摘 要：檔案信息化是驅(qū)動檔案工作現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)?！吨腥A人民共和國檔案法》和《中華人民共和國檔案法實施條例》從立法目標、立法模式、法條配置及法律體系構(gòu)建等方面為檔案信息化建設(shè)奠定了法律框架，圍繞戰(zhàn)略規(guī)劃、制度標準、數(shù)字資源、系統(tǒng)平臺、安全管理和服務(wù)利用六個層面提出了具體要求，并建立了法律實施的監(jiān)督機制，為我國檔案信息化建設(shè)提供了有力的法治依托。未來，檔案信息化建設(shè)應(yīng)通過全面納入和融入地區(qū)與組織信息化發(fā)展、加快完善法律標準體系、優(yōu)先推進增量檔案電子化管理、合理開展數(shù)字檔案館建設(shè)及穩(wěn)步增強自主可控環(huán)境下的新技術(shù)應(yīng)用等關(guān)鍵路徑，賦能檔案工作走向現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：檔案信息化；檔案工作現(xiàn)代化；檔案法；實施條例；依法治檔；自主可控

分類號：G279

Research on the Key Path of Modernization of Archival Undertakings Driven by Archival Informatization from the Perspective of Governing Archives According to the Law

Chen Yongsheng 1，2， Bao Huimin 1，2

（ 1. School of Information Management， Sun Yat-sen University， Guangzhou， Guangdong 510006； 2. Key Laboratory of Data Archiving and Archives Security， NAAC， Guangzhou， Guangdong 510006 ）

Abstract： Archival informatization is the key link to drive the modernization of archival undertakings. The archives law and its implementation regulations have laid a legal framework for the development of archival informatization from the aspects of legislative objectives， legislative models， legal provisions allocation and legal system development， put forward specific requirements around six levels： strategic planning， standard system， digital resources， system platform， safety management and service utilization， and established a supervision mechanism for the implementation of the law， which has provided a strong legal support for the development of archival informatization in China. In the future， the development of archival informatization should be fully integrated into the development of regional and organizational informatization， and we should speed up the improvement of legal standard system， give priority to the electronic management of growing archives， rationally carry out the development of digital archives， and steadily enhance the application of new technologies in the environment of innovation， so as to empower archival modernization.

Keywords： Archival Informatization； Modernization of Archival Undertakings； Archives Law； Regulations for the Implementation of Archives Law； Governing Archives According to the Law； Independence and Controllability

作為中國式現(xiàn)代化的有機組成部分，檔案工作現(xiàn)代化不僅是提升國家治理能力的關(guān)鍵一環(huán)，更是推動社會全面進步、彰顯國家文化軟實力的重要基石?！爸ν苿訖n案工作走向現(xiàn)代化”也被寫進《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）。[1]而現(xiàn)代化的實現(xiàn)離不開信息化的推動。[2]作為整體中的局部，檔案工作走向現(xiàn)代化也毫無疑問地離不開檔案信息化建設(shè)，以“檔案信息化驅(qū)動檔案工作現(xiàn)代化”是時代發(fā)展的必然之勢。

在“依法治國”基本方略下，“依法治檔”是推動檔案事業(yè)發(fā)展的根本途徑。因此，檔案信息化建設(shè)的全面推進迫切需要構(gòu)建穩(wěn)固的法治依托。2021年，新修訂的《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）施行，新增了大量檔案信息化建設(shè)相關(guān)條款。此后，新修訂的《中華人民共和國檔案法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）也于2024年實施，并相應(yīng)地補充和細化了相關(guān)條款，為檔案信息化建設(shè)提供了完備的法治保障。近年來，學(xué)界圍繞檔案信息化建設(shè)的法治議題展開了研究，現(xiàn)有文獻主要涉及地方立法實踐的分析與優(yōu)化路徑探索[3]、政策法規(guī)體系的系統(tǒng)性構(gòu)建[4]、責(zé)任主體在檔案信息化建設(shè)中的法定職責(zé)界定[5]，及《實施條例》在加速檔案工作數(shù)字化轉(zhuǎn)型中所扮演的角色[6]等內(nèi)容，這些研究不僅豐富了檔案信息化法治建設(shè)的理論內(nèi)涵，也為實踐提供了參考。

基于已有成果，本研究旨在進一步分析《檔案法》和《實施條例》的文本內(nèi)容，剖析兩者在推動檔案信息化建設(shè)中的積極作用，并在現(xiàn)有的法治框架下，提出檔案信息化驅(qū)動檔案工作現(xiàn)代化的關(guān)鍵路徑，以期深化對檔案信息化法治建設(shè)的理解，為我國檔案工作現(xiàn)代化和可持續(xù)發(fā)展提供參考借鑒。

1 《檔案法》及《實施條例》對檔案信息化建設(shè)的推動作用

遵循“入法定向—具體規(guī)制—貫徹執(zhí)行”的分析思路，本研究認為《檔案法》及《實施條例》從宏觀上構(gòu)建了檔案信息化建設(shè)的法律框架，微觀上作出了具體規(guī)制，并建立了落實相關(guān)條款的監(jiān)督機制，起到了重要的推動作用。

1.1 入法定向：構(gòu)建檔案信息化建設(shè)的法律框架

據(jù)筆者調(diào)查，2016年及之前頒布的《檔案法》、2017年及之前頒布的《中華人民共和國檔案法實施辦法》尚未對檔案信息化建設(shè)進行規(guī)制。而在本輪法律法規(guī)修訂中，“提升檔案信息化建設(shè)水平”直接被納入立法目標，同時采用“專章式”立法模式對其進行集中規(guī)定，相關(guān)法條數(shù)量也占據(jù)極大分量，實現(xiàn)了檔案信息化建設(shè)在法律層面“從無到有”的跨越。

（1）檔案信息化建設(shè)納入立法目標

在我國，一部法律一般包括總則、分則、罰則和附則等部分。[7]其中，總則的功能是概括地表述貫穿于該法律始終的立法思想、價值取向、基本原則等一般性、原則性、抽象性的內(nèi)容。[8]《檔案法》總則明確將“提升檔案信息化建設(shè)水平”確立為立法目標之一，不僅奠定了整部法律的基調(diào)，還反映出《檔案法》及其引領(lǐng)下的新時代檔案工作的精神內(nèi)核與價值取向——致力于“推進檔案信息化建設(shè)”。此舉在法律層面為檔案信息化建設(shè)的前進路徑提供了導(dǎo)向，彰顯了檔案工作緊跟時代步伐，積極擁抱信息化轉(zhuǎn)型的決心。

（2）采取“專章式”立法模式

在立法模式上，《檔案法》和《實施條例》都采取了“專章式”的模式，均增設(shè)“檔案信息化建設(shè)”獨立章節(jié)進行集中和全面的規(guī)定。專章式立法指針對某一特定領(lǐng)域、事項或制度，特別設(shè)立一個獨立章節(jié)來進行系統(tǒng)、全面的規(guī)定。[9]其優(yōu)點在于能較為系統(tǒng)地規(guī)定法律法規(guī)適用規(guī)范，使各項制度在邏輯上更為連貫和統(tǒng)一，更全面地覆蓋各個領(lǐng)域和問題，同時在法律條文間具有較強的連貫性和規(guī)范性。在這一模式下，《檔案法》第五章成為檔案信息化建設(shè)的綱領(lǐng)性章節(jié)，確立了該領(lǐng)域的一般原則與基本規(guī)范；《實施條例》則在遵循《檔案法》立法精神基礎(chǔ)上，于其第五章細化檔案信息化建設(shè)條款的具體實施，包括必要的實體性規(guī)定與程序性安排，增強了法律條文的可操作性與執(zhí)行力?？傊?，專章式立法使檔案信息化建設(shè)的重要性和法律地位得到進一步強調(diào)和凸顯，提高了檔案信息化建設(shè)立法的系統(tǒng)性、全面性和規(guī)范性。

（3）相關(guān)法條配置比例較高

《中華人民共和國立法法》第五十四條規(guī)定：“法律根據(jù)內(nèi)容需要，可以分編、章、節(jié)、條、款、項、目?！弊鳛榉晌谋镜幕窘Y(jié)構(gòu)單元，“條”的數(shù)量分布往往映射出法律對特定議題重要性的權(quán)衡與考量。[10]依據(jù)此邏輯，《檔案法》與《實施條例》中檔案信息化建設(shè)相關(guān)法條的高比例配置應(yīng)引起關(guān)注?！稒n案法》中，直接提及“信息化”的條款有3條，未直接提及但與檔案信息化建設(shè)相關(guān)的條款有12條，兩者合計占整部法律條款數(shù)量的28.3%。類似地，《實施條例》中直接提及“信息化”的條款有5條，加上間接相關(guān)的條款共計18條，合計占比達34.6%。綜上，兩部法律法規(guī)文本中相關(guān)法條數(shù)量的比重較大（如表1所示），表明了法律法規(guī)層面對檔案信息化這一時代課題的高度重視與積極回應(yīng)。

（4）為構(gòu)建檔案信息化建設(shè)法律體系奠定基礎(chǔ)

從更宏觀的角度看，《檔案法》和《實施條例》為檔案信息化建設(shè)法律體系的構(gòu)建奠定了基礎(chǔ)。通常，我國法律體系有兩個特點。第一，立法體系可概括為“一元、兩級、多層次”，其中，“多層次”體現(xiàn)在立法體系的垂直分布上。[11]在檔案領(lǐng)域表現(xiàn)為：《檔案法》作為由全國人大制定的基本法律，確立檔案工作的基本準則；《實施條例》由國務(wù)院頒布，作為行政法規(guī)，進一步細化法律條款，承上啟下，增強法律的可操作性與適應(yīng)性；國務(wù)院各部門制定的眾多與檔案工作相關(guān)的規(guī)章，則構(gòu)成這一多層次立法體系的補充與完善。第二，憲法是母法、根本法，在憲法基礎(chǔ)上逐級產(chǎn)生下位階法律。[12]根據(jù)上述邏輯，《檔案法》作為檔案領(lǐng)域的基礎(chǔ)法，其立法精神與核心價值貫穿于整個檔案法治體系中，《實施條例》則是對其立法意旨的細化與深化，為檔案信息化建設(shè)提供具體指導(dǎo)。隨著《檔案法》及《實施條例》的適時修訂與頒布施行，檔案部門規(guī)章勢必隨之調(diào)整，緊密圍繞信息化發(fā)展趨勢，增強對檔案信息化建設(shè)的規(guī)范，從而構(gòu)建起一個更全面、精細且適應(yīng)時代需求的檔案信息化建設(shè)法律體系。

1.2 具體規(guī)制：明確檔案信息化建設(shè)的法律條款

《檔案法》是我國檔案法律體系的基礎(chǔ)法，其作出的規(guī)定具有原則性、抽象性、概括性特點；作為《檔案法》的配套法規(guī)，《實施條例》對相關(guān)條款進行細化和補充。[13]整體來看，兩者圍繞戰(zhàn)略規(guī)劃、制度標準、數(shù)字資源、系統(tǒng)平臺、安全管理和服務(wù)利用六個層面對檔案信息化建設(shè)進行了具體規(guī)制（見圖1）。

（1）戰(zhàn)略規(guī)劃層面

信息化發(fā)展規(guī)劃是指導(dǎo)信息化工作的重要行動指南。[14]信息化建設(shè)是一個系統(tǒng)工程，作為其構(gòu)成部分，檔案信息化建設(shè)毫無疑問地應(yīng)納入信息化發(fā)展規(guī)劃中?！稒n案法》及《實施條例》為檔案信息化納入地區(qū)及組織的信息化發(fā)展規(guī)劃奠定了法律基石。其不僅要求各級政府須將檔案信息化納入總體信息化戰(zhàn)略規(guī)劃中，還明確了機關(guān)、社會團體、國有企業(yè)及事業(yè)單位等多元主體的責(zé)任，強調(diào)檔案信息化建設(shè)應(yīng)成為其內(nèi)部信息化建設(shè)的構(gòu)成部分。通過構(gòu)建自上而下、層次分明的戰(zhàn)略規(guī)劃體系，既能為檔案信息化建設(shè)提供方向指引與資源配置保障，又能確保其與地區(qū)、單位整體信息化目標契合，形成協(xié)同發(fā)展格局。

（2）制度標準層面

第一，賦予電子檔案法律地位。在檔案信息化建設(shè)中，電子檔案的法律地位一直是核心議題之一。[15]長期以來，由于缺乏高位階的綜合性基本法律框架，電子文件的法律效力和行政執(zhí)行力未能得到全面確認，限制了其在各領(lǐng)域立法立規(guī)中的引領(lǐng)作用，及其在實際工作中的應(yīng)用。[16]《檔案法》的修訂無疑破解了這個困擾檔案信息化已久的難題。它賦予電子檔案與傳統(tǒng)載體檔案同等的法律效力，從根本上奠定了電子檔案的法律地位，同時還明確了電子檔案獲得法律認可的若干核心要件，即必須滿足來源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)等原則性要求。為細化這些原則性規(guī)定，《實施條例》對電子檔案的合法要件進行了更為詳盡的闡釋。其要求電子檔案的形成者、形成活動及時間必須清晰可確認，同時強調(diào)從形成、辦理、整理、歸檔、保管到移交的整個生命周期管理系統(tǒng)需保持高度的安全性與可靠性。此外，《實施條例》還強調(diào)了電子檔案全過程管理的規(guī)范性，要求管理活動須嚴格遵循相關(guān)規(guī)定，確保每一環(huán)節(jié)均能實現(xiàn)準確記錄與可追溯。在內(nèi)容、結(jié)構(gòu)、背景信息及管理過程信息等關(guān)鍵要素上，也應(yīng)符合既定的規(guī)范標準，以確保電子檔案的整體質(zhì)量與法律效力。

第二，設(shè)置授權(quán)立法條款以加快配套法規(guī)建設(shè)。除賦予電子檔案法律地位外，《檔案法》第三十七條還規(guī)定“電子檔案管理辦法由國家檔案主管部門會同有關(guān)部門制定”。從學(xué)理上看，這一條款屬于“授權(quán)立法條款”，是授權(quán)立法的法律載體之一。它也稱為“法條授權(quán)立法”，是指授權(quán)主體以授權(quán)立法條款為法律載體將其立法權(quán)授予其他有關(guān)機關(guān)并為之設(shè)定立法義務(wù)。[17]這一條款的設(shè)置即把電子檔案管理辦法的立法權(quán)和立法義務(wù)授予國家檔案主管部門，也正因為有了這種授權(quán)，才有了國家檔案局的積極響應(yīng)，使得《電子檔案管理辦法》于2024年11月1日正式頒布施行，進一步細化了電子檔案管理規(guī)范，確保電子檔案管理的各環(huán)節(jié)有法可依、有章可循，加快了檔案信息建設(shè)法律體系的完善。

第三，明確制定數(shù)據(jù)資源共享標準的責(zé)任主體。當前，人類社會信息的生成、記錄與存儲模式發(fā)生了根本性重構(gòu)，信息資源空間結(jié)構(gòu)也發(fā)生了顛覆性改變，各類檔案數(shù)據(jù)海量生成、急劇增長。[18]然而，“數(shù)據(jù)壁壘”與“數(shù)據(jù)孤島”等現(xiàn)象仍嚴重制約著檔案數(shù)據(jù)潛在價值的挖掘與釋放。數(shù)據(jù)資源共享作為促進信息流動、創(chuàng)新、合作的關(guān)鍵途徑，重要性日益凸顯。因而，制定一套科學(xué)、系統(tǒng)、具有廣泛適用性的數(shù)據(jù)共享標準已成為提升檔案數(shù)據(jù)資源利用效率的迫切需求。依據(jù)《實施條例》第四十四條，國家檔案主管部門被賦予制定數(shù)據(jù)共享標準的法定職責(zé)，這一制度安排不僅從法律上明確了責(zé)任主體，為標準的快速出臺提供了強有力的制度保障，同時，由國家檔案主管部門主導(dǎo)標準的制定工作，能憑借其專業(yè)背景與行業(yè)影響力，極大限度保障所制定的數(shù)據(jù)資源共享標準兼具專業(yè)性與權(quán)威性，為數(shù)據(jù)資源的有效整合與高效利用提供指南。

（3）數(shù)字資源層面

管理對象從傳統(tǒng)載體形態(tài)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閿?shù)字形態(tài)是檔案信息化本質(zhì)性的變化之一，其重塑了檔案管理的底層邏輯，數(shù)字資源建設(shè)在檔案信息化建設(shè)中的重要性有目共睹。目前，數(shù)字檔案資源主要來源于數(shù)字化的紙質(zhì)檔案和原生電子檔案?！兑?guī)劃》提出要實現(xiàn)“存量數(shù)字化、增量電子化”的發(fā)展目標，《檔案法》和《實施條例》為目標的實現(xiàn)提供了保障，確保了其合法性、規(guī)范性與可持續(xù)性。

第一，實現(xiàn)存量檔案數(shù)字化。2018年7月20日，《經(jīng)濟日報》以《政務(wù)“一網(wǎng)通辦”須激活舊檔案》為題，指出留在“信息孤島”上的紙質(zhì)檔案已成為縮短辦事流程的最大障礙，呼吁通過電子化、數(shù)據(jù)化來喚醒這些舊檔案。[19]存量檔案是資源打通和共享的難點和痛點，其數(shù)字化轉(zhuǎn)型已成為不可回避的時代課題，亟需系統(tǒng)性解決方案。在此背景下，《檔案法》為各級檔案館、機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)單位等多元主體的檔案數(shù)字化工作提供了法律層面的積極導(dǎo)向，《實施條例》則細化要求，要求各主體在推進傳統(tǒng)載體檔案數(shù)字化過程中，須嚴格遵循國家檔案主管部門的指導(dǎo)原則，確保數(shù)字化成果質(zhì)量與安全性并重，在法律層面為傳統(tǒng)載體檔案數(shù)字化工作的規(guī)范性、數(shù)據(jù)安全與質(zhì)量控制構(gòu)筑了實踐框架。

第二，實現(xiàn)增量檔案電子化。從目前各?。ㄊ?、自治區(qū)）發(fā)布的數(shù)字政府建設(shè)規(guī)劃中與檔案相關(guān)的內(nèi)容可以看出，全流程在線、電子化歸檔、單套歸檔與單套管理等已成為數(shù)字政府建設(shè)的普遍要求。《檔案法》及《實施條例》適時且積極地回應(yīng)了這一趨勢。其中，《檔案法》規(guī)定電子檔案應(yīng)通過符合安全管理要求的網(wǎng)絡(luò)或存儲介質(zhì)向檔案館移交；《實施條例》細化了電子檔案的移交流程與責(zé)任界定，既強調(diào)各類組織應(yīng)遵循國家檔案主管部門制定的統(tǒng)一規(guī)范，又明確要求定期、規(guī)范地向檔案館移交電子檔案。這不僅完善了電子檔案管理制度體系，更為增量檔案的電子化管理提供了操作指南，促進了檔案管理向數(shù)字化方向邁進。

（4）系統(tǒng)平臺層面

首先，建設(shè)電子檔案管理信息系統(tǒng)。辦公自動化系統(tǒng)和業(yè)務(wù)系統(tǒng)是電子文件生成和流轉(zhuǎn)的主要平臺，隨著兩類系統(tǒng)內(nèi)電子文件的大量形成和積累，為避免電子文件丟失損毀，應(yīng)及時予以歸檔固化。電子檔案管理系統(tǒng)是電子文件歸檔后的第一個聚集地，是各組織檔案信息化建設(shè)不可或缺的基礎(chǔ)設(shè)施，其主要目標是保證電子檔案的長期保存和有效利用。[20]構(gòu)建并優(yōu)化前端辦公自動化系統(tǒng)、業(yè)務(wù)系統(tǒng)與后端電子檔案管理系統(tǒng)間的銜接機制，是促進電子文件實現(xiàn)高效、安全、標準化歸檔的前提。[21-22]《檔案法》及《實施條例》要求機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位及其他組織須遵循國家相關(guān)標準與規(guī)范，加速推進電子檔案管理信息系統(tǒng)建設(shè)，同時要確保該系統(tǒng)與辦公自動化系統(tǒng)、業(yè)務(wù)系統(tǒng)的銜接，形成信息流轉(zhuǎn)的閉環(huán)生態(tài)，為這一機制的建立與運行提供了法治框架。

其次，建設(shè)數(shù)字檔案館。數(shù)字檔案館是電子檔案集中統(tǒng)一管理的第二個聚集地，也是電子檔案數(shù)據(jù)提供利用的主要基地。按照《規(guī)劃》的戰(zhàn)略部署，“對國家和社會具有長久保存價值的數(shù)據(jù)歸口各級各類檔案館集中管理”，實質(zhì)上便是要求歸口各級各類數(shù)字檔案館進行管理。因此，加速推進數(shù)字檔案館建設(shè)勢在必行?！稒n案法》鼓勵各級各類檔案館積極探索建立數(shù)字檔案館以適應(yīng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型需求；《實施條例》則細化執(zhí)行路徑，要求檔案館主動作為，創(chuàng)造有利條件，遵循國家制定的規(guī)范標準，實施數(shù)字檔案館的建設(shè)、運維與保障工作，以確保在多元網(wǎng)絡(luò)生態(tài)下，數(shù)字檔案資源能實現(xiàn)高效聚合、安全存儲及有效利用。

最后，建設(shè)檔案信息資源共享服務(wù)平臺。促進檔案信息資源共享，除了要制定統(tǒng)一的資源共享標準外，構(gòu)建高效、安全、可擴展的共享服務(wù)平臺也是實現(xiàn)這一目標的關(guān)鍵。當前我國檔案信息資源共享建設(shè)雖取得一定進展，但數(shù)據(jù)共享范圍仍囿于系統(tǒng)內(nèi)部和區(qū)域性、行業(yè)性范圍內(nèi)，亟待突破以達成更廣泛深入的跨區(qū)域、跨層級、跨部門的資源共享格局?！稒n案法》規(guī)定國家應(yīng)推進檔案信息資源共享服務(wù)平臺建設(shè)，從國家戰(zhàn)略的宏觀視角出發(fā)，明確了推動檔案信息資源共享服務(wù)平臺構(gòu)建的法律依據(jù)與方向指引，有助于構(gòu)建一個多層次、跨部門協(xié)同的信息資源共享生態(tài)體系。

（5）安全管理層面

第一，進行“四性”檢測。保證電子文件和電子檔案的真實性、完整性、可用性和安全性（簡稱“四性”），是電子文件成為電子檔案的前提，也是電子檔案長期保存與利用的關(guān)鍵要素。[23]其中，安全性是真實性、完整性和可用性的基礎(chǔ)，是維護電子檔案憑證價值和法律效力的保障?！稒n案法》以法律形式明確規(guī)定檔案館在電子檔案接收時應(yīng)執(zhí)行檢測流程，通過流程控制強化管理過程的透明度與可控性，確保數(shù)據(jù)存儲的物理安全與邏輯無篡改狀態(tài)；《實施條例》在此基礎(chǔ)上深化要求，強調(diào)電子檔案在整個生命周期內(nèi)保持安全性的重要性，有助于從根本上確保電子檔案的安全性，為其長期保存與利用奠定基礎(chǔ)。

第二，建立異地備份制度。2009年，國家檔案局鼓勵各級國家檔案館通過建立異地備份庫等形式，對本級重要檔案及電子文件實行異地備份。[24]而當前我國電子檔案異地備份工作的推進仍面臨多重桎梏，包括認知層面的忽視、資源投入?yún)T乏、標準化缺失、流程管理粗放及選址考量不足等。[25]《檔案法》通過法律手段將“重要電子檔案異地備份保管”作為檔案館的法定職責(zé)鐫刻于條文中，提升了各級各類檔案館對該議題的重視程度，有助于問題的解決。同時，《實施條例》的細化進一步為異地備份實踐提供了引導(dǎo)，其要求存儲介質(zhì)的選用須遵循磁光、縮微膠片等標準規(guī)范，確保備份載體的持久耐用與數(shù)據(jù)讀取的可靠性；同時強化對備份存儲環(huán)境安全保密性的選址要求，并引入定期檢測機制，監(jiān)控載體狀態(tài)與數(shù)據(jù)質(zhì)量，無疑為電子檔案異地備份工作的優(yōu)化與落實鋪設(shè)了法律與操作基礎(chǔ)。

第三，建立災(zāi)難備份機制?，F(xiàn)階段，我國各級檔案館針對電子檔案的災(zāi)難備份與恢復(fù)策略已付諸實踐并取得初步成效，但構(gòu)建一個能實施實時監(jiān)控、迅速響應(yīng)、系統(tǒng)完備且聯(lián)動高效的全方位安全保障體系，仍是一項復(fù)雜而艱巨的任務(wù)。[26]《實施條例》賦予了檔案館依據(jù)自身業(yè)務(wù)特性與需求，靈活構(gòu)建定制化災(zāi)難備份系統(tǒng)的法定權(quán)限。這一導(dǎo)向不僅是對電子檔案及其管理系統(tǒng)備份能力的一次升級，同時也提升了檔案館在面臨突發(fā)事件時，能迅速激活恢復(fù)機制、確保業(yè)務(wù)連續(xù)性不受或少受影響的應(yīng)對能力，有助于推動檔案安全保障體系的升級與完善。

（6）服務(wù)利用層面

檔案管理的旨歸在于檔案價值的最大化利用，這一核心理念在數(shù)字時代并未改變?！稒n案法》和《實施條例》均體現(xiàn)了對檔案開放性與可及性的重視。其規(guī)定檔案館須依托網(wǎng)站及多元化渠道，定期披露開放檔案目錄。這不僅拓寬了公眾了解開放檔案信息的路徑，更提升了信息透明度，對增強公眾對檔案資源的認知與利用具有深遠意義?！秾嵤l例》還倡導(dǎo)線上線下融合的服務(wù)模式，既保留了實體服務(wù)的直觀性與互動性，又充分發(fā)揮了數(shù)字平臺的高效性與廣泛性，有助于構(gòu)建全方位、多層次的檔案服務(wù)體系。此外，它還鼓勵技術(shù)革新，如引入文字、語音、圖像識別等智能技術(shù)，不僅加速了檔案資源的挖掘與整理，還豐富了檔案信息的呈現(xiàn)形式與利用維度，為檔案價值的深度開發(fā)與廣泛傳播開辟了新路徑。

1.3 貫徹執(zhí)行：建立檔案信息化建設(shè)法律實施的監(jiān)督機制

法律的生命力在于實施，法律的權(quán)威也在于實施。監(jiān)督檢查的目的是為了保障法律法規(guī)的貫徹執(zhí)行。除“檔案信息化建設(shè)”章節(jié)外，“監(jiān)督檢查”一章也是兩部法律法規(guī)文本在本輪修訂中的新增章節(jié)。其中，《檔案法》特別規(guī)定了檔案主管部門應(yīng)依照法律、行政法規(guī)有關(guān)檔案管理的規(guī)定，對檔案館和機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位及其他組織的檔案信息化建設(shè)和信息安全保障情況進行檢查。這一規(guī)定既在國家法律層面確立了我國檔案監(jiān)督檢查依法有序?qū)嵤┑目傮w依據(jù)[27]，也為我國檔案事業(yè)在法治軌道上的穩(wěn)步前行提供了制度保障，體現(xiàn)了立法對檔案信息化建設(shè)以及檔案事業(yè)現(xiàn)代化、法治化發(fā)展的關(guān)切與推動。

2 檔案信息化建設(shè)驅(qū)動檔案工作走向現(xiàn)代化的關(guān)鍵路徑

盡管《檔案法》及《實施條例》已為檔案信息化培育了厚實的法治土壤，但在實踐工作中，檔案信息化建設(shè)仍面臨著一系列復(fù)雜而關(guān)鍵的問題與挑戰(zhàn)，制約著它對檔案工作現(xiàn)代化驅(qū)動作用的發(fā)揮。因此，只有抓住當前檔案信息化建設(shè)中存在的主要矛盾和矛盾的主要方面，并找到破局的關(guān)鍵路徑，才能真正實現(xiàn)“以檔案信息化驅(qū)動檔案工作現(xiàn)代化”的時代使命。

2.1 全面納入和融入地區(qū)與組織信息化發(fā)展

盡管檔案信息化建設(shè)是當前我國檔案領(lǐng)域極力推進的工作，但由于檔案工作效益的隱蔽性、間接性和滯后性，其價值實現(xiàn)往往難以被直觀感知，導(dǎo)致部分地區(qū)及組織在資源配置與戰(zhàn)略部署上，對檔案信息化建設(shè)的緊迫性與重要性認識不足。因此，必須進一步從頂層設(shè)計層面強化自上而下的認知共識與行動協(xié)同。

一方面，各地區(qū)和組織的檔案信息化建設(shè)應(yīng)納入信息化發(fā)展布局。將檔案信息化納入信息化發(fā)展規(guī)劃，不僅是《檔案法》及《實施條例》賦予各級政府和各個組織的法定職責(zé)，更是其法律遵從性的體現(xiàn)，確保了各地區(qū)和各組織信息化建設(shè)活動的合法性與規(guī)范性。與此同時，檔案作為地區(qū)與組織各項活動的原始記錄，其信息化轉(zhuǎn)型對各地區(qū)數(shù)字政府、數(shù)字經(jīng)濟和數(shù)字社會的建設(shè)起著重要的支撐作用，對各組織的可持續(xù)發(fā)展也發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用。故而，各級政府和各類組織應(yīng)將檔案信息化置于本地區(qū)、本單位信息化戰(zhàn)略的核心位置，通過制定詳細的實施計劃、投入必要的經(jīng)費資源、組建專業(yè)的工作隊伍等措施，確保檔案信息化建設(shè)與信息化建設(shè)同頻共振。

另一方面，檔案信息化建設(shè)應(yīng)主動融入地區(qū)和組織的信息化發(fā)展。這不僅是時代賦予的使命，也是檔案工作自我革新、服務(wù)大局的主動選擇?！兑?guī)劃》提出，檔案工作要“主動融入數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字社會、數(shù)字政府建設(shè)，推動檔案全面納入國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略”，這為檔案信息化建設(shè)融入地區(qū)和組織信息化發(fā)展指明了方向，也對其提出了更高的要求。在此背景下，檔案信息化建設(shè)應(yīng)緊密對接地區(qū)數(shù)字政府建設(shè)需求、積極響應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟浪潮、深度融入數(shù)字社會建設(shè)，并主動服務(wù)各個單位的數(shù)字化轉(zhuǎn)型需求，不斷探索創(chuàng)新路徑，深化服務(wù)內(nèi)涵，以更加開放、包容、智能的姿態(tài)，為地區(qū)與組織的全面信息化發(fā)展貢獻檔案工作的獨特力量。

2.2 加快完善檔案信息化建設(shè)法律標準體系

在法律層面，檔案信息化建設(shè)的深入推進亟須構(gòu)建一個更為完備且適應(yīng)性強的框架。檔案信息化建設(shè)是一個復(fù)雜的時代課題，當前，《檔案法》和《實施條例》雖已奠定了法律基礎(chǔ)，但面對檔案信息化進程的加速與復(fù)雜變化，其指導(dǎo)力與執(zhí)行力尚顯不足。因此，加快配套法律法規(guī)的立、改、廢、釋工作成為當務(wù)之急。這不僅意味著要細化現(xiàn)有法律法規(guī)的操作性條款，使之更具針對性與實用性，還應(yīng)著眼于填補法律不足，特別是對《檔案法》與《實施條例》中未及細化的領(lǐng)域，如政府未將檔案信息化納入發(fā)展規(guī)劃的具體法律后果等[28]，須及時出臺配套文件予以明確，確保法律體系的全面覆蓋與有效執(zhí)行。進一步而言，法律體系建設(shè)還須注重前瞻性與系統(tǒng)性，預(yù)見檔案信息化發(fā)展中可能出現(xiàn)的新問題、新情況，提前布局立法規(guī)劃，盡可能避免法律滯后于實踐的現(xiàn)象。同時，要強化法律法規(guī)間的協(xié)調(diào)性與一致性，確保檔案信息化建設(shè)在法律體系內(nèi)能順暢運行。

在標準層面，當前檔案信息化建設(shè)領(lǐng)域的標準化建設(shè)面臨著諸如專門立法缺位、內(nèi)容陳舊滯后、可操作性較弱、“內(nèi)向”思維主導(dǎo)等問題亟待解決。[29]而隨著《檔案法》及《實施條例》的修訂完善以及《電子檔案管理辦法》的頒布施行，檔案信息化建設(shè)相關(guān)標準的更新與升級有了更為穩(wěn)固的法律基礎(chǔ)與方向指引。對此，應(yīng)加快相關(guān)標準規(guī)范的制定與更新。圍繞檔案信息化發(fā)展的實際需求，系統(tǒng)梳理與評估既有標準，及時廢止或修訂已不適應(yīng)當前技術(shù)環(huán)境與管理要求的標準，確保標準的時效性與先進性。同時，針對標準內(nèi)容陳舊、可操作性弱的問題，應(yīng)加強對國內(nèi)外先進標準的研究與借鑒，結(jié)合實際情況，制定出一批具有創(chuàng)新性、實用性和前瞻性的新標準，以指導(dǎo)電子檔案的全生命周期管理。另值得一提的是，制定標準時還要充分發(fā)揮市場的積極作用。依據(jù)《中華人民共和國標準化法》確立的二元結(jié)構(gòu)體系，應(yīng)鼓勵和支持企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、科研機構(gòu)等市場主體參與檔案信息化建設(shè)相關(guān)標準的制定工作，激發(fā)標準制定的活力與創(chuàng)造力。通過政府引導(dǎo)與市場驅(qū)動相結(jié)合的方式，共同構(gòu)建一個開放、包容、協(xié)同的標準制定生態(tài)，推動檔案信息化建設(shè)標準體系的完善與發(fā)展。

2.3 優(yōu)先推進增量檔案電子化管理

《規(guī)劃》明確提出了“大力推進‘增量電子化’，促進各類電子文件應(yīng)歸盡歸，電子檔案應(yīng)收盡收”的工作目標。相較于“存量數(shù)字化”的長期性與系統(tǒng)性，做好增量電子文件歸檔和電子檔案移交工作則更為迫切。首先，面對電子文件每日海量生成的現(xiàn)實背景，增量電子檔案管理成為檔案工作的前沿陣地。若忽視增量電子文件的及時歸檔，不僅可能導(dǎo)致信息的流失與積壓，還可能加劇后續(xù)歸檔工作的難度與成本。因此，從源頭上把控增量，確保電子文件應(yīng)歸盡歸，是檔案信息化工作的首要任務(wù)。其次，從歸檔范圍與保管期限的視角來看，增量電子檔案與存量檔案在管理上遵循相同標準，二者在檔案管理體系中處于動態(tài)平衡狀態(tài)。增量電子檔案的及時處理，能有效減輕存量檔案數(shù)字化的壓力，形成“以新帶舊”的良性循環(huán)。反之，若增量管理滯后，將迫使存量檔案長期處于待掃描狀態(tài)，阻礙檔案信息化的整體步伐。再者，從檔案利用看，增量用得多，存量相對用得少。急用先抓，不但有效率，且有利于宣傳檔案信息化的意義。

因此，當前在數(shù)字檔案資源建設(shè)中，應(yīng)采取“消滅增量、消化存量”的策略，優(yōu)先解決增量問題，再由近及遠回溯開展存量檔案的數(shù)字化工作。具體而言，一是強化增量管理，實現(xiàn)即時歸檔。通過建立健全電子文件歸檔制度，明確歸檔責(zé)任與流程，利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段實現(xiàn)電子文件的自動捕獲、分類、鑒定與歸檔，確保增量電子檔案能及時、準確、完整地納入電子檔案管理系統(tǒng)。二是優(yōu)化資源配置，提升處理能力。針對增量電子檔案管理的需求，合理調(diào)配人力、物力與財力資源，加強檔案管理系統(tǒng)建設(shè)與升級，提高電子檔案接收、處理與存儲的效率與安全性。三是以需求為導(dǎo)向，推進存量數(shù)字化。在增量得到有效控制的基礎(chǔ)上，根據(jù)檔案利用需求與保管價值評估結(jié)果，有序開展存量檔案的數(shù)字化工作。對于保管期限短、利用頻率低的檔案，可靈活考慮是否進行數(shù)字化處理，以優(yōu)化資源配置，提高數(shù)字化工作的針對性與實效性。

2.4 合理開展數(shù)字檔案館建設(shè)

數(shù)字檔案館建設(shè)在數(shù)字化轉(zhuǎn)型時代是必要的。但當前我國數(shù)字檔案館建設(shè)中，尤其在融入數(shù)字政府、數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字社會建設(shè)背景下，暴露出《數(shù)字檔案館建設(shè)指南》規(guī)定的“三個獨立”與“三網(wǎng)三平臺”模式不完全契合現(xiàn)實條件的問題。

現(xiàn)行“三個獨立”與“三網(wǎng)三平臺”的構(gòu)想旨在強化數(shù)字檔案館的自主性與服務(wù)的多元化，但在實踐層面，這一構(gòu)想遭遇了多重挑戰(zhàn)，包括與電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)布局不協(xié)調(diào)、項目經(jīng)費申請困難、等保分保測評復(fù)雜等。具體而言，首先，在集中統(tǒng)一管理原則下，數(shù)字檔案館建設(shè)要求依托實體檔案館建立獨立機房，擁有獨立服務(wù)器和實現(xiàn)獨立存貯。而近年來，伴隨各種公用平臺的建設(shè)，出現(xiàn)了只依托公共平臺做應(yīng)用與服務(wù)，不再去做獨立存儲的情況，即數(shù)字檔案館不建機房、沒有服務(wù)器、沒有數(shù)據(jù)庫。此舉雖看似高效便捷，實則潛藏較大風(fēng)險，它實質(zhì)上剝奪了檔案館對檔案資源的直接掌控權(quán)，使檔案館面臨“無檔可管”的尷尬境地。其次，根據(jù)相關(guān)規(guī)定，為滿足多元化服務(wù)需求，數(shù)字檔案館需構(gòu)建橫跨不同用戶群體、融合多類網(wǎng)絡(luò)環(huán)境的三大服務(wù)平臺：館內(nèi)檔案利用服務(wù)平臺、電子文件歸檔和檔案信息共享平臺及公共檔案信息服務(wù)平臺。但這一要求過高，且與政務(wù)內(nèi)外網(wǎng)的統(tǒng)一部署也有所矛盾，導(dǎo)致數(shù)字檔案館建設(shè)從立項開始便存在困難。對有數(shù)字檔案館建設(shè)需求的企業(yè)而言，如果完全適用《數(shù)字檔案館建設(shè)指南》的要求，獨立部署與建設(shè)數(shù)字檔案館亦是不小的負擔(dān)，并非追求效益最大化的最優(yōu)解方式。

鑒于上述矛盾，亟須重構(gòu)數(shù)字檔案館建設(shè)路徑，提出更靈活務(wù)實的策略，探索加快數(shù)字檔案館建設(shè)步伐的可能路徑與走向。具體來說，可將建設(shè)要求調(diào)整至“兩個獨立”與“兩網(wǎng)兩平臺”，即數(shù)字檔案館建設(shè)不僅要考慮檔案館自身業(yè)務(wù)的需要，更要考慮其在電子政務(wù)、數(shù)字政府中的定位與作用，要將其納入數(shù)字政府大框架內(nèi)統(tǒng)籌規(guī)劃、一體建設(shè)，并為其提供基礎(chǔ)支撐。同理，對各類數(shù)字經(jīng)濟市場、數(shù)字公共服務(wù)主體而言，也應(yīng)結(jié)合機構(gòu)整體數(shù)字化轉(zhuǎn)型的實際進行信息化整體規(guī)劃，探索將數(shù)字檔案館建設(shè)融入單位整體數(shù)字化轉(zhuǎn)型中進行一體建設(shè)的有效途徑。此外，還應(yīng)充分考量社會各主體對檔案的利用需求，建設(shè)以需求導(dǎo)向、利用為先的數(shù)字檔案館。從方便利用的角度來看，依托一體化政務(wù)服務(wù)平臺開展檔案利用與公共服務(wù)更具優(yōu)越性：更多用戶基礎(chǔ)、更便捷可及、更契合用戶習(xí)慣。因此，在條件允許情況下，民生檔案查閱、開放檔案查閱、檔案備份數(shù)據(jù)證明服務(wù)、“異地查檔、跨館服務(wù)”等公共服務(wù)事項都可納入統(tǒng)一的政務(wù)服務(wù)平臺。

2.5 穩(wěn)步增強自主可控環(huán)境下的新技術(shù)應(yīng)用

在信息化浪潮推動下，云計算、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、人工智能等先進技術(shù)正以前所未有的速度崛起。在此背景下，應(yīng)讓新技術(shù)“為檔所用”，發(fā)揮它們在電子檔案安全管理和開放利用中的積極作用。與此同時，面對復(fù)雜多變的國內(nèi)外安全環(huán)境，也要全面貫徹“總體國家安全觀”，積極探索自主可控環(huán)境下的技術(shù)應(yīng)用。

一方面，要增強新技術(shù)在檔案安全管理和開放利用中的應(yīng)用。比如，安全管理方面，利用云計算構(gòu)建遠程存儲平臺，實現(xiàn)檔案數(shù)據(jù)的分布式存儲與容災(zāi)備份，提升檔案數(shù)據(jù)的抗災(zāi)能力與恢復(fù)速度；利用大數(shù)據(jù)強大的數(shù)據(jù)處理能力，實時監(jiān)測與預(yù)警檔案訪問行為、系統(tǒng)運行狀態(tài)，及時發(fā)現(xiàn)并應(yīng)對潛在風(fēng)險；利用區(qū)塊鏈的去中心化、不可篡改特性，為檔案數(shù)據(jù)的真實性、完整性提供保障。再如，開放利用方面，利用人工智能輔助檔案開放審核，提高審核的準確性和效率，為檔案開放利用提供支持；引入虛擬現(xiàn)實（VR）、增強現(xiàn)實（AR）等技術(shù)，打造沉浸式檔案體驗空間[30]，豐富檔案服務(wù)的形式與內(nèi)容等。

另一方面，應(yīng)貫徹“總體國家安全觀”，探索自主可控環(huán)境下的新技術(shù)應(yīng)用。近年來，技術(shù)自主可控、安全可靠的信息化要求已提升到國家戰(zhàn)略層面。在檔案領(lǐng)域，《規(guī)劃》明確提出要重點開展新一代信息技術(shù)在檔案管理中的應(yīng)用、自主可控環(huán)境下檔案數(shù)字資源管理等重大課題研究。檔案信息化建設(shè)要緊隨國家戰(zhàn)略規(guī)劃方向，確保檔案信息化中核心技術(shù)的自主可控。這意味著，檔案信息化建設(shè)在引進新技術(shù)前，要做更多的適應(yīng)性研究，確保新技術(shù)應(yīng)用不會對檔案的完整與安全造成任何威脅。總之，追求前沿技術(shù)解決復(fù)雜問題是科技進步驅(qū)動下的自然傾向，但鑒于技術(shù)的日新月異以及“技術(shù)黑箱”的存在，對新技術(shù)的應(yīng)用應(yīng)當大膽假設(shè)、小心求證。[31]

3 結(jié) 語

《檔案法》和《實施條例》作為檔案法律體系的基石，其修訂與完善深刻影響著我國檔案信息化建設(shè)的進程，為其提供了堅實的法治支撐與導(dǎo)向。宏觀層面上，這兩部法律法規(guī)確立了檔案信息化建設(shè)的法律框架，在立法目標、立法模式、法條設(shè)置與法律體系構(gòu)建層面，為檔案事業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型鋪設(shè)了法治軌道。在微觀層面，其圍繞戰(zhàn)略規(guī)劃、制度標準、數(shù)字資源、系統(tǒng)平臺、安全管理及服務(wù)利用六大核心領(lǐng)域，提出了具體的要求，確保了信息化建設(shè)的推進與實施。同時，通過建立法律實施的監(jiān)督機制，確保了法律法規(guī)的有效執(zhí)行與落地，為檔案信息化建設(shè)提供了強有力的法治保障。

展望未來，檔案信息化建設(shè)將繼續(xù)作為檔案工作的重要驅(qū)動力，引領(lǐng)檔案工作邁向現(xiàn)代化。為加快這一目標的實現(xiàn)，檔案信息化工作還要正視當前存在的問題與不足，通過全面納入和融入地區(qū)與組織的信息化發(fā)展戰(zhàn)略，加快完善法律標準體系建設(shè)，優(yōu)先推進增量檔案電子化管理進程，合理布局數(shù)字檔案館的建設(shè)與發(fā)展，以及穩(wěn)步增強自主可控環(huán)境下新技術(shù)的應(yīng)用等路徑，尋求破局之道。

*本文系國家檔案局重點科技項目“基于自主可控的電子文件歸檔和電子檔案管理系統(tǒng)研究”（項目編號：2022-Z-008）階段性研究成果。

作者貢獻說明

陳永生：提出論文選題，修改及審定論文；包惠敏：設(shè)計論文框架，撰寫修改論文。

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（責(zé)任編輯：馮婧愷 張 帆）