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        喬寶云:提高赤字后,資金要用到合適地方

        2024-12-10 00:00:00陳惟杉
        中國新聞周刊 2024年47期

        喬寶云。圖/受訪者提供

        隨著中央經濟工作會議將2025年財政政策的基調確定為“更加積極的財政政策”,新一輪刺激政策的內容正在逐漸浮出水面。新的問題是:明年增加的財政支出會投向何處?

        隨著中央經濟工作會議將“大力提振消費、提高投資效益,全方位擴大國內需求”放在明年九大任務之首,增添了人們對于刺激政策偏重消費端的期待。

        “更加積極的財政政策”應該如何發(fā)力?人們對于財政政策又應該抱有哪些合理期待?為此,《中國新聞周刊》專訪了中央財經大學中國公共財政與政策研究院院長喬寶云。

        如何讓財政政策事半功倍?

        《中國新聞周刊》:你怎么理解“更加積極的財政政策”?

        喬寶云:面對疲弱的經濟形勢,通常會采取積極的財政政策,包括減免稅收、擴大政府支出等內容。之所以在積極的財政政策前加上“更加”二字,是因為此前積極的財政政策面臨一些條條框框,比如財政赤字率3%是一道紅線,即使是積極的財政政策也不能越過這道紅線。但是赤字率不超過3%和政府負債率不超過60%的標準,實際上源自20世紀90年代初歐盟制定的《馬斯特里赫特條約》,這一標準不一定有科學依據,比如美國、日本政府負債率已經遠超60%?!案臃e極的財政政策”便是要拋棄這些條條框框。

        《中國新聞周刊》:近年來我們一直在通過發(fā)行特別國債、專項債等方式擴張政府債務規(guī)模,在這種情況下為何提高赤字率仍然重要?

        喬寶云:此前,我們習慣于用一些比較“取巧”的方式增加政府債務規(guī)模,繞過赤字率3%的限制,如發(fā)行特別國債、專項債等并不計入赤字率統(tǒng)計范疇,其實廣義赤字率已經突破3%。但是這也帶來一些問題,比如專項債原則上需要投資項目產生收益償還,但是實際并非所有專項債都能依靠所投項目產生的收益償還,因此專項債雖然不計入赤字率統(tǒng)計,但是部分難以通過項目收益償還的專項債最終仍會消耗國家信用。相比之下,直接增發(fā)國債的方式更加透明,并且便于管理。

        《中國新聞周刊》:面對需求不足的現狀,在地方政府面臨較多債務約束的情況下,應由中央政府舉借更多債務?

        喬寶云:外界對于中央政府舉借更多債務的期待有道理。但是也應該注意,我國政府治理體系、財政管理體系有其特殊性,在一般公共預算中,中央政府支出占比不足15%,地方政府支出占比超過85%。如果中央政府舉債,再通過轉移支付的方式將資金交給地方政府使用,相比地方政府直接舉債,反而可能削弱地方政府支出時的責任感。

        《中國新聞周刊》:在“更加積極的財政政策”的基調下,財政政策的發(fā)力重點會發(fā)生哪些變化?

        喬寶云:首先需要厘清宏觀政策兩個不同的目標,一是紓困,即面對眼前困難,偏重解決現金流問題,另一個是刺激,偏重解決資產如何增值的問題。當然,這兩個目標之間存在聯系。

        此前,一攬子增量政策的關注點可能更多在于紓困,比如幫助地方政府化債,通過債務置換解決地方政府面臨的現金流問題。對于中央政府而言,一定會將解決基層政府的“三?!保ū;久裆?、保工資、保運轉)問題放在第一位。此次中央經濟工作會議明確提出提高財政赤字率,提高赤字率后的問題便是如何確定財政支出方向。紓困依然重要,否則問題會成為“死結”,另一方面也需要通過擴張財政赤字、調整支出結構,將宏觀政策的關注點從紓困部分轉向刺激。

        對于如何刺激經濟,此前缺乏共識,比如需求不足,究竟是投資不足,還是消費不足導致。此次中央經濟工作會議明確將“大力提振消費”放在首位,說明我們已經明確意識到需求不足的主要原因是消費不足,而非僅僅是投資不足,而且部分投資的效益還存在問題。這是一個重要改變,說明我們在這一問題上達成共識。

        目前的問題是,究竟如何向購買力不足的群體輸送購買力,比如直接向這部分群體發(fā)放現金,或是通過構建更為完善的社會保障體系,減少消費的后顧之憂。當然,兩方面舉措也可以同時推進。特定群體購買力不足,原因無非是收入不足或是尚有后顧之憂,財政政策需要對應這一目標,比如通過提高赤字率,將過去投入經濟基礎設施建設的資金,改為投資社會基礎設施建設,財政政策就會事半功倍。但是凝聚共識的過程并不容易。

        資金流向面臨很多“不確定性”

        《中國新聞周刊》:你認為應該如何設置2025年的赤字率?

        喬寶云:明年赤字率應該在3.5%—4%的區(qū)間。雖然可以“大刀闊斧”地拋棄一些條條框框的限制,但是在實際操作過程中需要“謹小慎微”。赤字本身不是目的,而是要將資金用到合適的地方,但是這一過程可能面臨諸多不確定性。如果能夠扎實確保資金流向的目標、路徑,赤字率應該以4%為目標。如果資金流向等依然有較多不確定性,赤字率則應該以3.5%為目標。

        《中國新聞周刊》:如何理解你所說的這種“不確定性”?

        喬寶云:積極財政政策的運作方式與財稅管理體系,甚至政府治理體系都密切相關。比如同樣是減稅,一些國家更多征收直接稅,比如所得稅,通過減稅能夠直接提升居民購買力。但是中國的主體稅種是間接稅,比如增值稅,減免增值稅后,企業(yè)如何利用這部分資金,以及其中多少可以被轉化為居民的購買力并不確定。再比如,一些國家在向居民發(fā)放現金時可以直達個人賬戶,但是目前中國依然缺少中央財政資金直達個人賬戶的渠道,在資金下達的過程中可能出現各種“跑冒滴漏”。這便是財稅管理體制帶來的“不確定性”,一項政策需要明確的方向,但是是否有實現政策方向的手段,這并非政策可以解決,而是需要通過體制機制變革才能解決。

        《中國新聞周刊》:近年來,外界一直有對財政政策的議論,認為其本應發(fā)揮更大作用,你如何看待?

        喬寶云:外界不應該對財政政策有過高期待,期待某項或某幾項政策可以解決問題,財政政策能夠發(fā)揮的作用存在邊界。此次中央經濟工作會議提出,發(fā)揮經濟體制改革牽引作用,推動標志性改革舉措落地見效。這說明目前的體制機制還有一些缺陷,比如當前消費不足的問題,便與現行分配體制相關,在初次分配的過程中勞動者獲得的部分不足,而通過再分配無法解決初次分配存在的問題。

        而且一項政策的效果并非由財政部門單方面決定,比如增加財政赤字后,如何使用這筆資金并非由財政部門決定,資金通過轉移支付來到地方政府手中,原本應該用于給購買力不足的群體輸送購買力,但是地方政府可能用其投資基礎設施。再比如從2015年以來治理地方債的歷程不難看出,“開前門、堵后門”的過程中,“前門”是財政部分開的,但只有地方政府才能堵住“后門”。因此財政政策是否“給力”也是諸多復雜因素所共同決定的。

        《中國新聞周刊》:如果未來投資的重點轉向社會基礎設施,是不是意味著中央政府需要承擔更多支出責任?

        喬寶云:對于地方政府而言,其永遠有一種傾向,就是習慣于基建投資,這種傾向難以被改變。地方政府一方面缺少投資社會基礎設施的動力,另一方面社會基礎設施往往存在規(guī)模效應,也就是社會保障服務需要均等化。

        如果我們下定決心更多投資社會基礎設施,必然意味著中央政府承擔更多支出責任,從而會增加中央政府支出,改變目前支出結構。比如養(yǎng)老金管理,在幾乎所有發(fā)達國家均為一項中央事權,近年我國也在提高養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次。但是其不僅涉及支出責任劃分,還涉及各級政府的組織結構,比如從人數角度來看,目前中央政府規(guī)模較小,反而是基層政府規(guī)模較大,這在一定程度上限制了中央政府職能。因此將社會基礎設施建設的職能集中到中央政府不可能一蹴而就,而且并非僅僅依靠政策就能解決,需要建立相關體制機制。

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