摘" 要：1834年《濟貧法修正案》是英國濟貧制度發(fā)生變化的重要標志，它將原本由地方主導(dǎo)的救濟體系逐步引導(dǎo)至集中化、制度化的治理模式。系統(tǒng)梳理18世紀末到19世紀初英國各地的濟貧實踐，可以發(fā)現(xiàn)地方自治模式下的多樣化探索。在舊《濟貧法》框架下，地方政府通過發(fā)放津貼、強化管理、改革濟貧院等多種措施應(yīng)對逐步加劇的貧困現(xiàn)象，為1834年全國性政策的出臺提供了實踐基礎(chǔ)。新《濟貧法》不僅是國家應(yīng)對工業(yè)化時期貧困問題的舉措，也是中央與地方、理論與實踐之間持續(xù)調(diào)適的產(chǎn)物。

關(guān)鍵詞：舊《濟貧法》 新《濟貧法》 地方自治 集中化

1834年，英國議會頒布《濟貧法修正案》（The Poor Law Amendment Act），對當時廣泛施行的貧民救濟辦法進行改革，舊《濟貧法》由此過渡至新《濟貧法》，直到1948年現(xiàn)代福利國家建成時才被完全廢除。它被稱為“有史以來最重要的社會立法”，對英國的政治與社會改革影響深遠，同時也是兼具學術(shù)性與現(xiàn)實性的熱門研究話題。19世紀末20世紀初韋伯夫婦的觀點在很大程度上決定了后世學界關(guān)于這項立法改革的關(guān)注點與敘事框架，即將其視為一種自上而下的國家政策調(diào)整，標志著英國的濟貧制度開始從地方自治模式向更加集中化、制度化的方向過渡，這一轉(zhuǎn)變是應(yīng)對工業(yè)化和城市化所帶來社會問題的必然結(jié)果。

然而20世紀60年代以來，越來越多地方檔案披露，舊《濟貧法》最后數(shù)十年中，各地為改善窮人生存狀況采用了多樣化濟貧方案。以1795年由教區(qū)發(fā)放津貼的“斯賓漢姆蘭制”（Speenhamland system）為開端，到1834年《修正案》通過，地方政府進行一系列濟貧探索，試圖控制不斷增加的開支。近年來，學者們開始將18世紀末到19世紀初視為銜接新舊《濟貧法》的“過渡時期”，對各種地方濟貧實踐進行案例研究。例如，約翰·馬歇爾考察了諾丁漢郡的“威懾性濟貧院”（deterrent workhouses）及其對全國性政策的推動作用。薩曼莎·謝夫分析了1818—1819年議會通過非強制性的《特別教區(qū)委員會法》（Select Vestries Acts）之后，英格蘭南部各地對濟貧管理方式進行改革。約翰·波因特總結(jié)了1834年之前各種思想觀點的碰撞與交鋒，并剖析了這些社會思潮背后的復(fù)雜動因。這些研究表明，新《濟貧法》的頒布并非一蹴而就，它與各地數(shù)十年的實踐密切相關(guān)。

目前關(guān)于這一時期地方濟貧措施的研究較為零散。一些學者注意到，這些措施背后的原則與理念存在差異。地方史專家大衛(wèi)·伊斯特伍德指出：“在19世紀初的英國，能夠看到的并不是《濟貧法》改革者和反改革者的競爭，而是不同的改革策略之間的競爭?！毙隆稘毞ā凡粌H僅是新理論與新思想傳播的結(jié)果，地方政府的多方面嘗試更為新《濟貧法》最終出臺奠定了基礎(chǔ)。因此，本文重在考察教區(qū)津貼的發(fā)放、管理體系的強化、威懾性濟貧院的設(shè)置等濟貧措施的實施與社會反響，探討18世紀末到19世紀初英國《濟貧法》從地方實踐向國家政策演變的內(nèi)在邏輯，以期為英國社會保障與福利制度的演進趨勢提供實證支持。

一、貧困激增與社會的復(fù)雜態(tài)度

18世紀末至19世紀初，率先掀開工業(yè)化大幕的英國正在經(jīng)歷一場前所未有的經(jīng)濟與社會變革，在物質(zhì)財富顯著增長的同時，也造成貧困人口激增。于是，都鐸時期的《濟貧法》（即“舊《濟貧法》”），成為許多人群賴以生存的重要保障。

數(shù)據(jù)顯示，19世紀初，全國約9.7%的人口接受《濟貧法》提供的救濟。在農(nóng)業(yè)為主的地區(qū)，如伯克郡（Berkshire）、威爾特郡（Wiltshire）、埃塞克斯（Essex）和蘇塞克斯（Sussex），這一比例高達14%—17%。有權(quán)威人士稱，1817—1821年間，超過20%的人口可能依賴《濟貧法》的救濟生存。為了保障本地居民的基本生活需求，舊《濟貧法》以教區(qū)為基本單位，由教區(qū)委員會（parish vestry）選派濟貧監(jiān)督員（overseer of the poor）負責評估、征收并分配濟貧稅，本郡治安法官負責審查監(jiān)督。這一體系在英格蘭與威爾士境內(nèi)得到廣泛應(yīng)用，至18世紀，其基本原則與措施已成為地方共同體生存與管理的重要組成部分。基思·斯內(nèi)爾指出，1780年之前，《濟貧法》對于在一個教區(qū)中定居的居民來說，“慷慨、靈活且人道……人們會驚訝救濟的慷慨大方和包羅萬象”。

然而，貧困人口的激增使《濟貧法》面臨巨大挑戰(zhàn)，最直觀的表現(xiàn)是開支急劇增加。1776年征收的濟貧稅總額為1 720 317英鎊；到1802年，已經(jīng)上升為5 348 205英鎊。由此引發(fā)納稅人與管理者的普遍不滿，頻繁展開關(guān)于《濟貧法》的原則與措施是否合理的討論。其中，圍繞《濟貧法》的必要性與未來走向，產(chǎn)生了兩種截然不同的態(tài)度：一些學者從理論上猛烈抨擊《濟貧法》，主張廢除現(xiàn)行制度并將貧困問題交給市場解決；而地方社會的管理者和精英則堅持保留舊有體系，認為盡管《濟貧法》存在缺陷，但其核心原則仍然是維持社會穩(wěn)定。

學者認為，現(xiàn)有的濟貧體系助長了懶惰與貧困，必須予以廢除。1786年，約瑟夫·湯森在《論濟貧法》（A Dissertation on the Poor Law）中將整個濟貧體系作為指控對象，認為不加區(qū)分地為貧民提供救濟，實際上“只是鼓勵懶惰和犯罪”。他認為，盡管《濟貧法》“在理論上是如此迷人……但卻根據(jù)近乎荒唐的原則進行，因為其自稱要完成的東西，在這個世界的本質(zhì)和結(jié)構(gòu)中，是不切實際的”。1795年，艾德蒙·伯克在《關(guān)于短缺的思考與說明》（Thoughts and Details on Scarcity）中進一步批判，并提倡不受束縛的自由貿(mào)易理論：“我們?nèi)祟悜?yīng)當明白，不應(yīng)打破商業(yè)法則，它是自然的法則，因此是上帝的法則?！倍虆^(qū)發(fā)放救濟的做法本身就是對法則的破壞，因為“為我們提供生活必需品不屬于政府的力量范圍之內(nèi)”，而應(yīng)由市場自行調(diào)節(jié)。馬爾薩斯也用人口理論批判現(xiàn)有的濟貧體系，在他看來，貧困的產(chǎn)生并非單純因經(jīng)濟環(huán)境的變化，而是人口增長的必然結(jié)果。在人口繁衍的欲望驅(qū)使之下，《濟貧法》非但無法緩解貧困，反而會使無力養(yǎng)家糊口的窮人從外部獲得生存資料，從而持續(xù)繁衍，形成“供養(yǎng)貧民以創(chuàng)造貧民”的惡性循環(huán)。他的結(jié)論是，《濟貧法》“無論其表面意圖多么善良，都會使其本身的目的落空”。諸如此類的理論將難以自食其力的群體污名化，將貧困的原因歸咎于勞動者的短視、輕率乃至懶惰，因此不應(yīng)由社會與他人為其處境兜底。例如，湯森說：“窮人對激勵上層人物采取行動的動機——驕傲、榮譽和野心——知之甚少。一般來說，只有饑餓才能刺激和驅(qū)使他們?nèi)趧?，然而我們的法律?guī)定，他們永遠不能挨餓?！睂τ谶@些缺乏進取心人，只有取消救濟才能迫使他們進入市場，為維持生計而勞動。對于有權(quán)從教區(qū)獲得救濟的“貧窮勞動者”（labouring poor），伯克認為，這樣的人實際上并不是真正貧困，因為一個年輕、健康且有勞動能力的人理應(yīng)自力更生，無需社會的幫助。他指出：“我不稱一個健康的年輕人為‘窮人’，他心智開朗，臂膀有力，這樣的人不能稱為窮人；不能僅僅因為他們是人，就產(chǎn)生憐憫?！边@種觀點實際指責《濟貧法》中劃分“值得救濟的窮人”（deserving poor）與“不值得救濟的窮人”（undeserving poor）是毫無意義的，同情和救濟不僅無效，而且因為妨礙市場原則而有害。

與學者不同，許多地方管理者認為，貧困與濟貧是經(jīng)濟與社會環(huán)境變化的結(jié)果。首先，教區(qū)中多數(shù)窮人沒有合法的土地權(quán)利，圈地運動使他們無法繼續(xù)使用公地或荒地，原則上亦得不到任何補償。在伯克郡的萊科姆教區(qū)（Letcomb），圈地后窮人“似乎是最大的‘受害者’；他們不能再養(yǎng)牛了，過去他們中的許多人都能夠養(yǎng)牛，而現(xiàn)在只能由教區(qū)救濟”。失地農(nóng)不得不另謀生路，從耕種者變?yōu)槌鲑u勞動力的農(nóng)業(yè)勞工，不得不受糧食價格與工資水平波動的影響，抵御風險能力降低。其次，家庭手工業(yè)的衰退也是導(dǎo)致濟貧開支增加的重要原因。如英格蘭南部諾里奇（Norwich）、科爾切斯特（Colchester）和東盎格利亞（East Anglia）的羊毛紡織業(yè)，在18世紀中期之后逐步轉(zhuǎn)移至西部和北部，導(dǎo)致從業(yè)者收入下降且更加依賴濟貧體系，1764—1785年諾里奇實際用于救濟的支出增長了342%。劍橋郡（Cambridgeshire）一位濟貧監(jiān)督員說：“窮人家庭的工作被毛紡織業(yè)的機器所取代，導(dǎo)致濟貧稅以令人擔憂的速度增加。”伍斯特郡克萊恩斯教區(qū)（Claines， Worcestershire）的濟貧監(jiān)督員也認為，從事手套制作工作的婦女兒童失業(yè)是“該郡大部分地區(qū)濟貧稅上漲的主要原因”。再次，人口流動速度加快，增加了《濟貧法》的執(zhí)行難度。1781年的倫敦調(diào)查顯示，3 236名已婚者中只有大約1/4出生于倫敦，其余都來自倫敦之外的地區(qū)。據(jù)斯皮塔菲爾德（Spitalfields）的財務(wù)主管描述：“許多人聽說倫敦缺少工人，銀行有一些改建，或房屋建設(shè)；瓦工和勞工紛紛前來，獲得一兩個月的工作，并在斯皮塔菲爾德以廉價的住宿獲取定居權(quán)；幾個月后他們失業(yè)，其中一些人就會向教區(qū)申請救助?！?/p>

自1601年《伊麗莎白濟貧法》頒布，經(jīng)過近兩個世紀的實踐，其救濟措施已成為地方社區(qū)治理的重要組成部分，對維持社會穩(wěn)定具有重要意義。它為最弱勢群體提供最低生活保障，避免貧困人口因絕望而犯罪或引發(fā)更大規(guī)模的社會動蕩。因此，許多地方官員認為，盡管舊《濟貧法》存在種種缺陷，但它依然不可替代?！拔覀兊臐毞w系是一座脆弱的豐碑……是一座代表英國民族智慧和人性的杰出紀念碑。像所有其他建筑物一樣，的確受到時間流逝的傷害，需要偶爾修理改進。但如果完全拆除，我們將會被埋入廢墟之中，乃至永遠無法再樹立起同等宏偉、實用和美麗的建筑?！彼?，地方管理者雖然承受著財政與管理方面的壓力，但從現(xiàn)實角度考慮貧困人口的生存問題，依然得出不能放棄舊《濟貧法》的結(jié)論。

兩方觀點看似矛盾，但并非完全對立。學理分析從新的視角促使人們反思現(xiàn)行制度的不足，從而推動了《濟貧法》改革的啟動與深入。地方管理者則為改革設(shè)定了具體目標，即在不完全廢除《濟貧法》的前提下進行調(diào)整和優(yōu)化，從而確保行動的邊界。理論與實踐之間的張力與調(diào)和，成為地方政府積極采取措施改善本地貧困狀況的核心動力。

二、地方政府的應(yīng)對措施

從18世紀末開始，英國《濟貧法》進入一個“辯論、實驗和改革”的時代。受權(quán)力結(jié)構(gòu)和實施情況的雙重影響，改革的推動力主要來自地方而非國家。自《濟貧法》頒布以來，中央政府從未直接參與一線的濟貧工作：一方面受限于治理能力，另一方面也基于悠久的地方自治理念與實踐。《濟貧法》的執(zhí)行和管控權(quán)下放，使地方在很多情況下有權(quán)選擇法律未明確禁止的濟貧措施。事實上，長期以來，《濟貧法》在各地的執(zhí)行極具靈活性且差異顯著。例如，1625—1700年，薩?？丝た死胤茽柕陆虆^(qū)（Cratfield， Suffolk）的監(jiān)督員共發(fā)放689筆救濟金，30英里之外的波斯靈福德教區(qū)（Poslingford）的監(jiān)督員則傾向于提供商品和服務(wù)，只發(fā)放了13筆救濟金。 而此時英國政府主要關(guān)注對外戰(zhàn)爭，無暇顧及國內(nèi)民生，濟貧問題也沒有列入議會的優(yōu)先議程。因此，貧困危機來臨時，地方政府主要從以下三個方面嘗試解決。

一是發(fā)放津貼。18世紀中后期，由于物價普遍上漲和工資下降，勞工無法維持生計。許多教區(qū)開始定期發(fā)放“津貼”（allowance）。例如，1783年高物價時期，劍橋郡的惠特爾斯福德（Whittlesford）規(guī)定：“每個有家庭的人，如果行為得體，每周可以得到5夸脫面包的價格，他的每個家庭成員可以得到2夸脫面包的價格?！?792年，多塞特郡（Dorset）的治安法官開會決定，救濟“任何勤勞溫順的窮人……其金額應(yīng)與他、她及其家人的每周收入一起，構(gòu)成對他們生活的支持”。

到18世紀末，發(fā)放津貼成為一種流行的應(yīng)急手段。1794年，牛津郡（Oxfordshire）治安法官克里斯托弗·威洛比爵士（Sir Christopher Willoughby）鼓勵本地雇主盡力維持實際工資水平，稱這是解決勞動者困難的唯一有效辦法。他表示，當面包以這樣的價格出售時，人們感到不滿不足為奇。在他的呼吁下，1795年1月，牛津郡議會為應(yīng)對危機，制定了精確的家庭收入與津貼對照表，“為了支持貧窮且勤勞的勞動者，治安法官們一致同意，以下每周的收入在這個時候是絕對必要的。如果一個家庭盡最大努力仍無法獲得以下所列金額，則必須由濟貧監(jiān)督員補足（房租除外）：……夫妻二人，不少于每周6先令；夫妻與一至兩個子女，不少于每周7先令；每增加一個子女，額外補助1先令”。牛津郡各教區(qū)監(jiān)督員的賬目和教區(qū)委員會的會議記錄顯示，盡管面臨開支激增的巨大壓力，該郡大多數(shù)教區(qū)依然嚴格遵守了這一指令。

牛津郡的做法直接影響了其他地區(qū)。僅隔兩天，相鄰的白金漢郡（Buckinghamshire）官員就效仿他們的對照表。1795年5月6日，伯克郡的治安法官在斯賓漢姆蘭小鎮(zhèn)召開會議，將這種做法與食品的市場價格進一步掛鉤，著名的“斯賓漢姆蘭制”由此問世。其最早標準為：“當1加侖二等面粉做的面包價格為1先令時，每名勤勉的窮人每周必須有3先令才能維持生活，另需1先令6便士能供養(yǎng)他的妻子或家中其他一人。當1加侖面包價格是1先令6便士時，每名勤勉的窮人每周需4先令才能維持生活，而供養(yǎng)家中其他一人則另需1先令10便士?！比艄べY無法達到上述標準時，教區(qū)應(yīng)動用濟貧稅補足差額。此類津貼在英格蘭東南部各郡得到響應(yīng)。1824年濟貧法調(diào)查表明，90%被調(diào)查教區(qū)承認他們發(fā)放此類津貼。社會史學家阿薩·布里格斯認為：“在那段時間里，‘斯賓漢姆蘭’成為農(nóng)業(yè)濟貧的一個簡短表達?！?/p>

總體來看，津貼制的應(yīng)用與制度化是舊《濟貧法》在理念與措施上的延續(xù)。在地方治安法官的推動下，許多教區(qū)出于工作方式上的慣性和對窮人實際困境的同情，將健全勞工及其家庭正式納入濟貧體系，成為應(yīng)對貧困危機的早期措施。

二是加強管理?！稘毞ā饭芾眢w系中長期存在腐敗與低效問題。地方管理人員沒有薪酬，又缺乏上級機構(gòu)的有效監(jiān)督，這是滋生腐敗的原因。救濟工作繁雜又辛苦，而許多地方管理者缺乏足夠的專業(yè)知識、時間與精力，導(dǎo)致效率低下。19世紀初，許多地方自發(fā)啟動改革，措施主要有兩類。其一，增設(shè)專門機構(gòu)，加強對濟貧工作的管理和監(jiān)督。例如1788年， 漢普郡蒂奇菲爾德教區(qū)（Tichfield， Hampshire）成立了專門的委員會（committee），出席監(jiān)督員的月度會議，有權(quán)審查救濟者的申請并處理與救濟相關(guān)的其他事務(wù)。1798年，薩默塞特郡溫坎頓教區(qū)（Wincanton， Somerset）成立了一個由9人組成的委員會，“審查濟貧院的管理與開支”。1809年，漢普郡圣瑪麗埃斯特拉教區(qū)（St. Mary’s Extra）設(shè)立了一個“特別委員會”（Select Committee），每年召開4次會議，審查濟貧開支并核對監(jiān)督員的賬目。其二，雇傭?qū)Ｂ毠芾砣藛T，提高濟貧工作效率。19世紀初，伯克郡的7個教區(qū)都雇傭了助理監(jiān)督員（assistant overseer），其中最早可追溯到1786年；而牛津郡最早則出現(xiàn)于1799年。只不過各地稱呼不同，包括“永久”（perpetual）、“副”（deputy）、“代理”（acting）和“常駐”（standing）監(jiān)督員等。由于農(nóng)村教區(qū)的救濟工作非常繁重，所以他們特別受歡迎。例如1811年，薩默塞特郡布魯頓教區(qū)（Bruton）任命托馬斯·博德（Thomas Bord）為“稅收監(jiān)督員”（rating overseer），負責收取濟貧稅，年薪為20英鎊，幾年后他因同時承擔分發(fā)救濟品的職責，年薪升至35英鎊。

這些地方上的改革措施受到國家關(guān)注。1818年和1819年，對各地《濟貧法》執(zhí)行狀況展開調(diào)查后，議會頒布了兩項非強制法案，統(tǒng)稱《特別教區(qū)委員會法》，內(nèi)容主要有三點：一是改變教區(qū)委員會投票的權(quán)重，將此前一人一票制改為按財產(chǎn)多少獲得票數(shù)，每50鎊財產(chǎn)可增加一票，禁止無財產(chǎn)者參加教區(qū)會議。二是要求在教區(qū)內(nèi)設(shè)置“特別教區(qū)委員會”，負責研究教區(qū)窮人的狀況和處境，調(diào)查并確定適當?shù)木葷鷮ο?、救濟性質(zhì)和金額；考量每個救濟對象的品質(zhì)與行為，以便區(qū)分應(yīng)救濟的窮人和懶惰奢侈者。三是允許教區(qū)雇傭?qū)Ｂ毜闹肀O(jiān)督員，并為其發(fā)放薪水，以確保救濟工作的有效執(zhí)行。該法案只是總結(jié)和規(guī)范當時地方上已采用的理念與實踐，并無創(chuàng)見，但是此后，更多地方開始加強管理。至1834年，漢普郡有24.6%的教區(qū)雇傭了授薪助理監(jiān)督員，威爾特郡為20%，薩默塞特郡則高達30%。一些地區(qū)的濟貧開支因此有所下降，如伯克郡的懷特沃爾瑟姆教區(qū)（White Waltham）在組建特別委員會的第一年，濟貧支出就減少33%，而“極為貧困”的布雷（Bray）教區(qū)，采取相同措施后濟貧支出也減少37%。

《濟貧法》管理體系的改革，是地方管理者對現(xiàn)狀的反思和總結(jié)。因為繼續(xù)按照原有邏輯發(fā)放津貼，無法從根本上解決問題，所以他們不得不嘗試新的路徑，而加強管理、提高資源利用效率的思路就成為許多地方自然的選擇。

三是設(shè)立威懾性濟貧院。作為公益性的基礎(chǔ)設(shè)施，濟貧院在英國有著悠久歷史。早在中世紀晚期，它的雛形已經(jīng)出現(xiàn)——當時僅為教區(qū)所有的幾間小屋，用于收容失去勞動能力的本地貧民，此外再無其他功能?！兑聋惿诐毞ā凡⑽聪薅òl(fā)放救濟的場所，從而形成了后來的“院外救濟”（out-door relief）和“院內(nèi)救濟”（in-door relief）。這里的“院”就是指集中收容并管理貧民的濟貧院。直到18世紀，如何縮減救濟成本、提高濟貧效率，成為公眾關(guān)注的話題。隨著收容貧民并雇用其勞動的救濟方案開始流行，濟貧院逐漸在各地廣泛建立，由教區(qū)負責運營。據(jù)估計，18世紀中期，各地至少有600間濟貧院，收容近30 000貧民。1776年，其數(shù)量增至1 800間，“所有這些機構(gòu)的總?cè)萘看蠹s是90 000人，每間濟貧院的規(guī)模從2人到500人不等，典型的濟貧院可容納20人到50人”。盡管條件簡陋，但此時濟貧院并未刻意壓低居民的生活水平，也沒有明顯的威懾意圖。

但是，通過濟貧院威懾窮人的理念早已有之。1695年，議員理查德·考克斯（Richard Cocks）在下議院宣稱，濟貧院不僅是為了在某種程度上雇用無能力的窮人，更是為了通過限制居民的自由來“嚇唬那些健全人”。19世紀初，這一理念與緊張的經(jīng)濟局勢相結(jié)合，使更為嚴苛的威懾性濟貧院流行開來，以諾丁漢郡（Nottinghamshire）尤為典型。1816年，諾丁漢郡紐瓦克區(qū)（Newark Division）的季審法庭主席貝歇爾（John Thomas Becher）提出“反貧困系統(tǒng)”（Anti-Pauper System）的概念，旨在全面改革《濟貧法》的實施方式與原則，并對索斯維爾教區(qū)（Southwell）濟貧院的管理進行徹底改造。該教區(qū)濟貧院建于1808年，早期管理非常松散，“已經(jīng)成為懶惰且揮霍的男男女女消遣的場所……申請救濟的人肯定會受到管理者的歡迎，而反對救濟的人幾乎都會受到譴責”。在貝歇爾的主導(dǎo)下，首先改造濟貧院，圍繞建筑物和院子建起高墻，防止未經(jīng)許可的人員自由進出。其次還制定了嚴格的管理規(guī)則，男女分開居住、分類管理。通過這樣的方式，濟貧院成為一個不受歡迎的地方，而是否愿意進入濟貧院成為對申請者救濟需求的實際考驗，也為教區(qū)提供了拒絕救濟的方法。該措施立見成效，索斯維爾教區(qū)稱：“當工人發(fā)現(xiàn)只能依靠自己時，他們會更努力地去找工作?！?/p>

無獨有偶，在相鄰的賓漢姆教區(qū)（Bingham），牧師羅伯特·洛（Robert Lowe）主導(dǎo)的改革與貝歇爾的理念高度一致。從1818年開始，該教區(qū)取消對窮人直接發(fā)放津貼，取而代之的是極為嚴格的濟貧院救濟。這一舉措同樣成效顯著，在三年多的時間里教區(qū)的濟貧支出減少了2/3。降低濟貧院生活質(zhì)量的辦法被效仿，1830年，伯克郡庫克姆（Cookham）教區(qū)的牧師托馬斯·惠特利（Thomas Whateley）寫信給貝歇爾說，“你對我和我的廣大教區(qū)提供了非常寶貴的幫助，多虧你，那里的濟貧稅從每英鎊12先令降到2先令”。

威懾性濟貧院在短時間內(nèi)顯著減輕了救濟壓力，迅速引起關(guān)注。它的出現(xiàn)標志著地方管理者濟貧態(tài)度的轉(zhuǎn)變，即從單純的保障生活變?yōu)榈赖驴简炁c資格控制，為政策的全面轉(zhuǎn)向打下基礎(chǔ)。

三、1834年新濟貧制度的變化

18世紀末至19世紀初，地方對濟貧改革的探索不僅是應(yīng)對貧困危機的嘗試，而且為《修正案》核心原則的形成提供了支撐。作為國家政策的新《濟貧法》不是對舊有體系的否定，而是建立在它基礎(chǔ)之上。著名學者德里克·弗雷澤在《英國福利制度的演進》（The Evolution of the British Welfare State）中提出，新《濟貧法》的三大核心支柱是“劣等處置”（less eligibility）、“濟貧院檢驗”（workhouse test）以及“行政集中化與統(tǒng)一”（administrative centralisation and uniformity）。這是英國濟貧史研究中的經(jīng)典論斷，也是分析19世紀英國濟貧政策轉(zhuǎn)型的重要框架。這些原則是在地方政府長期實踐和探索中逐步形成的，經(jīng)過反饋與調(diào)整，為后來全國性改革提供了指導(dǎo)。

1.劣等處置原則

劣等處置原則是1834年新《濟貧法》的基石。它規(guī)定身體健康的人獲得的救濟應(yīng)低于最低工資標準，目的是讓窮人不敢尋求援助，除非走投無路。這一原則背后的邏輯是貧困乃個人因素所至，如懶惰、惡習或缺乏自律，政府和社會不必為之負責。該觀念的確立并非一蹴而就，而是在舊《濟貧法》時期地方救濟實踐中逐漸萌芽、強化并傳播的。

在舊《濟貧法》體系下，窮人享有從居住地獲得救濟的合法權(quán)利。這不僅寫在法律條文中，也在教區(qū)中得以落實。1700年，什羅普郡（Shropshire）的一位治安法官明確指出：“個人為窮人提供的援助可以是慈善行為，但從教區(qū)征收的款項不是慈善行為，而是法律規(guī)定的義務(wù)?！边@種對自身權(quán)利的認知成為窮人在遭遇困境時向教區(qū)申請救濟的依據(jù)。例如，1662年蘭開郡戈爾本教區(qū)（Golborne， Lancashire）的一名窮人亨利·奧西（Henry Owsey）就聲稱：“根據(jù)法律，教區(qū)的監(jiān)督員和教會執(zhí)事應(yīng)該救濟和維護窮人和弱勢群體。”當教區(qū)未能滿足其要求時，申請者有權(quán)通過季審法庭向本地治安法官提出上訴。這種現(xiàn)象在舊《濟貧法》時期并不少見，1626—1679年蘭開郡的季審法庭記錄顯示，首次提出的救濟請愿有將近1 800次。由此可見，提供救濟在當時已被視為地方管理者的法定義務(wù)，而非出于施恩。

然而，從18世紀后期開始，地方政府逐漸加強濟貧管理，開始出現(xiàn)明顯的限制性和審查特征。在發(fā)放津貼時，由于受助對象具有勞動能力，在救濟語境中沒有道德優(yōu)勢，所以對他們行為和動機的審查就趨向嚴格。例如，牛津郡的治安法官威洛比，“嚴厲地批評了一些窮人的行為，他們要求發(fā)放津貼，并聲稱這是他們的權(quán)利……而治安法官們一直希望把種寬容只給予有秩序和勤勞的人，實際上就是要區(qū)分勞動者和游手好閑者、清醒者和揮霍者”。因此，在規(guī)范管理中有必要采取嚴格的資格審查制度，如漢普郡的德洛克斯福德教區(qū)（Droxford）的助理監(jiān)督員約翰·多蘭（John Dollar），奉命對申請救濟者的性格和情況進行調(diào)查，以確保救濟金只發(fā)放給真正有需求的人。在該郡的畢曉普沃爾瑟姆（Bishop’s Waltham），詹姆斯·佩林（James Perrin）要向其他教區(qū)官員報告“所有申請救濟者的性格及其家庭情況”。 這樣一來，窮人既有的權(quán)利觀念與日益嚴格的救濟政策之間形成一定反差。1824年，調(diào)查委員會在報告中指出：“勞動者把獲取津貼當作一種權(quán)利；當?shù)玫降木葷^少時，便會憤怒地向地方治安法官上訴。他們反而成為正義的索賠者?！边@種認知失調(diào)是導(dǎo)致社會矛盾逐步加劇的重要原因之一，并最終引發(fā)了斯溫暴動（Swing Riots， 1830-1831），深深地震撼了統(tǒng)治階級。由此，窮人不再被視為需要扶助的社會弱者，而是被重新定義為威脅社會秩序的“不穩(wěn)定因素”。

最終，1834年新《濟貧法》的出臺，將地方救濟實踐中逐漸確立的審查與規(guī)訓邏輯推向制度化與全國化，從而徹底改變了救濟的性質(zhì)，使其從一項基于權(quán)利的社會保障轉(zhuǎn)變?yōu)閷ω毨д叩赖屡c行為的強力管理手段。

2.濟貧院檢驗原則

濟貧院檢驗是新《濟貧法》中的一項核心救濟措施。它規(guī)定，只有那些愿意進入濟貧院、接受集中管理和強制勞動的人，才有資格獲得救濟。濟貧院的生活條件被刻意設(shè)置為低于獨立勞動者的最低生活水平，目的是讓公共救濟成為窮人不得已的“最后選擇”。作為一項后來的國家政策，濟貧院檢驗首先是地方政府的實踐成果。

在舊《濟貧法》框架下，地方主要通過臨時發(fā)放津貼來應(yīng)對貧困危機，初期主要限定于老弱病殘等特定群體，開支規(guī)模相對有限；18世紀后期，隨著勞工生活狀況的惡化，這一權(quán)宜之計逐漸變?yōu)槌Ｒ?guī)做法。津貼制的普及導(dǎo)致地方濟貧開支迅速增加。1817—1818年，英國的濟貧費用達7 870 801英鎊，相較于1814—1815年增長了45%，成為新《濟貧法》頒布前的歷史最高紀錄。濟貧支出占政府總支出的比重也從18世紀中期的約6.1%升至11.6%。另外，津貼制所傳達的救濟原則引發(fā)了道德層面的激烈爭論。許多納稅人認為，這種做法助長了窮人的依賴心理，破壞了勤勞自助的社會價值觀，背離了《濟貧法》的初衷。

社會各界對救濟原則展開的深刻反思，促使地方組織不斷尋求更為嚴格的救濟手段。然而，在救濟原則不變的情況下，對濟貧管理體制的改革依然治標不治本，既無法從根本上緩解財政壓力，也未能平息道德層面的批判。最終，威懾性濟貧院的設(shè)立，成為地方改革探索的重要結(jié)果，并得到學者和政治人物的支持。1828年，經(jīng)濟學家約翰·麥卡洛克（John R. McCulloch）提出：“濟貧院的真正用途是為健全貧困者提供庇護……但這種庇護應(yīng)當讓他們不會輕易尋求，除非別無選擇……住在濟貧院的健全勞動者應(yīng)當感受到，他們的處境顯然不如那些靠自己勞動維持生計的勤勉工人舒適?！睗毞ㄎ瘑T會第一任委員喬治·尼科爾斯在研究了索斯維爾和賓漢姆兩個教區(qū)的濟貧院改革后，認為只有讓濟貧院中所有健全的人去工作，才是達成《濟貧法》目標的唯一途徑。他強調(diào)，濟貧院應(yīng)被塑造成令人畏懼的地方，通過羞辱和嚴格條件，使窮人敬而遠之，這種恥辱感甚至應(yīng)當從父輩傳遞到子輩。

地方改革的經(jīng)驗與社會認知，共同促成了濟貧院檢驗原則的誕生。1834年皇家委員會調(diào)查報告明確指出，必須“將救濟完全限制在院內(nèi)”。窮人是否選擇進入條件惡劣的濟貧院，是他個人主動進行的“自我測試”（self-acting），由此能夠極大地簡化管理程序，降低救濟成本。基于這一精神，《修正案》進一步明確了院內(nèi)救濟的優(yōu)先地位，第27條規(guī)定，“治安法官可下令對完全無法工作的年老體弱者進行院外救濟”；第52條強調(diào)，“（中央）專員們負責管理對健全貧民及其家庭在濟貧院外的救濟。但（地方）監(jiān)督員可在特殊情況下推遲執(zhí)行這些規(guī)定，并就此向?qū)T們提出報告；如果專員們不同意推遲執(zhí)行，他們可確定一個日期，從該日期開始，所有此類救濟都應(yīng)被取消”。這些條款充分表明，盡管并未完全取締所有院外救濟，但濟貧院已成為新《濟貧法》實施救濟的核心載體，院外救濟被限制為例外情況。

濟貧院檢驗原則的確立是地方政府在財政與道德壓力下改革實踐的結(jié)果，也是救濟從臨時性津貼向集中化管理轉(zhuǎn)變的最終目標。通過制度化的威懾手段，建立起統(tǒng)一且高效的救濟標準，最終成為新《濟貧法》的重要支柱。

3.行政集中化與統(tǒng)一

舊《濟貧法》體系下，地方占主導(dǎo)地位，救濟政策的發(fā)起與協(xié)調(diào)主要依賴地方官員自主決策。這種分散的治理方式被視為合理的應(yīng)對手段，并未受到質(zhì)疑。19世紀初，農(nóng)業(yè)歉收與物價上漲使貧困問題進一步惡化。貧困人數(shù)不斷攀升，濟貧稅激增，管理模式的局限性逐漸暴露出來，引發(fā)議會的激烈爭論。

1817年，議會成立了由40名紳士組成的“濟貧法調(diào)查委員會”，全面調(diào)查《濟貧法》的執(zhí)行情況及其弊端。調(diào)查結(jié)果指出，1813年以來，貧民數(shù)量和濟貧開支呈現(xiàn)迅速攀升之勢，“在現(xiàn)有的《濟貧法》下，如果管理體系保持不變，就不存在任何能夠扭轉(zhuǎn)這種趨勢的力量”。議會對此分歧嚴重。堅持地方自治觀念的議員反對中央直接干預(yù)，指責委員會未充分考慮《濟貧法》長期運行所形成的社會慣例?？ㄋ範柪讋拙簦↙ord Castlereagh）強調(diào)：“任何針對現(xiàn)行制度的草率措施都是不被允許的?！睘榇耍献h院又設(shè)立了一個調(diào)查委員會繼續(xù)研究這一問題，但最終仍認為，“除了通過改進管理制度和簡化法律的執(zhí)行以減輕負擔之外，個體的任何努力，或是議會的集體智慧都是不夠的”。

1817年濟貧法調(diào)查委員會的“第一次綜合性調(diào)查研究”，為中央介入地方管理提供了理論依據(jù)。此后，議會指派調(diào)查委員會深入地方的做法成為慣例，如1822年《濟貧稅特別委員會報告》（Report from the Select Committee on Poor Rate Returns）再次強調(diào)：“地方情況應(yīng)當上報給內(nèi)政大臣，由其整理綜合，并呈交給議會?！彪S著貧困危機的加深和社會不滿情緒的累積，改革的呼聲愈加高漲，特別是斯溫暴動后，要求中央介入的呼聲更加強烈。1832年，政府任命“皇家委員會”（Royal Commission）全面調(diào)查《濟貧法》的運作情況。兩年后，委員會報告明確指出，當前《濟貧法》執(zhí)行效果不佳的根本原因在于，缺乏統(tǒng)一的政策指導(dǎo)與協(xié)調(diào)機制。單靠地方自主探索，不足以應(yīng)對日益嚴重的貧困問題，必須由中央政府指派并授權(quán)“一個特別機構(gòu)……監(jiān)督和管理法律的執(zhí)行”。

議會兩院很快通過了以這份報告為藍本的《濟貧法修正案》。新法以中央統(tǒng)管取代過去教區(qū)自主執(zhí)行的管理體系。為實現(xiàn)這一目標，中央設(shè)立了“濟貧法委員會”（Poor Law Commission），由3名專員組成，負責監(jiān)督和管理全國的濟貧事務(wù)。在地方層面，教區(qū)被整合為“聯(lián)合教區(qū)”（unions），每個聯(lián)合教區(qū)設(shè)立“監(jiān)護人委員會”（Board of Guardians）負責具體執(zhí)行，并直接接受中央濟貧法委員會的管理。從1834年末開始，中央派遣多名助理專員（assistant commissioner）前往各地，推動聯(lián)合教區(qū)的組建工作。到1839年12月，英格蘭和威爾士共約15 000個教區(qū)中已有13 691個被并入583個聯(lián)合教區(qū)中，覆蓋人口達到11 841 454人，占總?cè)丝诘?/6。這些聯(lián)合教區(qū)組建之后，由本地所有納稅人選舉產(chǎn)生的監(jiān)護人行使過去教區(qū)中監(jiān)督員的職能，監(jiān)護人的數(shù)量、職權(quán)與資格都需中央委員會授權(quán)，且必須定期向中央提交工作報告。與此同時，中央的濟貧法委員會也在1847年改組為“濟貧法局”（Poor Law Board），其成員由樞密院議長（Lord President of the Council）、掌璽大臣（the Lord Privy Seal），內(nèi)政大臣，以及財政大臣（the Chancellor of the Exchequer）這些高級官員組成，主席由女王直接任命，并且與1名秘書一起在議會中占據(jù)席位，自此，這個機構(gòu)成為政府的正式部門。1871年，濟貧法局進一步演變?yōu)椤暗胤秸帧保↙ocal Government Board），其職能擴展至公共衛(wèi)生等領(lǐng)域。

總之，新《濟貧法》中的“行政集中化與統(tǒng)一”，是財政危機、地方管理失能與社會動蕩等多重因素共同作用的結(jié)果。通過設(shè)立統(tǒng)一機構(gòu)、重組地方治理體系，濟貧管理制度逐漸實現(xiàn)了從地方分散自治向中央集中監(jiān)督的轉(zhuǎn)變，構(gòu)建了標準化、規(guī)范化的行政體系，為現(xiàn)代意義上的國家治理奠定了基礎(chǔ)。

結(jié)" "語

《濟貧法》“由舊向新”的轉(zhuǎn)型，是一場深刻影響英國社會的制度變革。盡管新濟貧制度在具體措施的設(shè)計上并不完美，院外救濟也沒有徹底廢除，對貧民權(quán)利的限制更是引發(fā)了大量批判，但不可否認，它是英國在當時經(jīng)濟、政治與文化觀念的碰撞之下，為應(yīng)對工業(yè)化時期的貧困危機而做出的必然選擇，同時啟發(fā)著后續(xù)改革者在社會治理與福利制度設(shè)計中的持續(xù)反思與探索。

新《濟貧法》在救濟理念、執(zhí)行方式與管理機制上都呈現(xiàn)出對舊有模式的突破。理念層面，它將救濟從一種對貧困者的權(quán)利保障轉(zhuǎn)變?yōu)閷ζ湫袨榈牡赖乱?guī)訓，強調(diào)造成貧困的個人責任，深刻影響了社會對貧困的看法。執(zhí)行層面，它試圖通過威懾性濟貧院的推廣，建立統(tǒng)一且高效的救濟標準，節(jié)約了財政開支并提高了管理效率。管理層面，它初步建立起一套中央統(tǒng)籌規(guī)劃的全國性管理體系，在一定程度上取代了地方自治的分散模式，顯著增強了國家的治理能力。

但是這些調(diào)整并非突變，而是地方實踐“漸進、累加”的演化過程。首先，各地采取的行動建立在舊《濟貧法》的框架與理念之上。舊《濟貧法》的因地制宜政策具有相當?shù)撵`活性，能適應(yīng)不同地區(qū)的具體情況，因此在兩百余年的時間中保持著相當?shù)纳ΑｋS著工業(yè)化的推進與社會結(jié)構(gòu)的深刻變化，舊《濟貧法》的措施與理念逐漸顯現(xiàn)出不足，但關(guān)于如何改革才能使其適應(yīng)新時代的需求，整個社會對此并無共識。在應(yīng)對貧困危機的過程中，地方政府仍以舊《濟貧法》為基礎(chǔ)，不斷地自發(fā)探索，通過微調(diào)使得舊濟貧制度仍能在一定程度上發(fā)揮功能，從而避免了社會的徹底失序。

其次，地方政府的探索在正反兩方面對濟貧政策的轉(zhuǎn)向產(chǎn)生了重要影響。一方面，地方實踐逐步趨向于收緊救濟標準，對救濟對象進行更加嚴格的篩選與規(guī)訓，為新《濟貧法》的濟貧院檢驗和劣等處置原則奠定了基礎(chǔ)。另一方面，地方實踐揭示了分散管理難以有效應(yīng)對不斷變化的經(jīng)濟與社會問題，引發(fā)了對地方自治模式的質(zhì)疑，并最終促成了新《濟貧法》的全國性管理方案。可見，正是源于地方政府的主動探索為國家政策的全面轉(zhuǎn)型提供了壓力與動力。

最后，在地方性改革向前推進的過程中，哲學激進派觀點的傳播也發(fā)揮了關(guān)鍵作用。盡管新《濟貧法》并非這些理論的直接產(chǎn)物，但各地自發(fā)采取的措施與邊沁主義等激進思想的理論分析逐漸形成了共鳴。邊沁主義強調(diào)公共救濟的效率與道德控制，這種理念在改革中逐步占據(jù)主導(dǎo)地位，并通過查德威克等政治人物的推動，從地方的實踐經(jīng)驗上升為全國性的政策方案。這種理論與實踐的融合，成為新《濟貧法》合法性的重要來源。

本文作者征咪，南京大學歷史學院助理教授。南京" 210023

（責任編輯" "孫曉明）

*" "本文是2016年國家社會科學基金重大項目“歐洲社會福利制度構(gòu)建的歷史經(jīng)驗及其對中國的啟示”（16ZDA141）、江蘇省社會科學基金青年項目“量化統(tǒng)計與英國現(xiàn)代國家治理體系研究”（21LSC008）的階段性成果。

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Peter Dunkley， “Paternalism， the Magistracy and Poor Relief in England， 1795-1834”， International Review of Social History， Vol. 24， No. 3， 1979， p. 395.

“Local Taxation Return”， Parliamentary Papers， 1830/1， xi （52）， pp. 208-209.

“Report of the Lords Select Committee on Poor Law”， Parliamentary Papers， 1818， Vol. V， app.， pp. 8-9.

J. R. Poynter， Society and Pauperism： English Ideas on Poor Relief， 1795-1834， p. 305.

George Nicholls， A History of the English Poor Law， Vol. 2， p. 243.

Report from His Majesty’s Commissioners for Inquiring into the Administration and Practical Operation of the Poor Law， London： B. Fellowes， 1834， p. 262.

“Poor Law Amendment Act”， in Joseph Chitty ed.， The Statutes of Practical Utility， Vol. 9， London： Sweet and Maxwell， 1895， p. 38.

“Poor Law Amendment Act”， in Joseph Chitty ed.， The Statutes of Practical Utility， Vol. 9， p. 52.

Report from the Select Committee on the Poor Laws： With the Minutes of Evidence Taken Before the Committee， London： Printed by and for C. Clement， 1817， p. 6.

Hansard’s Parliamentary Debates， 21 February 1817， Vol. 35， col. 525.

“Report of the Lords Committee on the Poor Laws”， House of Lords， the Sessional Papers， 1801-1833， Vol. 84， 1817， London： Printed by order or presented by Command， p. 10.

George Nicholls， A History of the English Poor Law， Vol. 2， p. 171.

Report from the Select Committee on Poor Rate Returns， London： the House of Commons， 1822， p. 14.

Report from His Majesty’s Commissioners for Inquiring into the Administration and Practical Operation of the Poor Law， pp. 282-283.

Report from His Majesty’s Commissioners for Inquiring into the Administration and Practical Operation of the Poor Law， pp. 281.

組建“聯(lián)合教區(qū)”的做法本身不是新《濟貧法》的發(fā)明。從17世紀開始，一些地方城鎮(zhèn)就在議會頒布的地方法令之下合并本地教區(qū)，以提高濟貧管理工作的效率，1782年的《吉爾伯特法》更是以教區(qū)的聯(lián)合作為主要的改革措施。但此前的聯(lián)合要么是地方向議會主動申請，要么如《吉爾伯特法》一樣是非強制性的，新《濟貧法》的特殊性在于，開始用強制的統(tǒng)一規(guī)定取代過去地方當局的自主意愿。關(guān)于組建聯(lián)合教區(qū)的工作流程，參見“Report from William Henry Toovey Hawley”， First Annual Report of the Poor Law Commissioners for England and Wales， London： by W. Clowes and Sons， for His Majesty’s Stationery Office， 1835， Appendices C， pp. 338-341.

Report of the Poor Law Commissioners to the Most Noble the Marquis of Normanby， London： Printed by W. Clowes and Sons， 1840， p. 6.

地方政府局的具體工作與演變進程，參見Christine Bellamy， Administering Central-Local Relations， 1871-1919： The Local Government Board in Its Fiscal and Cultural Context， Manchester： Manchester University Press， 1988.

關(guān)于新《濟貧法》濟貧措施上的失誤與社會反響，并不屬于本文集中討論的內(nèi)容，參見Nicholas C. Edsall， The Anti-Poor Law Movement 1834-1844， Manchester： Manchester University Press， 1971.

Peter Mandler， “Tories and Paupers： Christian Political Economy and the Making of the New Poor Law”， The Historical Journal， Vol. 33， No. 1， 1990， p. 82.