異地趨利性或逐利性執(zhí)法司法，最近以來成為中央多個部門“亮劍”的對象，多方定調將予以嚴防和懲治。

1月13日，在全國高級法院院長會上，最高人民法院（下稱“最高法院”）院長張軍強調，審判執(zhí)行工作要堅決克服地方保護主義，嚴防趨利性執(zhí)法司法。要從司法權是中央事權的政治高度，從暢通國內大循環(huán)、構建全國統(tǒng)一大市場的戰(zhàn)略高度，深刻認識趨利性執(zhí)法司法的嚴重危害，嚴格依法加強對相關案件的審查，聚焦擴張管轄、人為制造異地管轄、以輕緩刑威脅誘導認罪認罰等情形，建立健全甄別、處置、防范機制。

當日，在全國檢察長會議上，最高人民檢察院（下稱“最高檢察院”）表示，2024年檢察機關著力營造法治化營商環(huán)境，依法有效平等保護企業(yè)和企業(yè)家合法權益，著力依法監(jiān)督糾正利用刑事手段干預經濟糾紛、違法查封扣押凍結財產特別是違規(guī)異地執(zhí)法和趨利性執(zhí)法司法問題。2024年1月至11月，最高檢察院交辦31件重點案件，依法監(jiān)督違規(guī)異地執(zhí)法和趨利性執(zhí)法司法問題。

此前的1月7日，不得違法開展異地執(zhí)法或實行異地管轄，依法防止和糾正逐利性執(zhí)法司法活動，還寫入國家發(fā)改委公開發(fā)布的《全國統(tǒng)一大市場建設指引（試行）》。

異地趨利執(zhí)法與罰沒收入異常增長，最近引起關注。2024年12月16日，國務院以“加快落實行政裁量權基準制度，進一步提升行政執(zhí)法規(guī)范化水平”為主題進行專題學習，國務院總理李強主持學習。李強指出，強化執(zhí)法監(jiān)督，關注罰沒收入異常增長、大量異地執(zhí)法、大額頂格處罰等情況，審查核實相關執(zhí)法行為，有問題的及時糾正。

罰沒收入異常增長背后與異地趨利性執(zhí)法有何關聯(lián)，如何有效遏制“遠洋捕撈”式趨利性執(zhí)法司法？

關注罰沒收入增長異常

罰沒收入增長在2024年以來引起中央有關部門的關注。2024年10月8日，國家發(fā)展改革委主任鄭柵潔在介紹落實一攬子增量政策的具體舉措時，表示要加大助企幫扶力度，規(guī)范涉企執(zhí)法、監(jiān)管行為。進一步規(guī)范行政執(zhí)法單位涉企行政執(zhí)法行為，更多采取包容審慎監(jiān)管和柔性執(zhí)法方式，不能違規(guī)異地執(zhí)法和趨利執(zhí)法，不能亂罰款、亂檢查、亂查封。及時對罰沒收入增長異常的地方進行提醒，必要時進行督查。

各地罰沒收入增減情況如何？《財經》查詢各地公布的2024年財政收支情況，部分省市如北京市、天津市、吉林省、福建省等地，在官方網站公布了具體的財政收支和罰沒收入情況，并介紹罰沒收入變化的主要原因。

表1：2024年部分省市公布的罰沒收入走勢

包含罰沒收入在內的非稅收入是政府財政收入的重要組成部分，后者主要包括行政事業(yè)性收費、政府性基金收入、罰沒收入、國有資源（資產）有償使用收入、國有資本收益、彩票公益金收入等項目。查閱前述這些省市公布的財政收支簡報，可以發(fā)現(xiàn)這些地方非稅收入的增長主要是通過國有資源（資產）有償使用收入、罰沒收入增長帶動。

比如，吉林省公布2024年前三季度非稅收入同比增長32.9%。其中，國有資源（資產）有償使用收入增長50.4%，主要是各地加大資源資產處置力度的拉動；罰沒收入53.1億元，增長66.4%，主要是公安大案要案等罰沒收入集中繳庫。從此前的月度收支簡報中還可以看到，這些公安大案要案主要是網絡賭博、網絡詐騙案件。

黑龍江省的預算執(zhí)行情況通報提到，從2024年1月-7月的非稅收入看，8個項目“5增3降”。罰沒收入增長19.3%，主要是紀檢監(jiān)察和法院罰沒收入增加帶動；國有資源（資產）有償使用收入增長8.8%，主要是各地落實一攬子化債方案，加大資源資產處理力度帶動；行政事業(yè)性收費收入、專項收入分別下降14.4%、6.9%。在甘肅省，2024年1月-10月，從非稅收入項目看，國有資源（資產）有償使用收入、國有資本經營收入、罰沒收入分別增長53.1%、60.9%、21.4%，專項收入和行政事業(yè)性收費收入則分別下降。其中，國有資源（資產）有償使用收入同比增收47.2億元，占非稅增收總額的94.1%，拉高非稅收入增幅18.5個百分點。

上海財經大學中國公共財政研究院副院長汪沖對《財經》解釋稱，罰沒收入作為政府非稅收入的重要組成部分，其規(guī)模和變化反映了地方政府行政執(zhí)法、市場監(jiān)管以及法治環(huán)境建設等力度和成效。不同地方或省級之間的罰沒收入存在差異，既是多種因素共同作用的結果，也是地方經濟社會發(fā)展和法治水平差異的體現(xiàn)。這種差異既可能源于地方經濟發(fā)展水平的不同，也可能與行政執(zhí)法部門的執(zhí)法力度、法律法規(guī)的完善程度和執(zhí)行力度，及特定案件的發(fā)生等密切相關。近年來，罰沒收入地區(qū)差異的原因，主要存在于兩方面：一是行政執(zhí)法力度不同，不同地方行政執(zhí)法部門在執(zhí)法力度上可能存在顯著差異。部分地區(qū)因財政壓力增加等因素，地方政府可能更注重對違法行為的查處和處罰，從而增加了罰沒收入。二是部分地區(qū)由于發(fā)生一些大案要案可能導致罰沒收入顯著增加。

罰沒收入增長多少算異常增長？汪沖表示，罰沒收入領域牽涉到幾乎所有的政府行政執(zhí)法領域和龐大的司法體系，個性化因素突出，地區(qū)性差異明顯，設立一個整體的、一刀切式財政約束規(guī)則的難度較大。且大案要案的罰沒收入對于地方政府而言是不可持續(xù)的一次性收入。從預算角度而言，罰沒收入不同于其他公共預算收入，可預見性不強，僅僅通過上年的罰沒收入推算下一年的增速是否異常并不合理?！翱戳P沒收入是否異常增長，不僅要看實際增速，更要關注罰沒收入的結構變化，如罰沒收入有多少是對企罰沒款，有多少是大案要案，有多少是日常行政處罰?！?/p>

異地趨利性執(zhí)法何來

罰沒收入在財政收入中的整體占比并不高，但近年來規(guī)模也呈增大趨勢。

根據國家統(tǒng)計局公布的數據進行測算，從全國來看，罰沒收入占國家財政收入的比例近十余年來在1%-2%之間，非稅收入占國家財政收入的比例在10%-20%之間。若從地方層面看，近年來地方罰沒收入占每年地方財政收入的比重在2%-3%之間；近十年，每年地方非稅收入占地方財政收入的比重在20%-30%之間。

地方罰沒收入異常，會影響當地營商環(huán)境和社會治理水平。公開信息顯示，2020年10月，按照國務院第七次大督查的統(tǒng)一部署，14個國務院督查組分赴全國多地開展實地督查，收集有關方面提出的意見建議。2020年11月28日，國務院辦公廳督查室公布的督查意見之一是優(yōu)化營商環(huán)境政策措施，其中提到集中清理行政處罰事項，“部分督查組反映，一些基層政府過度使用行政處罰手段，在今年財政收入增速普遍下降或負增長的情況下，不少地方罰沒收入逆勢上升。處罰對象主要是小微企業(yè)和個體工商戶”，并建議嚴密監(jiān)測各地罰沒收入走勢，密切關注異常增長地區(qū)。

表2：近年來，地方財政稅收收入和罰沒收入分別占預算收入的比重

罰沒收入異常增長，與地方財政之間的關聯(lián)如何？汪沖表示，罰沒收入異常增長與地方執(zhí)法力度等有關，與地方政府財政壓力增加亦有關聯(lián)。財政部2024年1月-11月的數據顯示，全國一般公共預算收入同比下降0.6%，其中全國稅收收入同比下降3.9%，非稅收入同比增長17%。在經濟增速放緩背景下，地方財政收入減少，但是支出壓力卻并未明顯下降，地方政府收支結構矛盾突出。過去，為緩解收支矛盾，地方政府往往通過土地財政獲取收入，但是目前土地市場低迷，房地產市場還需要提振信心。地方政府土地出讓收入這幾年來連年下滑，2023年國有土地使用權出讓收入同比下降13.2%。土地財政的不可持續(xù)導致一些地方政府有動機尋求額外財源?！皬臄祿峡?，除了罰沒收入，其他非稅收入也有較大幅度的上升，這更能佐證一些地方政府積極尋求收入來源的動機。”汪沖說。

中國人民大學法學院教授李奮飛，主要研究刑事訴訟法學、司法制度、企業(yè)合規(guī)。李奮飛對《財經》表示，當前，異地趨利性執(zhí)法的一個背景是國內外經濟形勢的變化。一些地方城投債務的化解面臨諸多困難，傳統(tǒng)的土地財政模式又難以為繼。在此背景下，一些地方政府確實面臨著如何“開源節(jié)流”的問題。一方面，一些經濟發(fā)達地區(qū)試圖保護好本地的民營企業(yè)，以穩(wěn)定就業(yè)、增長稅收；另一方面，個別經濟欠發(fā)達地區(qū)由于缺少稅收來源，就把目光盯向了罰沒等非稅收入，形成了異地趨利性執(zhí)法的動力來源。

李奮飛認為，異地趨利性執(zhí)法不同于本地辦案機關一般的“趨利性執(zhí)法”，“捕撈方”與“被捕撈方”的矛盾，不僅涉及民營企業(yè)的保護問題，還有可能被上升到中央與地方關系、地方政府之間關系的高度，因此引發(fā)相關公權力部門的密切關注。

在汪沖看來，現(xiàn)行的罰沒收入管理制度并未有效地將罰沒收入與執(zhí)法部門的利益脫鉤，反而在一定程度上可能激勵執(zhí)法部門為了財政收入而進行執(zhí)法?！霸谥骺陀^原因及罰沒收入管理制度的雙重激勵與約束體制下，地方政府罰沒收入不得不連年快速增長?！?/p>

罰沒收入屬于財政性資金，實行財政“收支兩條線”管理。2021年開始實施的《罰沒財物管理辦法》明確規(guī)定，罰沒收入全額上繳國庫，納入一般公共預算管理。中央與省級罰沒收入的劃分權限，省以下各級政府間罰沒收入的劃分權限，按照現(xiàn)行預算管理有關規(guī)定確定。中央有關部門多次強調，嚴禁將收費、罰沒收入同部門利益直接或者變相掛鉤。

十三屆全國人大代表、廣東勝倫律師事務所主任肖勝方，在2022年全國兩會時曾就杜絕異地逐利性執(zhí)法提出建議。肖勝方對《財經》表示，在實踐中，司法罰沒收入既是懲治犯罪的手段，也是地方財政收入重要來源之一。由于罰沒收入常被按比例返還至基層辦案單位用以彌補經費短缺，導致有的經濟欠發(fā)達地區(qū)的辦案單位為了“創(chuàng)收”，積極選擇偵辦各類發(fā)生于經濟發(fā)達地區(qū)的案件。

罰沒收入的管理制度這些年來逐漸完善。肖勝方介紹，1982年財政部先后頒布的《關于追回贓款贓物的財務處理辦法》《關于罰沒財物管理辦法》（下稱“辦法”），首次對罰沒收入管理作出規(guī)定，該規(guī)定指出政法機關和行政執(zhí)法機關，因辦案需要增加的費用，由案件主辦單位定期編報用款計劃，由財政機關核準后在入庫的罰沒收入20%至30%以內掌握退庫，由此開創(chuàng)罰沒收入部分返至辦案機關的先河。1986年，財政部廢止前述兩項規(guī)定，頒布《罰沒財物和追回贓款贓物管理辦法》，明確上繳國庫的罰沒收入劃歸中央財政和地方財政的情形，其中工商行政管理機關、公安機關、檢察院、法院及隸屬地方的國家經濟管理部門查處或判處的罰沒收入，全部上交地方財政。據此規(guī)定，在實踐中地方司法機關所取得的司法罰沒收入往往會上繳至本級國庫。2015年，中共中央、國務院辦公廳聯(lián)合發(fā)布《關于進一步規(guī)范刑事訴訟涉案財物處置工作的意見》，建立中央政法機關交辦案件涉案財物上繳中央國庫制度。2020年財政部頒布的《罰沒財物管理辦法》，除緝私罰沒收入等繳入中央國庫外，仍然堅持罰沒收入應按照執(zhí)法機關的財務隸屬關系繳入同級國庫的基本原則。

肖勝方認為，趨利性執(zhí)法或逐利性執(zhí)法，是指執(zhí)法機關為提高財政收入，以利益為導向，罔顧當事人合法權益，將執(zhí)法處罰作為部門牟利創(chuàng)收的工具。在司法實踐中，一些辦案機關通過專門尋找發(fā)達地區(qū)涉嫌組織、領導傳銷活動罪和非法吸收公眾存款罪的企業(yè)，利用法律、司法解釋賦予的“沾邊就管”的管轄權進行異地立案和跨省抓捕。個別地方部門為獲取更多的罰沒收入，存在違反規(guī)定異地抓捕，與其他單位爭奪管轄權，以及未經審判直接劃扣和凍結資金等情形。

管轄權的擴張

異地趨利性執(zhí)法目前在民間有一個形象性的表述，即“遠洋捕撈”。

北京京門律師事務所主任朱明勇較早提出“遠洋捕撈”這個概念。朱明勇對《財經》表示，幾年前他在一些地方辦案就關注到異地趨利性執(zhí)法司法現(xiàn)象。涉案企業(yè)不在本地，多是以“互聯(lián)網+”為商業(yè)模式，執(zhí)法機關通過巧立“連接點”，如找到一個當地的報案人“沾邊就管”，突破傳統(tǒng)地域管轄，常見涉嫌罪名如詐騙罪、傳銷犯罪、非法經營等。

當下，一些觀察認為異地趨利性執(zhí)法司法現(xiàn)象，多是欠發(fā)達地區(qū)執(zhí)法機關對發(fā)達地區(qū)的企業(yè)進行“捕撈”，朱明勇則持不同看法。朱明勇表示，他最早觀察到的涉嫌異地趨利性執(zhí)法現(xiàn)象，執(zhí)法機關多來自互聯(lián)網行業(yè)發(fā)展成熟、執(zhí)法人員電子數據取證能力強的地方。朱明勇認為，切實保護民營企業(yè)和企業(yè)家的權益，必須遏制異地趨利性執(zhí)法司法，并且認識到，“這不僅僅是單純的法律技術問題，更是社會管理秩序問題”。

近年來，隨著移動互聯(lián)網行業(yè)的發(fā)展，網絡犯罪頻發(fā)，地域管轄變得更為復雜，尤其是信息網絡犯罪案件。2022年最高法院、最高檢察院、公安部發(fā)布《關于辦理信息網絡犯罪案件適用刑事訴訟程序若干問題的意見》，該意見明確，信息網絡犯罪案件由犯罪地公安機關立案偵查。這類案件的犯罪地包括用于實施犯罪行為的網絡服務使用的服務器所在地，網絡服務提供者所在地，被侵害的信息網絡系統(tǒng)及其管理者所在地，犯罪過程中犯罪嫌疑人、被害人或者其他涉案人員使用的信息網絡系統(tǒng)所在地，被害人被侵害時所在地以及被害人財產遭受損失地等。

2024年10月，北京和昶律師事務所主任鄒佳銘得到一個好消息，她的團隊及其他律師共同辦理的一起億元大案迎來轉機，檢察機關做出全案不予起訴決定，兩個月后偵查機關作出撤銷案件決定。目前，涉案人員重獲自由，扣押的財產予以返還。

涉事企業(yè)是北京的一家科技公司，2023年11月，這家公司的股東、員工14人，被內蒙古呼倫貝爾市新巴爾虎左旗公安局辦案人員跨省帶走，理由是該公司的競技聯(lián)盟德州撲克App涉嫌開設賭場罪、詐騙罪。隨后，該公司總經理邢某、股東和員工共12人被警方采取指定居所監(jiān)視居住期間，2024年4月3日，邢某被發(fā)現(xiàn)死亡。

鄒佳銘和其律師團隊，接受委托為涉案的七名股東和員工辯護，他們認為涉案公司在合法經營棋牌游戲中，幣商利用管理漏洞在其他平臺上進行游戲幣和法幣的兌換盈利，涉案公司只有監(jiān)管不力的責任，不構成開設賭場罪。詐騙罪指向涉案公司在游戲中使用機器人的行為，只是為提升用戶體驗及促進玩家消費，主觀上不具有詐騙故意，并不構成詐騙罪，因此向檢察機關提出全案無罪的辯護意見。2024年10月18日，檢察機關做出全案不起訴決定。

鄒佳銘對《財經》表示，異地趨利執(zhí)法現(xiàn)象是對傳統(tǒng)管轄制度的挑戰(zhàn)?；ヂ?lián)網商業(yè)模式有其特殊性，其產品和用戶面向全國，如果用戶所在地的辦案機關強行找到一個連接點，據此擁有管轄權，互聯(lián)網企業(yè)面臨被異地趨利執(zhí)法的風險都將加大。而異地趨利性執(zhí)法案件，一般會在后續(xù)的辦案中產生諸多問題，如違規(guī)使用強制措施、違法“查凍扣”企業(yè)財產、限制律師會見等，這不僅帶來司法公信力的損傷，還會影響當地的營商環(huán)境。

對于管轄問題，當前一些學者呼吁在刑事訴訟方面探索建立管轄權異議制度。對此，李奮飛解釋，中國刑事訴訟中的地域管轄，只針對審判機關，而對于偵查機關中關于地域管轄的問題，沒有相應的規(guī)定。可事實上，在中國刑事訴訟從立案開始，整個訴訟過程是“一條龍”式的流水線——同一地區(qū)公安機關立案，由同一地區(qū)檢察機關起訴，并由同一地區(qū)的法院審判。這就形成一個不成文的規(guī)定，哪個地區(qū)的偵查機關享有立案權，哪個地區(qū)的法院就享有審判權?！斑h洋捕撈”案件牽涉到不同地方的利益，管轄沖突往往成為各方關注焦點。

李奮飛認為，在偵查階段，賦予當事人提出管轄權異議的權利十分必要。完善管轄權異議制度，重點在于引入程序性制裁，即對偵查機關違反管轄權偵查的案件，所作出的偵查結果應當被宣告無效，由享有管轄權的偵查機關另行偵查；法院違反管轄權的規(guī)定作出的判決屬于審判程序錯誤一類，應該交由有管轄權的一審法院重審?！俺绦蛐灾撇玫囊?，不僅有利于保障涉案‘企業(yè)家’的合法權利，也更有利于從源頭上減少‘遠洋捕撈’的驅動力?！?/p>

異地執(zhí)法如何規(guī)范

1月14日，浙江省十四屆人大三次會議開幕，代省長劉捷在作政府工作報告時介紹，2025年浙江省將抓好11個方面重點工作，其中包括開展規(guī)范涉企執(zhí)法專項行動，堅決防止違規(guī)異地執(zhí)法和趨利性執(zhí)法，切實維護民營企業(yè)和企業(yè)家合法權益。

目前，異地趨利性執(zhí)法司法現(xiàn)象，另一個值得關注的問題是違法查封、扣押、凍結財產。李奮飛認為，異地違法查扣凍現(xiàn)象，根源在偵查機關的權力過于膨脹，“偵查中心主義”根深蒂固。偵查機關采取的對物強制措施，缺乏外部權力的監(jiān)督制約?？紤]到域外國家對物強制措施做法，中國有必要對對物強制措施進行司法審查，最好由法院批準，至少也應由檢察機關批準，公安機關只負責執(zhí)行，以此來遏制違法“查扣凍”的現(xiàn)象。檢察機關或法院在批準前，應當充分聽取犯罪嫌疑人、被害人、利害關系人等利益相關方的意見，并給予其應有的救濟權。另外，中國目前的對物強制措施體系較為單一、僵化。查封、扣押、凍結，這三種對物強制措施并無強制力大小之分，僅是視物品種類、存儲位置所作區(qū)分。未來，有必要構建由輕到重、梯度化的對物強制措施體系，從而更加符合比例原則，減少對公民財產權利的損害。

2024年以來，最高檢察院多次表示，著力監(jiān)督糾正違法查扣凍財產，特別是異地趨利性執(zhí)法司法問題。2024年2月起，最高檢察院組織全國檢察機關開展“檢察護企”專項行動。當年8月，關于此專項行動主要舉措及階段性成效的通報中，最高檢察院表示對收集到的各類可能涉及趨利性執(zhí)法司法的1300余條線索逐條分析研判，將核查篩選出的重點案件，分三批交相關省級院辦理。

李奮飛建議，檢察機關依托偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機制，通過會簽刑事涉案財產監(jiān)督工作等規(guī)范性文件，延伸監(jiān)督觸角、拓寬監(jiān)督線索來源。積極構建涉案財物處置的大數據法律監(jiān)督模型，改變檢察機關目前這種“個案受理，被動辦案”的監(jiān)督辦案模式，及時發(fā)現(xiàn)并糾正“遠洋捕撈”案件中的違法偵查行為。比如，浙江省檢察機關2024年辦理的一起“遠洋捕撈”的監(jiān)督案例，對濫用職權的異地偵查人員依法追究刑事責任。

中國政法大學法學院教授、中國案例法學研究會副會長何兵，對《財經》表示，建議有關部門以此為契機，整治趨利性執(zhí)法司法，糾正涉企執(zhí)法司法中的亂象，對可能涉及趨利性執(zhí)法司法的案件進行梳理，依法甄別并糾正一批趨利性執(zhí)法、違法查封扣押凍結企業(yè)財產的案件。同時，對確屬趨利性執(zhí)法的人員追究責任。

汪沖指出，“遠洋捕撈”現(xiàn)象的根本癥結在于異地執(zhí)法權的行使是否規(guī)范。他認為，異地執(zhí)法是一種正常且必要的執(zhí)法現(xiàn)象，本身的設計初衷就是為打破地方利益保護。執(zhí)法權的行使必要時需跨區(qū)域進行，尤其是在當前異地經濟活動聯(lián)系日益緊密下，異地執(zhí)法活動勢必會越來越頻繁。目前，相關法律和法規(guī)對異地執(zhí)法有明確的規(guī)定，必須依法行使和堅定落實?！耙?guī)范異地執(zhí)法的公權力行使才是治本之策?！?/p>

因此，汪沖建議完善行政處罰自由裁量權基準，規(guī)范執(zhí)法行為。為了遏制執(zhí)法中的主觀性和隨意性，必須制定科學合理的行政處罰自由裁量權標準，并對執(zhí)法人員的裁量行為進行規(guī)范和約束。建立裁量權使用的監(jiān)督機制，對執(zhí)法人員的裁量行為進行定期審查和評估。對不當行使裁量權的行為進行嚴肅處理，確保裁量權的合理使用。推動裁量權公開。另一方面，加強執(zhí)法監(jiān)督，確保公正透明。此外，對于已經上繳的罰沒物品，建議財政部門聯(lián)合各級執(zhí)法機關通過購買等方式選擇社會倉庫，建設政府公物倉，統(tǒng)一由政府公物倉對罰沒物品實行集中管理，委托具有拍賣資質的專業(yè)的拍賣機構集中拍賣處置。這不但有效地解決隨意扣留、處置罰沒物品和罰沒物品長期積壓等問題，也在管理上對執(zhí)法的隨意性進行制約。

圖：近年來，中央罰沒收入和地方罰沒收入變化

事實上，自2024年2月國務院公開發(fā)布《關于進一步規(guī)范和監(jiān)督罰款設定與實施的指導意見》，首次對行政法規(guī)、規(guī)章中罰款設定與實施作出規(guī)范后，一些地方已經在逐步完善行政執(zhí)法監(jiān)督。1月9日，《湖南省行政執(zhí)法監(jiān)督條例》公布，該條例提到，行政執(zhí)法監(jiān)督工作應當遵循合法公正、程序正當、有錯必糾、監(jiān)督為民的原則。對關系經濟社會發(fā)展大局、人民群眾切身利益的重點執(zhí)法領域以及罰沒收入異常增長、大量異地執(zhí)法、大額頂格處罰等社會反映強烈的重點執(zhí)法問題，可以開展行政執(zhí)法專項監(jiān)督。

規(guī)范罰沒收入管理

目前，在如何遏制趨利性執(zhí)法司法方面，一些觀點建議將罰沒收入全部上繳中央國庫，這類建議也出現(xiàn)在近幾年的全國兩會上。

對此，肖勝方表示，在刑事司法領域，對于爭奪辦案權甚至滋生逐利性執(zhí)法、選擇性執(zhí)法的亂象根源，實質上在于現(xiàn)行的司法罰沒制度，將刑事罰沒收入一律上繳中央國庫將是解決之道。

汪沖則認為，罰沒所關聯(lián)的執(zhí)法司法活動，其性質和影響范圍并非一成不變地歸屬于全國性公共產品的范疇。某些執(zhí)法司法活動可能因其跨地區(qū)的外部性而產生廣泛影響，但這并不意味著所有相關的罰沒收入都應無差別地上繳中央國庫。這樣的做法，理論上不僅可能忽視了地方政府的事權職責和激勵機制，也可能導致資源配置的不合理和效率損失。

根據統(tǒng)計數據計算，2022年和2023年，全國罰沒收入占一般公共預算收入比重分別為2.1%與1.82%。這些年來，總體來說罰沒收入的規(guī)模逐漸增大。十年前的2014年全國罰沒收入總額為1721.82億元，占全國財政收入的1.23%。2023年全國罰沒收入總額3936.88億元，占全國財政收入的1.82%。

對此，汪沖解釋，近兩年罰沒收入占一般公共預算收入的比重，從全國和地方層面看都比較穩(wěn)定。從更長時間看，罰沒收入增長的趨勢比較明顯。同時，非稅收入的整體增長幅度也較為明顯。從財政體制角度看，一是地方應該占據較大份額，罰沒收入所對應的經濟社會管理和處罰是一個典型的共同財政事權領域。按照財政分權理論的原則，既需要有中央層面的領導和組織，也需要地方層面的實施參與。隨著經濟社會發(fā)展，罰沒收入的財政收入規(guī)模，及管理經濟社會和實施懲處方面的財政支出規(guī)模都會逐步提高。“這是經濟社會發(fā)展階段，以及政府管理經濟社會的能力和水平得到提高所產生的一個必然結果?！?/p>

對此，汪沖建議，清理并規(guī)范中央與地方，尤其是基層政府間的罰沒收入分享比例。在具體實施上，可以考慮根據執(zhí)法司法活動的性質、影響范圍以及地方政府的財政狀況等因素，確定合理的罰沒收入分享比例。同時，還應建立健全監(jiān)督機制和評估體系，確保罰沒收入的分配和使用符合法律法規(guī)和政策要求，防止趨利執(zhí)法行為的發(fā)生。

汪沖還認為，執(zhí)法司法領域中罰沒收入的財政管理比較滯后?，F(xiàn)實中部分部門和單位通過預算編制和財政撥款的方式將其返還給單位，或者是以案件未審結、未處理完畢為由，長時間滯留應繳入國庫的罰沒收入。出于調動部門積極性、緩解自身財力緊張等考慮，上級對這些行為疏于監(jiān)管，這是促使“遠洋捕撈”式異地執(zhí)法辦案行為的深層次原因。因此，杜絕異地趨利性執(zhí)法，還建議從體制機制入手，加強法規(guī)制度建設，明確罰沒收入的上繳時限和程序，確保所有收入都能及時、足額上繳至國庫。同時，加大對違規(guī)行為的懲處力度。解決罰沒收入異常增長，還需要優(yōu)化地方財政收入結構，減少對罰沒收入的依賴。另外，強化監(jiān)督，特別是通過信息公開的方式，完善社會監(jiān)督。