摘 要：本研究探討了存量違法用地的生成機(jī)理和整改工作的主要難點(diǎn)，分析了用地權(quán)屬?gòu)?fù)雜、城市化進(jìn)程加速及民生基本需求三大因素如何共同推動(dòng)存量違法用地的形成。在此基礎(chǔ)上，文章重點(diǎn)探討了自然資源檔案管理在存量違法用地整改中的應(yīng)用，提出了通過系統(tǒng)化整理和數(shù)字化管理自然資源檔案以及強(qiáng)化動(dòng)態(tài)監(jiān)管和實(shí)時(shí)更新機(jī)制等策略，以提高整改工作的效率和效果。

關(guān)鍵詞：自然資源檔案管理；存量違法用地；違法用地整改；整改工作

為解決違法用地“量大面廣”的問題，國(guó)家已出臺(tái)多項(xiàng)政策，如《關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》和《土地管理法實(shí)施條例》等，以確保耕地利用優(yōu)先序，防止耕地“非農(nóng)化”，堅(jiān)持違法用地“零容忍”，加強(qiáng)違法用地的法律責(zé)任。存量違法用地指的是在歷史過程中形成的不符合當(dāng)前法律規(guī)定或政策要求的土地使用情況，通常包括未經(jīng)批準(zhǔn)的建設(shè)、土地用途變更或超出批準(zhǔn)范圍的土地占用。自然資源檔案數(shù)據(jù)在存量違法用地整改工作中具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)，可以提供準(zhǔn)確和全面的產(chǎn)權(quán)信息、地籍信息、權(quán)屬歷史、土地利用類型變化信息、土地使用批準(zhǔn)和規(guī)劃信息等，還能夠提供遙感數(shù)據(jù)、地理空間影像、法律及政策文件等非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，使得違法用地的識(shí)別、監(jiān)控和整改更為高效和目標(biāo)明確。

一、存量違法用地整改工作概述

1.存量違法用地生成機(jī)理

（1）用地權(quán)屬、類型混雜

當(dāng)前土地權(quán)屬關(guān)系尤為復(fù)雜，涉及多個(gè)利益相關(guān)方，如村鎮(zhèn)政府、已退出市場(chǎng)的企業(yè)、村集體以及廣大村民等。這些用地主體的多樣性和產(chǎn)權(quán)獲取的時(shí)間及方式的差異，不利于產(chǎn)業(yè)規(guī)劃及實(shí)施連片開發(fā)，也為存量違法用地整改工作增添了難度。多元產(chǎn)權(quán)主體之間的利益博弈也常常導(dǎo)致整改工作推進(jìn)緩慢，因?yàn)椴煌睦嬷黧w在期望和需求上存在較大差異，結(jié)構(gòu)性的利益沖突難以避免，所以誘發(fā)一系列糾紛。

另外，許多城鄉(xiāng)地區(qū)呈現(xiàn)出國(guó)有與集體權(quán)屬混雜、建設(shè)用地與農(nóng)用地鑲嵌以及舊廠房與舊村莊并存等情況。由于二十世紀(jì)八九十年代土地管理制度的滯后性，諸多地區(qū)的土地使用權(quán)不明晰，違法和違規(guī)建設(shè)屢見不鮮，產(chǎn)生了歷史遺留問題，如產(chǎn)權(quán)不清、用地標(biāo)準(zhǔn)未達(dá)標(biāo)等。并且，在城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃及生態(tài)廊道保護(hù)等規(guī)劃之間的沖突和不一致，也常常導(dǎo)致整改工作面臨更多困難。

（2）城市化進(jìn)程加快

在追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和城市擴(kuò)張的同時(shí)，土地審批和規(guī)劃調(diào)整過程中的漏洞被有意或無意放大，造成了對(duì)土地資源的無序開發(fā)和利用。地方政府在招商引資過程中，有時(shí)會(huì)出現(xiàn)忽視土地資源最大化利用效率及因地制宜調(diào)整用地整改最佳執(zhí)行方案的問題，比如在土地規(guī)劃明細(xì)工作方面不夠完善，或者在項(xiàng)目規(guī)劃過程中存在僥幸心理，或者在相對(duì)指標(biāo)和流程制定與驗(yàn)證過程中不夠嚴(yán)謹(jǐn)。

（3）民生基本需求

由于部分村民受教育水平不足，對(duì)于國(guó)家政策理解不到位，加上長(zhǎng)期處于封閉環(huán)境信息不流通。因此，有些村民自認(rèn)為了提高居住和生活水平而進(jìn)行違法用地情況時(shí)有發(fā)生。在子女成家立業(yè)時(shí)，家庭對(duì)住房的需求增加，由于相對(duì)于農(nóng)民收入來說部分商品房?jī)r(jià)格存在一定負(fù)擔(dān)，許多村民一方面很難承擔(dān)買房費(fèi)用，另一方面又沒有注意到相關(guān)法律和規(guī)章制度對(duì)農(nóng)村用地方面的限制。因此，出現(xiàn)了不少自建房屋的行為和非法擴(kuò)建的問題。

同時(shí)，一些村、社區(qū)未能根據(jù)《土地管理法》制定或嚴(yán)格執(zhí)行土地利用規(guī)劃，導(dǎo)致村民在使用土地時(shí)隨意性較大。村民委員會(huì)等基層非政府組織未能有效引導(dǎo)村民合法合規(guī)地使用土地。少數(shù)村民團(tuán)體甚至?xí)M織在短時(shí)間內(nèi)集體開展建設(shè)活動(dòng)，如加蓋房屋、頂棚或在基本農(nóng)田中養(yǎng)殖等，這些違規(guī)建設(shè)行為往往未經(jīng)官方批準(zhǔn)，加劇了違法用地的問題。

2.存量違法用地整改工作的主要難點(diǎn)

（1）違法用地權(quán)源追溯難

1987年頒布的《土地管理法》實(shí)施后，宅基地證的發(fā)放已逾三十年，其間由于登記權(quán)利人及其家庭成員的變化或因證件遺失、損壞等原因，許多村民無法提供完整的宅基地證件，導(dǎo)致檔案登記信息簡(jiǎn)單且缺失。此外，部分村莊經(jīng)歷重新規(guī)劃建設(shè)后，現(xiàn)狀地物與歷史檔案資料無法一一對(duì)應(yīng)，再加上缺少必要的坐標(biāo)材料，致使權(quán)源追溯工作極為困難。在實(shí)踐中，檔案資料與現(xiàn)狀宗地的對(duì)應(yīng)率極低，工作人員通常需要將檔案資料整理后，打印現(xiàn)狀地籍圖，再到實(shí)地逐一與村民確認(rèn)相關(guān)權(quán)屬。這一過程耗時(shí)耗力，往往需要反復(fù)多次才能完成一個(gè)村莊的權(quán)源追溯工作，即便如此，仍有部分檔案資料無法匹配現(xiàn)狀宗地，只能暫按無權(quán)源宅基地處理。

土地地類認(rèn)定過程中的技術(shù)復(fù)雜性和歷史問題的交織，也為存量違法用地整改工作增添了難度。在地類認(rèn)定、填報(bào)及審核過程中，一些地方錯(cuò)誤地將園地、林地、草地甚至建設(shè)用地等非耕地誤報(bào)為耕地，這種現(xiàn)象并不少見。盡管地類調(diào)查認(rèn)定有嚴(yán)格的技術(shù)要求，但在實(shí)際操作中，由于歷史情況復(fù)雜、建設(shè)用地權(quán)源不明，導(dǎo)致地類認(rèn)定存在分歧。土地使用者、調(diào)查單位和監(jiān)管單位對(duì)同一宗地塊的地類認(rèn)定往往持不同意見，尤其是涉及歷史問題的建設(shè)用地，其合法來源的追溯過程更加復(fù)雜。

（2）違法用地權(quán)屬界定難

歷史上老的集體建設(shè)用地使用權(quán)證書上的宗地圖是通過皮尺丈量后手繪形成的，精確度不高，而現(xiàn)今需要提供精確的宗地坐標(biāo)錄入權(quán)籍系統(tǒng)。部分地區(qū)的土地和房屋面積是采用解析法實(shí)測(cè)，導(dǎo)致已登記發(fā)證的宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)證書上的面積與實(shí)測(cè)面積不一致。部分宗地形狀已發(fā)生改變，使得登記地籍檔案資料未能電子化，無法形成數(shù)據(jù)庫(kù)，再加上檔案管理不到位，導(dǎo)致登記地籍檔案資料不全甚至遺失。這些問題使得原本應(yīng)作為存量數(shù)據(jù)的檔案資料無法批量錄入登記系統(tǒng)，增加了土地權(quán)屬界定的難度。

部分老宅基地證書中的尺寸與實(shí)際建設(shè)情況存在較大差異。一些農(nóng)戶將房前屋后的空閑地、堆放雜物的范圍，甚至村莊內(nèi)部道路納入其宅基地權(quán)屬界線范圍，導(dǎo)致實(shí)際測(cè)量面積與證書標(biāo)注的長(zhǎng)寬、面積不一致。權(quán)利人對(duì)這些權(quán)屬界線范圍和實(shí)際測(cè)量面積提出異議，要求沿用老證的權(quán)屬界線范圍和面積換發(fā)不動(dòng)產(chǎn)證，但這與不動(dòng)產(chǎn)發(fā)證的相關(guān)要求相違背。農(nóng)民的訴求與相關(guān)政策和技術(shù)要求不匹配，導(dǎo)致已有證書但無規(guī)范權(quán)屬調(diào)查資料的情況下，宅基地權(quán)屬界線界定困難，還引發(fā)了與相鄰權(quán)利人指界的不認(rèn)可和不簽字現(xiàn)象頻發(fā)。

二、自然資源檔案管理在存量違法用地整改工作中的應(yīng)用思路

1.梳理存量登記，規(guī)范追溯方式

（1）梳理存量登記，完善檔案數(shù)據(jù)

為避免因歷史遺留問題導(dǎo)致的數(shù)據(jù)不完整和權(quán)屬不明，需要識(shí)別違法用地情況，并系統(tǒng)化地整理用地信息，從而規(guī)范權(quán)屬追溯方式，為后續(xù)的土地管理和權(quán)屬確認(rèn)提供精確的數(shù)據(jù)支持。依托現(xiàn)有的檔案數(shù)據(jù)，將歷史上已發(fā)放的宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)證書實(shí)施數(shù)字化處理，建立統(tǒng)一的檔案數(shù)據(jù)庫(kù)。通過數(shù)字化手段，將歷史檔案資料與現(xiàn)狀地籍圖相結(jié)合，形成精確的宗地坐標(biāo)信息，提高數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和完整性，為后續(xù)的權(quán)屬確認(rèn)和土地管理工作提供堅(jiān)實(shí)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。用檔案數(shù)據(jù)搭建違法用地清查整治作戰(zhàn)任務(wù)圖，實(shí)現(xiàn)任務(wù)關(guān)鍵點(diǎn)的精細(xì)化管理。利用信息化手段，構(gòu)建掛圖作戰(zhàn)數(shù)字平臺(tái)，以線上“任務(wù)圖、進(jìn)度圖、項(xiàng)目單”的方式，實(shí)時(shí)呈現(xiàn)存量違法用地整改工作，支撐各相關(guān)部門的協(xié)同工作。任務(wù)圖明確違法圖斑位置、責(zé)任人、整改路徑和整改時(shí)限等關(guān)鍵點(diǎn)，確保整改工作的有序推進(jìn)和高效實(shí)施。

（2）規(guī)范追溯方式，推動(dòng)“房地一體”

在農(nóng)村“房地一體”、存量違法用地整改工作方面，應(yīng)堅(jiān)持分類指導(dǎo)原則，加快推進(jìn)農(nóng)村宅基地確權(quán)登記頒證工作。針對(duì)已開展檔案調(diào)查但不具備登記條件的宅基地，全面梳理其數(shù)量和類型，以村為單位建立問題臺(tái)賬清單，并根據(jù)一戶多宅、違法違規(guī)占用、權(quán)屬爭(zhēng)議等情形分類標(biāo)注。對(duì)無權(quán)屬來源的宅基地，查明土地歷史使用情況和現(xiàn)狀，按照合法合規(guī)、尊重歷史和實(shí)事求是的原則，制定詳細(xì)的權(quán)屬處理辦法。通過明確各類情況處理流程，為基層確權(quán)登記工作提供政策支持，切實(shí)推進(jìn)歷史遺留問題的解決。并將已完成的地籍調(diào)查成果數(shù)據(jù)庫(kù)以圖表形式分享給鄉(xiāng)鎮(zhèn)村，充分應(yīng)用于村鎮(zhèn)規(guī)劃編制、宅基地審批、集體建設(shè)用地入市、不動(dòng)產(chǎn)登記和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革等工作。同時(shí)，充分發(fā)揮農(nóng)村基層組織的主體作用，定期對(duì)實(shí)際發(fā)生變化的宗地上報(bào)和更新，探索建立地籍調(diào)查成果“以用促建”的日常更新機(jī)制，不僅能夠?yàn)猷l(xiāng)村振興提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支持，還能提高集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)該項(xiàng)工作的積極性，確保地籍調(diào)查數(shù)據(jù)的動(dòng)態(tài)管理和長(zhǎng)期有效。

（3）強(qiáng)化地籍檔案成果的應(yīng)用

對(duì)于缺乏合法權(quán)益源的集體建設(shè)用地，應(yīng)按照最新年度國(guó)土變更調(diào)查成果、“三調(diào)”成果、2020年度變更調(diào)查成果及“二調(diào)”成果等，對(duì)不同時(shí)間點(diǎn)的調(diào)查成果疊加，直至追溯到地類為耕地的時(shí)點(diǎn)。若追溯后認(rèn)定為耕地的地塊，則應(yīng)依法進(jìn)行農(nóng)轉(zhuǎn)用報(bào)批，并落實(shí)占補(bǔ)平衡。在追溯時(shí)，還應(yīng)核實(shí)各宗地塊的權(quán)屬來源。對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目報(bào)批界限內(nèi)的土地，可通過調(diào)查其權(quán)屬來源，確認(rèn)其是否為已批準(zhǔn)的集體建設(shè)用地。若確認(rèn)無合法權(quán)屬來源且無法補(bǔ)辦審批手續(xù)的建設(shè)用地，應(yīng)在村集體所有權(quán)界限范圍內(nèi)分解到戶，并對(duì)照“戶”的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)記載信息核實(shí)。這樣既能保障被征地農(nóng)民的權(quán)益，也能核實(shí)每宗地類情況，從而確保整改工作的合法合規(guī)性和準(zhǔn)確性。

2.特事特辦，創(chuàng)新容缺機(jī)制

在存量違法用地整改工作中，自然資源檔案管理要采取靈活創(chuàng)新的機(jī)制，以特事特辦的方式解決歷史遺留問題。對(duì)于在城市化進(jìn)程中產(chǎn)生的保障民生基本需求的少數(shù)公共配套類、居住類項(xiàng)目，如宗教、殯葬或宗祠等特殊用地以及涉法涉訴項(xiàng)目，需尊重歷史，實(shí)事求是，將其納入“掛賬處理”。在不影響民生需求的前提下，有序推進(jìn)違法用地的整改工作。對(duì)于因?qū)徟绦驈?fù)雜且法定時(shí)限要求較長(zhǎng)，難以在短期內(nèi)完成整改的違法圖斑，可以采用“延期銷號(hào)”的方式處理。具體而言，相關(guān)部門應(yīng)下發(fā)限期整改任務(wù)書，并定期向市政府報(bào)告進(jìn)展情況。在確保整改任務(wù)持續(xù)推進(jìn)的同時(shí)，給予必要的時(shí)間緩沖，以應(yīng)對(duì)復(fù)雜的審批和調(diào)整要求，避免因程序拖延而影響整體整改進(jìn)度。對(duì)于歷史上已形成但現(xiàn)狀調(diào)查為建設(shè)用地的圖斑以及已取得建設(shè)手續(xù)但暫未完善用地手續(xù)或拆除清理硬底化地面的圖斑，可以實(shí)行“注記銷號(hào)”處理。即在地籍檔案中對(duì)這些特殊情況注記，并通過核實(shí)實(shí)際使用情況，逐步完善相關(guān)手續(xù)，保持檔案記錄的準(zhǔn)確性和完整性，為特定項(xiàng)目的推進(jìn)提供靈活性和保障。

自然資源檔案數(shù)據(jù)為土地開發(fā)提供了法定依據(jù)，為城市空間的合理利用和優(yōu)化配置提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。因此，要充分利用自然資源檔案數(shù)據(jù)，提升土地開發(fā)利用和規(guī)劃許可的科學(xué)性和合理性。設(shè)置地塊容積率、綠地率、設(shè)施配套等控制指標(biāo)，對(duì)具體地塊的土地資源價(jià)值和權(quán)益合理配置。在滿足群眾民生需求的同時(shí)，助力實(shí)現(xiàn)違法用地的整改目標(biāo)。

3.明確職責(zé)分工，實(shí)現(xiàn)聯(lián)合管理

將自然資源檔案數(shù)據(jù)庫(kù)以在線形式推送給各鄉(xiāng)鎮(zhèn)村，不滿足條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)以圖表的紙質(zhì)資料推送，并將檔案數(shù)據(jù)廣泛應(yīng)用于“三塊地改革”、宅基地申請(qǐng)、審批、登記、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市以及永久基本農(nóng)田調(diào)整補(bǔ)劃等工作，進(jìn)一步明確職責(zé)分工，實(shí)現(xiàn)聯(lián)合管理。同時(shí)，充分發(fā)揮農(nóng)村基層組織的主體作用，以單一圖層或紙質(zhì)資料，定期上報(bào)和更新。以檔案數(shù)據(jù)篩選不同類型的違法用地，采取相應(yīng)的整改措施。對(duì)于需要恢復(fù)耕地和綠地的違法用地，應(yīng)迅速開展拆除和復(fù)耕復(fù)綠工作，確保土地資源的有效利用和生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)。對(duì)于需要完善用地手續(xù)的違法用地，應(yīng)加快組卷報(bào)批工作，確保在法定程序內(nèi)完成整改。通過這樣“補(bǔ)”“拆”的工作思路，推動(dòng)違法用地清查整治實(shí)現(xiàn)全面覆蓋，并重點(diǎn)關(guān)注占用永久基本農(nóng)田和占用生態(tài)保護(hù)紅線、違建別墅等重大違法典型，常態(tài)化開展重點(diǎn)問題專項(xiàng)整治。通過實(shí)施耕地指標(biāo)凍結(jié)、差錯(cuò)率通報(bào)等制度，確保土地資源的合理利用和保護(hù)。同時(shí)，對(duì)于資料完整且存量違法用地情況較多的偏遠(yuǎn)地區(qū)，可以通過村委會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織實(shí)施并出具承諾的方式，替代登記部門的逐戶查看，統(tǒng)一組織群眾申請(qǐng)，實(shí)現(xiàn)登記業(yè)務(wù)的批量辦理，提高審核效率。

4.加強(qiáng)數(shù)字監(jiān)管，落實(shí)長(zhǎng)效巡查

為實(shí)時(shí)監(jiān)管存量用地動(dòng)態(tài)變化，實(shí)施“人防+技防”機(jī)制，采用“耕地智?！焙汀疤煅驳夭椤钡葦?shù)字化平臺(tái)，結(jié)合衛(wèi)星遙感、日常巡查和高位探頭等多種技術(shù)手段實(shí)施監(jiān)測(cè)。依托自然資源“一張圖”和相關(guān)部門數(shù)據(jù)，建立網(wǎng)格化聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治數(shù)據(jù)平臺(tái)。通過GIS、GPS、RS和移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)手段，構(gòu)建違法用地和違法建設(shè)的聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治系統(tǒng)。該系統(tǒng)能夠全覆蓋巡查，并利用大數(shù)據(jù)分析及時(shí)發(fā)現(xiàn)疑似違法用地和建設(shè)事件，迅速派發(fā)網(wǎng)格執(zhí)法人員到現(xiàn)場(chǎng)依法制止和查處，提高執(zhí)法效率和及時(shí)性。

實(shí)施“房地一體”工作與不動(dòng)產(chǎn)登記存量數(shù)據(jù)的整合，對(duì)先前頒發(fā)的宅基地檔案展開查冊(cè)核實(shí)和數(shù)據(jù)整理，轉(zhuǎn)化為可匯交的電子數(shù)據(jù)登記成果，并建立成果信息的動(dòng)態(tài)更新機(jī)制。制定并發(fā)布了宅基地證檔案基礎(chǔ)數(shù)據(jù)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的工作指引，升級(jí)改造自有的宅基地證檔案數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)，以適應(yīng)現(xiàn)代化的檔案管理需求。

三、結(jié)語(yǔ)

綜上，自然資源檔案管理在存量違法用地整改工作的應(yīng)用可從自然資源檔案數(shù)據(jù)本身，如提供詳細(xì)的土地使用歷史、權(quán)屬信息、規(guī)劃變更等來識(shí)別和定位違法用地，進(jìn)而支持存量違法用地整改工作的決策和執(zhí)行，或者以檔案動(dòng)態(tài)管理過程為切入口，監(jiān)控和驗(yàn)證整改工作進(jìn)度及成效。

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作者單位：佛山市自然資源局三水分局

作者簡(jiǎn)介：錢玉珊（1979—），女，漢族，廣東佛山人，本科，中級(jí)，研究方向：檔案管理。