摘要：數(shù)字技術正在重塑中國鄉(xiāng)村治理格局，整體智治治理模式成為新時代鄉(xiāng)村治理的重要趨勢。然而，該模式在地方實踐中面臨著治理理念、主體、技術和機制碎片化的挑戰(zhàn)。為此，浙江省德清縣率先推出“數(shù)字鄉(xiāng)村一張圖”全景治理平臺，通過數(shù)字賦能實現(xiàn)治理理念整體化、治理主體協(xié)同化、治理工具智慧化及治理機制集成化。德清縣的經(jīng)驗表明，數(shù)字賦能的整體智治能夠有效解決鄉(xiāng)村治理難題，實現(xiàn)治理理念從碎片思維到整體思維、治理主體從政府主導到多元共治、決策方式從經(jīng)驗決策到數(shù)據(jù)驅(qū)動、運行機制從無序脫節(jié)到高效有序的轉(zhuǎn)變，為鄉(xiāng)村治理提供了一條新的治理路徑，提升鄉(xiāng)村治理效能。

關鍵詞：鄉(xiāng)村治理;整體智治;“數(shù)字鄉(xiāng)村一張圖”;數(shù)字賦能

中圖分類號：D630"""文獻標識碼：A""""文章編號：1674-5450（2025）01-0030-12

一、問題的提出

2018年中央一號文件首次提出要實施“數(shù)字鄉(xiāng)村戰(zhàn)略”[1]。2019年至2024年，中央一號文件強調(diào)要進一步拓展數(shù)字技術在農(nóng)業(yè)農(nóng)村領域的應用，全面推行數(shù)字化技術，以實現(xiàn)更高效的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。同時，黨的二十大報告也強調(diào)加速建設數(shù)字中國與全面推進鄉(xiāng)村振興的重要性，這標志著我國鄉(xiāng)村治理進入一個新的時代[2]，鄉(xiāng)村數(shù)字化轉(zhuǎn)型成為鄉(xiāng)村治理的最新課題。近年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采取了多種措施，不斷激發(fā)鄉(xiāng)村治理的新動力和新活力。例如，通過搭建“共同在場”的數(shù)字治理平臺，打破了鄉(xiāng)村治理物理空間的限制，極大地擴展了鄉(xiāng)村治理的邊界，構(gòu)建出一種全新的鄉(xiāng)村公共秩序。然而，當前數(shù)字鄉(xiāng)村治理的實踐遠未達到理想狀態(tài)。治理過程中存在著明顯的碎片化問題，如治理過程碎片化、治理主體碎片化和治理機制碎片化等。針對這些困境和問題，學術界積極尋求新型的治理模式，既要體現(xiàn)出整體性治理理論與數(shù)字治理理論的核心價值，也要精準解讀數(shù)字時代鄉(xiāng)村社會的獨特敘事。鑒于此，整體智治作為整體性治理與數(shù)字治理的深化和升級，逐漸成為數(shù)字鄉(xiāng)村治理的理想目標和理性選擇。

當前，學術界對于數(shù)字鄉(xiāng)村整體智治的研究相對較少，一般研究散落在其他議題的研究之中。一般來說，整體智治是指通過政府、社會組織與村民等多元主體之間的緊密協(xié)作和高效整合[3]，有效地解決碎片化治理帶來的種種問題，進而實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的全面優(yōu)化。整體智治不僅是對整體性治理[4]、數(shù)字治理、協(xié)同治理[5]和整體政府理念[6]的進一步拓展，更是這些理念在現(xiàn)代數(shù)字技術驅(qū)動下的全新應用[7]。其根本在于適應技術應用場景的不斷演變，對傳統(tǒng)的治理觀念[8]、主體互動、規(guī)則體系和文化氛圍進行全面調(diào)整，以構(gòu)建一個嶄新的數(shù)字化生態(tài)系統(tǒng)[9]，進而精準地滿足政府治理與社會治理的現(xiàn)實需求。在鄉(xiāng)村領域的數(shù)字化探索中，整體智治仍存在諸多困境，如鄉(xiāng)村整體智治的頂層設計尚未完善[10]、缺乏完善的數(shù)字基礎設施[11]、數(shù)字鄉(xiāng)村整體智治大數(shù)據(jù)人才匱乏[12]、村民對數(shù)字鄉(xiāng)村整體智治的接受度較低[13]等。對此，學者們從整體性治理[14]、協(xié)同治理[15]、數(shù)字治理[16]多個維度探討了相應的方法和途徑，為數(shù)字鄉(xiāng)村整體智治構(gòu)建了一個高度整合的治理框架[17]，使治理過程更加高效[18]，顯著增強了鄉(xiāng)村治理的能力[19]，彌補了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理模式中的諸多局限[20]，開辟了鄉(xiāng)村治理的智治路徑[21]。

當前研究對數(shù)字鄉(xiāng)村整體智治的內(nèi)涵、困境和路徑進行了探討，但現(xiàn)有研究多為規(guī)范性研究，多數(shù)學者基于現(xiàn)有文獻，從邏輯推演和經(jīng)驗分享的角度闡述了數(shù)字鄉(xiāng)村整體智治模式應遵循的理念、價值和路徑，但既有研究在案例和訪談方面的實證研究支撐不足。因此，針對鄉(xiāng)村治理中普遍存在的碎片化問題，通過數(shù)字技術擺脫碎片化困境的實踐路徑是否切實可行，是學術界當前必須深入探討的問題。本文以浙江省德清縣“數(shù)字鄉(xiāng)村一張圖”為個案，嘗試討論數(shù)字技術如何賦能鄉(xiāng)村治理體系，進而形成鄉(xiāng)村整體智治的新模式。

二、整體智治的理論基礎及分析框架

整體智治理念脫胎于整體性治理理論和數(shù)字治理理論。但作為一種新的治理理念，整體智治并非二者的簡單疊加，而是有機融合，將數(shù)字技術融入鄉(xiāng)村治理的治理過程，減少治理供給與治理需求之間的信息不對稱，部分替代對治理主體的能力要求。

（一）整體性治理理論

整體性治理的概念最初由英國著名學者安德魯·鄧西爾（AndrewDunsire）提出[22]，強調(diào)治理模式應當實現(xiàn)從分散化向整體性的轉(zhuǎn)變，通過構(gòu)建一個統(tǒng)一的系統(tǒng)，將治理中的各個環(huán)節(jié)和要素有機整合，進而實現(xiàn)治理成本的降低和效能的顯著提升。隨后，佩里·?？怂梗≒erriSix）將其上升為理論體系，她認為整體性治理并非只是一個新穎的概念，更是一種解決公共管理問題的手段和工具。其核心是針對20世紀八九十年代西方各國推行的整體政府改革過程中出現(xiàn)的碎片化問題，倡導政府各部門之間通過深入溝通與合作，形成協(xié)同合力的治理行動[23]。

21世紀以來，國內(nèi)學術界開始廣泛關注整體性治理理論，早期研究主要聚焦于協(xié)同治理和整體政府等核心概念的闡釋與辨析，并對這些概念進行深入探討和界定。竺乾威是國內(nèi)較早研究整體性治理理論的學者，他詳細闡釋了英國行政改革從“競爭政府”向“合作政府”的轉(zhuǎn)變，并指出改革正向構(gòu)建整合性更強的“整體政府”模式發(fā)展[24]。整體性治理理論強調(diào)政府內(nèi)部各個機構(gòu)和部門間的協(xié)同工作，它倡導管理方式的轉(zhuǎn)變，由原來的分散化、部分化的模式轉(zhuǎn)變?yōu)楦蛹?、整合的模式。在這個過程中，政府需要打破部門間的壁壘，實現(xiàn)資源和信息的共享，從而確保政策制定和實施的連貫性和一致性，提升政府整體的運行效率和效果。

（二）數(shù)字治理理論

數(shù)字治理理論是在傳統(tǒng)電子政務發(fā)展的基礎上產(chǎn)生的，是設立理論與數(shù)字技術相融合的公共管理理論框架，其起源可以追溯到英國學者帕卻克·鄧利維（PatrickDunleavy）的理念。他指出，該理論的核心在于信息技術和信息系統(tǒng)在公共部門改革中的核心地位，以及數(shù)字技術在公共管理部門中廣泛應用如何促進了公共部門的扁平化管理、權力的共享與權力的下放給公眾[25]242-268。隨著數(shù)字信息技術的快速發(fā)展，國內(nèi)學者也逐漸關注數(shù)字治理理論的發(fā)展。徐曉林等較早提出數(shù)字治理的主要目的是通過提供先進的技術支持，優(yōu)化治理流程并提升公民參與水平[26]。數(shù)字治理理論的本質(zhì)在于持續(xù)地將數(shù)字技術和系統(tǒng)融入治理的各個環(huán)節(jié)，包括治理主體和治理過程，通過創(chuàng)新治理工具，重新塑造治理的互動關系與模式，實現(xiàn)治理流程的持續(xù)優(yōu)化。

（三）數(shù)字鄉(xiāng)村整體智治分析框架

整體性治理的核心理念在于跨部門、跨層級的緊密協(xié)作與資源整合，以公眾需求為指引優(yōu)化公共服務供給;而數(shù)字治理理論則憑借先進數(shù)字技術，加速決策流程，顯著提升治理效率。在數(shù)字鄉(xiāng)村整體智治的實踐中，二者相得益彰，通過與數(shù)字化平臺無縫對接，實現(xiàn)治理資源的優(yōu)化配置與高效利用，促進多元主體間的深度協(xié)同，共同推動鄉(xiāng)村治理體系的現(xiàn)代化進程，為鄉(xiāng)村社會帶來更高效、更智能的治理新局面。

關于“整體智治”這一詞匯的含義范圍，國內(nèi)學者紛紛表達了自己的認識，郁建興等認為，整體智治是政府通過廣泛運用數(shù)字技術，推動治理主體之間的有效協(xié)調(diào)，實現(xiàn)精準、高效的公共治理[27]。周俊認為，整體智治是將制度創(chuàng)新與技術創(chuàng)新相結(jié)合的新概念，包括建立整體性政府的新形象、形成治理共同體以及充分發(fā)揮科技支撐的作用[28]。余敏江認為，整體智治是指技術所蘊含的內(nèi)在邏輯與制度、行動者的能動性之間的互動[29]。中共浙江省委黨校編著的《數(shù)字化改革與整體智治》中也提出，整體智治的邏輯起點是打造利民為本高效協(xié)同的現(xiàn)代政府，實踐基礎是集成服務、數(shù)據(jù)共享與要素統(tǒng)籌，制度框架是黨建引領、跨界合作與一體聯(lián)動，技術支撐是數(shù)字化改革與數(shù)字賦能[30]193-200。

總之，從我國學者不同角度的定義出發(fā)可以把“整體智治”界定為：整體智治是指通過廣泛運用數(shù)字技術，推動治理主體之間的有效協(xié)調(diào)，實現(xiàn)整體性、系統(tǒng)性、精準性和智慧化的公共治理[31]。傳統(tǒng)治理模式無法適應數(shù)字時代的治理需求，而整體智治在充分吸納整體性治理和數(shù)字治理的理論內(nèi)涵后，逐漸在實踐中適應了當前的社會治理變革，為提升社會治理效能提供了方向指引。從總體上看，整體智治包含四方面內(nèi)涵：一是整體性的治理理念;二是協(xié)同化的治理主體;三是數(shù)字化的治理工具;四是集成化的治理機制。四者通過互動形成有機的理論整體。從理念上看，整體智治強調(diào)以全局性、系統(tǒng)性視角審視和規(guī)劃社會治理活動，旨在打破部門壁壘、消除信息孤島，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置和高效利用;從主體上看，整體智治倡導治理主體的多元化與協(xié)同化。這意味著在整理過程中，不僅政府是核心主體，還需要廣泛吸納企業(yè)、社會組織、公民個人等多元主體參與，形成政府主導、社會協(xié)同、公眾參與的共治格局;從工具上看，整體智治充分利用數(shù)字技術作為關鍵支撐，推動治理工具的數(shù)字化、智能化升級。例如，大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等先進技術的廣泛應用，為治理決策提供精準的數(shù)據(jù)支持，為治理過程提供實時的監(jiān)控和反饋，為治理服務提供便捷的在線渠道;從機制上看，整體智治構(gòu)建了一套集成的治理機制，以確保治理過程的順暢運行和治理目標的順利實現(xiàn)。通過健全的信息共享機制，打破信息壁壘，實現(xiàn)治理數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通。利用協(xié)同聯(lián)動機制，加強治理主體間的溝通協(xié)調(diào)，形成治理合力，達到治理效果。

整體智治模式因其契合數(shù)字時代社會治理變革的迫切需求，在學術界廣受推崇，并廣泛應用于數(shù)字政府構(gòu)建、城市及鄉(xiāng)村治理、數(shù)字化環(huán)境治理等多元化領域。隨著城鎮(zhèn)化步伐的加快和數(shù)字化改革向鄉(xiāng)村的深入滲透，鄉(xiāng)村社會的流動性顯著提升，治理環(huán)境趨于復雜多變。面對城市已經(jīng)相對完善的數(shù)字基礎設施、領先的數(shù)字治理技術和多元化的治理主體，鄉(xiāng)村在數(shù)字化治理方面尚處于理論建構(gòu)與初步實踐階段。鑒于此，本文旨在依托整體智治的理念框架，結(jié)合數(shù)字鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實背景，深入探討鄉(xiāng)村如何實現(xiàn)并推進整體智治的目標（見圖1）。

三、數(shù)字鄉(xiāng)村治理存在的“碎片化”表征

“碎片化”常被用來批評新公共管理理論對公共服務在理念、機制、主體和技術等方面造成的困境。隨著數(shù)字技術的不斷嵌入，由于鄉(xiāng)村權力系統(tǒng)、空間結(jié)構(gòu)、社會網(wǎng)絡和治理資源的獨特性和分割性，數(shù)字鄉(xiāng)村治理中的碎片化問題更加凸顯，貫穿整個數(shù)字鄉(xiāng)村治理過程，直接導致了鄉(xiāng)村治理效果不佳和效率低下，具體體現(xiàn)在治理理念、主體、技術和機制方面。

（一）數(shù)字鄉(xiāng)村治理理念脫節(jié)

在鄉(xiāng)村治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的過程中，一個不容忽視的問題逐漸浮出水面——治理理念割裂。這種割裂不僅體現(xiàn)在不同治理主體間對數(shù)字化轉(zhuǎn)型的認知差異與治理理念難以統(tǒng)一，更深刻地反映在政策制定與實際操作層面的脫節(jié)。政策制定者可能未能充分理解鄉(xiāng)村實際，導致政策設計缺乏針對性和可操作性;而執(zhí)行層面則可能因技術、資源或能力限制，難以有效落實政策意圖。

1.認知差異與治理理念不統(tǒng)一

其一，多元主體存在認知差異。數(shù)字鄉(xiāng)村治理涉及政府、企業(yè)、社會組織、村民等多個主體，這些主體在數(shù)字治理的認知上存在差異。部分主體缺乏對數(shù)字治理重要性的認識，或者對數(shù)字治理的目標和路徑理解不一致，導致在實際操作中難以形成治理合力。

其二，鄉(xiāng)村傳統(tǒng)治理理念根深蒂固。長期以來，鄉(xiāng)村治理主要依賴于傳統(tǒng)的行政手段和人治方式，這種傳統(tǒng)的治理理念在部分基層治理者中根深蒂固。在推進數(shù)字鄉(xiāng)村治理的過程中，這些傳統(tǒng)的治理理念與現(xiàn)代數(shù)字治理理念產(chǎn)生沖突，阻礙著數(shù)字治理的深入推進。

2.政策制定與執(zhí)行脫節(jié)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在制定數(shù)字鄉(xiāng)村治理政策時，往往面臨信息不對稱的困境，導致政策制定缺乏針對性。由于鄉(xiāng)村地區(qū)地域廣闊、情況復雜，加之調(diào)研資源有限，政府難以全面、深入地了解每個鄉(xiāng)村的具體需求和實際情況，導致政策制定過程中缺乏充分的數(shù)據(jù)支持和實際調(diào)研，政策內(nèi)容難以精準對接鄉(xiāng)村每個村民的個性化需求，從而降低了政策的針對性和可操作性。

此外，數(shù)字鄉(xiāng)村治理政策的成功實施離不開廣大村民的積極參與和配合。然而，在部分鄉(xiāng)村地區(qū)，由于村民的文化水平、數(shù)字素養(yǎng)等因素限制，他們對于數(shù)字治理政策的認知度和參與度不高，導致了政策在執(zhí)行過程中遇到阻力或者難以得到村民的支持和配合，從而影響政策的順利實施和效果發(fā)揮。

（二）數(shù)字鄉(xiāng)村治理主體分割

在數(shù)字治理的復雜生態(tài)中，治理主體的碎片化現(xiàn)象日益成為制約治理效能提升的關鍵因素。這一現(xiàn)象體現(xiàn)為不同治理主體間（如政府、企業(yè)、社會組織及個體居民）的結(jié)構(gòu)失衡和角色弱化，導致治理決策的制定與執(zhí)行過程中存在信息孤島與行動不協(xié)調(diào)，削弱了治理網(wǎng)絡的整體性與協(xié)同性的同時，也導致了治理責任的模糊與重復勞動的增加，進而影響了數(shù)字治理的響應速度與效果。

1.靜態(tài)：治理主體結(jié)構(gòu)失衡

隨著“城鄉(xiāng)融合”步伐的加快，鄉(xiāng)村人口外流現(xiàn)象加劇，導致鄉(xiāng)村治理的主體范圍縮小且穩(wěn)定性受到挑戰(zhàn)。許多離鄉(xiāng)人群選擇不行使或委托行使自治權，使得鄉(xiāng)村治理的主體結(jié)構(gòu)變得碎片化。在留鄉(xiāng)人群中，“空巢老人”和“留守兒童”的特征化趨勢十分明顯，他們通常缺乏自治意識，更傾向于扮演“服從者”角色。這也使得原本應成為鄉(xiāng)村治理參與者的他們，往往更被動地成為被治理者，破壞了政府與村民之間的協(xié)同治理結(jié)構(gòu)。在人口外流和自治權“懸浮”的雙重影響下，鄉(xiāng)村治理主體結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出分散的狀態(tài)。

2.動態(tài)：治理主體角色弱化

從治理角色弱化來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村社會事務治理中承擔了更多責任。村干部和村委會對職權操作的不透明性可能導致攬權行為增加。缺乏常態(tài)化的村民主體監(jiān)督及“兩委”行政化趨勢削弱了村民自治性質(zhì)，使得自治主體的權利處于懸浮狀態(tài)。從社會互動失靈來看，鄉(xiāng)村社會中，由于鄉(xiāng)村差序格局式微和市場嵌入社會的影響，導致了鄉(xiāng)村主體之間的互動失靈。傳統(tǒng)的家族、宗親構(gòu)成的生產(chǎn)關系和互動網(wǎng)絡被打破，使得鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)得以重塑，初級關系網(wǎng)絡逐漸瓦解。一方面，不同價值觀的鄉(xiāng)村群體之間存在交流鴻溝，一些鄉(xiāng)村內(nèi)部的互動頻次降低，導致了鄉(xiāng)村主體關系疏遠;另一方面，在部分地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民之間存在著隔閡，缺少通暢的互動渠道。這種情況下很難形成合力進行鄉(xiāng)村治理，長期下去就容易陷入“塔西佗陷阱”。

（三）數(shù)字鄉(xiāng)村治理數(shù)據(jù)碎片

在數(shù)字鄉(xiāng)村治理的實踐過程中，技術層面的碎片化問題作為一項重要挑戰(zhàn)。具體來說包括信息收集的碎片化，即數(shù)據(jù)來源多元但缺乏整合，導致鄉(xiāng)村治理的決策基礎難以形成完整、連貫的信息鏈條;同時，信息利用的碎片化則揭示了數(shù)據(jù)價值挖掘的深度與廣度受限，使得治理策略的制定缺乏基于大數(shù)據(jù)分析的精準洞察與科學預見。

1.數(shù)字信息收集碎片化

首先，數(shù)據(jù)采集渠道多樣但缺乏統(tǒng)一標準。數(shù)字鄉(xiāng)村治理涉及多個領域和部門。然而，由于缺乏統(tǒng)一的數(shù)據(jù)采集標準和規(guī)范，不同領域、不同部門之間往往采用各自獨立的數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)和工具，導致數(shù)據(jù)格式、數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)、數(shù)據(jù)質(zhì)量等方面存在顯著差異。這種多樣化的數(shù)據(jù)采集渠道使得數(shù)據(jù)整合和共享變得困難，增加了數(shù)據(jù)處理的復雜性和成本。其次，數(shù)據(jù)收集手段有限且缺乏創(chuàng)新。在數(shù)字鄉(xiāng)村治理中，數(shù)據(jù)收集手段的創(chuàng)新和多樣性對于提高信息收集效率和質(zhì)量至關重要。然而，目前鄉(xiāng)村地區(qū)在數(shù)據(jù)收集手段方面仍顯單一和落后。傳統(tǒng)的問卷調(diào)查、人工統(tǒng)計等方式仍然是主要的數(shù)據(jù)收集手段，這些方式不僅耗時費力，而且容易受到人為因素的影響，導致數(shù)據(jù)質(zhì)量不穩(wěn)定。同時，缺乏先進的數(shù)據(jù)采集技術和設備，如物聯(lián)網(wǎng)傳感器、無人機等，也限制了信息收集的廣度和深度。最后，由于鄉(xiāng)村地區(qū)的信息傳播渠道相對有限，村民對于數(shù)字治理的認知和理解程度參差不齊，導致在數(shù)據(jù)收集過程中存在信息不對稱現(xiàn)象。一方面，村民不了解數(shù)據(jù)收集的重要性和意義，缺乏參與數(shù)據(jù)收集的積極性和主動性;另一方面，政府部門或相關機構(gòu)在數(shù)據(jù)收集過程中信息不對稱，不能實現(xiàn)即時共享，也會導致收集到的數(shù)據(jù)不夠全面、準確。

2.數(shù)字信息利用碎片化

一方面，鄉(xiāng)村治理中存在信息孤島現(xiàn)象。數(shù)字鄉(xiāng)村治理過程中，雖然數(shù)字化平臺和數(shù)據(jù)系統(tǒng)被廣泛應用，但這些平臺往往各自為政，缺乏統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標準和共享機制，導致不同平臺之間的信息無法有效整合和共享，形成了信息孤島。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在決策時，需要從不同平臺獲取信息，但這些信息往往是割裂的、不完整的，難以形成全面準確的信息支持，從而影響了治理效能。另一方面，信息的整合能力不足。即使部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府意識到了信息整合的重要性，但由于技術、資金、人才等方面的限制，往往難以建立起高效的信息整合系統(tǒng)，這樣一來，即使收集到了大量的數(shù)據(jù)和信息，也無法及時、準確地進行分析和處理，無法充分發(fā)揮數(shù)據(jù)的價值。

（四）數(shù)字鄉(xiāng)村治理機制混亂

基層治理效能的基石，在于治理機制中協(xié)調(diào)、整合與信任三大支柱的穩(wěn)固與高效。一旦治理機制呈現(xiàn)碎片化狀態(tài)，不僅削弱了這三大機制的協(xié)同作用，更滋生了諸如信息孤島、資源錯配、決策滯后等多重問題，導致政策執(zhí)行受阻，服務供給不均，民眾信任度下降等問題，最終影響鄉(xiāng)村地區(qū)的穩(wěn)定與發(fā)展。

1.技術與平臺的整合難題

首先，技術標準不統(tǒng)一。不同的技術供應商和開發(fā)商采用不同的技術標準和協(xié)議，導致在系統(tǒng)集成時面臨巨大的挑戰(zhàn)。系統(tǒng)使用特定的數(shù)據(jù)格式或通信協(xié)議，與其他系統(tǒng)并不兼容，從而無法實現(xiàn)數(shù)據(jù)的無縫傳輸和共享。缺乏統(tǒng)一的技術標準和規(guī)范，使得不同部門或地區(qū)在采購和建設數(shù)字鄉(xiāng)村治理平臺時缺乏統(tǒng)一的技術指導，導致平臺之間的兼容性和互操作性差，增加了數(shù)據(jù)整合的難度和成本。其次，平臺建設較為分散。各部門和地區(qū)根據(jù)自身需求和利益獨立建設數(shù)字治理平臺，導致平臺之間缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和協(xié)調(diào)，功能重疊、數(shù)據(jù)冗余，甚至存在信息孤島的現(xiàn)象，無法形成有效的數(shù)據(jù)共享和業(yè)務協(xié)同。分散的平臺建設也導致了資源的浪費和重復投資。由于缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和資源整合機制，各部門或地區(qū)在相同或類似的功能上重復投入人力、物力和財力，降低了資源的使用效率。最后，缺乏統(tǒng)一的整合機制和平臺。目前，數(shù)字鄉(xiāng)村治理中缺乏一個統(tǒng)一的整合機制和平臺來協(xié)調(diào)和管理各部門和地區(qū)的技術和平臺，導致在技術和平臺整合過程中缺乏明確的指導和規(guī)范，增加了數(shù)據(jù)整合的難度和風險，也增加了技術和平臺升級和維護的難度。

2.公共服務提供的碎片化

首先，各部門或地區(qū)在提供數(shù)字鄉(xiāng)村治理服務時缺乏統(tǒng)一的服務標準和規(guī)范，導致服務內(nèi)容、服務流程、服務質(zhì)量等方面存在差異性和不一致性，給村民帶來困惑和不便，村民難以享受到統(tǒng)一、高效、便捷的服務體驗，從而影響他們對數(shù)字鄉(xiāng)村治理的認同感和滿意度。其次，數(shù)字鄉(xiāng)村治理中的服務渠道分散在不同的部門、機構(gòu)或平臺上，村民需要通過多個渠道或平臺來獲取所需的服務，增加了其的時間和成本負擔。此外，服務渠道分散也導致了服務信息的不一致和沖突。由于各部門或機構(gòu)之間的信息壁壘和溝通不暢，導致服務信息在傳遞過程中被誤解或扭曲，影響服務的準確性和有效性。再次，服務資源分散在不同的部門或地區(qū)中，這些部門或地區(qū)缺乏有效的整合和共享機制，導致服務資源無法得到充分利用和發(fā)揮最大效益，導致部分村民無法享受到應有的服務或享受到的服務質(zhì)量不高。最后，公共服務反饋機制不健全。在數(shù)字鄉(xiāng)村治理中，服務反饋機制不健全或存在缺失，導致村民在享受服務過程中遇到的問題和困難無法及時得到反饋和解決，影響服務的持續(xù)改進和優(yōu)化，降低村民參與的積極性。

四、案例引介：“數(shù)字鄉(xiāng)村一張圖”全景治理平臺的整體智治邏輯

浙江省是數(shù)字經(jīng)濟的先行地和鄉(xiāng)村振興的樣板，德清縣在其中扮演了重要角色。地處浙江省北部的德清縣，以其獨特的地理位置優(yōu)勢，開展了“城鄉(xiāng)一體化”“農(nóng)地入市”“數(shù)字鄉(xiāng)村”等研究。德清縣依托“數(shù)字鄉(xiāng)村一張圖”平臺，于2021年9月依據(jù)浙江省《數(shù)字鄉(xiāng)村建設指南1.0》實施鄉(xiāng)村智治，對全國各地具有借鑒意義。目前，該平臺已經(jīng)深入應用，并基本覆蓋了整個縣域的行政村。該平臺整合了GIS和大數(shù)據(jù)資源，利用數(shù)字孿生技術提供了動態(tài)數(shù)據(jù)交互和分析功能，為鄉(xiāng)村治理提供了全景式的數(shù)字化支持，使得鄉(xiāng)村的各個方面得以全面展示，不同場景和業(yè)務得以協(xié)同工作，促進了數(shù)字鄉(xiāng)村整體智治的實施（見圖2）。本文將基于整體性治理和數(shù)字治理理論對“數(shù)字鄉(xiāng)村一張圖”的整體智治模式加以解讀，探討該模式下的鄉(xiāng)村治理理念、治理主體、治理工具與治理機制。

（一）治理理念整體化

審視中國鄉(xiāng)村治理理念的演進歷程，可以清晰地看到，治理理念從古代基于“禮為核心、法為輔助”原則的和諧無訟自治模式，逐步過渡到近代“重法輕禮”的鄉(xiāng)村行政與自治相結(jié)合的階段，進而邁入當代倡導的“三治融合”新方向。這一系列的轉(zhuǎn)變，深刻反映了村民群體對于實現(xiàn)更高水平鄉(xiāng)村治理，即善治和智治的持續(xù)探索與追求。當前，信息技術的飛速發(fā)展正引領著數(shù)字鄉(xiāng)村治理的興起，這一過程不僅極大地拓展了鄉(xiāng)村治理的邊界與深度，而且為鄉(xiāng)村智治增添了鮮明的現(xiàn)代科技色彩。從縱向來看，中國鄉(xiāng)村治理理念的變遷，不僅是時間軸上的自然演進，更是治理方式從較為單一、機械走向更加綜合、智能的深刻轉(zhuǎn)型。

數(shù)字鄉(xiāng)村整體智治中治理理念的整體化體現(xiàn)在四個方面。首先，系統(tǒng)整合與協(xié)同聯(lián)動的強化是治理理念整體性的基石。通過構(gòu)建“數(shù)字鄉(xiāng)村一張圖”治理平臺，并依托省市公共數(shù)據(jù)平臺和城市大腦，德清縣成功地將原本分散的治理資源、對象和要素整合于統(tǒng)一的數(shù)據(jù)底座之上，形成了系統(tǒng)化的治理網(wǎng)絡，促進了數(shù)據(jù)的集中管理和高效共享，顯著增強了不同治理主體間的協(xié)同能力，使得鄉(xiāng)村治理過程從單一、分散走向整體、協(xié)同，構(gòu)建起一個無縫銜接、多方參與的行動體系。其次，頂層設計與基層實踐的深度融合是治理理念整體性的關鍵路徑。德清縣在推進數(shù)字鄉(xiāng)村治理時，注重科學規(guī)劃與基層實際的緊密結(jié)合，以“全域構(gòu)建數(shù)字鄉(xiāng)村一張圖”為核心目標，明確了鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化和智能化的總體方向。通過將規(guī)劃布局、民宿管理、水域監(jiān)測、智慧氣象等多元化功能集成于“一張圖”之中，實現(xiàn)了村莊全景、全域的數(shù)字化治理，各項目之間協(xié)同推進，共同促進了數(shù)字鄉(xiāng)村治理水平的整體躍升。這種自上而下的頂層設計與自下而上的基層實踐相結(jié)合的模式，確保了治理策略的有效落地和持續(xù)優(yōu)化。再次，以人為本、服務為先的治理理念是治理理念整體化的核心價值導向。德清縣在數(shù)字鄉(xiāng)村治理過程中，始終將村民的需求和利益放在首位，聚焦于健康、教育、養(yǎng)老、交通、文旅等高頻民生領域，致力于提供高效化、普惠化的公共服務。通過不斷優(yōu)化服務流程、提升服務質(zhì)量，德清縣確保了村民在數(shù)字鄉(xiāng)村治理中的獲得感和滿意度，將村民的反饋作為評判改革成效的重要標準，增強了村民的參與感和歸屬感，也進一步促進了鄉(xiāng)村整體智治合力的形成。

（二）治理主體協(xié)同化

隨著數(shù)字技術的飛速躍進，國家治理領域正面臨前所未有的變革挑戰(zhàn)。英國率先啟動的“數(shù)字政府即平臺”[32]改革，為政府治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型與智慧治理模式的構(gòu)建樹立了典范，進而催生了“平臺治理”這一新興治理模式。該模式深度融合了數(shù)字化、智能化、感知靈敏、高度互動及無界限等特性，促使社會治理主體依托數(shù)據(jù)進行緊密連接，通過界面匯聚各方利益訴求，并在平臺上共同重塑公共價值。

在鄉(xiāng)村治理領域，數(shù)字平臺的融入促使治理模式從傳統(tǒng)的經(jīng)驗導向轉(zhuǎn)向數(shù)據(jù)驅(qū)動，為鄉(xiāng)村治理主體的協(xié)同合作指明了新路徑。這一轉(zhuǎn)變不僅體現(xiàn)在平臺促進了多主體間的聯(lián)動，實現(xiàn)了治理權責的均衡分配，有效規(guī)避了“精英政治”的局限，促進了多元化共治格局的形成。以浙江省德清縣為例，其“數(shù)字鄉(xiāng)村一張圖”治理平臺作為決策核心，廣泛連接鄉(xiāng)村基層組織、政府部門、市場與村民等多元主體，構(gòu)建了業(yè)務協(xié)同機制，確保了各方能夠積極參與并有效作用于鄉(xiāng)村治理過程。另外，面對社會問題的日益復雜化與信息技術的快速發(fā)展，輔之“國家—社會”關系的動態(tài)調(diào)整，公共價值的創(chuàng)造已不再局限于政府單一主體，而是轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣黧w共同參與的創(chuàng)造性活動。德清縣的數(shù)字鄉(xiāng)村治理實踐中，通過整合黨建、產(chǎn)業(yè)、文化、鄉(xiāng)風等多方面的價值資源，不僅重燃了鄉(xiāng)村公共精神的火花，還精準回應了村民對公共價值的多元化需求。這一過程不僅簡化了公共價值創(chuàng)造的流程，還增強了其普惠性和可持續(xù)性，通過黨、政、企、民等多方力量的協(xié)同共建，持續(xù)推動鄉(xiāng)村公共價值的創(chuàng)新與發(fā)展。

（三）治理工具智慧化

數(shù)字技術作為鄉(xiāng)村治理清晰度提升的關鍵媒介，其廣泛應用顯著提高了鄉(xiāng)村治理的透明度和效率?；ヂ?lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)和物聯(lián)網(wǎng)技術的深度融合，促使鄉(xiāng)村治理事務逐步從現(xiàn)實空間向虛擬空間遷移，實現(xiàn)了治理要素與資源的數(shù)字化整合與高效配置。這一過程有效緩解了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理中存在的碎片化、低效率的問題，通過技術手段使得問題得以清晰呈現(xiàn)和精準識別，為鄉(xiāng)村治理提供了更為精準的數(shù)據(jù)支持和決策依據(jù)?！皵?shù)字鄉(xiāng)村一張圖”作為當前數(shù)字鄉(xiāng)村治理的主流模式，其核心理念在于通過數(shù)字技術與鄉(xiāng)村治理的深度融合，推動了鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活與生態(tài)環(huán)境的全面數(shù)字化轉(zhuǎn)型。該模式通過構(gòu)建統(tǒng)一的數(shù)據(jù)平臺，實現(xiàn)了對鄉(xiāng)村治理各類信息的集成化管理，為鄉(xiāng)村治理提供了全景式、可視化的管理界面，有助于提高治理決策的科學性和時效性，助推鄉(xiāng)村治理向更加智慧化、精細化的方向發(fā)展。

一是加速鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)數(shù)字轉(zhuǎn)型。浙江省深度融合農(nóng)業(yè)與數(shù)字技術，推進“國家農(nóng)業(yè)農(nóng)村信息化示范省工程”、產(chǎn)業(yè)振興項目以及數(shù)字農(nóng)業(yè)工廠試點創(chuàng)建等關鍵智慧農(nóng)業(yè)項目，促進傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向高效數(shù)字化農(nóng)業(yè)的根本性轉(zhuǎn)變。通過與甲骨文、阿里巴巴等科技領軍企業(yè)的深度合作，創(chuàng)新了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式，樹立了一系列具有全國示范效應的數(shù)字農(nóng)業(yè)應用典范。利用大數(shù)據(jù)分析，逐步構(gòu)建了一個涵蓋生產(chǎn)現(xiàn)場至管理決策的全方位數(shù)字化管理體系，實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的顯著提升。二是優(yōu)化鄉(xiāng)村政務服務效能。浙江省德清縣依托先進的數(shù)字智能治理平臺，構(gòu)建了“1+N+5”數(shù)字鄉(xiāng)村治理體系框架，即一個大數(shù)據(jù)基礎平臺，支撐多個應用體系，并聚焦鄉(xiāng)村規(guī)劃、環(huán)境、服務、經(jīng)營、治理五大領域，推動全面數(shù)字化，以實現(xiàn)政府治理的高效協(xié)同。以德清縣為例，該縣通過整合跨部門涉農(nóng)數(shù)據(jù)資源，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享與流程再造，顯著提升了鄉(xiāng)村治理的智慧化水平和居民幸福感。浙江省還開創(chuàng)地采用“一圖盡覽”的數(shù)字化治理模式，建立了基于村情民意、遙感監(jiān)測的問題快速響應與處理機制，確保了鄉(xiāng)村治理的全程智能化監(jiān)管。三是拓寬民意表達與反饋途徑。面對傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理中民意反饋不暢、治理響應滯后的問題，數(shù)字鄉(xiāng)村治理模式強調(diào)以問題為驅(qū)動，以村民需求為核心，有效打破了信息壁壘，確保了村民訴求能夠及時、準確地被捕捉并得到有效處理。這一過程通過將社會問題數(shù)據(jù)化，轉(zhuǎn)化為治理數(shù)據(jù)，在數(shù)字平臺上進行智能分析，形成針對性的治理策略和解決方案，最終由相關部門迅速響應并實施，形成了一個閉環(huán)的治理流程。德清縣的“數(shù)字鄉(xiāng)村一張圖”平臺與湖州市“解紛碼”APP無縫對接，設立了矛盾糾紛調(diào)處化解模塊，實現(xiàn)了多部門協(xié)同調(diào)處，村民只需要簡單掃碼即可享受調(diào)解、咨詢、投訴、舉報等一站式服務，極大地便利了民眾，提升了治理效率。

（四）治理機制集成化

在國家政權建設的深化過程中，“行政下沉”策略將國家權力延伸至鄉(xiāng)村社會，促使行政體系與傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理模式相融合。這一轉(zhuǎn)變促使鄉(xiāng)村治理超越了單一村莊界限，依賴于縣、鄉(xiāng)、村多級聯(lián)動的協(xié)同機制。隨著村級組織日益行政化和村干部的職業(yè)化，他們不僅需要遵循科層制度的管理規(guī)范，還需應對繁重的上級監(jiān)督與評估任務，這雖強化了鄉(xiāng)村治理的行政色彩，卻也在一定程度上削弱了鄉(xiāng)村自治的活力與靈活性，導致鄉(xiāng)村治理機制陷入僵化。然而，新興信息技術的融入為擺脫鄉(xiāng)村治理困境帶來了轉(zhuǎn)機。它促進了治理模式的創(chuàng)新與升級，面對復雜多變的鄉(xiāng)村治理事務，傳統(tǒng)單向的政府主導管理模式顯得力不從心，而信息技術的引入則要求鄉(xiāng)村治理向更加靈活、多元的方向轉(zhuǎn)變，促使鄉(xiāng)村社會重新配置村級組織的權責結(jié)構(gòu)，賦予其更多治理權限，以打破“權小責大”的困境，使村級組織能夠更有效地發(fā)揮治理與服務職能，抵御現(xiàn)代數(shù)字技術帶來的對鄉(xiāng)村自治的潛在沖擊。

以浙江省德清縣“數(shù)字鄉(xiāng)村一張圖”平臺為例，它為鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化與村級組織治理效能的提升開辟了新路徑。該平臺不僅增強了村級組織的技術能力，使其能夠更及時、精準地響應村民的多元化需求，還通過數(shù)字化手段實現(xiàn)了村務治理的透明化與高效化。同時，“數(shù)字鄉(xiāng)村一張圖”還聚焦于村民全生命周期的服務需求，如出生、教育、就業(yè)、醫(yī)療等，村級組織據(jù)此提供主動、細致的服務，進一步提升了服務效能。即通過技術賦權，使得村級組織成為信息技術應用的主體和鄉(xiāng)村治理的實際權力中心，既強化了鄉(xiāng)村治理能力，又減輕了基層政府的負擔，構(gòu)建起一種新型的、基于數(shù)字技術的協(xié)同治理模式，鄉(xiāng)村治理事務和服務事務得以清晰界定與高效執(zhí)行，確保了鄉(xiāng)村公共秩序的穩(wěn)定與公共服務的有效供給。

五、數(shù)字賦能鄉(xiāng)村整體智治的德清經(jīng)驗

在推進數(shù)字鄉(xiāng)村整體智治的過程中，德清縣以數(shù)字技術為核心驅(qū)動力，通過深入實踐和持續(xù)探索，積累了獨具特色的經(jīng)驗。這些經(jīng)驗不僅體現(xiàn)在搭建鄉(xiāng)村治理數(shù)字化平臺的技術創(chuàng)新上，更在于其對鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)的全方位感知和精準治理。這一過程中，德清縣在治理理念、治理主體、決策方式和運行機制四個方面實現(xiàn)了顯著的轉(zhuǎn)型，從而推動了數(shù)字鄉(xiāng)村治理向鄉(xiāng)村整體智治邁進。

（一）治理理念從碎片思維到整體思維

傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理理念存在碎片化思維困境，具體表現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的責任意識碎片化、村級組織的價值觀念碎片化和村民的信任關系碎片化。其一，晉升錦標賽和壓力型體制導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責任意識碎片化，偏好短期成果而忽視長期發(fā)展。這種偏重形象工程、對上負責而非對民負責的心態(tài)，以及對“美觀”和“場面”的追求，忽略了項目完成后的持續(xù)維護和管理，使得示范點效果難以持續(xù)，甚至出現(xiàn)成效反彈。其二，村級組織因過分追求局部利益，導致治理目標分散，各村級組織更關注本村的短期利益，而非鄉(xiāng)村整體的長期發(fā)展，因而在資源分配、政策執(zhí)行和服務提供上出現(xiàn)分歧。這種利益導向的博弈行為，使得村級組織間的合作變得復雜，難以形成統(tǒng)一的治理策略和行動。其三，村民由于信息獲取和理解能力差異造成信任關系碎片化，影響其參與治理的意愿和治理效能。數(shù)字治理的宣傳和教育未能充分覆蓋所有村民，特別是對于互聯(lián)網(wǎng)接觸較少的群體，他們對數(shù)字治理的具體內(nèi)容、操作方法和預期效益缺乏了解。這種信息的不對等獲取，使得村民對數(shù)字治理的期望和反饋產(chǎn)生分歧，難以形成統(tǒng)一的治理共識。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村級組織以及村民等參與主體在公共事務的認知和處理上存在差異，導致了集體行動能力相對薄弱，難以轉(zhuǎn)化為協(xié)同推進力，阻礙了鄉(xiāng)村治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型進程。

在數(shù)字鄉(xiāng)村治理的探索中，德清縣展現(xiàn)出了從碎片化思維向整體性治理理念轉(zhuǎn)變的深刻洞察與實踐。該縣摒棄了以往分散、獨立的治理邏輯，轉(zhuǎn)而以整體性治理為核心，將鄉(xiāng)村視為一個相互關聯(lián)、不可分割的整體。德清縣秉持整體性治理理念，將鄉(xiāng)村的繁榮與發(fā)展視為一個系統(tǒng)工程，其中涉及經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)等多個方面。這種理念強調(diào)在治理過程中要全面考慮，既要注重鄉(xiāng)村的經(jīng)濟增長，也要關注社會和諧、文化傳承和生態(tài)保護，確保鄉(xiāng)村發(fā)展的可持續(xù)性。在具體實踐中，德清縣不僅注重治理策略的整體性規(guī)劃，還強調(diào)治理過程中的系統(tǒng)性和協(xié)同性，從整體出發(fā)，注重各要素之間的內(nèi)在聯(lián)系和相互依存。通過整體性治理理念的引導，德清縣在鄉(xiāng)村規(guī)劃、資源分配、政策制定等方面實現(xiàn)了全面優(yōu)化，有效提升了鄉(xiāng)村治理的效能和水平。

德清縣的經(jīng)驗表明，整體性治理理念是推動鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的核心，它要求在推進數(shù)字鄉(xiāng)村整體智治的進程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須摒棄碎片化思維，確立整體性治理的核心理念。同時，政府需充分發(fā)揮先進技術的支撐作用，為整體性治理提供堅實的技術基礎。

（二）治理主體從政府主導到多元共治

在推進數(shù)字鄉(xiāng)村治理的進程中，盡管各參與主體依據(jù)不同維度發(fā)揮著關鍵作用，但當前仍面臨整合多元力量的挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)治理權威中的“話語霸權”難題，使得政府在數(shù)字鄉(xiāng)村治理中占據(jù)強勢地位，限制了村民的參與和意見表達，導致信息透明度不足和村民監(jiān)督的局限性。與此同時，新興治理力量如社會組織和市場組織在數(shù)字鄉(xiāng)村治理中的參與渠道有限，參與度普遍不足，影響了數(shù)字鄉(xiāng)村整體智治的深度推進?；鶎又卫韱卧苍庥觥澳芰Χ贪濉崩Ь常迕竦膮⑴c意愿不足、積極性缺乏，以及對數(shù)字治理理解淺薄等因素，制約了共建共享共治的數(shù)字鄉(xiāng)村整體智治格局的形成，進一步加深了治理主體間的隔閡，影響了數(shù)字鄉(xiāng)村治理的深度融合與持續(xù)發(fā)展。

在德清縣的數(shù)字鄉(xiāng)村治理實踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、企業(yè)、社會組織、村委會和村民共同構(gòu)成了一個多元化的治理體系，有效解決了傳統(tǒng)治理中政府主導碎片化的問題。這一獨特的“德清經(jīng)驗”，通過多元共治的方式，將各方力量凝聚在一起，共同推動鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化和智能化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為引導者，攜手企業(yè)、社會組織、村委會及村民，共同構(gòu)建了一個多元共治的體系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過制定政策、搭建平臺，確保治理方向;企業(yè)以其技術和資金優(yōu)勢，為治理提供創(chuàng)新和動力;社會組織提供咨詢與監(jiān)督，確保治理透明度和公信力;村委會作為基層組織，協(xié)調(diào)各方利益，推動村民參與;而村民則作為治理的基礎力量，通過直接參與和反饋，使治理措施更貼近實際、符合民意。這種多元共治的模式，不僅有效解決了政府主導下的碎片化問題，還促進了鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化、智能化和可持續(xù)發(fā)展。

在汲取德清經(jīng)驗時，各地應致力于打造一個以政府為引領、企業(yè)為支撐、社會組織為輔助、村民為主體的多元共治新模式。通過構(gòu)建數(shù)字化平臺，促進信息資源的整合與共享，打破傳統(tǒng)治理的信息壁壘。同時，強化政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，積極引入市場機制，發(fā)揮企業(yè)的創(chuàng)新活力，培育社會組織的參與能力，并廣泛激發(fā)村民的自治熱情。

（三）決策方式從經(jīng)驗決策到數(shù)據(jù)驅(qū)動

傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村決策模式根植于鄉(xiāng)村治理的歷史與文化背景之中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導和村干部在缺乏全面數(shù)據(jù)支持的情境下，往往依賴于過往的治理經(jīng)驗，這種決策方式雖然為政策制定提供了歷史參照，但也可能削弱了對新挑戰(zhàn)的適應能力。一方面，決策過程主要依賴于個人經(jīng)驗和直覺。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導、村干部可能基于個人的理解和判斷而非全面的數(shù)據(jù)分析來做出決策，這可能導致決策結(jié)果受到個人偏好的限制。另一方面，鄉(xiāng)村治理決策過程中對人際關系的重視，反映了鄉(xiāng)村社會緊密的人際網(wǎng)絡，但也可能使得決策偏重維護既有的社會關系，而非單純追求治理的效率與公正。此外，口頭傳達在決策中的重要性表明了非正式溝通在政策制定和執(zhí)行中的作用，但這種方式可能缺乏正式文件那樣的透明度和可追溯性。經(jīng)驗決策在快速響應和處理常規(guī)性問題時具有一定的優(yōu)勢，但在動態(tài)變化的社會環(huán)境中逐漸顯露出其局限性，難以適應治理需求的復雜性和多變性，在新問題和新挑戰(zhàn)面前，經(jīng)驗決策方式缺乏一定的前瞻性和適應性。

浙江省德清縣實現(xiàn)數(shù)據(jù)驅(qū)動決策轉(zhuǎn)型的核心在于構(gòu)建了“數(shù)字鄉(xiāng)村一張圖”平臺，該平臺通過整合鄉(xiāng)村治理相關的各類數(shù)據(jù)，如地理信息、人口動態(tài)、經(jīng)濟活動等，形成一個全面的數(shù)據(jù)資源池。依托城市大腦的數(shù)據(jù)處理能力，德清縣能夠?qū)@些數(shù)據(jù)進行實時監(jiān)測和深入分析，從而為政策制定和資源配置提供科學依據(jù)。此外，德清縣推行的“一三五”架構(gòu)，即統(tǒng)一的數(shù)據(jù)后臺、三個應用支撐平臺和五個數(shù)字化應用領域，進一步促進了數(shù)據(jù)的可視化和模型化管理，實現(xiàn)了數(shù)據(jù)匯總和共享。通過這些措施，德清縣成功地將治理模式從依賴個人經(jīng)驗和直覺的傳統(tǒng)方式，轉(zhuǎn)變?yōu)榛跀?shù)據(jù)分析和事實依據(jù)的現(xiàn)代治理方式，大幅提升了治理效率和決策質(zhì)量。

德清縣的實踐提供了一個很好的借鑒，在數(shù)字鄉(xiāng)村整體智治中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應重視數(shù)據(jù)和技術在鄉(xiāng)村治理中的核心作用，通過建設完善的數(shù)據(jù)基礎設施、整合共享數(shù)據(jù)資源、實現(xiàn)技術應用標準化、推動跨部門協(xié)同合作，并注重保護個人隱私和數(shù)據(jù)安全，以數(shù)據(jù)驅(qū)動的方式推動鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化、智能化和精準化。

（四）運行機制從無序脫節(jié)到高效有序

在推進數(shù)字鄉(xiāng)村整體智治的過程中，機制缺失問題凸顯成為主要發(fā)展瓶頸。目前，由于缺乏一套完整、高效、協(xié)同的運作機制，導致政策制定與執(zhí)行脫節(jié)、資源分配不均、服務提供不連貫。特別是在服務流程整合方面，雖然數(shù)字鄉(xiāng)村治理的進展迅速，但公共服務的覆蓋范圍有限，且未能充分實現(xiàn)“一站式”服務模式，使得村民仍需進行線下操作，增加了村干部負擔。同時，村民監(jiān)督反饋機制的缺失也影響了數(shù)字治理的雙向互動，村民的意見和建議難以得到及時回應，而部分試點村在實踐過程中，忽視了實際需求，導致了形式主義現(xiàn)象的出現(xiàn)，影響了數(shù)字治理的實際效果。

德清縣在面對數(shù)字鄉(xiāng)村治理碎片化問題時，通過一系列創(chuàng)新實踐，成功解決了這些難題，并在此過程中展現(xiàn)了高效有序的特點。在服務流程整合方面，德清縣通過優(yōu)化線上服務平臺，實現(xiàn)了服務流程的簡化和便捷化，讓村民能夠享受到更加高效、便捷的服務。村民不再需要頻繁進行線下操作，而是可以通過線上平臺輕松完成各類業(yè)務的辦理，大大提高了服務效率。在村民監(jiān)督反饋機制方面，德清縣建立了暢通的反饋渠道和回應機制。村民可以通過線上平臺或其他渠道提出自己的意見和建議，相關部門會及時回應并處理，確保村民的訴求得到及時有效解決。這種雙向互動的方式不僅增強了村民的參與感和獲得感，也提高了數(shù)字治理的針對性和實效性。

德清縣在數(shù)字鄉(xiāng)村治理的創(chuàng)新實踐中，成功構(gòu)建了一套高效有序的運行機制，為鄉(xiāng)村治理整體智治提供了理論借鑒與實踐指導。一是通過整合數(shù)據(jù)和優(yōu)化服務流程，提高了服務效率;二是通過標準化和規(guī)范化技術應用，確保了技術的高效應用;三是通過暢通的反饋渠道和回應機制，增強了數(shù)字治理的針對性和實效性。

六、結(jié)論與討論

基于浙江省德清縣數(shù)字鄉(xiāng)村整體智治所取得的成效，本文在“理念—主體—技術—機制”分析框架下，深入剖析了數(shù)字鄉(xiāng)村治理中整體智治的創(chuàng)新實踐及其內(nèi)在邏輯，并得出以下結(jié)論。德清縣的整體智治模式之所以能夠有效解決數(shù)字鄉(xiāng)村治理的碎片化問題，主要得益于以下幾個方面的轉(zhuǎn)型。首先，在治理理念上，實現(xiàn)了從局部碎片化思維向全局整體性思維的躍遷;其次，在治理主體上，促進了從單一政府主導向多方利益主體共同參與的多元共治模式的過渡;再次，在決策方式上，完成了從依賴經(jīng)驗的直覺決策向基于數(shù)據(jù)驅(qū)動的科學決策的演變;最后，在運行機制上，構(gòu)建了從無序脫節(jié)到高效有序的治理流程。

德清縣通過整體智治模式有效緩解了數(shù)字鄉(xiāng)村治理的碎片化問題，從而為數(shù)字時代的鄉(xiāng)村治理探索出一條新路徑，即促進數(shù)字技術與鄉(xiāng)村治理深度耦合、共同創(chuàng)建數(shù)字鄉(xiāng)村整體智治協(xié)同體、明確數(shù)字技術全面應用場景的界限和建立科學有效的數(shù)字信息共享機制。該研究不僅系統(tǒng)化地闡釋了數(shù)字鄉(xiāng)村治理的整體智治模式，而且為理解和實施數(shù)字治理提供了一個理論框架，這對于促進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化、提升治理效能具有重要的理論和實踐意義。通過對德清縣的案例分析，本文為其他地區(qū)的數(shù)字鄉(xiāng)村整體智治提供了可復制的模式，展示了數(shù)字技術在鄉(xiāng)村治理中的應用潛力，為推動鄉(xiāng)村治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供了有力的實證支持。

本文的局限性在于其案例分析僅聚焦于單一地區(qū)，即德清縣。盡管這一深入剖析為理解數(shù)字鄉(xiāng)村治理提供了有價值的見解，但單案例的研究方法存在其固有的信度挑戰(zhàn)。為進一步充實研究并增強其信度和普適性，建議在接下來的研究中引入更多地區(qū)的整體智治實踐案例，特別是與德清縣同屬浙江省的其他地區(qū)。通過對比分析這些地區(qū)的案例，可以更為全面地理解數(shù)字鄉(xiāng)村治理在不同環(huán)境下的表現(xiàn)與差異，并可能得出更為廣泛適用的結(jié)論。

參考文獻：

[1]中共中央"國務院關于實施數(shù)字鄉(xiāng)村振興的意見[J].中華人民共和國國務院公報，2018（5）：4-26.

[2]習近平.高舉中國特色社會主義偉大旗幟"為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗：在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告[M].北京：人民出版社，2022.

[3]王文彬，李煜.城市基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型：技術重塑、數(shù)字失靈與整體智治[J].改革與戰(zhàn)略，2024（3）：1-9.

[4]許遠旺，倪宇嬌，劉瑜珮.整體性治理視域下基層“三整合”改革的審視與優(yōu)化[J].常州大學學報（社會科學版），2023（6）：63-67.

[5]王萌萌，姜方炳.打破數(shù)據(jù)壁壘：數(shù)字賦能縣級巡察的實踐機制及其限度——以杭州市B區(qū)“數(shù)智巡察”為例[J].中共杭州市委黨校學報，2023（6）：34-41.

[6]張鵬.整體智治視閾下“放管服”改革的地方實踐、現(xiàn)實困境與優(yōu)化策略[J].行政與法，2023（2）：65-75.

[7]劉祺.數(shù)字化改革視野下的項目協(xié)同管理應用研究：基于Z省L市S縣的實踐案例[J].決策科學，2023（4）：72-84.

[8]丁京.邁向整體智治：中國式現(xiàn)代化背景下的數(shù)字鄉(xiāng)村建設[J].西華大學學報（哲學社會科學版），2023（3）：40-49.

[9]王鷺，劉開君.數(shù)字鄉(xiāng)村背景下破解公共服務碎片化的“整體智治”邏輯：基于浙江“浙里興村共富”場景案例分析[J].中共寧波市委黨校學報，2022（2）：72-83.

[10]李健.數(shù)字技術賦能鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在機理與政策創(chuàng)新[J].經(jīng)濟體制改革，2022（3）：77-83.

[11]王勝，余娜，付銳.數(shù)字鄉(xiāng)村建設：作用機理、現(xiàn)實挑戰(zhàn)與實施策略[J].改革，2021（4）：45-59.

[12]沈費偉，葉溫馨.數(shù)字鄉(xiāng)村建設：實現(xiàn)高質(zhì)量鄉(xiāng)村振興的策略選擇[J].南京農(nóng)業(yè)大學學報（社會科學版），2021

（5）：41-53.

[13]付翠蓮，張慧.“理念—制度—技術”視角下鄉(xiāng)村治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的邏輯與機制：以德清縣“一圖感知五四”數(shù)字化平臺為例[J].公共治理研究，2022（2）：44-52.

[14]韋彬，陳永洲.整體性智治：中國式現(xiàn)代化城市治理的新范式[J].江漢論壇，2023（11）：37-45.

[15]胡衛(wèi)衛(wèi)，劉暢.“網(wǎng)格化+數(shù)字化”鄉(xiāng)村綜合治理的運行機制與實踐機理：基于F省Z市“數(shù)字坂里”平臺建設的實證考察[J].南京農(nóng)業(yè)大學學報（社會科學版），2024（2）：124-135.

[16]胡衛(wèi)衛(wèi)，楊其洪.鄉(xiāng)村治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型中“價值共創(chuàng)”的實踐邏輯與路徑指向：基于F省Z市“數(shù)字坂里”的實證考察[J].農(nóng)林經(jīng)濟管理學報，2024（5）：1-10.

[17]苗世亮，盧冀峰.數(shù)字經(jīng)濟賦能鄉(xiāng)村治理“四治融合”的內(nèi)在機理與實踐策略[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，2024（2）：61-63.

[18]張軍，徐龍龍.協(xié)同治理背景下數(shù)字鄉(xiāng)村建設路徑優(yōu)化研究：以皖北L村為例[J].淮北師范大學學報（哲學社會科學版），2023（3）：44-51.

[19]馮獻，李瑾，崔凱.鄉(xiāng)村治理數(shù)字化：現(xiàn)狀、需求與對策研究[J].電子政務，2020（6）：73-85.

[20]武小龍.數(shù)字鄉(xiāng)村治理中的平臺賦能：框架、機理及邏輯：基于南京市D社區(qū)試點經(jīng)驗的實踐分析[J].電子政務，2023（12）：2-16.

[21]張世貴，吳合慶.數(shù)字鄉(xiāng)村建設何以推進共同富裕：基于“賦能—調(diào)適”的分析框架[J].中國行政管理，2024（2）：103-111.

[22]AndrewD.Holisticgovernance[J].PublicPolicyandAdministration，1990（1）：4-19.

[23]PerriS，LeatD，SeltzerK，etal.TowardsHolisticGovernment：Thenewreformagenda[M].NewYork：Palgrave，2002

（9）：29-30.

[24]竺乾威.從新公共管理到整體性治理[J].中國行政管理，2008（10）：52-58.

[25]PatrickDunleavy，HelenMargetts，SimonBastow，etal.DigitalEraGoverance：ITCorporations，theState，andE-Government[M].London：OxfordUniversityPress，2006.

[26]徐曉林，周立新.信息技術對政府服務質(zhì)量的影響研究[J].中國行政管理，2004（4）：88-92.

[27]郁建興，黃飚.“整體智治”：公共治理創(chuàng)新與信息技術革命互動融合[N].光明日報，2020-06-12（11）.

[28]周俊.以整體智治消除基層“數(shù)據(jù)煙囪”[J].國家治理，2020（30）：24-26.

[29]余敏江.整體智治：塊數(shù)據(jù)驅(qū)動的新型社會治理模式[J].行政論壇，2020（4）：76-82.

[30]中共浙江省委黨校.數(shù)字化改革與整體智治[M].北京：中共中央黨校出版社，2021.

[31]浙江省市場監(jiān)管局.數(shù)字化改革術語定義[EB/OL].（2021-07-11）[2024-08-25].https：//www.ndrc.gov.cn/xwdt/

ztzl/xhyshj/dfdt/202107/t20210711_1290208_ext.html.

[32]張曉，鮑靜.數(shù)字政府即平臺：英國政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略研究及其啟示[J].中國行政管理，2018（3）：27-32.

HowDigitalEmpowermentAchieveOverallSmartGovernanceinRuralAreas

——ACaseStudybasedonPanoramicGovernancePlatformof“DigitalVillageofOneMap”inDeqingCountyofZhejiangProvince

ZhaoJingdan，SuXuehan

（CollegeofManagement，ShenyangNormalUniversity，ShenyangLiaoning110034）

Abstract：DigitaltechnologyisreshapingthepatternofruralgovernanceinChina，andtheoverallintelligentgovernancemodelhasbecomeanimportanttrendinruralgovernanceinthenewera.However，thismodelfaceschallengesoffragmentedgovernanceconcepts，subjects，technologies，andmechanismsinlocalpractice.Tothisend，DeqingCountyinZhejiangProvincehastakentheleadinlaunchingthe“DigitalVillageofOneMap”panor-

amicgovernanceplatform，whichachievestheintegrationofgovernanceconcepts，collaborativegovernanceentities，intelligentgovernancetools，andintegratedgovernancemechanismsthroughdigitalempowerment.TheexperienceofDeqingCountyshowsthatdigitalempowermentofoverallintelligentgovernancecaneffectivelysolveruralgovernanceproblems，achieveatransformationofgovernanceconceptsfromfragmentedthinkingtoholisticthinking，governancesubjectsfromgovernmentledtodiversifiedcogovernance，decision-makingmethodsfromempiricaldecision-makingtodata-driven，andoperationalmechanismsfromdisorderlydisconnectiontoefficientandorderly.Itprovidesanewgovernancepathforruralgovernanceandenhancestheefficiencyofruralgovernance.

Keywords：ruralgovernance;holisticintelligentgovernance;“DigitalVillageofOneMap”;digitalempowerment

【責任編輯：劉北蘆""責任校對：趙踐】

收稿日期：2024-10-22

基金項目：國家社會科學基金一般項目（21BZZ013）

作者簡介：趙敬丹，女，遼寧錦州人，沈陽師范大學教授，管理學博士，碩士研究生導師，主要從事數(shù)字公共治理、基層治理與社會組織管理研究;蘇雪寒，女，遼寧營口人，沈陽師范大學行政管理碩士研究生，主要從事數(shù)字公共治理與基層治理研究。