摘要：在城鄉(xiāng)一體化背景下，農(nóng)村面臨著勞動(dòng)力持續(xù)流失與土地長(zhǎng)期閑置的問(wèn)題，使得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展嚴(yán)重受阻。為此，國(guó)家相繼出臺(tái)與實(shí)施了一系列有關(guān)農(nóng)村土地改革的政策與制度，持續(xù)推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但仍存在著亟待解決的現(xiàn)實(shí)性問(wèn)題。由此，文章對(duì)深化農(nóng)村土地改革，促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式、現(xiàn)狀及問(wèn)題進(jìn)行分析，提出優(yōu)化農(nóng)村土地制度改革，促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可行性策略，為農(nóng)村土地制度改革及其促進(jìn)作用下農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展提供一定的參考與借鑒。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；土地制度改革；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)；發(fā)展

一、前言

當(dāng)前我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展正處于穩(wěn)中求進(jìn)的特殊時(shí)期。相較于城市而言，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展較為滯后，嚴(yán)重制約了城鄉(xiāng)一體化建設(shè)與社會(huì)主義農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡導(dǎo)致農(nóng)村大量勞動(dòng)力向城市流轉(zhuǎn)，更多土地資源閑置浪費(fèi)?；诖?，2018年國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》，提出要大力推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，以此實(shí)現(xiàn)更為全面的鄉(xiāng)村振興。與此同時(shí)，黨的二十屆三中全會(huì)指出，要進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制，深化土地改革的決策部署，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城鄉(xiāng)融合。因此，對(duì)農(nóng)村土地制度改革及其作用下的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行研究，有助于促進(jìn)農(nóng)村土地資源的集約節(jié)約、高效利用，并以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展為基礎(chǔ)，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面實(shí)施。

二、農(nóng)村土地制度改革及促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展概述

我國(guó)農(nóng)村土地制度主張農(nóng)民集體是農(nóng)村土地所有權(quán)的主體。即農(nóng)村集體所有的土地屬于村集體中所有村民。按照法律規(guī)定，農(nóng)村土地劃分為三種形式：農(nóng)用地、宅基地、經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。農(nóng)村土地是農(nóng)村最為根本的生產(chǎn)資料，農(nóng)村土地的利用水平關(guān)乎著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快的背景下，城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)中亟待解決的重大問(wèn)題。而依托農(nóng)村土地制度改革促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展是一條有效路徑。近年來(lái)，為推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國(guó)家出臺(tái)了一系列土地制度改革政策，如2016年實(shí)施的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》，其中提出了農(nóng)村土地改革的“三權(quán)分置”創(chuàng)新機(jī)制，放活了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)；2018年出臺(tái)的《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》中提出要持續(xù)深化推進(jìn)農(nóng)村土地改革，完善房地一體的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)用地、宅基地的確權(quán)登記；2019年修訂的《土地管理法》明確了農(nóng)村集體的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可面向其他組織及個(gè)人出讓及出租；2021年新頒布的《土地管理法實(shí)施條例》進(jìn)一步完善了農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)制度，增設(shè)了專門的宅基地管理相關(guān)條款。在一系列農(nóng)村土地改革政策持續(xù)有力推進(jìn)下，農(nóng)村土地的利用效率逐步提升并創(chuàng)造更多利益，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展得以有力推進(jìn)。

三、農(nóng)村土地制度改革下農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式

（一）經(jīng)濟(jì)服務(wù)模式

本文所指的經(jīng)濟(jì)服務(wù)模式是指以農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織作為主體推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行與發(fā)展，通過(guò)成立村集體農(nóng)業(yè)合作社、村集體資產(chǎn)管理公司、村企共建公司等形式，以種植、養(yǎng)殖、項(xiàng)目開(kāi)發(fā)與運(yùn)行的方式，將村民與村集體的土地集中起來(lái)開(kāi)展統(tǒng)一流轉(zhuǎn)、農(nóng)房租賃等業(yè)務(wù)。以村集體為主體的企業(yè)居中擔(dān)任中介角色，按照比例收取土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用或者農(nóng)房租賃收益的手續(xù)費(fèi)用等。在租賃方面，由村集體成立并運(yùn)行屬于村集體的資產(chǎn)管理中心，統(tǒng)一對(duì)村集體及村民的閑置的房屋、門面及其他場(chǎng)所進(jìn)行登記，再租賃給其他經(jīng)濟(jì)主體。在經(jīng)濟(jì)服務(wù)模式下，村集體可依托土地改革的契機(jī)，從成本水平較低的土地流轉(zhuǎn)及房屋、門面及其他場(chǎng)所等獲得更高的收益，將大量閑置土地盤活。

（二）市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)模式

市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)模式是村集體作為經(jīng)濟(jì)組織建立資產(chǎn)管理企業(yè)，統(tǒng)一對(duì)村集體的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)行城鄉(xiāng)入市，使農(nóng)村土地以相應(yīng)的價(jià)值進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)并創(chuàng)造更多價(jià)值。村集體創(chuàng)辦的企業(yè)可通過(guò)出讓土地、投資入股等多種形式建設(shè)經(jīng)營(yíng)性場(chǎng)所，如旅游景區(qū)停車場(chǎng)、工業(yè)園區(qū)以及其他經(jīng)營(yíng)性場(chǎng)所等，村集體以年度為周期獲得土地出讓或投資入股收益，也可以是這兩種模式的結(jié)合。通過(guò)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)模式，村集體可實(shí)現(xiàn)參與多項(xiàng)目、多產(chǎn)業(yè)建設(shè)與運(yùn)行，既推進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又強(qiáng)化了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，同時(shí)為村民創(chuàng)造了一定數(shù)量的就業(yè)崗位，不斷向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展注入新的活力。

四、土地制度改革促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展現(xiàn)狀

（一）土地制度改革增加農(nóng)民收入

農(nóng)村土地制度改革及落實(shí)明顯拓寬了農(nóng)民的收入渠道，增加了農(nóng)民的收入來(lái)源，提升了農(nóng)民的收入水平，當(dāng)前主要的做法有以下幾種形式：第一，農(nóng)用地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，按照區(qū)域土地收益的平均值每年度給予農(nóng)民相應(yīng)的補(bǔ)償，提升農(nóng)村土地的利用效率，增加農(nóng)民收入。第二，合理利用城鄉(xiāng)增減掛鉤政策，將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有用的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)行整合，而后整體入市，以此在市場(chǎng)中獲得出讓這些土地的補(bǔ)貼，依托多元化的分配方式給農(nóng)民分紅，如向農(nóng)民直接發(fā)放現(xiàn)金、為農(nóng)民購(gòu)買養(yǎng)老保險(xiǎn)等。第三，部分農(nóng)村擁有豐富的旅游資源及其他自然資源，或者地理區(qū)位具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，因此可以吸引外部社會(huì)資本前來(lái)投資，如建設(shè)旅游特色小鎮(zhèn)、物流倉(cāng)儲(chǔ)中心等，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依托土地制度改革政策向企業(yè)出讓土地，還可將門面、房屋等出租給游客、企業(yè)員工等外來(lái)人員，且農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及村民還可自營(yíng)民宿、餐館、特產(chǎn)店等方式多元化創(chuàng)效增收。

（二）農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)推動(dòng)農(nóng)業(yè)集成發(fā)展

依照土地政策，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織必須完善農(nóng)民土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)屬劃分，根據(jù)準(zhǔn)確的劃分結(jié)果更為高效地利用土地創(chuàng)收。依法依規(guī)將具有土地流轉(zhuǎn)意愿的農(nóng)民所享有的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)統(tǒng)一回收至各個(gè)村民小組，基于農(nóng)村土地合作社這一載體，將集中化的土地流轉(zhuǎn)給涉農(nóng)企業(yè)進(jìn)行農(nóng)業(yè)技術(shù)與產(chǎn)品的科學(xué)化、規(guī)?；难邪l(fā)、生產(chǎn)，建立特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)示范基地、農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)等提升農(nóng)業(yè)土地的利用率與價(jià)值，借助互聯(lián)網(wǎng)電商平臺(tái)、村干部、種植與養(yǎng)殖戶直播帶貨等方式，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)、銷售、服務(wù)一體化，以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，以營(yíng)銷服務(wù)為方式，以“線上+線下”為渠道通路，力求逐步擺脫原本粗放、低效的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，追求實(shí)現(xiàn)集約化、精準(zhǔn)化、高效化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式，從而全面提升農(nóng)村土地的利用率，創(chuàng)造更多的效益。

（三）建設(shè)用地置換優(yōu)化農(nóng)村人居環(huán)境

科學(xué)高效利用城鄉(xiāng)用地增減掛鉤政策，在當(dāng)?shù)卣咧贫鹊脑试S與支持下，可適當(dāng)將農(nóng)戶的宅基地與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）或縣（區(qū)）或地級(jí)市近郊閑置的建設(shè)性用地進(jìn)行平等互換，在置換獲取的建設(shè)性用地上統(tǒng)一規(guī)劃與建設(shè)農(nóng)民集中居住的住房，如小區(qū)等。農(nóng)民集中住房的建設(shè)資金來(lái)源主要為增減掛鉤的土地收益返還資金。同時(shí)，農(nóng)民集中居住區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如電力、天然氣、供暖、供水及教育、學(xué)校、衛(wèi)生院等由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與當(dāng)?shù)卣?、企業(yè)等共建共用，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的主要來(lái)源渠道是上述土地收益返還資金，各級(jí)政府向農(nóng)村撥付的鄉(xiāng)村振興資金可合法合規(guī)應(yīng)用于新農(nóng)村建設(shè)的部分。

（四）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市促成生產(chǎn)要素流入

在各級(jí)地方政府的引導(dǎo)、支持與督促，以及合作企業(yè)的助力之下，通過(guò)科學(xué)高效經(jīng)營(yíng)發(fā)展，農(nóng)村規(guī)模化農(nóng)業(yè)的發(fā)展逐步收到成效。在此基礎(chǔ)上，相當(dāng)一部分農(nóng)村合理利用國(guó)家集體建設(shè)用地入市交易政策制度，持續(xù)加強(qiáng)宣傳，吸引更多的企業(yè)前來(lái)農(nóng)村投資，為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展獲得更多的資源。與此同時(shí)，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織將一定年限內(nèi)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地通過(guò)出讓、出租及土地入股等多種形式將土地的使用權(quán)給予企業(yè)，借助企業(yè)的資本實(shí)力與開(kāi)發(fā)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理的專業(yè)能力形成規(guī)?；铱沙掷m(xù)發(fā)展的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，不斷擴(kuò)展產(chǎn)業(yè)鏈條，從而循序漸進(jìn)地建立生態(tài)與可持續(xù)、形式內(nèi)容多元、發(fā)展?jié)摿^好、信息與銷路暢通的綜合型現(xiàn)代農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)模式，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民三者利益的協(xié)同、發(fā)展的可持續(xù)。

五、農(nóng)村土地制度改革促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中存在的問(wèn)題

（一）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織決策參與權(quán)受到限制

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的主要參與者、決策者、推動(dòng)者，但從實(shí)際情況來(lái)看，在農(nóng)村土地改革及推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的話語(yǔ)權(quán)、決策權(quán)等在整體上仍然較低，不能夠在土地制度實(shí)施與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮全面作用。例如，在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織向企業(yè)出讓建設(shè)性用地的過(guò)程中，相關(guān)項(xiàng)目的規(guī)劃與建設(shè)由企業(yè)主導(dǎo)，而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)于項(xiàng)目的規(guī)劃與建設(shè)了解甚少，缺乏高素質(zhì)專業(yè)人才，因此只能從事與農(nóng)戶交談簽訂合同、統(tǒng)一收集土地、向企業(yè)出讓土地等相關(guān)工作。在此狀況下，難以真正形成完整的多元共享的村企合作機(jī)制，使其村集體不僅未能承擔(dān)一部分決策者的角色，反而成為企業(yè)決策的被動(dòng)執(zhí)行者，其參與集體事項(xiàng)的權(quán)利在很大程度上難以體現(xiàn)?？陀^而言，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表著農(nóng)村所有農(nóng)民的切身利益，且企業(yè)在農(nóng)村的開(kāi)發(fā)建設(shè)、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)是以土地制度改革為基礎(chǔ)，但農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織卻未能參與到規(guī)劃和建設(shè)之中，如此就可能導(dǎo)致農(nóng)民的土地以及基于土地所衍生出的其他權(quán)益受到威脅或損害，也與土地改革多元共享機(jī)制建設(shè)的政策及目標(biāo)相悖。

（二）農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)與出讓不規(guī)范

伴隨著國(guó)家到地方一系列土地制度改革的出臺(tái)實(shí)施及有序推進(jìn)，一部分農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織開(kāi)始積極探索與實(shí)踐集體建設(shè)性用地的出讓、流動(dòng)等模式來(lái)盤活閑置土地，以此獲得利益。在此過(guò)程中，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為主體對(duì)農(nóng)民依法所有的宅基地、村集體長(zhǎng)久閑散或廢棄的建設(shè)用地等土地的使用權(quán)，將使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給具有需求的企業(yè)或其他組織并獲得相應(yīng)的利益，再按照與村民簽訂的建設(shè)性用地轉(zhuǎn)讓合同的標(biāo)準(zhǔn)給予村民相應(yīng)的補(bǔ)償。但由于當(dāng)前大多數(shù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)于土地資源的屬性確定、土地價(jià)值的評(píng)估、土地流轉(zhuǎn)與出讓的招標(biāo)等方面認(rèn)知與操作能力有限，沒(méi)有吃透相關(guān)政策條文的內(nèi)容，價(jià)值配套的監(jiān)督管理機(jī)制不完善，因此可能將本該為農(nóng)業(yè)性質(zhì)的用地劃分為集體建設(shè)性用地，如此就造成村集體向農(nóng)民統(tǒng)一回收的土地中存在著農(nóng)業(yè)用地，導(dǎo)致原本應(yīng)屬于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)土地資源被擠占，同時(shí)也違法違規(guī)。在未向地方政府報(bào)備并通過(guò)審批而私自改變農(nóng)業(yè)用地屬性，并錯(cuò)誤地將這些土地出讓、流轉(zhuǎn)入市，說(shuō)明一部分農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在落實(shí)土地政策及由此推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中缺乏法規(guī)層面的有力指導(dǎo)，也反映出地方政府對(duì)于農(nóng)村集體土地資產(chǎn)的屬性劃分、交易等方面的監(jiān)督管理仍然存在薄弱之處。

（三）農(nóng)民農(nóng)戶落實(shí)政策的積極性不強(qiáng)

由于農(nóng)民整體上對(duì)于土地制度改革及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相關(guān)法律法規(guī)、政策制度、內(nèi)容內(nèi)涵、價(jià)值意義、方法途徑等了解與掌握較少，因此導(dǎo)致一部分農(nóng)戶在響應(yīng)與落實(shí)土地政策的積極性不高。例如，有的農(nóng)民對(duì)承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)政策不熟悉，將承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)看作是政府的土地征收。當(dāng)村集體錯(cuò)誤地改變土地屬性時(shí)，大多數(shù)農(nóng)民由于對(duì)此不了解也沒(méi)有提出任何意見(jiàn)，只是被動(dòng)地接受安排。這些現(xiàn)象反映出農(nóng)民對(duì)于農(nóng)村土地的權(quán)屬意識(shí)薄弱，更難掌握農(nóng)村土地相關(guān)的政策制度及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的內(nèi)容模式等，如此導(dǎo)致的結(jié)果就是相當(dāng)一部分農(nóng)民落實(shí)與配合農(nóng)村土地改革及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意識(shí)和行動(dòng)力不足，降低了相關(guān)政策制度實(shí)施的效能。

（四）財(cái)政資金的使用信息公開(kāi)程度較低

在村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市過(guò)程中，存在著財(cái)政補(bǔ)貼收益、流轉(zhuǎn)分配和使用路徑信息公開(kāi)程度低、透明性差等問(wèn)題，有的村集體并未真正地將入市所獲取的收益、入股獲得的分紅等及時(shí)、足額地分配給農(nóng)戶。正如前文所述，在土地制度改革中一些農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的收益主要來(lái)源于兩個(gè)渠道：一是開(kāi)展土地流轉(zhuǎn)及房屋租賃等，其中村集體企業(yè)為中介，從中獲取流轉(zhuǎn)及租賃的相關(guān)收益。二是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)出資、入股等方式與企業(yè)合作來(lái)發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。同時(shí)，按照相關(guān)土地政策及制度，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織一般會(huì)獲得一定的財(cái)政補(bǔ)貼，補(bǔ)貼的形式內(nèi)容及數(shù)額多種多樣。但在諸多農(nóng)村存在著如此現(xiàn)象，即農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員與村委會(huì)成員高度重合，兩個(gè)組織的相互制約、監(jiān)督效能較差，且不重視或者不愿意公開(kāi)以土地為基礎(chǔ)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)管理費(fèi)用、收益等，村民作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，但無(wú)法從中了解資金流動(dòng)的細(xì)節(jié)，可能會(huì)因此產(chǎn)生不滿、質(zhì)疑，并可能因此降低響應(yīng)落實(shí)土地制度改革相關(guān)政策及參與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的積極性與行動(dòng)力。

六、優(yōu)化農(nóng)村土地制度改革促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的策略

（一）建立健全農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織決策參與機(jī)制

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是我國(guó)最基層的經(jīng)濟(jì)自治與經(jīng)營(yíng)組織，其對(duì)農(nóng)村集體性資產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)一的管理、規(guī)劃、經(jīng)營(yíng)，以及代表農(nóng)戶農(nóng)民將集體資產(chǎn)運(yùn)用于內(nèi)部及外部項(xiàng)目的投資建設(shè)。在涉及村集體農(nóng)用土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和集體建設(shè)性土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)、出讓時(shí)，村集體有權(quán)參與到規(guī)劃、經(jīng)營(yíng)和后續(xù)發(fā)展的決策之中。為了保證村民的利益，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不得將集體性土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)完全授予其他相關(guān)利益方，在投資建設(shè)的過(guò)程，地方政府、相關(guān)企業(yè)在項(xiàng)目決策與實(shí)施時(shí)，應(yīng)當(dāng)保證農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在其中依法享有相關(guān)權(quán)益，任何外部的組織、個(gè)人不應(yīng)干涉、替代或忽視農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的決策權(quán)。在決策的過(guò)程中，應(yīng)充分聽(tīng)取、考慮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的意見(jiàn)和建議，賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織一定的決議票數(shù)，使得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為保護(hù)農(nóng)村與農(nóng)民的利益發(fā)揮出強(qiáng)大效能。只有通過(guò)法律、政策、制度等方面明確農(nóng)村集體擁有合理且充分決策權(quán)的前提下，才能夠保證農(nóng)村土地在流轉(zhuǎn)、出讓等方面合法、合規(guī)、合理，促進(jìn)土地制度改革的有效落實(shí)，從而保證農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)益。

（二）完善政策實(shí)施與監(jiān)督管理制度

我國(guó)土地法明確規(guī)定，農(nóng)村集體土地的管理、經(jīng)營(yíng)主體是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。在土地制度改革及推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展的過(guò)程中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織享有土地法律、政策、制度等賦予的全部權(quán)益。為了保證這些權(quán)益真正實(shí)現(xiàn)，地方政府應(yīng)從實(shí)際情況出發(fā)，進(jìn)一步制定與實(shí)施相應(yīng)的審批、監(jiān)管、處罰制度，為農(nóng)村土地改革及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展創(chuàng)造有利的政策環(huán)境。首先，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)當(dāng)依照法律政策等，結(jié)合本地農(nóng)村發(fā)展情況，制訂相關(guān)的監(jiān)管流程，以此為據(jù)落實(shí)好承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的事前調(diào)查與審批、事中監(jiān)督與管理、事后評(píng)估與檢驗(yàn)等工作。在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織落實(shí)相關(guān)政策及制度時(shí)，應(yīng)當(dāng)通過(guò)調(diào)查驗(yàn)證決策是否科學(xué)合理，以長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光審視承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)及建設(shè)用地入市。其次，建議地方政府基于農(nóng)村土地改革及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)，做好相關(guān)的支持與服務(wù)工作，構(gòu)建與完善農(nóng)村承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和建設(shè)性土地入市的審批制度，在強(qiáng)化監(jiān)管的同時(shí)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織提供政策上的多元化支持，如法律支持、政策解讀、經(jīng)營(yíng)幫助等，為土地制度改革及落實(shí)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展持續(xù)賦能。

（三）優(yōu)化土地制度政策的宣貫制度

在推進(jìn)與落實(shí)農(nóng)村土地制度改革，助力農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的同時(shí)，地方政府和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織還應(yīng)當(dāng)肩負(fù)起對(duì)組織成員的管理工作，通過(guò)多種形式的政策法律宣貫、教育培訓(xùn)等方式不斷提升農(nóng)民對(duì)農(nóng)村土地制度改革及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)相關(guān)知識(shí)的理解與掌握，為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織落實(shí)土地政策改革以及推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。從農(nóng)村土地制度改革的角度出發(fā)，通過(guò)村委會(huì)宣傳欄張貼學(xué)習(xí)資料、村集體廣播、向農(nóng)戶發(fā)放傳單、村民大會(huì)宣講、村民微信群信息發(fā)送等方式，全面且詳細(xì)地將土地制度改革及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的諸如承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市等相關(guān)的法律、政策、制度、方法、流程等向村民進(jìn)行宣傳，使農(nóng)民較為深入地理解城鄉(xiāng)土地增減掛鉤政策、承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、建設(shè)性土地入市等相關(guān)的內(nèi)容，以此更為積極配合與支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織開(kāi)展土地經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，并能夠依法保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與自身的合法權(quán)益。通過(guò)地方政府和村集體的普法宣傳、政策宣貫及其他有關(guān)知識(shí)的教育培訓(xùn)，提升農(nóng)民對(duì)政策及制度的認(rèn)識(shí)，減少農(nóng)村土地制度改革以及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的問(wèn)題、矛盾、糾紛，從而提升土地制度改革實(shí)施的效能，并由此更好地推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

（四）實(shí)施農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收益公開(kāi)機(jī)制

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)在土地制度改革及推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中合理實(shí)施農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)收益公開(kāi)機(jī)制。如，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤或者集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市等方面所獲得的政策補(bǔ)貼、補(bǔ)償資金、收益等，應(yīng)當(dāng)向組織內(nèi)的村民公開(kāi)，保證組織內(nèi)村民的知情權(quán)與話語(yǔ)權(quán)。一般而言，在農(nóng)村土地制度改革及促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村委會(huì)兩者之間存在著賬戶混合、職能交叉、相互干擾等問(wèn)題，因此必須實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村委會(huì)職能的明確劃分與賬目的獨(dú)立。具體由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織履行經(jīng)濟(jì)職能，村委會(huì)履行公共管理與服務(wù)職能。

在促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成立的資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)若要?jiǎng)佑觅Y金、調(diào)整集體資產(chǎn)份額、股權(quán)的變化及利益分配、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主要領(lǐng)導(dǎo)人員的變更、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)狀況的公開(kāi)等，都需要通知組織內(nèi)各成員并召開(kāi)成員代表審議會(huì)議，實(shí)施投票決策機(jī)制。同時(shí)，對(duì)于成立專業(yè)化運(yùn)營(yíng)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織而言，資產(chǎn)管理及經(jīng)營(yíng)的情況等應(yīng)當(dāng)定期向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員公開(kāi)，公開(kāi)的內(nèi)容要全面，不可避重就輕。資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)事會(huì)也應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其應(yīng)盡職能，保證農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的民主化管理，保護(hù)組織成員的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決策權(quán)等，同時(shí)也要持續(xù)增強(qiáng)組織成員對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的保護(hù)意識(shí)，另還可聘請(qǐng)專業(yè)的審計(jì)機(jī)構(gòu)每年度對(duì)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計(jì)并向組織成員公布審計(jì)結(jié)果，并注重審計(jì)結(jié)果的運(yùn)用。

七、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，在農(nóng)村土地制度改革及促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的過(guò)程中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)從法律、政策、制度出發(fā)，結(jié)合本村的實(shí)際情況，準(zhǔn)確劃分土地性質(zhì)，并且在地方政府和企業(yè)的支持下，深化推進(jìn)土地制度改革，有序?qū)嵤┺r(nóng)村承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的出讓等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，基于城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤相關(guān)政策提高農(nóng)村閑置土地的利用效率，使得農(nóng)村土地資源從長(zhǎng)期低效狀態(tài)進(jìn)入市場(chǎng)流通，由此促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

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