摘要：土地問題是“三農”核心問題。新《土地管理法》于2020年施行后從國家立法的高度系統(tǒng)地規(guī)定了農村集體建設用地使用權入市流轉制度，破除了集體建設用地進入市場的法律障礙，土地流轉市場加速升級。但是農村集體經營性建設用地入市的制度改革推動集體所有土地溢價升值后，面臨的突出問題便是利益分配問題。文章基于馬克思級差地租理論明晰農村集體經營性建設用地入市產生的“新型級差地租”定義，歸納了“新型級差地租”的主要特征，最后厘清“新型級差地租”的分配機制，為保障農民在“新型級差地租”分配中依法享有的權益提供管理理論基礎。

關鍵詞：新型級差地租；農村集體建設用地；收益分配；社會公平

近年來隨著我國城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展，對城市國有土地的需求持續(xù)增加。政府往往通過征地等手段變更勞動群眾集體所有制的權屬為國有性質以滿足城市擴張對土地的需求，而在征地過程中農民屬于弱勢群體，巨大的土地增值收益被開發(fā)商所攫取，因此在征地過程中經常由于利益分配問題導致社會沖突的發(fā)生，在巨大的利益誘惑下承包商強征強拆的現象也屢見不鮮，隱藏在背后的實質是農民無法享受由政策制度的改變所帶來的權益升值與級差地租缺乏公平有效的分配機制。不難窺見，土地征收過程中政府始終處于主導地位，土地征用方面的法律法規(guī)并不完善（林艷，2022），在各利益方博弈過程當中，農民往往處于弱勢地位。厘清農村集體經營性建設用地入市的新型級差地租分配機制，從頂層設計出發(fā)改革土地入市流轉制度，不僅有利于保障農民合法權益，增加土地的財產性收入，而且對破解鄉(xiāng)村振興的產業(yè)用地難題、壯大農村集體經濟具有重要意義。

在新《土地管理法》頒布以前，農村集體建設用地必須先變更產權為國有土地才能入市交易。隨著我國土地供求矛盾的逐漸突出，從2015年開始，我國在全國33個試點城市開展了“三塊地”（農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革）土地制度改革并取得了一系列的經驗（張云輝和汪洋，2022）。2019年8月26日，十三屆全國人大常委會第十二次會議審議通過《中華人民共和國土地管理法》修正案，為新《土地管理法》，自2020年1月1日起施行。新《土地管理法》將“土地承包經營權”和“土地經營權”分別成權，從法律以及內涵上對兩者進行了明確的區(qū)分，極大地促進了我國農村土地流轉與規(guī)模化經營的發(fā)展，進一步貫徹了“三權分置”的理念，并從國家立法的高度系統(tǒng)地規(guī)定了農村集體建設用地使用權直接入市流轉制度（夏沁，2022），可以有效解決城市土地資源緊缺的問題和城市擴張與農村集體占有土地之間的矛盾。

具體來看，新《土地管理法》從法律層面規(guī)定了符合規(guī)劃并依法登記的農村集體建設用地經過合法的審議流程后可交由農村集體經濟組織以外的單位或個人直接使用，可以采取出讓、出租等方式，為農民享受土地增值收益與級差地租收益提供了法律保障。有研究提出，在入市過程中的核心問題是要保障農民的權益，讓農村土地回歸市場價值，構建平等合理土地收益的分配機制（鄧宏乾等，2016），但是由于當前配套法律法規(guī)尚未完善以及各地農村集體經營性建設用地入市的進程差異較大，在農村集體經營性建設用地流轉入市過程中存在收益分配失衡等問題，兼顧政府、集體、個人三方利益的收益分配關系還有待厘清（趙昶和郭琎，2024）?？梢园l(fā)現，當農村集體經營性建設用地入市的法律障礙被破除后，農村集體經營性建設用地入市面臨的最突出的問題便是利益分配問題。但由于政策制度的改變導致土地產權變更而帶來的增值屬于何種級差地租收益以及具體的利益分配機制還有待進一步厘清，利益分配邏輯與路徑還不明晰，進一步限制了農村集體經營性建設用地入市流轉的推進。鑒于此，本文首先基于馬克思《資本論》的級差地租理論界定了農村集體經營性建設用地入市土地溢價新型級差地租概念，剖析了農村集體經營性建設用地入市“新型級差地租”的特征，最后基于不同的入市方式構建了農村集體經營性建設用地入市“新型級差地租”分配機制，為農村集體經營性建設用地入市收益分配提供理論支撐與實踐參考。

一、農村集體經營性建設用地入市“新型級差地租”界定

土地是農業(yè)部門以及人類經濟生產最基本的生產要素，中國的土地的所有者包括了勞動群體集體所有以及國家所有。石先梅（2019）歸納了中國的土地制度與馬克思理論下的資本主義土地制度的差異（馬克思理論中沒有討論土地流轉權，土地產權訂立合同主體不一致）與相同點（土地產權的獲得需要交納一定的費用），因而在馬克思在《資本論》第三卷討論級差地租理論時，沒有涉及農村集體經營性建設用地入市（尤其是由于制度改革產生的）級差地租的界定與分配問題。中國農村集體經營性建設用地入市是2019年新《土地管理法》頒布后出現的具有鮮明的時代性與中國特色的土地改革制度。

（一）馬克思《資本論》級差地租理論定義

級差地租理論是馬克思在《資本論》第三卷中提出來的理論。地租是指土地使用者在向土地所有者交納一定的貨幣后，土地所有者把土地使用權交給土地使用者，這里土地使用者向土地所有者所交納的貨幣說是地租（在馬克思資本論中的地租主要指貨幣，但是在現代經濟社會當中地租又不僅僅指貨幣）。馬克思認為真正的地租是“使用土地本身而支付的，不管這種土地是處于自然狀態(tài)，還是已被開墾”。級差地租分為兩個類別，分別為級差地租Ⅰ和級差地租Ⅱ。級差地租Ⅰ是由于土地本身條件的優(yōu)劣（包括土地肥力或和地理位置兩個方面的差異）而產生租金的差異。級差地租Ⅱ是由于在同一塊土地上，通過不斷地投入等量資本，通過資本的投入提高土地的生產力而獲得超額利潤而形成級差地租Ⅱ。所以級差地租Ⅰ是天然條件而形成，而級差地租Ⅱ是資本投入的差異造成的。

（二）農村集體經營性建設用地入市土地溢價新型級差地租界定

因為土地入市后仍然是原來的土地，并沒有因為土地自身條件的優(yōu)勢獲得了更高的地租收入，土地的地理位置以及肥力均沒有變化，因而土地入市后而產生的土地增值溢價顯然不屬于級差地租Ⅰ。而這個土地的價格溢價顯然“不是土地的購買價格，而是土地所提供的地租購買價格，它是按照普通利息率計算的”，因此，農村集體經營性建設用地入市流轉后由原來的農業(yè)用途或者農村用地變更為工業(yè)、商業(yè)用地，用途改變了，它的增值是由在土地上的用途改變以及投資增加而發(fā)生的，從這個角度看，農村集體經營性建設用地入市流轉產生的溢價應該是屬于級差地租Ⅱ。但是要注意，農村集體經營性建設用地用途以及投資的增加并不是資本自身自由流動與投資的結果，而是有兩個制度前提：一是土地使用權的轉讓，這為土地的合理開發(fā)等提供了法律依據；二是土地出租獲得制度許可，合作開發(fā)商只擁有土地在一定期限內的使用權，這種制度下的開發(fā)方式往往以合作開發(fā)為主，土地溢價空間小于通過土地出讓的開發(fā)方式。綜上所述，農村集體經營性建設用地入市流轉產生的地租收入變化應該是屬于級差地租Ⅱ的范圍，但是又不完全屬于級差地租Ⅱ，因為土地的溢價還包含了制度的改變發(fā)揮的作用。土地入市即包含了土地出讓與土地出租的入市流轉兩方面產生的租金差額，制度改革是前提。史永雋（2017）把由于征地（產權變更）而產生的租金差額稱為“新型級差地租”，因此參考史永雋（2017）的做法，本文也稱農村集體經營性建設用地入市產生的級差地租也稱為“新型級差地租”。

二、農村集體經營性建設用地入市“新型級差地租”特征

（一）入市土地有明確的指定范圍

農村集體經營性建設用地入市是指具有生產經營性的農村建設用地，如工業(yè)或商業(yè)用地，包括符合總體規(guī)劃的農村集體經濟組織單獨或與其他單位入股聯(lián)營企的企業(yè)、商業(yè)建設用地。這說明，農村集體經營性建設用地入市并不是改變原有土地的性質，也不是增加全國農村經營性土地存量，而是引入社會資本盤活農村原有經營性建設土地資源的一種手段，具有非常明確的范圍，這也是產生新型級差地租的主要載體。

（二）土地出讓溢價空間巨大

在新中國成立初期，中央與地方的財稅制度呈割裂態(tài)勢，地方財稅收入主要用于地方經濟發(fā)展，上交中央的財稅比例較小，這極大地調動了地方發(fā)展經濟的積極性，但是這也導致了中央財政拮據。1994年，我國開始了分稅制改革后，地方財稅大部分上交中央，充實國庫，但是由此帶來了地方財稅薄弱的弊端，為了解決這一問題，中央同意地方政府出賣土地，并可以將出賣土地所得的財稅收入留存地方。因此，自中央分稅制改革后，土地財政便一直是地方政府的主要收入來源，有的地方土地出讓金占預算外收入的比例甚至達到80%以上?！?019年中國300城市土地市場交易情報》報告數據顯示，2019年，全國300個城市成交土地25899宗出讓金額在5萬億元以上，制度的改革“可以從這個不費它一點力氣就創(chuàng)造出來的價值中占有一個日益增大的部分，剩余價值中一個日益增大的部分就轉化為地租”，這表明土地出讓溢價空間以及由此產生的“新型級地租”的市場是巨大的。

（三）集中體現了共產黨“以人民為中心”的執(zhí)政思想

相對于以前單一的征地政策，農村集體經營性建設用地入市制度顯然從很大程度上保障了勞動群體享有土地“新型級差地租”的收益權利。一方面在征地政策規(guī)定上，以前的土地管理法規(guī)定土地的補償標準按征地以前的用途來計算，而新土地管理法規(guī)定征地補償的標準應該由區(qū)片綜合地價確定，顯著提高了勞動群體“新型級差地租”的收入；另一方面，允許土地入市發(fā)揮了市場的調節(jié)作用，在入市流轉或出讓的過程中通過市場競爭機制大幅度地提高了交易單價與金額，農村集體經營性建設用地入市制度顯然從很大程度上保障了勞動群體享有的土地級差地租，增強了勞動群體在“新型級差地租”利益分配中的話語權。綜上所述，國家頒布的新《土地管理法》改革是“以人民為中心”思想的突出體現。

三、農村集體經營性建設用地入市“新型級差地租”分配機制

（一）“新型級差地租”的利益分配主體

首先，馬克思將資本主義社會經濟關系的三大主體歸納為“構成現代社會骨架的三個并存的而又相互對立的階層-雇傭工人、產業(yè)資本家和土地所有者”，馬克思理論認為三個主體之間的利益分配機制主要為雇傭工人獲得工資、土地所有者和農業(yè)資本家在博弈中分配農業(yè)生產的剩余價值。但具體到中國現實，農村集體經營性建設用地入市的主體即包括勞動群體、國家、資本家（在本文中所指的資本家并不指資產階級，主要指代的是擁有資本的人或者資本擁有者），但是“新型級差地租”的分配并不是簡單的“誰流轉誰獲益”（盡管“誰流轉誰獲益”是主要的分配方法），“利益歸誰”及“如何分配問題”有待進一步明晰。在農村集體經營性建設用地入市后勞動群體既是土地所有者，也可以成為雇傭工人，因此勞動群體既可以獲得工資，也可以獲得“新型級差地租”，同時參與生產剩余價值分配；而國家主要收取土地出讓金與相應的管理費用；資本家獲得“新型級差地租”的部分以及生產剩余價值，利益分配既有交叉，又有區(qū)別，具體如何分配還要考慮到不同的入市方式。

（二）不同農村集體經營性建設用地入市方式

新《土地管理法》規(guī)定農村集體建設用地入市的方式主要有出讓、出租等兩種方式，如果通過出讓方式入市的，其使用權在法律允許范圍內還可以轉讓、互換、出資、贈予或者抵押。在本文中討論的“新型級差地租”分配特指經過出讓和出租兩種方式進行的初次轉讓情況下不同農村集體經營性建設用地入市產生的新型級差地租。

（三）“新型級差地租”分配機制

對于利用出讓的方式入市的農村集體經營性建設用地，在土地出讓后同樣有使用期限限制，在引入市場機制后，土地交易的瞬間其主要的增值因素不是由資本家在土地上增加投資而產生的，它的主要增值并不由在土地上的生產活動來決定，僅僅只是因為土地使用權的出讓變更提高了土地的使用率以及未來可期的回報率，因此這就從根本上決定了土地出讓方是主要的利益分配主體，享有主要的“新型級差地租”分配權利，也是主要享有土地溢價收入分配權利的主要享有者。事實上，除了以貨幣為代表的新型級差地租之外，土地出讓方享有的利益還包括了出讓后，土地出讓方與資本家經過博弈后在開發(fā)過程中依法享有的優(yōu)先權。但是從全社會角度看，土地是重要并且稀缺的生產要素，在整個社會的發(fā)展過程當中，如果沒有其他社會物質條件的支撐，沒有其他土地為全社會生產所作出的貢獻，沒有全社會生產力提升作為保障，就無法讓農村集體經營性建設用地有放棄原來用途或者經營權的機會，土地的價值提升是作為全社會總勞動的結果，也就是說土地出讓帶來的溢價來源于全社會的貢獻，而且土地出讓的合法性來源于制度福利，屬于制度改革的福利溢出，制度改革的福利溢出也理應由全社會享有，因此利用出讓的方式進行入市的農村集體經營性建設用地還應該有一部分的“新型級差地租”在全社會范圍內分配。土地出讓方的“新型級差地租”分配應該由土地出讓方的全體勞動群體收取并在全部勞動群體中分配；由全社會分配的部分應該由國家收取，在全社會分配。

（三）農村集體建設用地利用出租方式入市的“新型級差地租”分配機制

對于利用出租的方式入市的農村集體經營性建設用地，土地所有權仍然屬于勞動群體，在引入市場機制后，土地的增值因素主要由于增加投資帶來的增值，并且土地出租同樣是有期限的，并且期限一般比土地出讓的期限要短。如果是單純的農村集體經營性建設用地出租，那么級差地租很明顯也是歸土地所有方的勞動群體所享有，而且土地所有方的勞動群體也僅僅享受級差地租收入，“新型級差地租”在土地出讓方群體和資本家之間的分配比例不因資本家經營狀況變化而變化。但是在實際開發(fā)過程中，土地所有方往往更傾向于與資本家以合作的形式進行開發(fā)，土地所有方提供土地并且讓利部分地租，但土地出讓方參與到后期的開發(fā)與經營周期內的利益分配，而且土地出租方勞動群體還可能在后期開發(fā)過程中通過提供勞動獲取工資收入，土地出租方與資本家組成緊密的利益聯(lián)結體，合作開發(fā)與單純土地出租的主要區(qū)別就在于合作開發(fā)土地出租方群體的級差地租分配比例因資本家的經營狀況改變而改變，當土地開發(fā)得當，經營良好，那么土地出租方將獲得更大的“新型級差地租”與更大的土地溢價空間，當土地經營不良，那么土地出租方將可能損失部分的“新型級差地租”，對于土地出租方來說收益風險有所提高。

綜上所述，在新《土地管理法》施行的背景下，允許農村集體經營性建設用地入市對保障勞動群體的利益分配具有十分重要的現實意義。對于以“出讓”的方式進行入市的土地“新型級差地租”分配，應該重點關注與改革國家收取以及在全社會范圍內分配的部分“新型級差地租”的收取手段與分配途徑；對于以出租的方式進行農村集體經營性建設用地入市的土地“新型級差地租”分配則應該重點關注土地出租方勞動群體與資本擁有者（開發(fā)方）的利益分配的規(guī)范性，以免在開發(fā)與分配過程中滋生社會矛盾。

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＊基金項目：廣西哲學社會科學規(guī)劃研究課題“新《土地管理法》背景下廣西農村集體建設用地入市流轉問題與對策研究”（20FJY016）；廣西高校中青年教師科研基礎能力提升項目“鄉(xiāng)村振興背景下廣西新型農業(yè)經營主體發(fā)展路徑研究”（2020KY25002）。

（作者單位：廣西職業(yè)師范學院旅游與公共管理學院）