摘 要：麗江古城是國家AAAAA級(jí)旅游景區(qū)，旅游資源十分豐富，在國內(nèi)也享有很高的聲譽(yù)，是國人向往的旅游勝地。云南省委、省政府根據(jù)麗江市的市情及特點(diǎn)，明確提出了要努力把麗江建設(shè)成為世界文化旅游名城、鄉(xiāng)村振興示范區(qū)、長江上游重要生態(tài)安全屏障的目標(biāo)。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，需要做諸多基礎(chǔ)性工作，其中，法治建設(shè)是重中之重。麗江旅游的法治環(huán)境曾引發(fā)了一部分負(fù)面輿情，嚴(yán)重影響了麗江的旅游形象。文章針對(duì)這一系列的問題，在對(duì)游客和相關(guān)部門進(jìn)行調(diào)查的基礎(chǔ)上，以麗江文化旅游的法治發(fā)展?fàn)顩r為切入點(diǎn)，探尋影響麗江文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法治原因，并提出相應(yīng)的法治對(duì)策，以期為促進(jìn)麗江文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供參考。

關(guān)鍵詞：旅游名城；法治保障；麗江市

中圖分類號(hào)：F592 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

基金項(xiàng)目：本文系麗江市社會(huì)科學(xué)界聯(lián)合會(huì)項(xiàng)目“麗江打造世界文化旅游名城的法治保障研究”（項(xiàng)目編號(hào)：ljsk202304）的研究成果。

引言

黨的二十大報(bào)告指出：“中國式現(xiàn)代化是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)主義現(xiàn)代化，既有各國現(xiàn)代化的共同特征，更有基于自己國情的中國特色”。在推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的新征程中，離不開法治保障。

云南省委、省政府明確提出了努力把麗江建設(shè)成為世界文化旅游名城、鄉(xiāng)村振興示范區(qū)、長江上游重要生態(tài)安全屏障的目標(biāo)。其中，“世界文化旅游名城”的定位既符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢，也符合擁有世界級(jí)旅游資源的麗江市情。在建設(shè)世界文化旅游名城的過程中，法治建設(shè)是不可或缺的一環(huán)。但我國在旅游領(lǐng)域出臺(tái)的法律，多為適用于全國范圍的寬泛性法律條文，對(duì)特別法的體現(xiàn)稍弱。麗江古城的保護(hù)條例在執(zhí)行中還存在諸多問題，對(duì)麗江新近提出的打造世界文化旅游名城的立法及保障方面的新情況、新要求還需要深入研究，及時(shí)加以完善。

一、麗江旅游法治環(huán)境現(xiàn)狀

（一）麗江旅游法治環(huán)境的立法現(xiàn)狀

旅游業(yè)是麗江市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、第一大戰(zhàn)略支柱產(chǎn)業(yè)，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局中具有重要的地位。2022年之前，麗江旅游主要依據(jù)的是適用規(guī)制范圍更廣的法律法規(guī)及相關(guān)制度，如《中華人民共和國旅游法》《云南省旅游條例》《麗江市旅游管理辦法》等。為了使麗江旅游有更好的發(fā)展保障，2021年12月28日，經(jīng)麗江市第四屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十八次會(huì)議審議通過，2022年1月17日，經(jīng)云南省第十三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十八次會(huì)議批準(zhǔn)，麗江首部旅游業(yè)地方性法規(guī)——《麗江市旅游條例》頒布，并于2022年3月1日起施行?！尔惤新糜螚l例》的制定，是推動(dòng)麗江旅游業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、培育千億級(jí)旅游產(chǎn)業(yè)、打造世界文化旅游名城的制度需要，是鞏固旅游市場秩序整治成果的需要，也是為麗江旅游持續(xù)健康發(fā)展提供良好法治保障的需要。

（二）麗江旅游法治環(huán)境的執(zhí)法現(xiàn)狀

為了保障游客的合法權(quán)益，營造旅游市場的良好氛圍，麗江市近幾年加大了執(zhí)法力度，但是旅游執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法人員數(shù)量不足，執(zhí)法人員的素質(zhì)和專業(yè)水平也參差不齊。

（三）麗江旅游法治環(huán)境的司法現(xiàn)狀

近年來，麗江市旅游投訴數(shù)量居高不下，司法任務(wù)也異常繁重。司法工作面臨著如何快速高效、公正合理地審理旅游糾紛案件的挑戰(zhàn)，旅游糾紛也趨于多樣化、典型化，已經(jīng)由原來的一般侵權(quán)和合同糾紛擴(kuò)大至其他引發(fā)輿情的惡性事件，也給司法工作帶來一定的難度。

二、麗江旅游法治問題分析

（一）麗江旅游法治的立法問題

1.旅游立法“質(zhì)”上滯后

在立法的過程中，要遵循立法程序，進(jìn)行立法調(diào)研，掌握麗江市的實(shí)際情況，做到心中有數(shù)，立法要與地緣等實(shí)際相符合。要按照相關(guān)要求，通過多種渠道多方面收集意見，確保制定的法規(guī)條例符合現(xiàn)實(shí)情況，滿足旅游者需要，能更好地維護(hù)游客和從業(yè)者的利益。同時(shí)要立足實(shí)際，突出立法的科學(xué)性和可操作性，使各項(xiàng)制度設(shè)計(jì)科學(xué)管用，真正解決實(shí)際問題[1]。

2.旅游立法“量”上滯后

旅游產(chǎn)品是一種特殊的商品，和一般意義上的商品存在著本質(zhì)的區(qū)別，它是一種無形的產(chǎn)品，重視游客的精神體驗(yàn)[2]。麗江市為了打造世界文化旅游名城，雖然頒布了地方性法規(guī)及條例，但是條例偏重于對(duì)旅游資源的保護(hù)，對(duì)游客合法權(quán)益的保護(hù)重視程度不足。旅游立法“量”上滯后，使得一些旅游產(chǎn)品缺乏監(jiān)督投訴機(jī)制，導(dǎo)致了旅游業(yè)中一些違法事件的發(fā)生，所以要加強(qiáng)關(guān)于游客權(quán)益保護(hù)的立法。

（二）麗江旅游法治的執(zhí)法問題

1.執(zhí)法機(jī)制不完善

由于旅游行業(yè)存在特殊性、復(fù)雜性，旅游執(zhí)法機(jī)制不完善。麗江的旅游資源豐富，旅游景區(qū)較多，有麗江古城、玉龍雪山、瀘沽湖、麗江千古情等，景區(qū)內(nèi)的公共設(shè)施復(fù)雜和人員流動(dòng)等因素會(huì)讓旅游執(zhí)法與其他普通旅游地區(qū)有所區(qū)別；每個(gè)景區(qū)又有每個(gè)景區(qū)的特點(diǎn)，消費(fèi)和體驗(yàn)場景的不同，會(huì)導(dǎo)致執(zhí)法手續(xù)和程序相對(duì)復(fù)雜，執(zhí)法機(jī)制不完善也會(huì)導(dǎo)致執(zhí)法效果不盡如人意[3]。

2.執(zhí)法權(quán)限分配不明

調(diào)查顯示，麗江市存在不同執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問題，會(huì)出現(xiàn)同類不同罰、同事不同罰的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了法律的實(shí)施效果和法治公信力，導(dǎo)致旅游者難以理解和接受執(zhí)法結(jié)果[4]。

3.執(zhí)法監(jiān)督工作不完善

麗江市文化和旅游局雖然每年度都會(huì)公開年度工作報(bào)告，也建立了旅游行業(yè)失信懲戒制度、旅游信用信息公示制度和“黑名單”制度，定期公布違法違規(guī)旅游經(jīng)營者名單和從業(yè)人員旅游經(jīng)營服務(wù)不良信息記錄[5]。但是由于落實(shí)不到位，信息公開的工作并未得到有效推進(jìn)和落實(shí)，旅游執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法信息公開度有限，旅游者對(duì)執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法結(jié)果缺乏信任。

（三）麗江旅游法治的司法問題

1.司法效率不高

雖然麗江市古城區(qū)人民法院在麗江古城里設(shè)立了旅游專門法庭改善旅游糾紛解決難、解決速度慢等情況，但是投訴難和處理效率低的問題仍然沒有得到根本性的解決。由于游客通過司法程序解決旅游糾紛“機(jī)會(huì)成本”過高，一些外地游客因等不起、拖不起等只能不了了之。

2.司法法律保障不健全

我國旅游業(yè)雖有一定的發(fā)展，但是旅游相關(guān)的法律法規(guī)存在空白，在司法過程中也會(huì)出現(xiàn)一些新型的旅游案件，在處理這些新案件的過程中，會(huì)出現(xiàn)缺少必要的法理依據(jù)的情況。

三、麗江旅游法治保障對(duì)策

（一）加強(qiáng)旅游立法，做到有法可依

良法是善治的前提，以良法為核心的法律制度建設(shè)是立法的必然要求。麗江市在前期已經(jīng)制定了一些法規(guī)條例，但是還不夠健全。麗江市在出臺(tái)旅游法規(guī)條例的過程中要立體打造、全方位思考，要從麗江的旅游業(yè)法治現(xiàn)狀出發(fā)。在旅游立法的過程中，要以游客為中心，站在游客的角度去平衡各方利益相關(guān)者的關(guān)系[6]。用社會(huì)主義核心價(jià)值觀鑄魂育人，把社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入麗江的旅游法治建設(shè)、融入麗江市的社會(huì)發(fā)展、融入麗江市民的日常生活。

（二）有法必依是加強(qiáng)旅游法治保障的基本要求

麗江市在打造世界文化旅游名城的過程中，要破除選擇性執(zhí)法，可以從以下幾個(gè)方面考慮：一是要完善相關(guān)的法規(guī)和制度；二是加大對(duì)執(zhí)法自由裁量權(quán)的制約，將執(zhí)法自由裁量權(quán)限制在制度的范圍內(nèi)；三是實(shí)行信息公開制度，加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法的管理和監(jiān)督；四是完善回避制度。通過這些方面來強(qiáng)化法治建設(shè)。

（三）加大執(zhí)法力度，對(duì)違規(guī)行為予以嚴(yán)厲打擊和制止

一是麗江市文化和旅游局嚴(yán)把行政審批關(guān)，嚴(yán)格按照《中華人民共和國旅游法》《旅行社條例》《導(dǎo)游人員管理?xiàng)l例》等相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定開展旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證、導(dǎo)游證的行政審批工作。加大對(duì)違法違規(guī)旅行社的整治力度，形成對(duì)違法違規(guī)經(jīng)營旅行社進(jìn)行堅(jiān)決打擊的高壓勢頭。二是嚴(yán)厲打擊未經(jīng)許可經(jīng)營旅行社業(yè)務(wù)的“黑社”，這些“黑社”給麗江的旅游口碑帶來不利的影響；嚴(yán)格查處“低價(jià)團(tuán)”的不良行為，還麗江旅游一片凈土。三是加強(qiáng)對(duì)旅游業(yè)從業(yè)者的約談、法紀(jì)培訓(xùn)和警示教育，以提高麗江旅游從業(yè)人員的法律意識(shí)和誠信意識(shí)。

（四）加大宣傳教育力度，讓旅游法治深入人心

加大旅游法治的宣傳教育力度，旨在使廣大公民知曉旅游法律規(guī)則、強(qiáng)化旅游法治意識(shí)、熟悉旅游相關(guān)法律，以充分保障群眾的合法權(quán)益。普法的核心環(huán)節(jié)是法治宣傳教育，為營造麗江良好的旅游法治環(huán)境，提高游客和相關(guān)從業(yè)人員知法、懂法、守法、用法意識(shí)，就需要加大宣傳力度。

（五）加強(qiáng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)

執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)一直是法治保障的重要組成部分。麗江要打造世界文化旅游名城，提升執(zhí)法人員的素質(zhì)和能力至關(guān)重要?？梢詮囊韵聨讉€(gè)方面做起：一是建立科學(xué)的選任和考核機(jī)制。要想建立一支優(yōu)秀的執(zhí)法隊(duì)伍，需要制訂公平、公正、公開的招聘方案，招募有實(shí)力、經(jīng)驗(yàn)豐富的旅游執(zhí)法人員。在考核方面，制訂科學(xué)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)人員定期進(jìn)行考核并分級(jí)，按照等級(jí)給予相應(yīng)的評(píng)價(jià)和薪資待遇。二是不斷提高執(zhí)法人員的法律素質(zhì)。執(zhí)法人員必須熟悉法律和執(zhí)法程序，才能更好地保障游客的利益。完善執(zhí)法教育培訓(xùn)體系、建立執(zhí)法業(yè)務(wù)知識(shí)庫和信息化系統(tǒng)，是提高執(zhí)法人員法律素質(zhì)的關(guān)鍵。開展執(zhí)法人員的進(jìn)修學(xué)習(xí)和定期考核，提高其執(zhí)法能力和水平。三是加強(qiáng)道德教育和職業(yè)操守培訓(xùn)。旅游執(zhí)法人員是旅游者合法權(quán)益的守護(hù)者，需要遵守旅游業(yè)職業(yè)操守和法律規(guī)定。加強(qiáng)執(zhí)法人員的道德教育，同時(shí)建立一些提供職業(yè)道德教育和職業(yè)操守培訓(xùn)的機(jī)構(gòu)，制訂完善的道德和職業(yè)操守相關(guān)規(guī)定，定期對(duì)旅游執(zhí)法人員的旅游法治水平進(jìn)行監(jiān)督和考核。

（六）提升旅游執(zhí)法信息公開度

建立旅游執(zhí)法信息公開平臺(tái)，讓旅游者對(duì)旅游執(zhí)法效果進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)。將旅游執(zhí)法公示作為提升旅游執(zhí)法工作成效的切入點(diǎn)，創(chuàng)新形式，強(qiáng)化措施，扎實(shí)推進(jìn)旅游執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，不斷提升旅游執(zhí)法工作的質(zhì)量。

四、結(jié)語

麗江市制定了《麗江市“十四五”文化和旅游發(fā)展規(guī)劃》，在規(guī)劃中提出以“優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)布局、提升核心產(chǎn)品內(nèi)涵、開發(fā)新產(chǎn)品新業(yè)態(tài)、提升城市品質(zhì)能級(jí)、提升管理服務(wù)水平”為任務(wù)指引，打造文旅產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展示范區(qū)、世界文化旅游名城，按照空間優(yōu)化、業(yè)態(tài)創(chuàng)新、以文塑旅、品牌引領(lǐng)、智慧升級(jí)5大發(fā)展戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)“三個(gè)突破”（空間、產(chǎn)品、模式），發(fā)展“四新模式”（文旅新產(chǎn)品、服務(wù)新業(yè)態(tài)、運(yùn)營新模式、帶動(dòng)新空間），將重點(diǎn)實(shí)施“8大任務(wù)”。麗江打造世界文化旅游名城必須運(yùn)用法治思維和法治方式開展工作，不斷補(bǔ)齊短板弱項(xiàng)，積極探索更多可復(fù)制、可推廣的亮點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，以高水平法治保障麗江旅游業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，將麗江打造成為世界文化旅游名城。

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