摘要：種業(yè)振興是保障糧食安全的基石，改革開放以來國家高度重視種業(yè)發(fā)展。本研究從政策目標與政策工具適配視角出發(fā)，采用“創(chuàng)新鏈—政策工具”二維分析框架，對1986-2022年的195份中央層面種業(yè)政策文本進行量化分析。研究發(fā)現(xiàn)，種業(yè)政策目標及時回應(yīng)了種業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略需求和關(guān)鍵問題，環(huán)境型和供給型工具與創(chuàng)新鏈環(huán)節(jié)政策目標適配度高，但是存在需求型政策使用不足、環(huán)境型與供給型工具子類型使用不均衡等問題。應(yīng)進一步細化和優(yōu)化政策目標，強化需求型政策工具的使用，優(yōu)化種業(yè)政策子工具類型結(jié)構(gòu)，加強法規(guī)管制類工具的執(zhí)行力度，增強種業(yè)政策與科技政策的協(xié)調(diào)。

關(guān)鍵詞：種業(yè)政策；創(chuàng)新鏈；政策目標；政策工具；政策文本量化分析

China Seed Industry Policy：Objective Evolution and Tool Compatability

YANG Huan YI Xiaoke XIANG Liqing

（1Department of Public Management，Huazhong Agricultural University，Wuhan 430070；2Research Center for

Rural Construction and Grassroots Governance，Huazhong Agricultural University，Wuhan 430070）

種子是農(nóng)業(yè)的“芯片”，種業(yè)是國家戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性的核心產(chǎn)業(yè)，是“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略的關(guān)鍵要害，關(guān)系中國人飯碗的安全。改革開放以來，國家高度重視種業(yè)發(fā)展，在構(gòu)建種業(yè)法律法規(guī)體系、推動種業(yè)科技創(chuàng)新、促進種業(yè)商業(yè)化發(fā)展等領(lǐng)域持續(xù)出臺和完善相關(guān)政策，為保障國家糧食安全、提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)揮了重要作用。二十大報告指出要全方位夯實糧食安全根基，深入實施種業(yè)振興行動。

當前，我國種業(yè)振興仍面臨著種質(zhì)資源利用不充分、同質(zhì)化嚴重，育種技術(shù)與發(fā)達國家差距較大，市場秩序和維權(quán)難題等一系列問題[1]。深入認識和分析現(xiàn)有種業(yè)政策及其成效有助于準確突破種業(yè)各個“卡點”，現(xiàn)有研究分別從梳理種業(yè)政策發(fā)展變遷歷程和特點[2-3]，種業(yè)政策實踐與改革成效[4-5]，種業(yè)發(fā)展趨勢與政策改革展望[6-7]等方面開展了相關(guān)研究，為完善種業(yè)政策提供了重要參考。隨著種業(yè)政策的系統(tǒng)性和復雜性不斷加深，種業(yè)政策的目標和措施日益多元，現(xiàn)有研究多從種業(yè)政策實踐與現(xiàn)實問題出發(fā)，對種業(yè)政策目標及其措施適配性的認識在系統(tǒng)性上相對不足。政策工具研究有較為成熟的理論體系和實踐運用，為認識種業(yè)政策提供了新的視角。本研究從政策目標與政策工具適配性視角出發(fā)，采用“創(chuàng)新鏈—政策工具”二維分析框架，運用政策內(nèi)容量化分析方法，對中央層面1986-2022年間的種業(yè)政策文本進行整理和分析，試圖回答以下問題：（1）種業(yè)政策目標的演進具有哪些特征？（2）種業(yè)政策工具與政策目標的適配性如何？力圖為我國完善種業(yè)政策提供有益啟示。

1 我國種業(yè)及種業(yè)政策研究現(xiàn)狀

改革開放以來，我國種業(yè)領(lǐng)域歷經(jīng)改革，種業(yè)相關(guān)研究也緊跟產(chǎn)業(yè)發(fā)展實踐，主題主要集中在以下3個方面。第一，分析我國種業(yè)安全狀況。種業(yè)安全與糧食安全息息相關(guān)，糧食安全協(xié)調(diào)發(fā)展能有效帶動種業(yè)創(chuàng)新的發(fā)展[8]，種業(yè)創(chuàng)新水平也是影響糧食安全發(fā)展水平的重要因素[9]。而種業(yè)安全主要來自于種源安全，種源安全是國家安全戰(zhàn)略的重要組成部分。整體而言，目前我國農(nóng)業(yè)用種安全總體有保障[10]，外貿(mào)總體依存度不高，風險可管控[11]。但是還存在著育種創(chuàng)新能力較弱、種質(zhì)資源保護利用不足、種業(yè)企業(yè)實力相對有限、種業(yè)市場監(jiān)管乏力、種業(yè)國際競爭力不強等方面的問題，導致我國糧食安全依舊面臨潛在威脅[12]，還需進一步建立以國家糧食安全為目標的種業(yè)發(fā)展新思路[6]。

第二，探討我國種業(yè)科技創(chuàng)新體系建設(shè)成效和問題。種業(yè)科技創(chuàng)新是種業(yè)發(fā)展和競爭的實質(zhì)，目前學界普遍認為我國尚未建立起完善的種業(yè)科技創(chuàng)新體系，并就其現(xiàn)實不足作了詳細探討。從種業(yè)科技創(chuàng)新主體來看，科研院所和高等院校是當前科技創(chuàng)新的主力軍，與現(xiàn)代種業(yè)發(fā)展要求的企業(yè)創(chuàng)新主體地位不相適應(yīng)[13]，科研院所和高等院校科研成果轉(zhuǎn)化能力不足，種子企業(yè)還沒有切實投身種子研發(fā)環(huán)節(jié)，出現(xiàn)了科研、生產(chǎn)“兩張皮”的現(xiàn)象[14]，且種業(yè)創(chuàng)新鏈各環(huán)節(jié)的大部分科研創(chuàng)新主體不能有效地配套銜接、整合資源形成合力。從種業(yè)科技創(chuàng)新技術(shù)水平來看，我國同歐美等部分發(fā)達國家最先進的現(xiàn)代育種研發(fā)技術(shù)水平相比還有較大差距[15]。黃季焜等[2]指出近年來我國審定的種子品種數(shù)量呈現(xiàn)井噴式增長，但表現(xiàn)突出的具有重大創(chuàng)新性的品種極少。同時，我國種業(yè)科技創(chuàng)新中普遍存在重品種選育，輕理論與技術(shù)創(chuàng)新的現(xiàn)象，高端與前瞻性的基礎(chǔ)研究明顯落后于發(fā)達國家[16]。從種業(yè)科技創(chuàng)新支撐體系來看，面向種業(yè)全創(chuàng)新鏈的法律體系[17]、科技創(chuàng)新激勵機制[18]、產(chǎn)業(yè)監(jiān)管體系[3]、知識產(chǎn)權(quán)保護[19]都是制約中國種業(yè)科技自立自強的重要因素。

第三，分析我國種子企業(yè)經(jīng)營能力和種業(yè)市場競爭力。當前，我國種子企業(yè)規(guī)模偏小，種業(yè)資源過于分散，企業(yè)育種能力不強，小、散、弱問題突出，競爭力不強[20-21]。同時，制種基地分散、營銷能力不強等劣勢也制約著種子企業(yè)的發(fā)展[22]。王靜等[23]計算得出2012年我國種業(yè)國際市場占有率僅有2.38%，而占有率最高的法國為17.01%。種子企業(yè)與國際種業(yè)巨頭在經(jīng)營模式、業(yè)務(wù)領(lǐng)域、經(jīng)營規(guī)模以及經(jīng)營績效等方面存在巨大差距[24]。隨著我國種業(yè)市場規(guī)模不斷擴大，外資種子企業(yè)迅速占領(lǐng)我國種業(yè)市場，使國內(nèi)種子企業(yè)面臨較大的競爭壓力[25]。

目前，已有部分學者圍繞種業(yè)政策開展了相關(guān)研究，主要集中于政策變遷梳理、政策內(nèi)容分析、種業(yè)效果評價等主題。第一類研究對種業(yè)政策發(fā)展變遷進行系統(tǒng)梳理，例如孔令博等[26]對新中國成立以來的重要種業(yè)政策及重要時間節(jié)點做了詳細說明，闡述了我國種業(yè)政策的發(fā)展歷程。黃季焜等[2]將1997年以來我國種業(yè)政策發(fā)展分為承認育種者權(quán)利、中國種業(yè)現(xiàn)代化啟始、商業(yè)化改革、推動種業(yè)做大做強、推動種業(yè)振興5個階段，并總結(jié)了各階段的成效和不足。第二類基于政策量化分析對種業(yè)政策內(nèi)容及特征進行探討。邢瑞淼等[27]從知識產(chǎn)權(quán)角度出發(fā)，指出我國種業(yè)政策對技術(shù)成果和種質(zhì)資源保護的相關(guān)法律法規(guī)尚未系統(tǒng)化，科技成果轉(zhuǎn)化的財稅和金融支持不足。齊世杰等[28]對現(xiàn)代種業(yè)政策結(jié)構(gòu)、政策主題進行剖析，指出當前種業(yè)政策具有工具類型豐富，但配比失衡等特征。第三類是對種業(yè)政策實踐與改革的效果評價，陳列[29]分析了2000年以來一系列種業(yè)政策對林果花草種業(yè)發(fā)展的積極影響。陳俊紅等[30]針對“十二五”以來國家種業(yè)改革政策體系進行了模式總結(jié)與績效分析。張曉俊等[31]研究了種業(yè)科研人員對于科技成果轉(zhuǎn)化新政策的滿意度。

現(xiàn)有研究對我國種業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀和問題進行了深入探討，并對種業(yè)政策的變遷歷程、主要特征和成效進行了分析，但是缺少對種業(yè)政策內(nèi)容變遷的系統(tǒng)分析，沒有全面回答種業(yè)政策變革是否有效回應(yīng)了產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求這一關(guān)鍵問題。本研究在現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上，采用政策文本量化方法進行系統(tǒng)分析，闡明種業(yè)政策改革在政策目標設(shè)定和政策工具運用上是否有效回應(yīng)了種業(yè)發(fā)展需求和發(fā)展面臨的現(xiàn)實問題，從而為促進種業(yè)振興提供有益參考。

2 種業(yè)“創(chuàng)新鏈—政策工具”二維分析框架

政策目標是政策制定者希望獲得的政策產(chǎn)出，創(chuàng)新鏈是產(chǎn)業(yè)政策分析中較為常用的一個政策目標分解框架[32]，本文采用這一分類視角考察種業(yè)政策目標的階段性變化。創(chuàng)新鏈的概念最早由Marshall和Vredenburg于1992年提出，他們認為創(chuàng)新鏈是原材料供應(yīng)商、產(chǎn)品制造商、產(chǎn)品銷售商等多主體互動的過程，可以分為若干階段[33]。自創(chuàng)新鏈概念引入我國以來，學者對創(chuàng)新鏈結(jié)構(gòu)與參與主體的研究進一步細化，認為創(chuàng)新鏈是從創(chuàng)意孕育到成熟商業(yè)化的完整過程，包含創(chuàng)意研發(fā)、知識物化、產(chǎn)品成形、市場營銷環(huán)節(jié)，對應(yīng)科學知識、技術(shù)知識和技術(shù)商業(yè)化過程[34-36]。核心企業(yè)、上下游企業(yè)、科研院校是創(chuàng)新鏈的關(guān)鍵節(jié)點，政府和中介機構(gòu)等其他組織是重要支撐點[35]。

2.1 創(chuàng)新鏈 創(chuàng)新鏈研究視角的發(fā)展源于創(chuàng)新活動本身的系統(tǒng)化和網(wǎng)絡(luò)化，形成了一系列普遍共識：（1）創(chuàng)新鏈管理的目標是知識的商業(yè)化，涉及多個創(chuàng)新鏈主體的價值實現(xiàn)，是一個價值共創(chuàng)的過程；（2）以市場需求為導向，雖然科學技術(shù)知識按其自身發(fā)展規(guī)律有緩慢的商業(yè)化、商業(yè)化演變的慣性，但是創(chuàng)新鏈的創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)強調(diào)市場對科技的拉動；（3）存在類型多樣的多個創(chuàng)新主體，發(fā)揮了技術(shù)知識生產(chǎn)、知識商業(yè)化應(yīng)用、創(chuàng)新政策制定、創(chuàng)新金融支持等多種功能，主體間開放合作是產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的關(guān)鍵[36-37]。

本文基于創(chuàng)新鏈現(xiàn)有研究和種業(yè)自身特點將種業(yè)創(chuàng)新鏈分為種質(zhì)資源保護與利用、基礎(chǔ)研究、技術(shù)創(chuàng)新、品種創(chuàng)制、商業(yè)化5個環(huán)節(jié)（圖1），其中種質(zhì)資源是品種開發(fā)利用的基礎(chǔ)，對種質(zhì)資源的保護和利用也是種業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的重要基石?；A(chǔ)研究立足于農(nóng)作物種子研究領(lǐng)域的前沿和交叉學科進行探索性研究，主要產(chǎn)出形式為科技論文和技術(shù)專利。技術(shù)創(chuàng)新是運用基礎(chǔ)研究成果，為創(chuàng)造新種子產(chǎn)品提供技術(shù)支持所進行的研究，主要產(chǎn)出為科技論文和技術(shù)專利。品種創(chuàng)制環(huán)節(jié)屬于商業(yè)化前期的環(huán)節(jié)，主要包括選育出優(yōu)良性狀的新品系、新組合，一般以形成新品種產(chǎn)權(quán)為標志。商業(yè)化處于種業(yè)創(chuàng)新鏈的后期環(huán)節(jié)，主要包括對新品種種子進行大規(guī)模生產(chǎn)與推廣應(yīng)用，市場開發(fā)與使用拓展，標準化管理、檢驗種子質(zhì)量和規(guī)范種子生產(chǎn)經(jīng)營。

2.2 政策工具 隨著公共管理任務(wù)和管理目標的復雜化，政策工具多元化及其與政策目標的適配成為公共管理領(lǐng)域的關(guān)鍵問題之一[38]。政策工具又被稱為治理工具，是政府將其實質(zhì)目標轉(zhuǎn)化為具體行動的路徑和機制。學者根據(jù)不同分類標準對政策工具進行分類，為學者認識政策工具、政府使用政策工具提供了類型豐富的政策工具箱[39]?？紤]到政策分析對象為一類產(chǎn)業(yè)政策，本文采用Rothwell和Zegveld的分類標準，將政策工具分為供給型、需求型、環(huán)境型[40]。

供給型政策工具是指從供給端為種業(yè)發(fā)展提供推動力，涉及了信息、資金、人才等方面，如政府對種業(yè)發(fā)展的資金投入、對科技創(chuàng)新技術(shù)的支持、對高層次創(chuàng)新人才的培養(yǎng)和提供科技信息服務(wù)等。需求型工具表現(xiàn)為通過各種有效的手段增加市場需求，減少市場不確定風險，拉動產(chǎn)業(yè)發(fā)展，主要包括政府采購、政企合作、貿(mào)易管制、建立海外機構(gòu)等。環(huán)境型政策工具是指為研究主題提供更好的發(fā)展環(huán)境，更多表現(xiàn)為種業(yè)發(fā)展的影響力，主要包括政府通過稅收優(yōu)惠、政策支持、目標規(guī)劃、法規(guī)管制等影響種業(yè)發(fā)展的環(huán)境型因素[41]。

本文根據(jù)種業(yè)特征，進一步細化3種類型的政策工具，并與創(chuàng)新鏈結(jié)合構(gòu)建“創(chuàng)新鏈—政策工具”二維分析框架（圖2），用以分析政府采用何種路徑和機制來實現(xiàn)種業(yè)發(fā)展目標。

3 數(shù)據(jù)來源與研究方法

3.1 數(shù)據(jù)來源 為確保政策文獻數(shù)據(jù)的準確性、針對性和代表性，中央層面政策文本收集的對象為1978年改革開放以來到2022年的種業(yè)相關(guān)政策，通過搜集、篩選，最后獲得的政策文本時間段為1986-2022年。在北大法寶法律數(shù)據(jù)庫用“種子”“種業(yè)”關(guān)鍵詞分別進行標題、正文檢索，選擇

了黨中央及中央機構(gòu)、國務(wù)院及各部委、直屬機構(gòu)、機關(guān)部門等機構(gòu)頒布的有關(guān)種業(yè)的政策文獻作為數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。再根據(jù)政策內(nèi)容進行人工逐篇篩選，一是政策內(nèi)容直接與種業(yè)密切相關(guān)，對于出現(xiàn)關(guān)鍵詞但無實質(zhì)性內(nèi)容的政策予以刪除。二是政策類型主要是法規(guī)、通知、意見和公告等。剔除重復政策文本后，最終梳理得到的1986-2022年期間有效政策文本共195份，政策數(shù)量變化趨勢如圖3所示。

3.2 研究方法 本研究采用內(nèi)容分析法進行政策文本量化分析，對搜集到的195份政策文本內(nèi)容中所使用的政策工具和創(chuàng)新鏈環(huán)節(jié)進行編碼統(tǒng)計，將政策工具根據(jù)自身的定義分類整理，并根據(jù)具體描述歸類到創(chuàng)新鏈的不同環(huán)節(jié)，以此建立起“創(chuàng)新鏈—政策工具”二維數(shù)據(jù)集。在此基礎(chǔ)上，通過定量分析和文本深度解讀來探究不同時間階段創(chuàng)新鏈環(huán)節(jié)和政策工具類型、頻率以及演化特征。

4 數(shù)據(jù)分析與研究發(fā)現(xiàn)

4.1 創(chuàng)新鏈視角下的種業(yè)政策目標演進特征 從創(chuàng)新鏈視角看，種業(yè)政策中涉及創(chuàng)新鏈數(shù)量以及不同環(huán)節(jié)政策數(shù)量隨時間呈現(xiàn)先增后減的變化趨勢。特別是“十二五”規(guī)劃首次提出發(fā)展現(xiàn)代種業(yè)后，政策數(shù)量在此期間呈現(xiàn)顯著增長并達到歷年來的最高值（表 1）。表2總結(jié)了不同時間階段種業(yè)創(chuàng)新鏈各環(huán)節(jié)政策的關(guān)鍵目標。

關(guān)注商業(yè)化環(huán)節(jié)的政策數(shù)量居于首位，政策目標核心是構(gòu)建適應(yīng)種業(yè)發(fā)展需求的市場主體。在2010年之前，政策主要聚力于種業(yè)市場主體建設(shè)，規(guī)范市場主體行為，包括推動種業(yè)政企分開等。2011年后，針對種業(yè)企業(yè)育種能力不強，小、散、弱等突出問題，政策更加注重提升企業(yè)在種業(yè)中的主導地位，大力推進企業(yè)開展“育繁推一體化”。同時，從機構(gòu)人員管理和品種侵權(quán)打擊力度等方面入手加強種子市場管理。2016年以來，國家推動國家級種業(yè)平臺建設(shè)，推動有效市場和有為政府相結(jié)合。

涉及品種創(chuàng)制環(huán)節(jié)的政策數(shù)量排第二，國家重在品種審定與品種權(quán)保護的制度建設(shè)，引導育種創(chuàng)新發(fā)展。1989年國務(wù)院頒布了首個種子法規(guī)《中華人民共和國種子管理條例》，規(guī)范了品種的選育與審定。從“十一五”開始，國家逐步加強對于農(nóng)作物品種選育的政策關(guān)注和項目支持，至2016年發(fā)布了第一個良種選育五年規(guī)劃，即《主要農(nóng)作物良種科技創(chuàng)新規(guī)劃（2016-2020年）》，并建立重要和重大品種聯(lián)合攻關(guān)機制。2022年修訂了《主要農(nóng)作物品種審定辦法》，明確和提高玉米、水稻品種國審的一致性與真實性標準，提高品種審定標準；2022年建立了實質(zhì)性派生品種制度，推動品種創(chuàng)制高質(zhì)量發(fā)展，更加注重育種者的權(quán)利保護。

涉及種質(zhì)資源保護與利用環(huán)節(jié)的政策數(shù)量排第三，1986年國家逐步建立起種質(zhì)資源保護制度，鼓勵收集和引進種質(zhì)資源，“十五”期間提出種質(zhì)資源基因功能挖掘等創(chuàng)新能力建設(shè)。此后，政策進一步加強種質(zhì)資源收集和利用工作，重視提高農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源的利用效率和水平。

在種業(yè)發(fā)展初期，種業(yè)政策較少涉及技術(shù)創(chuàng)新與基礎(chǔ)研究環(huán)節(jié)。隨著國家對關(guān)鍵科學與技術(shù)領(lǐng)域“卡脖子”問題對我國種業(yè)安全和糧食安全的威脅認識不斷加深，種業(yè)政策逐步強化在技術(shù)創(chuàng)新環(huán)節(jié)對分子育種等技術(shù)的創(chuàng)新與運用，并在2022年提出全面推進生物育種技術(shù)專業(yè)人才培養(yǎng)?！笆濉焙汀笆濉逼陂g政策明確區(qū)分了公益性和商業(yè)性育種活動，強化基礎(chǔ)研究的公益屬性。

為推動種業(yè)做大做強，國家自2011年起出臺了一系列綜合性政策，力圖推進創(chuàng)新鏈各環(huán)節(jié)與創(chuàng)新主體的融合互動，具體目標包括：在“十二五”提出發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)作物種業(yè)，推動建立和發(fā)展“育繁推一體化”企業(yè)，以期形成具有國際競爭力的種子企業(yè)；“十三五”開始開展現(xiàn)代種業(yè)提升工程，支持種業(yè)創(chuàng)新鏈各環(huán)節(jié)的能力提升，提出健全良種繁育和應(yīng)急保障體系，實現(xiàn)重要農(nóng)產(chǎn)品種源自主可控。

從以上分析可以看到，不同階段的種業(yè)政策目標較為及時地回應(yīng)了種子產(chǎn)業(yè)發(fā)展的創(chuàng)新需求和關(guān)鍵問題，在不同階段分別在種業(yè)市場創(chuàng)建、品種創(chuàng)制能力提升、基礎(chǔ)研究水平提升與種質(zhì)資源開發(fā)與利用等方面重點著力，政策目標逐步覆蓋了種業(yè)創(chuàng)新鏈的所有環(huán)節(jié)，并力圖通過“育繁推一體化”等措施推進創(chuàng)新鏈各環(huán)節(jié)的深度融合。這些政策措施的總體方向與創(chuàng)新鏈強調(diào)價值共創(chuàng)、主體互動的基本理念相一致。但是作為產(chǎn)業(yè)政策，種業(yè)政策對基礎(chǔ)研究和技術(shù)創(chuàng)新環(huán)節(jié)關(guān)注相對較少，政府通過科技政策對種業(yè)相關(guān)基礎(chǔ)研究和技術(shù)創(chuàng)新給予大量制度和財政支持，產(chǎn)業(yè)政策和科技政策的互補和協(xié)調(diào)需要進一步提升。

雖然種業(yè)政策目標演進與產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求高度契合，但是現(xiàn)有研究表明，種業(yè)發(fā)展長期存在的一系列問題仍然沒有得到有效解決[2，14，42]。本文認為政策工具與政策目標適配視角為認識這一困境提供了新的角度，有助于全面認識當前種業(yè)政策存在的關(guān)鍵問題。

4.2 政策工具偏好演進與目標適配 從政策工具視角看，195份政策文本使用的政策工具涉及供給型、環(huán)境型、需求型3個類型（圖4），環(huán)境型政策工具使用強度最高，其次為供給型政策工具，需求型工具數(shù)量較少。從時間變化來看，環(huán)境型工具比例整體上呈波動增加趨勢，2011年以來，85%以上的種業(yè)政策都采用了這類政策工具；供給型工具比例呈現(xiàn)先增加后減少的趨勢；而需求型政策工具比例在20%以內(nèi)呈波動下降趨勢，“十二五”以來在12%左右浮動，總體上使用比例較低。

為深入認識政策工具與政策目標的適配情況，表3～表6展示了不同創(chuàng)新鏈環(huán)節(jié)上不同政策工具類型的使用情況，包括使用相應(yīng)政策工具的政策數(shù)量及比例①。

4.2.1 商業(yè)化環(huán)節(jié)的政策工具偏好 商業(yè)化是種業(yè)創(chuàng)新鏈的最后一環(huán)，是創(chuàng)新價值的最終體現(xiàn)，也是我國種業(yè)發(fā)展中最先得到重視的環(huán)節(jié)，這一環(huán)節(jié)政策工具總體呈現(xiàn)出類型豐富，法規(guī)與管制工具使用強度高，需求型工具數(shù)量少的特征。政策工具一共涉及16個子類別（表3），采用環(huán)境型工具的政策數(shù)量最多，其中法規(guī)與管制工具的使用頻率最高，“十一五”期間涉及政策比例達到76.2%，主要服務(wù)于品種權(quán)保護和打擊銷售假劣種子行為等政策目標。其他政策子工具類型使用具有階段性側(cè)重，2000年前和“十二五”期間重點加強市場建設(shè)，如種子生產(chǎn)經(jīng)營主體的規(guī)范和要求以及種子質(zhì)量監(jiān)管機構(gòu)的管理，“十一五”和“十三五”期間更多采用法規(guī)與管制，“十三五”期間強化了針對“育繁推一體化”企業(yè)的稅收優(yōu)惠，但總體來說目標規(guī)劃和策略性措施等政策工具使用相對有限。

供給型工具數(shù)量排第二，“十一五”之后比例顯著增加，子工具類型使用具有明顯階段性側(cè)重?！笆晃濉逼陂g高度重視信息化建設(shè)，建立信息披露制度，促進品種需求與優(yōu)良品種供給信息網(wǎng)絡(luò)。“十二五”開始強化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，重點支持“育繁推一體化”企業(yè)育種制種設(shè)施建設(shè)。相比之下，需求型工具使用較為有限，每個階段都只采用了其中1～3種措施，且使用比例低。

4.2.2 品種創(chuàng)制環(huán)節(jié)的政策工具偏好 品種創(chuàng)制環(huán)節(jié)一直是種業(yè)政策的關(guān)注內(nèi)容，但是在“十二五”之前政策工具使用子類型較少，主要為法規(guī)建設(shè)與資金投入兩項（表4）?！笆濉币詠?，這一環(huán)節(jié)使用的政策工具子類型大大豐富，其中環(huán)境型政策工具數(shù)量最多，主要著力點分別是法規(guī)與管制、科研環(huán)境建設(shè)和市場建設(shè)，對目標規(guī)劃和策略性措施等宏觀規(guī)劃類政策工具重視不夠。從“十一五”開始，供給型工具數(shù)量也明顯增加，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)使用最多，其次為資金投入。不過，歷年來政策中需求型工具僅采用了試點示范，難以以市場需求直接帶動上游環(huán)節(jié)創(chuàng)新。

4.2.3 種質(zhì)資源保護和利用環(huán)節(jié)的政策工具偏好 種質(zhì)資源保護和利用問題得到政策持續(xù)關(guān)注，但之前涉及政策數(shù)量相對較少；2011年以后隨著相關(guān)政策數(shù)量增加，政策工具多樣性也相應(yīng)增加（表5）。其中，供給型政策工具運用最頻繁，重點加強信息服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括建設(shè)種質(zhì)資源大數(shù)據(jù)平臺、完善種質(zhì)資源保護名錄等，但是對于促進種質(zhì)資源利用的信息服務(wù)和合作交流等相關(guān)工具運用還不足。2016年以來環(huán)境型工具得到加強，政策一方面加強了法規(guī)與管制，另一方面更加注重目標規(guī)劃，強調(diào)必須把種源安全提升到關(guān)系國家安全的戰(zhàn)略高度。需求型工具使用較少，“十三五”以來沒有相關(guān)政策。

4.2.4 基礎(chǔ)研究與技術(shù)創(chuàng)新環(huán)節(jié)的政策工具偏好 基礎(chǔ)研究和技術(shù)創(chuàng)新環(huán)節(jié)在“十二五”開始進入種業(yè)政策視野。涉及基礎(chǔ)研究環(huán)節(jié)的政策相對較少，政策工具使用類型相對有限（表6），對于促進基礎(chǔ)研究與下游創(chuàng)新環(huán)節(jié)鏈接的機制不明確；涉及技術(shù)創(chuàng)新環(huán)節(jié)的政策數(shù)量較多，政策工具類型相對豐富（表7）。這兩個環(huán)節(jié)的共同特征是供給型工具和環(huán)境型工具使用相對均衡，沒有占絕對主導地位的子類型政策工具，但是相對更加重視科研環(huán)境建設(shè)。這兩個創(chuàng)新鏈環(huán)節(jié)均沒有使用需求型工具，政府直接干預(yù)仍然占主導地位。

4.2.5 政策工具與政策目標的適配性分析 總體來看，當前種業(yè)政策工具大類組合與政策目標有一定適配性，但工具小類組合與政策目標適配性較為不足。

從政策工具大類組合看，各創(chuàng)新鏈環(huán)節(jié)供給型工具與環(huán)境型工具使用比例與其目標適配性較高。商業(yè)化和品種創(chuàng)制環(huán)節(jié)離市場較近，政策更加傾向于采用環(huán)境型政策工具為市場主體構(gòu)建有序的市場競爭和政策支持環(huán)境，促進市場主體能力提升。種質(zhì)資源保護與利用、基礎(chǔ)研究和技術(shù)創(chuàng)新環(huán)節(jié)具有較強的基礎(chǔ)性和公益性，政策更加注重供給型工具的運用，強化科技創(chuàng)新的基礎(chǔ)能力。

需求型工具使用頻率與創(chuàng)新鏈融合需求嚴重不適配。需求型工具在創(chuàng)新鏈各環(huán)節(jié)采用類型少，且存在隨時間演進比例降低的趨勢?？萍紕?chuàng)新應(yīng)以市場需求為導向是創(chuàng)新鏈研究的普遍共識，現(xiàn)有研究均指出促進創(chuàng)新鏈各環(huán)節(jié)融合對于提升種業(yè)創(chuàng)新主體績效具有重要意義[13]。近年來我國新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展成效與需求型工具的大量使用密切相關(guān)，從實踐中反映了以市場需求帶動創(chuàng)新鏈發(fā)展的可行性和成效[43]。需求型工具的使用不足和缺失為今后完善種業(yè)政策提供了較大空間，應(yīng)得到高度重視。

從政策工具小類組合看，環(huán)境型工具中各類子工具使用失衡，不利于創(chuàng)新鏈各環(huán)節(jié)政策目標的有效實現(xiàn)。法規(guī)與管制工具存在過溢傾向，在商業(yè)化、品種創(chuàng)制、種質(zhì)資源保護與利用環(huán)節(jié)的使用強度不斷增加，對于實現(xiàn)有競爭力的種業(yè)市場建設(shè)這一目標很有必要，但是密集的政策強化容易造成執(zhí)行成本高、政策資源配置失衡等一系列問題。比較而言，目標規(guī)劃、策略性措施等宏觀規(guī)劃與組織等工具使用相對不足，難以對創(chuàng)新鏈主體形成明確細致的創(chuàng)新導向；金融支持、稅收優(yōu)惠等工具使用有所增加，但仍然不足，沒有足夠動力促進市場主體提升服務(wù)市場需求意識、強化科技創(chuàng)新水平，與提升企業(yè)等市場主體參與種業(yè)創(chuàng)新的目標不適配。

供給型工具中合作交流工具使用相對較少，更加關(guān)注基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和信息建設(shè)，這樣的工具組合有助于提升單個主體的創(chuàng)新能力，但是不利于實現(xiàn)創(chuàng)新鏈整合，以達到提升種業(yè)整體創(chuàng)新能力的目標。當前種業(yè)創(chuàng)新主體分散、公共部門科研機構(gòu)低效重復、企業(yè)創(chuàng)新能力不足等問題亟待解決，加強交流合作是十分重要的政策工具。

需求型工具子類型使用不充分，僅商業(yè)化環(huán)節(jié)涉及多個子類型工具，應(yīng)加強不同子類型工具在創(chuàng)新鏈各環(huán)節(jié)的使用，促進以需求引導引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新。

5 研究結(jié)論與啟示

種業(yè)振興是糧食安全的基石，健全的政策體系能夠促進種業(yè)創(chuàng)新鏈各環(huán)節(jié)高效發(fā)展和順暢鏈接。本文利用政策量化研究方法，采用“創(chuàng)新鏈—政策工具”分析框架，從政策目標與工具適配視角對國家種業(yè)政策文本進行了系統(tǒng)分析。

創(chuàng)新鏈研究認為，市場需求拉動的價值共創(chuàng)和主體合作是創(chuàng)新活動成功的關(guān)鍵，研究發(fā)現(xiàn)種業(yè)政策目標演進較為及時地回應(yīng)了種業(yè)創(chuàng)新中創(chuàng)新主體能力不足、創(chuàng)新鏈各環(huán)節(jié)融合不夠等關(guān)鍵問題，政策工具類型逐步豐富，環(huán)境型和供給型大類工具使用與創(chuàng)新鏈各環(huán)節(jié)政策目標有一定適配度。但是，政策工具組合與政策目標的適配性上仍存在較大不適是政策目標尚未有效實現(xiàn)的重要影響因素。具體體現(xiàn)為需求型大類工具使用不足，無法有效促進市場需求在創(chuàng)新鏈各環(huán)節(jié)中的有序傳遞；環(huán)境型工具中法規(guī)與管制使用過溢，目標規(guī)劃和策略性措施等宏觀調(diào)控工具、金融等支持性工具使用不夠；供給型工具中合作交流、信息服務(wù)工具使用較少，不利于創(chuàng)新主體的交流合作。

以上研究結(jié)果對完善種業(yè)政策的工具體系核心啟示為：種業(yè)政策的工具體系要以實現(xiàn)種業(yè)創(chuàng)新的市場價值為基礎(chǔ)，構(gòu)建種業(yè)創(chuàng)新鏈的需求傳遞與價值分配機制，具體措施包括以下幾方面。

（1）優(yōu)化配套環(huán)境型政策工具，促進種子企業(yè)實現(xiàn)創(chuàng)新的市場價值。一是要控制法規(guī)管制類工具使用數(shù)量，集中政策資源加強法規(guī)管制類工具的執(zhí)行力度。在源頭上完善新品種審核機制，在執(zhí)法中嚴厲打擊侵犯品種知識產(chǎn)權(quán)行為，保護新品種產(chǎn)權(quán)所有人合法權(quán)益；二是要綜合運用稅收、金融等工具降低企業(yè)創(chuàng)新成本，提升創(chuàng)新的潛在價值，增強企業(yè)投入創(chuàng)新的積極性。

（2）重視環(huán)境型工具的宏觀引導功能，強化需求型政策工具的使用，構(gòu)建種業(yè)創(chuàng)新需求在創(chuàng)新鏈各環(huán)節(jié)的向下傳導機制。第一，要重視整合國家糧食安全戰(zhàn)略需求與國內(nèi)外種業(yè)市場需求，以服務(wù)農(nóng)業(yè)強國為核心目標，通過目標規(guī)劃、策略性措施等工具構(gòu)建明確的產(chǎn)業(yè)需求，并以政府購買、政府補貼等政策工具構(gòu)建市場終端需求，引導種業(yè)創(chuàng)新總體方向。第二，要促進種業(yè)政策與科技政策的銜接與協(xié)調(diào)，以政企合作、國際合作等政策工具構(gòu)建新型Ramp;D模式，將品種創(chuàng)制的技術(shù)卡點等產(chǎn)業(yè)問題轉(zhuǎn)變?yōu)榭茖W問題，將下游產(chǎn)業(yè)需求轉(zhuǎn)變?yōu)榛A(chǔ)研究、技術(shù)創(chuàng)新和種質(zhì)資源保護與利用環(huán)節(jié)的科研需求。

（3）在供給型政策工具設(shè)計和實施中納入價值分配機制。政府通過各種方式投入種業(yè)創(chuàng)新是解決市場失靈問題的重要手段。然而，這也帶來了政府投入所產(chǎn)生的資產(chǎn)資本的價值分配問題，以及隨之而來的創(chuàng)新體系和價值分配重構(gòu)等挑戰(zhàn)。在政策工具設(shè)計考慮配套的價值分配機制，比如，在種質(zhì)資源平臺建設(shè)中需要考慮平臺維護主體和種質(zhì)資源提供主體的創(chuàng)新價值分配問題。

（4）進一步細化和優(yōu)化政策目標，強化需求型政策工具的使用。相較其他產(chǎn)業(yè)，種業(yè)創(chuàng)新鏈環(huán)節(jié)較長，明確創(chuàng)新需求十分關(guān)鍵。首先，要深入分析國內(nèi)外種業(yè)中長期需求，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展構(gòu)建中長期目標。比如，在國內(nèi)要明確各糧食主產(chǎn)區(qū)產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效的品種需求，構(gòu)建細化的種業(yè)創(chuàng)新政策目標。針對國外市場，研判應(yīng)對氣候變化、全球糧食結(jié)構(gòu)調(diào)整等重大挑戰(zhàn)帶來的育種新需求。其次，通過政府購買、政企合作、深度跨國合作等創(chuàng)新型政策工具促進種業(yè)創(chuàng)新最終需求轉(zhuǎn)化為種質(zhì)資源利用、基礎(chǔ)研究和技術(shù)創(chuàng)新等創(chuàng)新鏈不同環(huán)節(jié)的直接需求，以創(chuàng)新需求帶動創(chuàng)新鏈發(fā)展。

（5）優(yōu)化種業(yè)政策子工具類型結(jié)構(gòu)，加強法規(guī)管制類工具的執(zhí)行力度。在環(huán)境型政策中，控制法規(guī)管制類工具使用數(shù)量，強化政策落實力度，在關(guān)鍵環(huán)節(jié)確保品種知識產(chǎn)權(quán)保護和市場主體行為規(guī)范的力度；增加策略性措施、目標規(guī)劃、稅收、金融等工具的使用頻率，多管齊下，提升政策綜合效能。在供給型政策中，應(yīng)加強合作交流工具的使用，促進產(chǎn)學研、國內(nèi)國外不同創(chuàng)新主體間的開放合作，在合作中提升市場主體的創(chuàng)新能力。

（6）增強種業(yè)政策與科技政策的協(xié)調(diào)。促進種業(yè)創(chuàng)新需求和目標與科技政策有效銜接，一方面要將產(chǎn)業(yè)需求有效轉(zhuǎn)化為基礎(chǔ)研究和技術(shù)創(chuàng)新的現(xiàn)實需求，另一方面要推進政校企、政科企合作，推動農(nóng)業(yè)、科技主管部門、國內(nèi)外機構(gòu)深度合作等交流合作，從機制和體制兩個方面實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)和科技政策的有效銜接。

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（收稿日期：2024-04-23）