2024年12月11日，美國會眾議院以281票贊成、140票反對的結果通過了總額為8950億美元的2025年國防法案。這個數(shù)額相對于2024年的8860億美元，增幅大約1%。國防預算每年由美國政府提出，并在國會通過和總統(tǒng)簽署后成為法案，這雖然是例行公事，但2025年國防法案在背景、內容和影響等方面都具有特色。

背景

美國2025年國防法案的背景至少在以下四個方面具有特殊之處。

地緣戰(zhàn)略格局發(fā)生重大變化。二戰(zhàn)后的世界格局一直處在發(fā)展變化之中，冷戰(zhàn)的開始和結束是歐洲乃至世界格局的重大變化。始于2022年2月的烏克蘭危機，打破了數(shù)十年的大體和平局面，歐洲大陸陷入久拖不決的熱戰(zhàn)之中。雖然直接的參戰(zhàn)國至今仍局限在俄烏之間，但支持俄羅斯的國家（如白俄羅斯）與支持烏克蘭的國家集團（以美國為首），不僅陣線分明，而且實際上都已深度卷入此次危機。沖突即將達三個年頭，雙方雖然均已精疲力竭，但對抗已久，很難看到盡頭。期間，核戰(zhàn)雖然在眾聲反對和當事國的理性克制下沒有發(fā)生，但其陰影卻始終存在。雖然大規(guī)模沖突至今被控制在局部，但若沖突擴大，其他國家可能參戰(zhàn)，尤其是北約國家，且這種可能似乎越來越大。在世界其他地區(qū)，2023年10月7日，巴以沖突爆發(fā)。雖然以色列的主要支持者美國明確反對武裝入侵與占領加沙地帶，但以色列一意孤行，慘烈的沖突導致平民死傷無數(shù)。在紅海地區(qū)，也門胡塞武裝與以色列、美國公開對壘。2024年11月27日，敘利亞爆發(fā)反政府武裝的反攻行動，僅僅12天時間就將阿薩德政權推翻。世界格局的變化導致二戰(zhàn)后的世界格局危如累卵，隨時有崩塌的危險。和平時期美國年度軍費占GDP的比重略多于3%，但二戰(zhàn)期間美國年度軍費達到GDP的兩到三成。若現(xiàn)有全球格局崩塌，美國斷不可能獨善其身。

芬蘭、瑞典加入北約。繼2023年4月4日芬蘭加入北約后，2024年3月1日，瑞典正式加入北約，使得北約成員國增加至32個。芬蘭、瑞典兩個長期中立國加入北約，是歐洲安全局勢惡化的表征，也使得北約與俄羅斯更加容易形成直接對峙和沖突。其中，芬蘭與俄羅斯的邊境接觸線長達1300多千米，歷史上的蘇芬戰(zhàn)爭距今也僅85年。自此，俄羅斯的西部邊界，除烏克蘭、白俄羅斯、摩爾多瓦等少數(shù)國家之外，其他均已納入北約軍事體系。烏克蘭與俄羅斯正處于沖突之中，沖突的重要起因之一就是烏克蘭要加入北約，其結果是數(shù)十個包括北約盟國的歐洲國家，正支持烏克蘭與俄羅斯的沖突。由此可見，北約不是歐洲和平、安全、穩(wěn)定的因素，而是沖突、戰(zhàn)爭的因素。芬蘭、瑞典加入北約不可能增進歐洲安全，反而使得歐洲更加不安全。

歐洲國家、北約盟國大幅增加軍費。這成為烏克蘭危機一個始料未及的后果，即特朗普大力催逼歐洲國家增加軍費投入，但收效甚微，反而危機幫助美國達到了目的。英國2023年的軍費達到685億美元，較上一年度增加17%，占年度GDP的2.41%；法國2024年軍費達472億歐元（約合497億美元），較上一年度增加7.5%；德國2023年軍費為566.4億美元，2024年達到734.1億美元，較上一年度的增幅達到30%。大國的“帶頭”作用顯著，至2022年，北約成員國年度軍費投入占GDP比重達到或超過2%的國家，由此前的5個增加到19個。據(jù)瑞典斯德哥爾摩國際和平研究所發(fā)布的數(shù)據(jù)，2022年歐洲軍費開支總額達4800億美元，同比增長13%，創(chuàng)歐洲30年來的新高。

美國國內政治紛爭。2024年是美國的大選年，代表美國共和黨參選的特朗普已經贏得本屆美國大選，在2025年1月20日入主白宮。特朗普不僅對外政策強硬，而且熱衷于加強美國軍備。特朗普在第一個總統(tǒng)任期的第一年，就將前任奧巴馬政府已經成案的6030億美元軍費預算增加至6187億美元。因此，特朗普再次入主白宮，繼續(xù)增加美國軍費，并非沒有可能。

內容與重點

美軍從二戰(zhàn)期間就強調聯(lián)合，標志性成果1986年《國防部改組法》也實行快40年了，但美軍每年度的軍費“蛋糕”，大頭仍被各軍種拿走，2025年的情況依然如此。美陸軍2025年的經費為1859億美元，比2024年增加0.2%，占總額的20.7%；美海軍2025年經費為2576億美元，比2024年增長0.7%，占總額的28.7%，其中2039億美元用于海軍，537億美元用于海軍陸戰(zhàn)隊；美空軍2025年經費為2175億美元，比2024財年增加1.1%，占總額的24.3%，其中337億美元用于太空軍。陸、海、空三個軍種已經分去年度軍費總額的七成以上，參聯(lián)會即美軍的聯(lián)合部門大約分得年度軍費總額的15%，能源部名下用于核武庫系統(tǒng)的維護、新研和更新?lián)Q代的經費為492億美元。

在收集各軍兵種的年度預算申請后，國防部會進行梳理與整合，即將一些“同類項”進行“合并”。例如，將海軍陸戰(zhàn)隊與陸軍的一些項目合并成“陸上作戰(zhàn)能力”，2025年這筆經費為130億美元；將海軍航空兵和空軍的一些項目合并成“空中作戰(zhàn)能力”，2025年這筆經費為612億美元；將各軍兵種的信息系統(tǒng)、指揮控制系統(tǒng)合并成一體化的信息系統(tǒng)和指揮控制系統(tǒng)，2025年這筆經費為337億美元。這既有利于全軍一體化聯(lián)合作戰(zhàn)，又可避免重復開發(fā)，大大節(jié)省經費，提高資源使用效率。

對于2025年軍費的重點投向，美國防部負責投資與預算的副部長凱瑟琳·希克斯在相關發(fā)布會上表示，推進完善重點地區(qū)國防基礎設施建設、加強武器彈藥儲備、提高“供應鏈韌性”等將是重要方向。在2025年，用于采購的經費為1670億美元，用于研發(fā)、測試、評估的經費為1430億美元，用于運營和維護的經費為3390億美元，共計6490億美元，占總額的72%以上（這與按軍種的區(qū)分多有重合）。

在推進完善重點地區(qū)國防基礎設施建設方面。美軍在印太地區(qū)駐軍超過37.5萬，軍隊部署在多達66個中大型軍事基地內，這些基地分布在4個美國州（阿拉斯加、華盛頓、夏威夷、加利福尼亞）、3個美國屬地、8個國家（日本、韓國、澳大利亞、菲律賓、新加坡等）?；A設施的重點是軍事基地內的機場、港口、道路，以及態(tài)勢感知、防空預警、通信和指揮控制系統(tǒng)設備設施。在大國競爭背景下，美軍必須考慮重點地區(qū)前沿設施的戰(zhàn)時生存需求，開展分散部署和冗余備份，這項任務繁重且費時、費錢、費力。

在加強武器彈藥儲備方面。美國糾集歐洲、北約，乃至全球數(shù)十個國家組成的援助烏克蘭國家集團，尚不足以提供烏克蘭所需的炮彈量，這也使得美國感到面對“大國競爭”時自身的彈藥儲備、生產能力面臨極大的挑戰(zhàn)。為此，美軍大力提升彈藥采購數(shù)量和加強彈藥生產。2024年，美軍彈藥（含導彈）采購經費達306億美元，較上一財年增加24%。2025年，美軍各軍種的彈藥采購量繼續(xù)攀升。為此，不僅美國的軍工企業(yè)要開足馬力，而且日本、韓國的生產線也要全力支援。

在提高供應鏈韌性”方面。美軍主要關注和解決“彈藥供應鏈嚴重依賴中俄”的問題。拜登政府上任伊始，即關注和著手構建“具有韌性的彈性供應鏈”，尤其是解決國防供應鏈所存在的問題。例如，美國防工業(yè)所使用的貴重、稀有金屬嚴重依賴國際市場。為了擺脫此類窘境，拜登政府一方面要求美軍制定廢電池回收政策，將“貴金屬、稀土礦物和具有戰(zhàn)略重要性的元素（如鈷和鋰）進入美國的供應鏈或戰(zhàn)略儲備中”；另一方面，試圖聯(lián)手日本和澳大利亞，建立獨立于中俄的稀土、稀有元素供應鏈，還試圖建立美歐“稀土聯(lián)盟”。

美國防部副部長凱瑟琳·?？怂箯娬{的推進完善重點地區(qū)國防基礎設施建設、加強武器彈藥儲備、提高“供應鏈韌性”等2025年預算關注重點，都是具有極強針對性的實戰(zhàn)準備舉措。2025年國防法案的另一項內容更加具有直接的針對性，即所謂的“太平洋威懾倡議”。此項目模仿此前的“歐洲威懾倡議”設立，明確用于“戰(zhàn)區(qū)導彈防御、遠征機場和港口基礎設施、燃料和彈藥儲存”等方面。但目前其重要性和撥款都已經大大超過了“歐洲威懾倡議”。“太平洋威懾倡議”專項始創(chuàng)于2021年國防預算，當年的撥款僅為22億美元，此后2022年至2024年逐年增加為47億美元、61億美元、91億美元。在2025年軍費中，這個專項的經費增至99億美元，而2025財年的“歐洲威懾倡議”專項預算僅為29億美元，兩者孰重孰輕一目了然。

影響

2025年美國軍費開支的預算案，是拜登政府在2024年3月11日向國會提出的。到12月11日在國會眾議院通過，經歷了大半年的討論和審核。從預算案的提出到形成法案，就經費總額而言，基本沒有什么變化，這說明案值和政策內容，基本上是拜登政府行政團隊和國會的共識，也必將產生重要影響。

一是美國年度軍費投入已經登上“高原”。特朗普政府上任后的第一年即2017年，就將此前奧巴馬政府編列的年度國防預算從6030億美元增加至6187億美元。特朗普任上另外三年的年度國防開支連年攀升，分別為6920億美元、7160億美元、7380億美元。至此，在特朗普政府四年任期內，年度軍費開支增幅達到22.4%。

2021年拜登政府上任，不僅全面接受和執(zhí)行特朗普政府推行的“印太戰(zhàn)略”，而且繼續(xù)推高年度國防開支，從2021年至2024年，年度軍費開支分別為7405億美元、7529億美元、8133億美元、8860億美元。拜登政府執(zhí)政的第四年，相對于特朗普政府最后一年，軍費增長比例為20.05%。至此，美國的年度軍費開支在短短的8年之內增長近50%，也完成千億美元位級上從“6”字頭，到“7”“8”和接近“9”的跨度。軍費數(shù)額巨大，占美國GDP（以2023年為例）的3.21%，占全球年度軍費總額的比重則達到驚人的40%。

從2025年美國國防經費相對上一年度增加超1%來看，雖然國防經費還在增長，但已增長乏力。此后要保持最近兩屆美國政府任內這么大的年度增幅，基本沒有可能，這既與美國的總體經濟實力有關，也與美國的國內政治有關。美國國債在2024年已經突破34萬億美元大關，相當于每個美國人都背負了10萬美元債務。拜登政府提出的2025年財政預算的赤字將達到1.8萬億美元，占GDP的6.1%，這是美國政府不得不面對的現(xiàn)實。即將上任的特朗普不管怎樣熱衷于加強軍備，也將力不從心。

二是軍種之間的經費爭奪激烈。美軍猶如一頭“吞金獸”，軍種之間的經費爭奪是傳統(tǒng)“曲目”?，F(xiàn)任美軍參聯(lián)會主席查爾斯·布朗來自空軍，在其任空軍參謀長期間，就大肆炒作所謂“中國威脅”，將中國定位為美國“步步緊逼的挑戰(zhàn)”。受到預算的限制，拜登政府將空軍申請的F-35戰(zhàn)機采購量削減了18%，美國空軍部長肯德爾、負責采辦的助理部長亨特、空軍參謀長阿爾文和太空軍作戰(zhàn)副部長蓋特萊因，一起抱怨“空軍預算未達預期”。事實上，2025年度美國空軍所占經費雖比海軍少，但已超過陸軍很多，其中，僅太空軍的預算即達到337億美元。

三是歐洲積極強化戰(zhàn)略自主。如前所述，烏克蘭危機意外推動歐洲的北約盟國將年度國防預算增加至GDP的2%。美國與歐洲遠隔大西洋，歐洲安全局勢的惡化，直接受害者是歐洲。在歐洲面對危機時，美國的國內政治并不會為危機付賬，也就是說，歐洲指望美國與歐洲共渡難關，但越是關鍵時刻越不切實際。代表美國共和黨角逐2024年大選并已經獲勝的特朗普，在競選時公開“豪言”，他將“鼓勵”俄羅斯攻擊未履行財政義務的北約盟友，這使得歐洲北約盟國的信心、自尊心“碎了一地”。很顯然，歐洲在安全上依靠美國的保護已經越來越不可靠。歐盟委員會主席馮德萊恩呼吁：歐盟需啟動安全架構建設，共筑歐洲和平之盾。

在此背景下，歐盟發(fā)布了史上首份《歐洲國防工業(yè)戰(zhàn)略》，為歐洲2035年的國防工業(yè)戰(zhàn)略提供發(fā)展愿景。作為實施該戰(zhàn)略的第一個步驟，歐盟委員會提出一項新的歐洲國防工業(yè)計劃的立法提案和措施框架，以確保國防產品的及時可用性。這份戰(zhàn)略之所以成為“首份”，是因為此前歐洲尤其是北約盟國的國防工業(yè)的技術和裝備都大量依靠美國。歷年來，在美國的軍火收益中，歐洲是最大的買家。促成歐洲制定自身國防工業(yè)戰(zhàn)略的因素，正是歐洲認識到美國作為盟友并不可靠，歐洲安全保障要靠自己。

責任編輯：馬 祿