《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》圍繞處理好政府和市場關(guān)系這個核心問題，把構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制擺在突出位置，對經(jīng)濟體制改革重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)作出部署，并專門論述了“構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場”這一經(jīng)濟體制改革的重要問題，對市場基礎(chǔ)制度規(guī)則統(tǒng)一、監(jiān)管公平統(tǒng)一、市場設(shè)施聯(lián)通，公平競爭等方面提出了改革方向。

中共二十屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱《決定》），強調(diào)了深化經(jīng)濟體制改革的牽引作用?！稕Q定》指出，深化經(jīng)濟體制改革仍是進一步全面深化改革的重點，主要任務(wù)是完善有利于推動高質(zhì)量發(fā)展的體制機制，塑造發(fā)展新動能新優(yōu)勢，堅持和落實“兩個毫不動搖”，構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場，完善市場經(jīng)濟基礎(chǔ)制度。其中，對于“處理好政府和市場關(guān)系”“構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場”展開了論述和改革部署。以下是筆者對于這兩個改革主題相關(guān)問題的認識和分析。

一、處理好政府和市場關(guān)系的相關(guān)問題

《決定》指出，當前，推動高質(zhì)量發(fā)展面臨的突出問題依然是發(fā)展不平衡不充分。比如，市場體系仍不健全，市場發(fā)育還不充分，政府和市場的關(guān)系尚未完全理順，等等。《決定》圍繞處理好政府和市場關(guān)系這個核心問題，把構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制擺在突出位置，對經(jīng)濟體制改革重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)作出部署，著眼增強國有企業(yè)核心功能、提升核心競爭力，提出增強各有關(guān)管理部門戰(zhàn)略協(xié)同，等等。相關(guān)的改革方向和改革內(nèi)容，都是圍繞“更好發(fā)揮市場機制作用”“實現(xiàn)資源配置效率最優(yōu)化和效益最大化”“激發(fā)全社會內(nèi)生動力和創(chuàng)新活力”來構(gòu)建的。基本邏輯是，既要充分利用市場機制配置資源的有效性和優(yōu)勢，又要理順政府和市場的關(guān)系，還要提高政府行為和政府服務(wù)在推動高質(zhì)量發(fā)展中的有效性和質(zhì)量。核心內(nèi)容就是消除各類市場主體參與經(jīng)濟活動、各類資源要素暢通流動的種種制度性障礙，降低各種制度性的交易成本。

從經(jīng)濟學(xué)的學(xué)理角度來理解和認識“處理好政府和市場關(guān)系”，政府在確保國家經(jīng)濟安全，實現(xiàn)重要產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、戰(zhàn)略資源、重大科技等關(guān)鍵領(lǐng)域安全可控，增強產(chǎn)業(yè)體系抗沖擊能力等方面，發(fā)揮不可替代的作用。除此之外，政府在經(jīng)濟活動中的作用主要體現(xiàn)在以下方面：一是通過宏觀政策，為市場主體提供穩(wěn)定的政策預(yù)期和發(fā)展信心，最大可能地為市場主體降低市場風(fēng)險；二是最大限度地為經(jīng)濟增長消除要素擴張、要素效率提升的瓶頸，清除制約新質(zhì)生產(chǎn)要素涌現(xiàn)的障礙；三是最大限度地降低市場主體在經(jīng)濟活動過程中承受的各種交易成本；四是最大可能地為市場主體實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)、范圍經(jīng)濟效應(yīng)、聚集經(jīng)濟效應(yīng)創(chuàng)造條件；五是充分發(fā)揮政府資源對整體經(jīng)濟發(fā)展的輔助作用，最大效能地為市場主體提供公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。尤其是將政府資源投入到關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域，充分發(fā)揮“集中力量辦大事”制度優(yōu)勢，可為整體經(jīng)濟的未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供公共性的高技術(shù)平臺；六是通過產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域政策，使產(chǎn)業(yè)發(fā)展和區(qū)域發(fā)展走向平衡與協(xié)調(diào)。這些方面，也是“處理好政府和市場關(guān)系”的幾個關(guān)鍵點。

針對上述方面，筆者認為，政府部門在“處理好政府和市場關(guān)系”上，需要著力改進的方面主要有：

一是經(jīng)濟政策的長期穩(wěn)定性和政策調(diào)整的可預(yù)期性。這一問題涉及政策部門與市場主體之間的關(guān)系定位，兩者應(yīng)該是為了追求經(jīng)濟平穩(wěn)健康發(fā)展共同目標的合作者，而不是各自利益目標對立的博弈對手。只有在關(guān)系定位準確的前提下，政策決策與市場主體的政策需求以及政策適用場景相符，市場主體才能夠感知到政策的可預(yù)期性，減少因政策調(diào)整難以預(yù)期帶來的投資經(jīng)營決策風(fēng)險。政策的可預(yù)期性影響著市場主體的信心，信心影響著市場主體的經(jīng)濟行為選擇，所有市場主體的行為加總決定了經(jīng)濟的景氣走向。

二是各個部門之間的政策協(xié)同性。如果部門之間的政策取向不一致，相關(guān)市場主體就難以適從，往往只能從規(guī)避風(fēng)險的角度，把最不利于投資經(jīng)營的政策作為政策預(yù)期的主要依據(jù)，使得更多有利于投資經(jīng)營的政策失去了其作用效果。這就是投資經(jīng)營環(huán)境的“木桶效應(yīng)”，即，決定營商環(huán)境質(zhì)量的是最差那一個方面，而其他好的方面都不再起作用。如，《決定》中提出“圍繞實施國家發(fā)展規(guī)劃、重大戰(zhàn)略促進財政、貨幣、產(chǎn)業(yè)、價格、就業(yè)等政策協(xié)同發(fā)力”，“把經(jīng)濟政策和非經(jīng)濟性政策都納入宏觀政策取向一致性評估”，就是針對政策協(xié)同性問題的。

三是經(jīng)濟管理部門的規(guī)制適當性問題。管理部門為了防范個別市場主體的某些投資經(jīng)營行為，而設(shè)置過當障礙或過當監(jiān)查措施，也就是俗話所說的“一人生病大家吃藥”，使得所有市場主體（特別是數(shù)量龐大、影響范圍廣大的民營企業(yè)和中小微企業(yè)）都不得不承受這一額外的“交易成本”，人為地增加了所有相關(guān)企業(yè)的合規(guī)壓力和合規(guī)成本。所以，任何管制性、限制性經(jīng)濟政策的出臺，都不應(yīng)單純考慮直接針對的問題，必須考量與之關(guān)聯(lián)領(lǐng)域的各種影響，從綜合影響角度來權(quán)衡決定政策是否出臺以及政策的強度和范圍。如，《決定》中提出“堅持致力于為非公有制經(jīng)濟發(fā)展營造良好環(huán)境和提供更多機會的方針政策”“深入破除市場準入壁壘”、對外開放方面“擴大鼓勵外商投資產(chǎn)業(yè)目錄，合理縮減外資準入負面清單，落實全面取消制造業(yè)領(lǐng)域外資準入限制措施”等，就是要減少非必要的規(guī)制。

四是政策部門如何對待經(jīng)濟活動中出現(xiàn)的新生事物。現(xiàn)實中，管理部門特別是一些窗口部門，有意無意地都采取“法無規(guī)定即限制”的限制創(chuàng)新思維，而不是采取“法無禁止即可為”的支持創(chuàng)新思維。政策部門和管理部門應(yīng)當尊重市場主體的創(chuàng)新探索，在探索性發(fā)展中逐步規(guī)范。如，《決定》中提出“尊重人民主體地位和首創(chuàng)精神”，科技創(chuàng)新方面“鼓勵首創(chuàng)性、集成式探索”，擴大消費方面“積極推進首發(fā)經(jīng)濟”等。

五是政府部門和政策如何促進規(guī)模經(jīng)濟、范圍經(jīng)濟、聚集經(jīng)濟效應(yīng)的實現(xiàn)。要認識到規(guī)模經(jīng)濟、范圍經(jīng)濟、聚集經(jīng)濟，都應(yīng)當是市場主體的市場化行為選擇，政府部門不應(yīng)人為地推動某些產(chǎn)業(yè)的規(guī)模擴張、產(chǎn)業(yè)集群的范圍擴張和產(chǎn)業(yè)聚集，政府部門只能基于多數(shù)企業(yè)的自主意愿特別是龍頭企業(yè)的引導(dǎo)作用，順勢而為，在市場主體有明確發(fā)展趨勢的前提下，為規(guī)模發(fā)展、集聚發(fā)展提供與之適應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。

六是政府部門在企業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的投融資方面如何發(fā)揮作用的問題。投融資是實體經(jīng)濟市場主體與金融業(yè)市場主體之間的市場行為，政府部門不宜對雙方或其中任何一方施加非市場的影響，國資部門管理的國有企業(yè)參與相關(guān)的投資經(jīng)營活動，也是基于企業(yè)發(fā)展利益的市場行為。如，《決定》中提出“加快地方融資平臺改革轉(zhuǎn)型”，“健全投資和融資相協(xié)調(diào)的資本市場功能”，“構(gòu)建產(chǎn)業(yè)資本和金融資本‘防火墻’”，針對相關(guān)問題提出了改革要求。

七是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面。政府部門對于基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)決策，應(yīng)基于符合發(fā)展實際態(tài)勢的客觀判斷來作出，也就是說基礎(chǔ)設(shè)施的供給應(yīng)與基礎(chǔ)設(shè)施的使用需求及其增長趨勢基本吻合，而不應(yīng)基于主觀意愿進行盲目決策?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資運營，也應(yīng)當遵循市場經(jīng)濟原則，應(yīng)通過市場運作方式更多地引入社會資本參與其中。如，《決定》中提出“建設(shè)一批行業(yè)共性技術(shù)平臺”，“建設(shè)和運營國家數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施，促進數(shù)據(jù)共享”，“構(gòu)建新型基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃和標準體系，健全新型基礎(chǔ)設(shè)施融合利用機制，推進傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)字化改造，拓寬多元化投融資渠道，健全重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)協(xié)調(diào)機制”等。

八是產(chǎn)業(yè)政策方面。產(chǎn)業(yè)方向支持政策、產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新激勵政策等，應(yīng)當是基于眾多相關(guān)市場主體的共識來確定，而不是基于政策部門的偏好或主觀意愿。也就是說，各級政府部門發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)作用是基于其經(jīng)濟系統(tǒng)中的市場主體的共識，而不是人為地確定或改變產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、產(chǎn)業(yè)技術(shù)方向。如，《決定》中提出“健全因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力體制機制”，“加快形成同新質(zhì)生產(chǎn)力更相適應(yīng)的生產(chǎn)關(guān)系”，“加快構(gòu)建促進數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展體制機制，完善促進數(shù)字產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)數(shù)字化政策體系”，“推進生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)融合發(fā)展”“健全加快生活性服務(wù)業(yè)多樣化發(fā)展機制”等產(chǎn)業(yè)支持政策都符合當前市場主體（包括生產(chǎn)主體和需求主體）對于未來發(fā)展趨勢的基本共識。

九是政府部門通過政府消費發(fā)揮引導(dǎo)作用。政府對經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的引導(dǎo)，不是體現(xiàn)在政府指令或計劃方面，而是作為經(jīng)濟主體之一通過市場方式在市場交易中產(chǎn)生相應(yīng)的影響。一方面，政府消費作為市場主體的一個組成部分，能夠通過市場手段對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型產(chǎn)生一定的示范性影響，如，《決定》中提出的“加大政府采購自主創(chuàng)新產(chǎn)品力度”促進新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展和科技創(chuàng)新、“優(yōu)化政府綠色采購政策”引導(dǎo)綠色低碳發(fā)展、保障外資企業(yè)在“政府采購”等方面的國民待遇，促進外商投資、“合理增加公共消費”以完善擴大消費長效機制等。另一方面，政府投資作為市場主體的一個組成部分，也能夠通過市場手段對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型產(chǎn)生一定的引導(dǎo)性作用，如，《決定》中提出的“優(yōu)化重大產(chǎn)業(yè)基金運作和監(jiān)管機制，確保資金投向符合國家戰(zhàn)略要求”，“更好發(fā)揮政府投資基金作用，發(fā)展耐心資本”等。

二、構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場的相關(guān)問題

《決定》專門論述了“構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場”這一經(jīng)濟體制改革的重要問題，對市場基礎(chǔ)制度規(guī)則統(tǒng)一、監(jiān)管公平統(tǒng)一、市場設(shè)施聯(lián)通，公平競爭等方面提出了改革方向，提出“清理和廢除妨礙全國統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法”；并對完善要素市場制度和規(guī)則、完善流通體制、培育完整內(nèi)需體系等方面提出了具體的改革內(nèi)容。這些改革方向和改革內(nèi)容，對于完善市場制度規(guī)則，打破地方保護和市場分割，打通制約經(jīng)濟循環(huán)的關(guān)鍵堵點，促進商品要素資源在更大范圍內(nèi)暢通流動，將起到重要的作用。

筆者從經(jīng)濟學(xué)視角對這一問題的認識是：“全國統(tǒng)一大市場”是土地、勞動力、資本、技術(shù)、數(shù)據(jù)、資源、生態(tài)品等要素，商品及服務(wù)等產(chǎn)品，在全國范圍內(nèi)形成不同區(qū)域之間、行業(yè)之間、大中小企業(yè)之間、國企與民企之間沒有人為障礙的統(tǒng)一市場。形成全國統(tǒng)一大市場對于推進高質(zhì)量發(fā)展的作用主要體現(xiàn)在：一是破除影響市場規(guī)模有效擴大的障礙；二是最大限度地削減不同區(qū)域間、行業(yè)間、群體間、大中小企業(yè)間、國企民企間的非市場因素的流通障礙與交易成本；三是通過全國范圍內(nèi)的要素優(yōu)化配置，最大化地提高各市場主體的效率水平；四是通過全國范圍內(nèi)的要素和商品的自由流通，“倒逼”各市場主體進行創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級，以獲取在統(tǒng)一大市場中的市場競爭力和市場影響力，同時使市場主體之間形成合理的競爭與合作關(guān)系，特別是在國際競爭中形成合作優(yōu)勢；五是使各市場主體在可預(yù)期的營商環(huán)境中追求中長期的發(fā)展目標。

打造統(tǒng)一的要素和資源市場，是建立全國統(tǒng)一大市場的關(guān)鍵領(lǐng)域。《決定》提出了“完善主要由市場供求關(guān)系決定要素價格機制，防止政府對價格形成的不當干預(yù)”“健全勞動、資本、土地、知識、技術(shù)、管理、數(shù)據(jù)等生產(chǎn)要素由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬的機制”等基本原則，其目的就是“推動生產(chǎn)要素暢通流動、各類資源高效配置、市場潛力充分釋放”。

筆者認為，打造統(tǒng)一的要素和資源市場，要針對當前發(fā)展階段不同要素的特性而選擇不同的著力點切入。一是，對于土地要素而言，要通過設(shè)計合理的機制，使得各類土地的權(quán)益人（所有者或使用者）獲得同等水平的收益，不應(yīng)讓承擔特定責(zé)任的土地權(quán)益人承受利益損失，如，耕地保護范圍內(nèi)的土地承包人、生態(tài)保護范圍內(nèi)的土地承包人，也應(yīng)獲得同等水平的土地收益。如，《決定》中提出的“加快健全種糧農(nóng)民收益保障機制”“完善生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制”；二是，對于勞動力要素而言，就是要使靈活就業(yè)人員、農(nóng)民工等真正獲得同等的收入并享有同等的社會福利和社會保障。如，《決定》中提出“健全靈活就業(yè)人員、農(nóng)民工、新就業(yè)形態(tài)人員社保制度”；三是，對于資本要素而言，就是要使流向各領(lǐng)域、各類企業(yè)、各行業(yè)的資本收益率水平相同，如，在合理考慮風(fēng)險因素的前提下，流向?qū)嶓w經(jīng)濟的資本收益率應(yīng)與流向虛擬經(jīng)濟領(lǐng)域的資本收益率相當。如，《決定》中提出“健全服務(wù)實體經(jīng)濟的激勵約束機制”“完善上市公司分紅激勵約束機制”；四是，對于數(shù)據(jù)要素而言，首先要合理地對數(shù)據(jù)“確權(quán)”，以確定數(shù)據(jù)要素的權(quán)益人，確權(quán)的原則是有利于數(shù)據(jù)要素市場規(guī)模的擴大、有利于數(shù)據(jù)要素的市場交易。其次是要形成要素市場交易的全國統(tǒng)一平臺，避免各區(qū)域、各領(lǐng)域、各主體之間各自為政、互設(shè)障礙。再者是市場交易機制要有利于最大限度地發(fā)揮數(shù)據(jù)要素對經(jīng)濟增長的驅(qū)動作用。對于知識、技術(shù)等要素，也需要解決“確權(quán)”“交易平臺”“交易機制”等方面的問題；五是，對于資源而言，要站在全球市場的角度，來形成國內(nèi)資源市場的價格，最大限度地避免國內(nèi)各區(qū)域之間、各企業(yè)之間因過度競爭而造成整體利益的損失。

建立全國統(tǒng)一大市場，還需要解決一個重要問題，那就是區(qū)域間、行業(yè)間的發(fā)展利益平衡問題。如，針對不同地區(qū)發(fā)展水平不同的現(xiàn)實狀況，如何有效地協(xié)調(diào)各地區(qū)之間的利益平衡。也就是說，有差別的區(qū)域發(fā)展政策與全國統(tǒng)一的大市場之間如何權(quán)衡？可以采取類似于收入分配領(lǐng)域的初次分配、二次分配、三次分配的思路。即，在區(qū)域間的發(fā)展利益權(quán)衡過程中，首先要以要素和資源的效率配置為主要考量，但在這一過程中應(yīng)充分將以往未考量的特殊要素納入到“市場”中，如，欠發(fā)達地區(qū)承擔的生態(tài)維護、耕地維護、勞動力育成等；其次通過財政支持政策等方式進行國家層面的區(qū)域利益協(xié)調(diào)；其三通過橫向轉(zhuǎn)移支付或補償機制等方式進行區(qū)域與區(qū)域之間的利益協(xié)調(diào)。

建立全國統(tǒng)一大市場，也需要“處理好政府和市場關(guān)系”。應(yīng)當從更好地促進“有效市場”形成的角度來認識政府的作用，而不是將政府視為制約統(tǒng)一大市場的必然因素。一是，政府部門為“全國統(tǒng)一大市場”中的市場主體提供最大可能的、機會均等的發(fā)展空間，最大限度地消除各類要素擴張的制約因素，而不是直接參與要素配置；二是，政府部門最大限度地降低“全國統(tǒng)一大市場”中的市場主體在各個區(qū)域、各個領(lǐng)域、各個環(huán)節(jié)經(jīng)濟活動中承受的交易成本和差異化待遇。如，《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于完善市場準入制度的意見》、印發(fā)的《有效降低全社會物流成本行動方案》等；三是，政府部門為“全國統(tǒng)一大市場”構(gòu)建各類要素資源交易平臺，追求的是市場最大效能，而不是追求直接收益。如，《決定》中提出“培育全國一體化技術(shù)和數(shù)據(jù)市場”；四是，政府為“全國統(tǒng)一大市場”中的市場主體提供非排他性的公共基礎(chǔ)設(shè)施，而不是最大化地追求直接收益；五是，政府部門根據(jù)不平衡發(fā)展特征而協(xié)調(diào)區(qū)域利益關(guān)系，而不是人為制造區(qū)域發(fā)展政策差異。如，《決定》中提出“統(tǒng)籌建立糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補償機制”“健全橫向生態(tài)保護補償機制”。

作者簡介：鐘茂初，民革中央委員，南開大學(xué)經(jīng)濟研究所教授。

（編輯：萬李娜）