)、執(zhí)行進(jìn)度、公開力度以及績(jī)效管理等方面進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)并獲得了良好進(jìn)展。

綜上所述，這一階段完善分稅制的改革舉措以建立現(xiàn)代財(cái)政制度為目標(biāo)，是從“公共財(cái)政”邁向“現(xiàn)代財(cái)政”的里程碑，是一場(chǎng)著眼于提升效能，關(guān)系財(cái)稅管理法治化、科學(xué)化、精細(xì)化建設(shè)的深刻變革，對(duì)以財(cái)政現(xiàn)代化不斷推進(jìn)實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化具有重要意義。

三、分稅制改革的主要成就

（一）中央財(cái)政收入集中度與宏觀調(diào)控能力大為增強(qiáng)

分稅制改革徹底扭轉(zhuǎn)了財(cái)政包干制下中央權(quán)威下降、地方競(jìng)爭(zhēng)失序等問(wèn)題，有效提升了國(guó)家財(cái)政的收入汲取能力與中央財(cái)政的收入集中度，為中央政府運(yùn)用財(cái)政手段協(xié)調(diào)分配資源、抵御外部沖擊、發(fā)揮宏觀調(diào)控職能筑牢了財(cái)力保障。

第一，1994年的分稅制改革、2002年的所得稅收入分享改革以及全面“營(yíng)改增”后的稅權(quán)調(diào)整方案，將增值稅、企業(yè)所得稅、消費(fèi)稅等大宗、穩(wěn)定、稅源豐沛的稅種劃為中央稅或中央與地方共享稅，有效扭轉(zhuǎn)了“兩個(gè)比重”持續(xù)下降的不利態(tài)勢(shì)，確保了中央財(cái)政在財(cái)政分配中占據(jù)主導(dǎo)地位。如圖1所示，自1994年分稅制改革后，我國(guó)財(cái)政收入規(guī)模從1994年的5181.75億元增至2023年的21.68萬(wàn)億元，中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重，以及全國(guó)財(cái)政收入占GDP的比重持續(xù)增長(zhǎng)，前者由1990年的33.79%增長(zhǎng)至2023年的45.93%，而后者在同一階段內(nèi)由15.56%增長(zhǎng)至17.20%，中央政府對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的宏觀調(diào)控能力大為增強(qiáng)。

第二，1994年為適應(yīng)分稅制財(cái)政體制的改革要求，將稅收征收機(jī)構(gòu)分設(shè)為國(guó)家稅務(wù)局和地方稅務(wù)局，分別履行中央稅、中央與地方共享稅和地方稅的征收管理任務(wù)和職責(zé)。國(guó)地稅分設(shè)保障了中央在稅收征管上的權(quán)力和利益，同時(shí)也調(diào)動(dòng)起地方政府在稅收征管上的積極性，提高稅收征管效率，促進(jìn)了國(guó)家財(cái)政收入的可持續(xù)增長(zhǎng)。如圖2所示，1990—2023年全國(guó)稅收收入規(guī)模逐漸擴(kuò)大，由2821.86億元增長(zhǎng)至181129.36億元，在2012年已突破十萬(wàn)億大關(guān)，年均增長(zhǎng)率高達(dá)13.44%。稅收增長(zhǎng)率雖有波動(dòng)，但在1994—2012年間，始終保持兩位數(shù)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，縱然經(jīng)濟(jì)新常態(tài)后增長(zhǎng)率出現(xiàn)下降，但也始終保持8%左右的速率穩(wěn)步提高；而稅收占GDP的比重始終保持在15%左右，為我國(guó)財(cái)政收入保駕護(hù)航。

第三，政府間轉(zhuǎn)移支付制度的不斷完善，加強(qiáng)了中央政府的宏觀調(diào)控能力。分稅制改革初期的轉(zhuǎn)移支付主要用于平衡地區(qū)間財(cái)力，后逐漸調(diào)整、優(yōu)化，在不同時(shí)期呈現(xiàn)出過(guò)渡性（1994—2001年）、彌補(bǔ)性（2002—2008年）、均衡性（2009—2018年）以及引領(lǐng)性（2019—至今）的特征，在分稅制框架下轉(zhuǎn)移支付體系從最初的雛形、探索演變至今已日臻完善。分稅制改革以來(lái)，我國(guó)轉(zhuǎn)移支付總規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，由2008年的18663.42億元增至2023年的102945.19億元，11年間年均增長(zhǎng)約12.06%，始終保持較高速率增長(zhǎng)（如圖3）。同時(shí)，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金重心向中西部地區(qū)傾斜。2012—2022年，中央財(cái)政對(duì)中部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付總體規(guī)模由1.16萬(wàn)億元擴(kuò)大到2.4萬(wàn)億元，對(duì)西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模由1.72萬(wàn)億元擴(kuò)大到3.9萬(wàn)億元?？梢哉f(shuō)，政府間轉(zhuǎn)移支付制度的利益導(dǎo)向作用，有效緩解了分稅制改革后地方財(cái)政收支缺口加大、地區(qū)間財(cái)力不平衡的問(wèn)題，激勵(lì)地方政府職能轉(zhuǎn)變，促進(jìn)地方基本公共服務(wù)的均衡發(fā)展。

（二）發(fā)揮中央與地方兩個(gè)積極性促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)

分稅制與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革相適應(yīng)，從制度層面理順了中央與地方間財(cái)政關(guān)系，并基于公共財(cái)政建設(shè)的目標(biāo)要求明晰了政府與市場(chǎng)的職能邊界，充分調(diào)動(dòng)起了中央與地方兩個(gè)積極性，從而促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期可持續(xù)增長(zhǎng)。

第一，分稅制基于公共服務(wù)的屬性劃分政府間財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任，從而明晰了各級(jí)政府的行為邊界與責(zé)任歸屬，對(duì)于提高公共服務(wù)供給水平與效率起到了重要作用。2016年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》（國(guó)發(fā)〔2016〕49號(hào)），2018年國(guó)務(wù)院發(fā)布《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕6號(hào)）和《醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕67號(hào)），彰顯了近年來(lái)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等與居民利益最直接相關(guān)領(lǐng)域的財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任改革的不斷推進(jìn)，標(biāo)志著中央與地方間財(cái)政關(guān)系進(jìn)一步向權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的方向發(fā)展。而法制化、科學(xué)化、規(guī)范化的政府間財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分，也有利于調(diào)動(dòng)中央與地方兩個(gè)積極性，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)現(xiàn)質(zhì)的有效提升與量和合理增長(zhǎng)。

第二，分稅制明晰了國(guó)家與企業(yè)、政府與市場(chǎng)之間的收入分配關(guān)系，有利于調(diào)動(dòng)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。分稅制改革后，地方政府的收入來(lái)源主要為營(yíng)業(yè)稅以及企業(yè)所得稅和增值稅的分成收入。其中，增值稅與企業(yè)所得稅的收入增長(zhǎng)主要來(lái)自工業(yè)投資，而營(yíng)業(yè)稅增長(zhǎng)則源于工業(yè)擴(kuò)張與人口聚集所帶來(lái)的服務(wù)業(yè)產(chǎn)值增加。因此，在生產(chǎn)性稅基與政府間稅收彈性分成的雙重激勵(lì)之下，地方政府熱衷于吸引工業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)投資以實(shí)現(xiàn)稅收的增長(zhǎng)。

第三，分稅制有利于推動(dòng)全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)建設(shè)。1994年的分稅制改革實(shí)行按稅種劃分中央與地方收入，增值稅實(shí)行中央與地方按三比一的比例分成，企業(yè)所得稅則全部歸地方所有。隨著2002年所得稅收入分享改革、2008年統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅，政府與地方企業(yè)之間的利益鏈條被削弱，扭轉(zhuǎn)了地方政府競(jìng)相利用稅收競(jìng)爭(zhēng)扶持本地企業(yè)、獲取財(cái)政利益的動(dòng)機(jī)，避免了地區(qū)間低水平的重復(fù)建設(shè)，從而促進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的形成與經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

（三）為積極謀劃新一輪財(cái)稅體制改革夯實(shí)制度基礎(chǔ)

分稅制改革聚焦理順中央與地方的分配關(guān)系，明確了中央與地方的事權(quán)劃分、收入劃分，并建立起政府間轉(zhuǎn)移支付制度，為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立與完善提供財(cái)力保障，為中國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展夯實(shí)制度基礎(chǔ)。而立足世界產(chǎn)業(yè)變革、技術(shù)革命與我國(guó)高質(zhì)量發(fā)展的歷史交匯點(diǎn)，分稅制改革以來(lái)，我國(guó)圍繞建立現(xiàn)代財(cái)稅體制所取得的一系列進(jìn)展和成果，又成為謀劃新一輪財(cái)稅體制改革的邏輯起點(diǎn)。但不可否認(rèn)的是，1994年分稅制改革以稅權(quán)劃分為核心，對(duì)中央與地方政府間事權(quán)與支出責(zé)任的安排尚不清晰與穩(wěn)定，所引致的負(fù)面效應(yīng)包括以下幾個(gè)方面：

第一，地方政府缺乏穩(wěn)定的財(cái)力保障，全面“營(yíng)改增”后，地方政府主體稅種缺失，增值稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅和消費(fèi)稅雖然成為我國(guó)收入規(guī)模較大的稅種，但消費(fèi)稅為中央固定稅收，增值稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅作為共享稅，地方政府需按照央地“五五分成”和“六四分成”的比例分享收入，而地方固定稅收只涵蓋土地使用稅、土地增值稅、房產(chǎn)稅、車船稅、契稅等稅收收入偏低且零散的稅種，并不能為地方政府提供有力的財(cái)力支撐，地方政府財(cái)政收入的自給率偏低，導(dǎo)致土地財(cái)政問(wèn)題開始顯現(xiàn)。

第二，財(cái)權(quán)層層上移，事權(quán)層層下放，省以下財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分尚不清晰。長(zhǎng)期以來(lái)，在財(cái)政收入向中央傾斜的過(guò)程中，我國(guó)省及省以下各級(jí)地方政府的財(cái)政關(guān)系仍處于規(guī)范性不強(qiáng)、透明度不高、穩(wěn)定性不足和法制化缺失的狀態(tài)（18），省級(jí)政府也將財(cái)政壓力下放到市和縣，即“財(cái)政收入向省級(jí)政府集中，支出責(zé)任向市縣下放”（19），在很大程度上削弱了基層供給和保障能力，尤其是部分省份越到基層，基本公共服務(wù)的保障越難。（20）因此，如何確定各級(jí)的權(quán)責(zé)劃分，如何真正統(tǒng)一、規(guī)范地落實(shí)已成為制約中央與地方政府間財(cái)政關(guān)系亟待破解的難題。

第三，轉(zhuǎn)移支付呈現(xiàn)短期化和碎片化的特點(diǎn)，尚未形成長(zhǎng)期、穩(wěn)定的激勵(lì)和約束機(jī)制。例如，一般性轉(zhuǎn)移支付的支出方向限制正逐漸加碼（21），且共同事權(quán)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模較大。當(dāng)前，中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模已突破10萬(wàn)億元，轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過(guò)大容易產(chǎn)生效率損失以及地方政府的道德風(fēng)險(xiǎn)，甚至是逆向激勵(lì)。（22）

1994年的分稅制改革奠定了我國(guó)財(cái)稅制度的基本框架，而積極謀劃和推進(jìn)新一輪財(cái)稅體制改革，是立足于中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)的目標(biāo)要求，對(duì)分稅制改革30年來(lái)已形成的體制機(jī)制的延續(xù)和優(yōu)化。因此，從新階段、新理念、新格局展望中國(guó)式現(xiàn)代化新征程，有必要進(jìn)一步從優(yōu)化中央與地方政府事權(quán)與支出責(zé)任劃分、改革稅制與完善政府間轉(zhuǎn)移支付等方面，醞釀和推進(jìn)新一輪財(cái)稅體制改革。

四、分稅制改革的優(yōu)化方向探析

（一）以權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一為原則劃分政府間財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任

厘清政府間財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任關(guān)系一直以來(lái)是財(cái)政體制改革的重點(diǎn)。因此，在新一輪財(cái)稅體制改革中優(yōu)化分稅制，有必要以權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一為原則，劃分政府間財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任。

第一，適當(dāng)增強(qiáng)中央事權(quán)，提高中央支出占比，進(jìn)一步細(xì)化中央與地方事權(quán)與支出責(zé)任，將本不應(yīng)下放到地方的事權(quán)收歸中央，并由中央直接管理，降低地方支出壓力，激勵(lì)中央和地方政府更好地發(fā)揮積極性。

第二，以分級(jí)事權(quán)由分級(jí)政府負(fù)擔(dān)支出責(zé)任、公共事權(quán)由各級(jí)政府共同負(fù)擔(dān)支出責(zé)任為主線，合理確定并規(guī)范中央與地方、各級(jí)政府之間的事權(quán)邊界，避免中央與地方在支出責(zé)任上交叉重疊。例如，凡是與國(guó)家整體利益相關(guān)的支出必須由中央承擔(dān)支出責(zé)任；與當(dāng)?shù)鼐用窭嬷苯酉嚓P(guān)或密切相關(guān)的，嚴(yán)格由地方負(fù)責(zé)；對(duì)于與國(guó)家利益直接相關(guān)，但必須由地方執(zhí)行的相關(guān)支出，中央可以通過(guò)其駐派地方的機(jī)構(gòu)執(zhí)行、監(jiān)督和指導(dǎo)地方按統(tǒng)一的規(guī)范執(zhí)行、中央委托地方執(zhí)行等方式實(shí)行。（23）

第三，是合理界定并進(jìn)一步細(xì)化各級(jí)政府的支出責(zé)任。凡省屬范圍內(nèi)的支出責(zé)任要嚴(yán)格由省級(jí)政府承擔(dān)，努力減少各級(jí)政府之間財(cái)政支出責(zé)任的交叉和重疊，盡可能強(qiáng)化省級(jí)政府職能，將外部性強(qiáng)、風(fēng)險(xiǎn)性強(qiáng)的支出責(zé)任事權(quán)逐步上移至省級(jí)，減輕市、縣級(jí)的支出壓力，實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府事權(quán)與支出責(zé)任相匹配并逐步落實(shí)到位，減輕基層政府的財(cái)政支出壓力，提升公共服務(wù)均等化水平，賦予經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)強(qiáng)勁的內(nèi)生動(dòng)力。

（二）以激勵(lì)相容的政府間稅收劃分體系推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化

目前，增加地方財(cái)政收入、擴(kuò)大地方稅權(quán)主要通過(guò)夯實(shí)地方稅主體稅種和完善中央與地方稅收共享機(jī)制兩種方法實(shí)現(xiàn)。而目前面向居民個(gè)人住房開征的房地產(chǎn)稅尚未落地。因此，在新一輪財(cái)稅體制改革中，有必要以激勵(lì)相容的政府間稅收劃分體系推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化。

第一，依據(jù)央地間權(quán)責(zé)配置合理調(diào)整政府間收入劃分。在對(duì)市場(chǎng)不造成扭曲的基礎(chǔ)上，考慮以消費(fèi)地原則、人口原則和域外原則作為稅收分享原則，規(guī)范收入分享方式。凡是稅基流動(dòng)性強(qiáng)、區(qū)域收入規(guī)模差異較大的稅收收入依舊保持中央享有較高比例。對(duì)于稅基穩(wěn)定、流動(dòng)性較弱以及稅源在區(qū)域間分布差異明顯的稅種，應(yīng)保障地方享有較高比例或者直接劃分為地方稅，如個(gè)人所得稅綜合征收部分可考慮作為地方稅收，以此調(diào)動(dòng)地方政府的征稅積極性。

第二，推進(jìn)消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移與穩(wěn)步下劃地方改革。在已有金銀飾品征稅環(huán)節(jié)后移至零售環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)上，將部分應(yīng)稅消費(fèi)品征稅環(huán)節(jié)均由生產(chǎn)環(huán)節(jié)、委托加工環(huán)節(jié)進(jìn)行后移，并使消費(fèi)稅由中央稅向共享稅過(guò)渡，可在一定程度上擴(kuò)大地方稅權(quán)，為各級(jí)政府履行財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任提供有力保障。首先要確定消費(fèi)稅分享比例，可考慮按照增值稅中央和地方“五五分享”機(jī)制，使地方享受消費(fèi)稅50%的稅收收入；其次是合理確定存量基數(shù)，從而實(shí)現(xiàn)緩解地方財(cái)政壓力與央地財(cái)力均衡的雙重目標(biāo)。此外，對(duì)于征稅環(huán)節(jié)后移的應(yīng)稅消費(fèi)品選擇，需防范可能由此引起的地區(qū)間稅收差距拉大等問(wèn)題。

第三，積極穩(wěn)妥推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革，夯實(shí)地方稅系主體稅種。從中長(zhǎng)期來(lái)看，基于受益性原則，可選取稅基穩(wěn)定的房地產(chǎn)稅作為地方稅主體稅種，從而穩(wěn)定地方財(cái)政收入預(yù)期。具體在操作層面，首先，為避免不同性質(zhì)房產(chǎn)的估價(jià)難題，可考慮按房產(chǎn)評(píng)估價(jià)為稅基，按照人均免稅面積來(lái)確定免征額，在保障居民基本住房需求的同時(shí)，順利推進(jìn)房地產(chǎn)稅的征收管理。其次，以第七次人口普查為依托，充分利用大數(shù)據(jù)信息采集、匯總和分析優(yōu)勢(shì)，建立健全個(gè)人收入和財(cái)產(chǎn)信息系統(tǒng)，在減輕納稅人遵從成本的同時(shí)，為房地產(chǎn)稅的開征提供信息支持。

（三）以科學(xué)規(guī)范的政府間轉(zhuǎn)移支付制度增強(qiáng)區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)性

完善的轉(zhuǎn)移支付制度是分稅制有效運(yùn)行的重要組成部分。對(duì)我國(guó)而言，轉(zhuǎn)移支付無(wú)論是作為均衡各級(jí)財(cái)力的過(guò)渡性工具，還是作為調(diào)節(jié)政府間財(cái)政關(guān)系、促進(jìn)公共服務(wù)均等化的再分配手段，在實(shí)現(xiàn)中央與地方以及地方之間的縱向、橫向關(guān)系均發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。因此，有必要在新一輪財(cái)稅體制改革過(guò)程中，以科學(xué)規(guī)范的政府間轉(zhuǎn)移支付制度增強(qiáng)區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)性。

第一，盡可能增加一般性轉(zhuǎn)移支付額度，放寬一般性轉(zhuǎn)移支付用途，擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付適用范圍，始終將均衡區(qū)域財(cái)力、推動(dòng)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化作為核心目標(biāo)，力圖為提升地方財(cái)力同事權(quán)相匹配程度，增強(qiáng)地方自主財(cái)力，真正發(fā)揮其解決橫向不平衡的重要作用。

第二，在合理規(guī)范一般性轉(zhuǎn)移支付比重的基礎(chǔ)上，適當(dāng)優(yōu)化專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付范圍，盡可能將專項(xiàng)資金向新質(zhì)生產(chǎn)力方向傾斜，以此避免因項(xiàng)目種類繁多、金額偏小導(dǎo)致的資金分散問(wèn)題，從而提高專項(xiàng)資金的使用效率，推動(dòng)地方高質(zhì)量發(fā)展。

第三，完善省級(jí)對(duì)市級(jí)、縣級(jí)轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，進(jìn)一步規(guī)范省以下轉(zhuǎn)移支付制度，真正實(shí)現(xiàn)財(cái)力下沉，提高地區(qū)，尤其是經(jīng)濟(jì)水平較弱地區(qū)的統(tǒng)籌安排資金的支配能力，構(gòu)建以“市縣為主、省級(jí)兜底”的公共服務(wù)運(yùn)行機(jī)制，切實(shí)幫助解決縣、鄉(xiāng)財(cái)政困難，為實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化、緩解地方財(cái)政收支矛盾提供支持。

注釋：

（1） 呂冰洋、臺(tái)航：《從財(cái)政包干到分稅制：發(fā)揮兩個(gè)積極性》，《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》2018年第10期。

（2） 閆茂旭：《分稅制改革與中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革思路的轉(zhuǎn)換》，《中共黨史研究》2018年第12期。

（3） 王振宇、趙曄：《分稅制國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)況、困境及其展望》，《財(cái)政研究》2017年第12期。

（4） 崔耕瑞：《新時(shí)代下稅制結(jié)構(gòu)安排與經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展——來(lái)自中國(guó)分稅制改革后的省際證據(jù)考察》，《經(jīng)濟(jì)體制改革》2021年第4期。

（5） 謝貞發(fā)：《中國(guó)式分稅制的稅收增長(zhǎng)之謎》，《中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)》2016年第5期。

（6） 劉勇政、呂冰洋、李巖：《中國(guó)高投資率之謎：分稅制的激勵(lì)作用》，《經(jīng)濟(jì)研究》2021年第3期。

（7） 林春、孫英杰：《分稅制改革下縱向財(cái)政失衡與全要素生產(chǎn)率損失》，《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2019年第1期。

（8） 馮杰：《分稅制下中國(guó)稅權(quán)配置的進(jìn)路選擇》，《稅務(wù)研究》2018年第6期。

（9） 張富泉、周良榮、夏新斌：《分稅制支出端改革與財(cái)政轉(zhuǎn)移支付均衡指數(shù)研究》，《中國(guó)軟科學(xué)》2019年第10期。

（10） 高帆、許銘：《分稅制改革如何影響了中國(guó)城鎮(zhèn)化質(zhì)量》，《學(xué)術(shù)月刊》2022年第11期。

（11） 閆坤、徐鵬慶：《分稅制、財(cái)政困境與地方政府轉(zhuǎn)型》，《改革》2015年第12期。

（12） 艾非、王文甫：《分稅制、地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)與地方政府債務(wù)擴(kuò)張》，《當(dāng)代經(jīng)濟(jì)科學(xué)》2021年第6期。

（13） 王振宇：《謀劃新一輪財(cái)稅體制改革 積極打造分稅制“升級(jí)版”》，《地方財(cái)政研究》2024年第1期。

（14） 劉蓉：《論我國(guó)分稅制體制與地方稅改革》，《稅務(wù)研究》2016年第8期。

（15） 張季、郭艷嬌：《分稅制改革進(jìn)展、問(wèn)題及未來(lái)改革思考——基于地方視角的分析》，《財(cái)政科學(xué)》2024年第2期。

（16） 賈康、劉薇：《分稅制改革三十年：回顧與展望》，《地方財(cái)政研究》2024年第1期。

（17） 高培勇：《將分稅制進(jìn)行到底——我國(guó)中央和地方財(cái)政關(guān)系格局的現(xiàn)狀與走向分析》，《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》2023年第1期。

（18） 朱為群：《中央和地方政府財(cái)政關(guān)系的新趨勢(shì)》，《人民論壇》2020年第25期。

（19） 陳思霞、張領(lǐng)祎：《地方財(cái)政壓力與投資多樣性——基于所得稅分享改革的研究》，《南京審計(jì)大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第2期。

（20）（22） 羅志恒、晁云霞：《分稅制改革三十年：評(píng)述、問(wèn)題與未來(lái)改革方向》，《地方財(cái)政研究》2024年第1期。

（21） 崔小勇、趙煦風(fēng)、閆昱：《公共支出均衡化、外部性與最優(yōu)一般性轉(zhuǎn)移支付》，《經(jīng)濟(jì)研究》2023年第2期。

（23） 賈康、王敏、劉薇等：《中國(guó)財(cái)政改革發(fā)展戰(zhàn)略研究 從“十三五”到2049》，企業(yè)管理出版社2019年版，第9頁(yè)。

作者簡(jiǎn)介：趙明潔，河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)

院講師，河北石家莊，050061；牛力，南京財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與稅務(wù)學(xué)院講師，江蘇南京，210023。

（責(zé)任編輯 趙 亮）