一部民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法草案，是對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的“難點(diǎn)”“堵點(diǎn)”“漏點(diǎn)”“痛點(diǎn)”的正面強(qiáng)有力回應(yīng)，隨著“平等對(duì)待”“公平競(jìng)爭(zhēng)”“規(guī)范引導(dǎo)”與“權(quán)益保障”等措施的切實(shí)落地，中國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展將迎來(lái)新的春天

作者系吉林大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，吉林大學(xué)法學(xué)院公司融資與治理中心主任

2024年10月10日，司法部、國(guó)家發(fā)展改革委公布《中華人民共和國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法（草案征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱草案），這是我國(guó)首次為優(yōu)化民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境、根據(jù)憲法專門打造的“促進(jìn)型立法”。在經(jīng)濟(jì)學(xué)家周其仁先生看來(lái)，定位推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。企業(yè)需要戰(zhàn)略定位，立法面臨模式定位。民營(yíng)經(jīng)濟(jì)“促進(jìn)法”的精準(zhǔn)定位，在中國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的道路上，必將具有里程碑的劃時(shí)代意義。

民營(yíng)企業(yè)家是天生的市場(chǎng)派，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)是天生的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必須公平競(jìng)爭(zhēng)。只有“保證各類經(jīng)濟(jì)組織公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)”，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)才有效率。只有國(guó)家鼓勵(lì)、支持與引導(dǎo)，才能“更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的保障作用”。這是草案總則的倡導(dǎo)性條款，也是宗旨性條款，這些均離不開(kāi)促進(jìn)性條款的具體落地。本次草案征求意見(jiàn)稿洋洋灑灑，共計(jì)九章七十七條，堪稱促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展最為詳盡的立法。

那么，究竟哪些條款對(duì)民營(yíng)企業(yè)發(fā)展“最具促進(jìn)力”呢？“最具促進(jìn)力條款”的判斷標(biāo)尺，在于能否解決民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律“軟肋”。只有回應(yīng)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的平等對(duì)待“難點(diǎn)”，解決民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的公平競(jìng)爭(zhēng)“堵點(diǎn)”，填補(bǔ)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)范引導(dǎo)“漏點(diǎn)”，根除民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的權(quán)益保護(hù)“痛點(diǎn)”，才能真正促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

平等對(duì)待條款：破解難點(diǎn)

平等權(quán)是憲法中的神圣權(quán)利，是“權(quán)利中的精華”。阿瑟·奧肯說(shuō)過(guò)，“對(duì)平等是好的事情，對(duì)效率可能也是好的。”平等對(duì)待措施主要反映在第二章“公平競(jìng)爭(zhēng)”與第三章“投資融資促進(jìn)”兩章。草案經(jīng)由市場(chǎng)準(zhǔn)入平等，強(qiáng)化要素資源使用平等，配套投融資政策平等，回應(yīng)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的平等對(duì)待“難點(diǎn)”。

第一，平等法律地位的難點(diǎn)破解，重在樹(shù)立公權(quán)力政策措施的平等觀。一是，引入“市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度”入法（草案第十條）。私法的要義在于“法無(wú)禁止皆可為”，負(fù)面清單之內(nèi)不可為，負(fù)面清單之外皆準(zhǔn)入。這一負(fù)面清單是全國(guó)統(tǒng)一的，跨越區(qū)域壁壘，是平等法律地位的標(biāo)志性舉措。二是，政策制定的全方位平等對(duì)待。在“政府資金安排、土地供應(yīng)、排污指標(biāo)、公共數(shù)據(jù)開(kāi)放、資質(zhì)許可、標(biāo)準(zhǔn)制定、項(xiàng)目申報(bào)、職稱評(píng)定、人力資源等方面”的政策制定和實(shí)施，要平等對(duì)待民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織（草案第十三條）?？梢?jiàn)，市場(chǎng)準(zhǔn)入的平等觀與政策制定的平等觀，是平等法律地位的兩個(gè)起點(diǎn)。

第二，平等市場(chǎng)機(jī)會(huì)的解決之道，須輔以要素資源使用平等觀。機(jī)會(huì)不平等，必然造成經(jīng)濟(jì)不平等?！耙婪ㄆ降仁褂觅Y金、技術(shù)、人力資源、數(shù)據(jù)、土地及其他自然資源等各類生產(chǎn)要素和公共服務(wù)資源”（草案第十二條），這是市場(chǎng)準(zhǔn)入平等落實(shí)的合理延展，也是民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的配套政策保障。

第三，平等發(fā)展權(quán)利的提升路徑，離不開(kāi)投融資支持平等觀。一是，金融機(jī)構(gòu)在授信、信貸管理、風(fēng)控管理、服務(wù)收費(fèi)等方面應(yīng)當(dāng)平等對(duì)待民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織（草案第二十四條）；二是，支持符合條件的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)發(fā)行股票、債券等方式平等獲得直接融資（草案第二十五條）。國(guó)家投融資政策的平等支持，可以減少民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的融資成本，這是金融政策的平等助力。

公平競(jìng)爭(zhēng)條款：疏通堵點(diǎn)

公平競(jìng)爭(zhēng)是創(chuàng)新發(fā)展的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)，是全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的核心要義，是高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵要素，是激發(fā)市場(chǎng)活力的力量所在。公平競(jìng)爭(zhēng)是平等對(duì)待的合理延伸，并非給予民營(yíng)經(jīng)濟(jì)特殊優(yōu)惠，而是力求創(chuàng)造一個(gè)各類經(jīng)濟(jì)組織公平參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法治生態(tài)。草案單設(shè)第二章“公平競(jìng)爭(zhēng)”，通過(guò)公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制、公共資源交易公開(kāi)公平機(jī)制、反壟斷與反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，解決民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的公平競(jìng)爭(zhēng)“堵點(diǎn)”。

第一，公平競(jìng)爭(zhēng)的前提是全國(guó)統(tǒng)一的市場(chǎng)平等準(zhǔn)入，保障措施就是公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的強(qiáng)制性規(guī)范。草案第十一條規(guī)定，“各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，出臺(tái)政策措施應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)公平競(jìng)爭(zhēng)審查，并定期評(píng)估、清理廢除含有妨礙全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)容的政策措施?！辈莅傅诹艞l規(guī)定，“未經(jīng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查或者未通過(guò)公平競(jìng)爭(zhēng)審查出臺(tái)政策措施”“由有權(quán)機(jī)關(guān)責(zé)令改正，造成不良后果或者影響的，依法予以處分?！惫礁?jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制有事先審查與事后處罰，由雙向的約束避免公權(quán)力的不當(dāng)干預(yù)，是促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)鍵所在，意在解決公平競(jìng)爭(zhēng)最難突破的“堵點(diǎn)”。

第二，公平競(jìng)爭(zhēng)離不開(kāi)公共資源交易活動(dòng)的公平公正，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不僅需要靜態(tài)的公平競(jìng)爭(zhēng)政策措施，而且需要?jiǎng)討B(tài)的交易公平舉措。草案第十四條指出，“公共資源交易活動(dòng)應(yīng)當(dāng)公開(kāi)透明、公平公正，依法平等對(duì)待包括民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織在內(nèi)的各類經(jīng)濟(jì)組織?！蓖瑫r(shí)，要求“除法律另有規(guī)定外，招標(biāo)投標(biāo)、政府采購(gòu)等公共資源交易不得有限制或者排斥民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織的行為”。這是全國(guó)統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的銜接措施，否則平等對(duì)待與公平競(jìng)爭(zhēng)難以落地。

第三，公平競(jìng)爭(zhēng)必須進(jìn)行反壟斷和反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，這是相關(guān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職責(zé)所在，也是民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求。草案第十五條明確規(guī)定，“反壟斷和反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)按照職責(zé)權(quán)限，預(yù)防和制止市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的壟斷、不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為以及濫用行政權(quán)力排除或者限制競(jìng)爭(zhēng)的行為，為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)活動(dòng)提供良好的市場(chǎng)環(huán)境?！毙姓詨艛鄬?duì)公平競(jìng)爭(zhēng)的阻礙危害，甚至大于經(jīng)濟(jì)性壟斷，這是公平競(jìng)爭(zhēng)面臨的最大堵點(diǎn)，必須強(qiáng)力解決。

規(guī)范引導(dǎo)條款：彌補(bǔ)漏點(diǎn)

促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，離不開(kāi)國(guó)家規(guī)范引導(dǎo)，這是民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的信心基石。草案通過(guò)第三章“投資融資促進(jìn)”、第四章“科技創(chuàng)新”、第五章“規(guī)范經(jīng)營(yíng)”、第六章“服務(wù)保障”，多維度填補(bǔ)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的制度“漏點(diǎn)”。上述內(nèi)容既集中凸顯了草案的豐富亮點(diǎn)，也反映出國(guó)家落實(shí)促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展措施全方位的職責(zé)擔(dān)當(dāng)。

第一，規(guī)范引導(dǎo)條款的重心，是投融資促進(jìn)與科技創(chuàng)新的雙向支持，這是多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的最有力支撐。草案第三章提出，支持民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織參與國(guó)家重大戰(zhàn)略和重大工程，支持多種方式盤活存量資產(chǎn)，支持項(xiàng)目推介對(duì)接，督促引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)合理設(shè)置不良貸款容忍度，為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織提供權(quán)利質(zhì)押貸款，支持征信機(jī)構(gòu)提供信用征信服務(wù)，等等。草案第四章強(qiáng)調(diào)，國(guó)家鼓勵(lì)支持民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織在發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力中積極發(fā)揮作用，完善知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的未來(lái)重鎮(zhèn)，也是弘揚(yáng)企業(yè)家創(chuàng)新精神的關(guān)鍵所在。

第二，規(guī)范引導(dǎo)條款的底線，是民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)范經(jīng)營(yíng)，這是依法經(jīng)營(yíng)與公司治理的必然要求。草案第五章強(qiáng)調(diào)，必須發(fā)揮黨組織在促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織健康發(fā)展中的政治引領(lǐng)作用，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織要有社會(huì)責(zé)任擔(dān)當(dāng)，要規(guī)范和引導(dǎo)民營(yíng)資本健康發(fā)展，要鼓勵(lì)有條件的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織建立、完善中國(guó)特色現(xiàn)代企業(yè)制度，要建立獨(dú)立規(guī)范的財(cái)務(wù)制度，要探索民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織的社會(huì)責(zé)任評(píng)價(jià)體系和激勵(lì)機(jī)制，等等。促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不僅要追求平等對(duì)待與公平競(jìng)爭(zhēng)，而且要信奉合法治理和勇于社會(huì)擔(dān)當(dāng)。

第三，規(guī)范引導(dǎo)條款的落地，有賴于國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的服務(wù)保障與履職盡責(zé)。草案第六章單設(shè)“服務(wù)保障”，要求各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門建立暢通有效的政企溝通機(jī)制，高效便利辦理涉企事項(xiàng)，支持鼓勵(lì)產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合，司法部門建立涉企行政執(zhí)法訴求溝通機(jī)制，健全失信懲戒和信用修復(fù)制度，建立健全矛盾糾紛多元化解機(jī)制，等等。規(guī)范引導(dǎo)條款的措施亮點(diǎn)眾多，未來(lái)有待探索落實(shí)。

權(quán)益保護(hù)條款：根除痛點(diǎn)

“有恒產(chǎn)者有恒心”，保護(hù)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織和經(jīng)營(yíng)者的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營(yíng)自主權(quán)等合法權(quán)益，是民營(yíng)企業(yè)家最強(qiáng)烈、最迫切與最合理的期待。弘揚(yáng)企業(yè)家精神，人身權(quán)益放在第一位，產(chǎn)權(quán)保護(hù)放在第一位，經(jīng)營(yíng)自主權(quán)放在第一位。草案專設(shè)第七章“權(quán)益保護(hù)”，這是促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的命脈所在，也是財(cái)富創(chuàng)造與傳承的基石所在，更是根除民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的痛點(diǎn)所在。

第一，權(quán)益保護(hù)條款的重心，首先在民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織及其經(jīng)營(yíng)者的人身權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益保護(hù)。任何單位和個(gè)人不得違法侵害民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織及其經(jīng)營(yíng)者的人格權(quán)益，更不得違法限制人身自由（草案第五十六條至第五十八條）；征收、征用財(cái)產(chǎn)要依法進(jìn)行且給予公平、合理補(bǔ)償（草案第五十九條）；不得超權(quán)限、超范圍、超數(shù)額、超時(shí)限查封、扣押、凍結(jié)涉案財(cái)物（草案第六十條）。這些權(quán)益保護(hù)條款極具針對(duì)性，反映了民營(yíng)企業(yè)家權(quán)益保護(hù)的現(xiàn)實(shí)呼聲。

第二，權(quán)益保護(hù)條款的底線，是要嚴(yán)格區(qū)分經(jīng)濟(jì)糾紛與經(jīng)濟(jì)犯罪，要規(guī)范異地行政執(zhí)法行為。民商法領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)糾紛，有別于行政違法和刑事犯罪，必須有清晰的“楚河漢界”。不能利用行政或者刑事手段違法干預(yù)經(jīng)濟(jì)糾紛，必須分清企業(yè)犯罪與企業(yè)家個(gè)人犯罪的界限，對(duì)事實(shí)不清、證據(jù)不足的刑事案件，必須依法撤銷案件、不起訴或者宣告無(wú)罪（草案第六十一條）；針對(duì)異地執(zhí)法，必須規(guī)范進(jìn)行，建立健全異地行政執(zhí)法協(xié)助制度（草案第六十二條）。這是權(quán)益保護(hù)條款的重中之重，是民營(yíng)企業(yè)家及其家族企業(yè)發(fā)展的最關(guān)切之處。

第三，權(quán)益保護(hù)條款的細(xì)化，有賴于國(guó)家機(jī)關(guān)與地方政府對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織的誠(chéng)信履約。國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)的交易行為，要信守平等主體之間的契約精神，“不應(yīng)以人員變更、履行內(nèi)部付款流程或者在合同未做約定情況下以等待竣工驗(yàn)收批復(fù)、決算審計(jì)等為由，拒絕或者拖延支付民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織賬款”。除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，不應(yīng)強(qiáng)制要求以審計(jì)結(jié)果作為結(jié)算依據(jù)（草案第六十五條）；大型企業(yè)不得以收到第三方付款作為向中小民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織支付賬款的條件（草案第六十六條）；等等。上述政府與國(guó)企的契約精神與信守承諾，是民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的良心條款。

總之，《中華人民共和國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法（草案征求意見(jiàn)稿）》是“毫不動(dòng)搖鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的最直觀體現(xiàn)，是促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康、高質(zhì)量發(fā)展的最切實(shí)保障?？梢哉f(shuō)，草案最具促進(jìn)力條款的生命力，就在于“平等對(duì)待”“公平競(jìng)爭(zhēng)”“規(guī)范引導(dǎo)”與“權(quán)益保護(hù)”的措施切實(shí)落地。