關(guān)鍵詞保障性住房；臨時(shí)城市主義；房屋階梯；過(guò)渡性房屋；簡(jiǎn)約公屋；香港

文章編號(hào) 1673-8985（2024）05-0035-07 中圖分類號(hào) TU984 文獻(xiàn)標(biāo)志碼 A

DOI 10.11982/j.supr.20240506

0 引言

我國(guó)超大特大城市中心城區(qū)的住房問(wèn)題因人口密度高、經(jīng)濟(jì)發(fā)展快速和土地資源有限而變得尤為嚴(yán)重。這些問(wèn)題與全球其他大城市所面臨的住房挑戰(zhàn)有許多相似之處；高房?jī)r(jià)不僅成為全球大城市社會(huì)矛盾的潛在誘因，也對(duì)城市的可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成了障礙[1]。保障性住房是政府從供給端應(yīng)對(duì)高房?jī)r(jià)問(wèn)題的主要策略之一，但也面臨著日益嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)[2]。一方面，難以企及的高房?jī)r(jià)推高了低收入群體對(duì)保障性住房的需求，如在我國(guó)香港地區(qū)，龐大的需求延長(zhǎng)了保障性住房的輪候時(shí)間；沒(méi)有得到恰當(dāng)住房保障的低收入人群，不得不支付高于其支付能力的租金，或遷入條件惡劣的非正式住房，進(jìn)而引發(fā)安全、衛(wèi)生、健康等社會(huì)問(wèn)題[3-4]。另一方面，大城市的住房供給往往受制于土地資源緊缺和法定程序限制，導(dǎo)致行政程序冗長(zhǎng)和響應(yīng)滯后。為了緩解日益加劇的供需矛盾，亟需探索更積極靈活的住房供給策略，以擴(kuò)大供給規(guī)模[5]。

香港作為全球房?jī)r(jià)最高的城市之一，主要通過(guò)公共租賃住房（香港稱公共房屋，簡(jiǎn)稱公屋）來(lái)應(yīng)對(duì)高房?jī)r(jià)下的住房不平等問(wèn)題[6]8。自2008年金融危機(jī)以來(lái)，公屋申請(qǐng)數(shù)量激增。盡管政府已儲(chǔ)備足夠土地，但公屋建設(shè)流程復(fù)雜、推進(jìn)滯后，大大延長(zhǎng)了平均輪候時(shí)間。政府在住房問(wèn)題上的低效已引發(fā)社會(huì)不滿和國(guó)家關(guān)注[7-8]。為應(yīng)對(duì)住房問(wèn)題導(dǎo)致的管治危機(jī)，自2018年起香港特別行政區(qū)政府開(kāi)始探索通過(guò)臨時(shí)空間使用的方式建設(shè)“臨時(shí)”保障性住房，并先后推出過(guò)渡性房屋[9]58和簡(jiǎn)約公屋[10]33兩類產(chǎn)品，以填補(bǔ)中短期的公屋供給缺口，為生活在劣質(zhì)居所的家庭提供臨時(shí)庇護(hù)。

本文結(jié)合香港實(shí)踐，從臨時(shí)城市主義視角出發(fā)，梳理香港“臨時(shí)”保障性住房的政策背景和發(fā)展歷程，對(duì)比分析傳統(tǒng)公屋與兩種“臨時(shí)”保障性住房在空間形態(tài)、組織機(jī)制、租戶租約和角色定位等方面的差異。探討將臨時(shí)用途作為一種時(shí)空整合策略在城市公共產(chǎn)品生產(chǎn)上的潛在作用和效益，旨在為我國(guó)住房保障體系的多QIAxxc6pJuDrlQs8Z1d0XA==元化提供新思路。為提高可讀性，筆者將部分香港特別行政區(qū)術(shù)語(yǔ)替換為內(nèi)地通用概念，并附有注釋說(shuō)明。

1 理論視角：“臨時(shí)性”作為一種時(shí)空整合策略

在西方城市，空間的臨時(shí)利用（temporary use of space）已成為一種流行的城市發(fā)展策略[11]，[12]262。這種策略通過(guò)在限定時(shí)間內(nèi)對(duì)閑置空間進(jìn)行盤(pán)活，賦予其新的價(jià)值和活力。早在20世紀(jì)70年代，臨時(shí)土地使用曾是推動(dòng)衰敗工業(yè)區(qū)更新的有效手段[13]1。2008年金融危機(jī)后，面對(duì)城市發(fā)展停滯和政府投資乏力，西方城市重新審視閑置空間的臨時(shí)使用，這一議題在社會(huì)層面引起了廣泛討論和實(shí)踐[14]1。與20世紀(jì)70年代的工業(yè)區(qū)更新不同，近年來(lái)的短期空間舉措，比如街頭藝術(shù)、攤販?zhǔn)屑?、街道家具等，將短期需求和閑置空間進(jìn)行整合，被視為緩解城市問(wèn)題的應(yīng)急方案，具有自下而上、低成本、靈活、開(kāi)放的特點(diǎn)[13]3，[15]。這些創(chuàng)新做法可被概括為“臨時(shí)城市主義”（temporary urbanism）[16]。

臨時(shí)城市主義作為一個(gè)新興理念，源于對(duì)城市發(fā)展過(guò)程的深刻反思。它視城市為不斷演進(jìn)的動(dòng)態(tài)系統(tǒng)，而非固定不變的有界實(shí)體。這一理念挑戰(zhàn)了現(xiàn)代主義城市規(guī)劃中追求“永久解決方案”的傳統(tǒng)思維，轉(zhuǎn)而強(qiáng)調(diào)城市發(fā)展的動(dòng)態(tài)性、階段性和適應(yīng)性，以及這些特性如何塑造城市的生產(chǎn)和再生[17]。臨時(shí)城市主義的核心在于時(shí)間和空間的靈活性[18]1094，允許城市空間可以在沒(méi)有長(zhǎng)期承諾的前提下被重新利用和激活。這種靈活性不僅為城市空間的即時(shí)需求提供了解決方案，而且通過(guò)局部的激活和適應(yīng)性改造，能夠?qū)Ω鼜V泛的城市區(qū)域產(chǎn)生積極的連鎖反應(yīng)，推動(dòng)片區(qū)的發(fā)展軌跡轉(zhuǎn)變[19]。

臨時(shí)城市主義的實(shí)施方式多樣，涵蓋了從自下而上的社區(qū)驅(qū)動(dòng)項(xiàng)目到自上而下的城市規(guī)劃策略。在西方國(guó)家，空間的臨時(shí)利用往往源于基層的實(shí)踐，這得益于其在社會(huì)組織動(dòng)員方面的優(yōu)勢(shì)。一是低成本的參與門(mén)檻為相對(duì)弱勢(shì)群體，包括非政府組織和普通市民，提供了直接參與城市建設(shè)的機(jī)會(huì)，成為了公眾參與的試驗(yàn)平臺(tái)和實(shí)踐媒介[20]86。二是公眾的參與和試驗(yàn)性的建設(shè)方式，使得空間利用真正實(shí)現(xiàn)以使用者體驗(yàn)為導(dǎo)向，增強(qiáng)了方案的創(chuàng)新性和適應(yīng)性，體現(xiàn)以人為本和創(chuàng)新主導(dǎo)的城市發(fā)展理念[21-22]?？臻g臨時(shí)利用項(xiàng)目通常在啟動(dòng)時(shí)就考慮了時(shí)間限制和可逆性，這種特性使得臨時(shí)用途得以通過(guò)短期租賃的方式開(kāi)展，免除產(chǎn)權(quán)變更引發(fā)的復(fù)雜過(guò)程和爭(zhēng)議[23]。同時(shí)，這些臨時(shí)舉措通常成本較低，而且投入使用即可產(chǎn)生營(yíng)收，降低了小資本經(jīng)營(yíng)者的進(jìn)入門(mén)檻，從而提供了靈活的商業(yè)機(jī)會(huì)。出租臨時(shí)用途為土地和物業(yè)所有者帶來(lái)收益，防止了因空置導(dǎo)致社區(qū)衰敗[14]2。

臨時(shí)城市主義在經(jīng)濟(jì)效率和社會(huì)動(dòng)員上的優(yōu)勢(shì)與新自由主義政治思潮相呼應(yīng)，即強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)自由和市場(chǎng)機(jī)制的自我調(diào)節(jié)，因而得到了越來(lái)越多西方政策制定者的認(rèn)可和青睞[24]。作為一種補(bǔ)充機(jī)制，臨時(shí)空間利用被納入傳統(tǒng)規(guī)劃體系，實(shí)現(xiàn)了從草根實(shí)踐到主流政策的制度化轉(zhuǎn)變[12]264，[25]。這一轉(zhuǎn)變既保留了其草根基礎(chǔ)，又與公共部門(mén)的發(fā)展計(jì)劃相結(jié)合，比如通過(guò)過(guò)渡性用途激活待更新片區(qū)，或作為試點(diǎn)測(cè)試長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃的可行性和風(fēng)險(xiǎn)性[20]87。臨時(shí)空間利用成為一種既可以自上而下推動(dòng)，也可以自下而上促進(jìn)，或者兩者相結(jié)合的城市發(fā)展策略。

西方臨時(shí)空間利用實(shí)踐集中在商業(yè)和公共用途，用于住房的僅占少數(shù)[18]1101。而臨時(shí)住房作為城市危機(jī)應(yīng)對(duì)策略，一直被廣泛采用。臨時(shí)住房通常用作救治設(shè)施，采用可拆除的結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)易構(gòu)筑物，為無(wú)家可歸或需臨時(shí)安置的人群提供短期居所，常見(jiàn)于災(zāi)后重建和突發(fā)公共衛(wèi)生事件[26-27]。臨時(shí)構(gòu)筑物通常品質(zhì)較低，但隨著模塊化建造技術(shù)的發(fā)展，臨時(shí)建筑的品質(zhì)也隨之提升，可承載更復(fù)雜的室內(nèi)活動(dòng)，甚至大型公共活動(dòng)，為實(shí)現(xiàn)“臨時(shí)”保障性住房提供技術(shù)基礎(chǔ)[28]。

2 香港“臨時(shí)”保障性住房的政策背景及發(fā)展歷程

2.1 香港住房保障體系概覽

香港實(shí)行住房供給雙軌制，市場(chǎng)主導(dǎo)的私人住房市場(chǎng)與公營(yíng)保障性住房的居住人口各占一半。一方面，偏自由主義的商品房政策和土地供給不足導(dǎo)致房?jī)r(jià)高企，保障性住房成為政府緩解其社會(huì)沖擊的主要手段[6]8，扮演著“社會(huì)安全網(wǎng)”（safety net）的角色。另一方面，政府希望通過(guò)階梯式的住房補(bǔ)助措施，幫助市民累積財(cái)富、成為私房業(yè)主，實(shí)現(xiàn)階層向上流動(dòng)[29]。

在此背景下，“房屋階梯”成為香港住房政策制定的核心理念[30]40。根據(jù)官方定義，房屋階梯從低到高依次為：公屋、資助出售房屋、私人房屋，居住人口比例約為30：16：54（見(jiàn)圖1）。其中公屋類似內(nèi)地的公共租賃住房；資助出售房屋類似經(jīng)濟(jì)適用房，細(xì)分為針對(duì)不同群體的多個(gè)計(jì)劃等。作為住房階梯的底層，公屋為約30%的香港人口提供了負(fù)擔(dān)得起、品質(zhì)達(dá)標(biāo)的住房。

2.2 早期“臨時(shí)”保障性住房實(shí)踐

在公屋為核心的永久保障性住房之外，“臨時(shí)”保障性住房作為調(diào)節(jié)中短期住房需求的手段，在香港有著歷史悠久的實(shí)踐。20世紀(jì)70年代，香港為應(yīng)對(duì)城市重建、自然災(zāi)害和事故對(duì)家庭造成的影響，設(shè)立了臨時(shí)房屋區(qū)。這些房屋由政府建造，以低密度、低品質(zhì)的排屋形式存在，為受影響家庭提供臨時(shí)居所[31]。

20世紀(jì)90年代，土地利用效率低的臨時(shí)房屋區(qū)逐漸被中轉(zhuǎn)房屋所替代。中轉(zhuǎn)房屋最初采用低矮的預(yù)制構(gòu)件建筑，后隨著臨時(shí)房屋區(qū)的大規(guī)模拆除和城市更新的推進(jìn)，中轉(zhuǎn)房屋的需求日益增長(zhǎng)。政府開(kāi)始大規(guī)模興建外觀與公屋相近、但居住空間更小的中轉(zhuǎn)房屋，形成了一種特殊的公屋類型。到2000年中期，隨著公屋供應(yīng)穩(wěn)定化，中轉(zhuǎn)房屋出現(xiàn)了過(guò)?，F(xiàn)象。為優(yōu)化資源配置，大部分中轉(zhuǎn)房屋已被拆除或改造升級(jí)為公屋。

2.3 近期“臨時(shí)”保障性住房新需求

在中轉(zhuǎn)房屋日漸式微的過(guò)程中，新的“臨時(shí)”保障性住房需求卻逐漸顯現(xiàn)。自2008年全球金融危機(jī)以來(lái)，公屋申請(qǐng)數(shù)量激增，加上保障性住房項(xiàng)目進(jìn)展緩慢，導(dǎo)致平均輪候時(shí)間從2010年的2年增加到2018年的5.5年[32]13。盡管政府在2014年的長(zhǎng)遠(yuǎn)房屋政策設(shè)定了3年的輪候時(shí)間目標(biāo)[33]21，并為該目標(biāo)儲(chǔ)備了足夠的土地[34]，但由于實(shí)施程序復(fù)雜，整個(gè)規(guī)劃建設(shè)周期至少需要11年[33]16，使得政府目標(biāo)在中短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)。

住房問(wèn)題應(yīng)對(duì)上的低效引發(fā)了政府管治危機(jī)。一方面，社會(huì)大眾對(duì)政府處理住房問(wèn)題的效率和成效表示不滿和質(zhì)疑。房?jī)r(jià)高企的私人租賃市場(chǎng)迫使低收入家庭遷入條件惡劣的住所，或支付超出其承受能力的租金。2018年，政府估計(jì)有116 600戶家庭居住在品質(zhì)低劣的住房?jī)?nèi)[32]2，如劏房（分間單位）、天臺(tái)臨建和籠屋等，其租金占收入比例的中位數(shù)高達(dá)42%[35]7。另一方面，住房問(wèn)題帶來(lái)的社會(huì)不滿損害了香港作為中國(guó)對(duì)外門(mén)戶的形象，因而中央政府不斷敦促香港盡快解決住房問(wèn)題。

因此，香港特別行政區(qū)政府必須迅速調(diào)整策略，以解決政府項(xiàng)目實(shí)施低效及公屋供給缺口的問(wèn)題。為了應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)，政府先后推出兩項(xiàng)臨時(shí)性的保障性住房計(jì)劃：過(guò)渡性房屋計(jì)劃和簡(jiǎn)約公屋計(jì)劃。兩個(gè)計(jì)劃均致力于將閑置空間改造為臨時(shí)住房，幫助低收入家庭改善居住條件、減少財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)。在官方房屋階梯中，過(guò)渡性房屋被視為公屋獲配前的政府援助措施，其他形式的援助還包括住房津貼、針對(duì)低劣住房的法規(guī)等；而簡(jiǎn)約公屋則作為一種特殊的公屋類型，被納入公共住房體系。

2.3.1 過(guò)渡性房屋

不同于以上政府主導(dǎo)的“臨時(shí)”保障性住房，過(guò)渡性房屋作為新興事物，起源于非政府組織的探索實(shí)踐。這些組織作為中介，將空置的私人或公共物業(yè)與急需住房的貧困家庭進(jìn)行匹配，提供翻新后的物業(yè)并配套社區(qū)服務(wù)，以提升租戶的社會(huì)能力[36]。

這些小規(guī)模的基層實(shí)踐最初受惠于政府的社區(qū)基金資助和支持，其成功啟發(fā)了政府：通過(guò)動(dòng)員社會(huì)力量參與，可有效緩解公屋短缺。2018年，時(shí)任行政長(zhǎng)官提出成立專責(zé)小組，其職責(zé)為“協(xié)助和促成各項(xiàng)由民間主導(dǎo)和推行的短期措施，以增加過(guò)渡性住屋供應(yīng)”[9]58。2020年，立法會(huì)通過(guò)了資助計(jì)劃，該計(jì)劃包含一次性場(chǎng)所改造的建設(shè)資金，以及相應(yīng)的行政監(jiān)督和技術(shù)指引，如報(bào)批報(bào)建、住房分配和腐敗預(yù)防等，確保非政府機(jī)構(gòu)的運(yùn)作符合政府預(yù)期及規(guī)范。非政府組織在申請(qǐng)資助時(shí)需要向政府提交可供開(kāi)發(fā)利用的物業(yè)場(chǎng)所，通常來(lái)自機(jī)構(gòu)自有場(chǎng)所或與私有物業(yè)所有者合作。隨著計(jì)劃順利推進(jìn)，資助額從起初的50億港幣增加到116億港幣，目標(biāo)單位從1萬(wàn)個(gè)增加到2萬(wàn)個(gè)[37]1，占公屋輪候名單家庭總數(shù)近1/6。截至2024年4月，獲批單位共21150個(gè)，其中13678個(gè)過(guò)渡性房屋單位投入使用，超過(guò)預(yù)期目標(biāo)。

根據(jù)建筑物特征，過(guò)渡性房屋項(xiàng)目可分為改造類和新建類。改造類項(xiàng)目將現(xiàn)有建筑，如廠房、酒店賓館、關(guān)停的學(xué)校等，改造為住房。新建類則在閑置土地上采用模塊化集成建筑技術(shù)建造新住房，通常為4層（見(jiàn)圖2）。雖然新建類項(xiàng)目成本較高，大約是改造類項(xiàng)目單位成本的2.5倍，但占了過(guò)渡性房屋的85%[37]3。因?yàn)榭芍貜?fù)使用的模塊化結(jié)構(gòu)從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看有助于抵消建造的高成本；其次若土地面積較大，則可提供大量住房單位，有利于快速實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)。

2.3.2 簡(jiǎn)約公屋

過(guò)渡性房屋的成功激勵(lì)政府開(kāi)始謀劃更大規(guī)模的“臨時(shí)”保障性住房，并且更深入地參與建設(shè)。隨著過(guò)渡性房屋資助資金接近耗盡，2022年施政報(bào)告推出升級(jí)版的過(guò)渡性房屋——簡(jiǎn)約公屋，計(jì)劃在未來(lái)5年內(nèi)建造3萬(wàn)個(gè)簡(jiǎn)約公屋單位[10]33，并在2024年初已落實(shí)247億港幣預(yù)算。簡(jiǎn)約公屋繼承了過(guò)渡性房屋的部分特點(diǎn)，如短期屬性和新建類項(xiàng)目的模塊化建造技術(shù)，但開(kāi)發(fā)強(qiáng)度更高（見(jiàn)圖3），且由政府直接建設(shè)，非政府組織主要負(fù)責(zé)后期運(yùn)營(yíng)。這種政府主導(dǎo)和高強(qiáng)度開(kāi)發(fā)的特征，使其更接近早期的中轉(zhuǎn)房屋；但不同于新建永久建筑的中轉(zhuǎn)房屋，簡(jiǎn)約公屋有明確的土地利用時(shí)間限制和可逆性要求，使其比中轉(zhuǎn)公屋在土地利用和住房供給上更具靈活性。

3 “臨時(shí)”保障住房與傳統(tǒng)公屋的差異分析

下文以永久性傳統(tǒng)公屋為參照，從臨時(shí)空間利用和臨時(shí)住房供給兩個(gè)維度，詳細(xì)分析兩類“臨時(shí)”保障性住房的運(yùn)作特點(diǎn)及發(fā)展邏輯。表1對(duì)比了過(guò)渡性房屋、簡(jiǎn)約公屋與傳統(tǒng)公屋在空間利用和住房供給上的差異。

3.1 臨時(shí)空間利用

從空間形態(tài)來(lái)看，從過(guò)渡性房屋到簡(jiǎn)約公屋，單個(gè)項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度和建設(shè)規(guī)模都有顯著提高。其中，改造類的過(guò)渡性房屋受限于建筑物條件，規(guī)模較小且布局分散，往往難以形成規(guī)模效應(yīng)；而新建類項(xiàng)目則可在大地塊上實(shí)現(xiàn)“臨時(shí)”保障性住房的大量供給。簡(jiǎn)約公屋延續(xù)了新建類過(guò)渡性住房在規(guī)模上的優(yōu)勢(shì)，其中最大的項(xiàng)目位于啟德，規(guī)模達(dá)到10 000個(gè)單位，已與傳統(tǒng)公屋相當(dāng)。

從開(kāi)發(fā)周期來(lái)說(shuō)，“臨時(shí)”保障性住房以其短期屬性，顯著簡(jiǎn)化了住房項(xiàng)目建設(shè)流程。傳統(tǒng)公屋項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)全周期需11—14年[33]16，而過(guò)渡性房屋項(xiàng)目通常只需1—2年即可交付使用[39]；即便是規(guī)模更大、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度更高的簡(jiǎn)約公屋，也僅需2—4年即可完成[38]30。這種效率的提升主要得益于前期規(guī)劃、資金審批和房屋建造等3個(gè)方面。

首先，在前期規(guī)劃階段，傳統(tǒng)公屋項(xiàng)目涉及復(fù)雜的規(guī)劃和土地工作，包括勘測(cè)、規(guī)劃研究、公眾參與和環(huán)境影響評(píng)估等，耗時(shí)至少3年；若涉及私人土地，所需時(shí)間更長(zhǎng)。位于非鄉(xiāng)村郊野地區(qū)、經(jīng)專責(zé)小組統(tǒng)籌的過(guò)渡性房屋和簡(jiǎn)約公屋，考慮到其可復(fù)原性且有政府監(jiān)督，預(yù)計(jì)為期不超過(guò)5年的，可視為屬經(jīng)常準(zhǔn)許的臨時(shí)用途，無(wú)需申請(qǐng)規(guī)劃許可，亦可繞過(guò)規(guī)劃許可相關(guān)的咨詢和評(píng)估程序[40]。因此過(guò)渡性房屋和簡(jiǎn)約公屋項(xiàng)目周期通常是5年或以下。當(dāng)臨時(shí)用途與規(guī)劃用途不一致，需向負(fù)責(zé)土地管理的地政總署申請(qǐng)豁免書(shū)，請(qǐng)求暫時(shí)放寬土地出讓合同中的規(guī)劃限制。這也為規(guī)劃委員會(huì)放寬對(duì)臨時(shí)用途的規(guī)劃許可申請(qǐng)?zhí)峁┝艘罁?jù)。位于鄉(xiāng)村郊野地區(qū)或非專責(zé)小組統(tǒng)籌的項(xiàng)目，其臨時(shí)用途仍需向規(guī)劃委員會(huì)提交許可申請(qǐng)。租期結(jié)束若要延期，需要重新申請(qǐng)?jiān)u估，但未對(duì)延期次數(shù)作限制。另外，臨時(shí)用途一般不涉及產(chǎn)權(quán)更換，亦可大大簡(jiǎn)化前期籌備流程。其次，在資金審批方面，傳統(tǒng)公屋建筑物的建造費(fèi)用雖由房委會(huì)承擔(dān)，但土地平整和基礎(chǔ)設(shè)施工程資金需立法會(huì)批準(zhǔn)，其獲批時(shí)間存在不確定性。過(guò)渡性房屋和簡(jiǎn)約公屋通常不涉及土地平整，且資金一次性劃撥，項(xiàng)目發(fā)起方僅需向?qū)Ｘ?zé)小組申請(qǐng)，簡(jiǎn)化了申請(qǐng)流程，也提高了設(shè)計(jì)方案和資金使用的靈活性。最后，模塊化集成技術(shù)的應(yīng)用大大加快房屋建造過(guò)程，將建設(shè)周期從傳統(tǒng)公屋的3.5年降低到1—2年。土地租期滿后，其預(yù)制構(gòu)件可以搬到其他臨時(shí)用地上重新組裝。

從組織機(jī)制上看，在過(guò)渡性房屋計(jì)劃中，非政府組織（NGO）是關(guān)鍵的實(shí)施主體。與政府主導(dǎo)的建設(shè)方法相比，NGO主導(dǎo)有雙重優(yōu)勢(shì)。第一，NGO在申請(qǐng)資助時(shí)需要向政府提交空置物業(yè)場(chǎng)所，鼓勵(lì)機(jī)構(gòu)利用自有場(chǎng)所或與私有物業(yè)所有者合作，挖掘城市低效利用空間。第二，NGO能提供靈活的人力資源，并憑借其社區(qū)服務(wù)經(jīng)驗(yàn)和群眾基礎(chǔ)，更有效地幫助低收入家庭提高社會(huì)適應(yīng)性。

但NGO主導(dǎo)開(kāi)發(fā)也存在劣勢(shì)，如缺乏建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)，難以承擔(dān)大規(guī)模開(kāi)發(fā)，且政府需要分配人力進(jìn)行資金審批、技術(shù)指導(dǎo)和執(zhí)行監(jiān)督[41]。因此，從中小規(guī)模的過(guò)渡性房屋到大規(guī)模的簡(jiǎn)約公屋，實(shí)施主體從NGO更換為政府機(jī)構(gòu)，即房屋署。房屋署擁有豐富的公屋建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，可提升建設(shè)效率、簡(jiǎn)化審批監(jiān)督工作。土地權(quán)屬?gòu)倪^(guò)渡性房屋的私人物業(yè)和土地為主，轉(zhuǎn)變?yōu)楹?jiǎn)約公屋的公有土地為主，進(jìn)一步強(qiáng)化了政府的主導(dǎo)權(quán)。而在運(yùn)營(yíng)階段，簡(jiǎn)約公屋仍將引入NGO主導(dǎo)，以發(fā)揮其在服務(wù)運(yùn)營(yíng)上的優(yōu)勢(shì)。

總體而言，過(guò)渡性房屋和簡(jiǎn)約公屋都通過(guò)臨時(shí)性空間利用，加快了項(xiàng)目實(shí)施，緩解了政府在住房問(wèn)題上的社會(huì)和政治壓力。其政策演變顯示，過(guò)渡性房屋起初是基層試驗(yàn)性措施，而2020年資助計(jì)劃的出臺(tái)，標(biāo)志著基層探索的制度化和規(guī)范化。政府通過(guò)臨時(shí)城市主義整合社會(huì)資源和簡(jiǎn)化開(kāi)發(fā)流程，提高了住房供給效率。2022年提出的簡(jiǎn)約公屋計(jì)劃，則進(jìn)一步提升了政府在項(xiàng)目建設(shè)上的主導(dǎo)地位，并將臨時(shí)性城市主義中的社會(huì)動(dòng)員和靈活機(jī)制兩個(gè)維度進(jìn)行分離，社會(huì)動(dòng)員功能被弱化，將臨時(shí)性的主要作用限定為提高開(kāi)發(fā)流程的靈活性。但這種利用臨時(shí)用途加快項(xiàng)目實(shí)施的做法受到部分公眾和專家質(zhì)疑，他們認(rèn)為項(xiàng)目造價(jià)過(guò)高，并指責(zé)政府有意規(guī)避規(guī)劃程序。

3.2 臨時(shí)住房供給

盡管過(guò)渡性房屋和簡(jiǎn)約公屋都是臨時(shí)住房，但得益于模塊化集成建造技術(shù)，其物質(zhì)條件已接近公屋標(biāo)準(zhǔn)。與之前的低劣住所相比，遷入過(guò)渡性房屋的家庭在相近或更少租金下，享有更大的生活空間和更好的設(shè)施[42]。過(guò)渡性房屋提供的社區(qū)服務(wù)也增強(qiáng)了住戶幸福感、社會(huì)適應(yīng)力和歸屬感。盡管過(guò)渡性房屋在某些方面如空間大小、隔音和社區(qū)設(shè)施上與公屋有差距，但對(duì)之前居住條件較差的家庭來(lái)說(shuō)，生活條件已有顯著改善。簡(jiǎn)約公屋雖尚未有入住，但其居住品質(zhì)和體驗(yàn)預(yù)計(jì)與過(guò)渡性房屋相近。

盡管居住體驗(yàn)相近，但簡(jiǎn)約公屋與過(guò)渡性房屋在“臨時(shí)”保障性住房體系中的功能角色存在較大差異。簡(jiǎn)約公屋由政府主導(dǎo)，其住戶資格準(zhǔn)入、分配方式和租金定價(jià)等與公屋體系全面接軌，因此被納入公屋輪候時(shí)間的計(jì)算[10]33。其中，過(guò)渡性房屋同時(shí)面向公屋輪候時(shí)間較長(zhǎng)的人群（甲類）和未被納入甲類的其他住房需求者（乙類）兩類申請(qǐng)者；政府要求同一個(gè)項(xiàng)目?jī)?nèi)甲類租戶不得少于80%。簡(jiǎn)約公屋的準(zhǔn)入資格則更為嚴(yán)格，主要服務(wù)于公屋輪候中的人群（甲類），體現(xiàn)出與公屋更強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性；而未被納入甲類的其他住房需求者（乙類）則暫時(shí)不在準(zhǔn)入范圍內(nèi)。考慮到簡(jiǎn)約公屋和過(guò)渡性房屋在功能上的重疊，簡(jiǎn)約公屋出臺(tái)時(shí)政府同步對(duì)過(guò)渡性房屋的定位進(jìn)行了調(diào)整：一是資助計(jì)劃不再接受新建類項(xiàng)目申請(qǐng)，重點(diǎn)支持改造類項(xiàng)目；二是在兼顧甲類租戶的同時(shí)，允許其彈性容納更多乙類申請(qǐng)者[37]6。

在租金定價(jià)方面，簡(jiǎn)約公屋受益于政府補(bǔ)貼，租金為公屋標(biāo)準(zhǔn)的90%。而過(guò)渡性房屋由于政府只負(fù)責(zé)建造費(fèi)用，運(yùn)營(yíng)費(fèi)用需運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)自負(fù)盈虧，導(dǎo)致部分項(xiàng)目租金達(dá)到公屋標(biāo)準(zhǔn)的兩倍或更高。盡管如此，與私人租賃市場(chǎng)相比，過(guò)渡性房屋的價(jià)格仍具有吸引力。

從租期安排來(lái)看，過(guò)渡性房屋和簡(jiǎn)約公屋的租約穩(wěn)定性優(yōu)于私人租賃市場(chǎng)。政府對(duì)一般私人租賃市場(chǎng)的租期沒(méi)有明確規(guī)定①。而過(guò)渡性房屋合同通常為2年，期滿時(shí)租戶可續(xù)約或搬遷到其他過(guò)渡性房屋項(xiàng)目；簡(jiǎn)約公屋租期為5年。然而，由于臨時(shí)性特征，租戶的租住權(quán)仍存在不確定性。過(guò)渡性房屋主要涉及私人產(chǎn)權(quán)空間，可能因物業(yè)和土地租期較短而需租戶另覓居所[39]。簡(jiǎn)約公屋雖以公有土地為主，項(xiàng)目周期和住戶租期更長(zhǎng)，但租期結(jié)束后住戶需重新申請(qǐng)。現(xiàn)有的計(jì)分規(guī)則優(yōu)先安排長(zhǎng)期居住低劣住所的申請(qǐng)者，可能導(dǎo)致重新申請(qǐng)者在5年后無(wú)法續(xù)住。

綜上所述，“臨時(shí)”保障性住房作為香港房屋體系的補(bǔ)充，實(shí)現(xiàn)了公屋制度的完善；而簡(jiǎn)約公屋的提出帶來(lái)了“臨時(shí)”保障性住房?jī)?nèi)部的產(chǎn)品差異化及角色分化。如前所述，公屋在香港住房體系內(nèi)承擔(dān)著“社會(huì)安全網(wǎng)”的角色。由政府主導(dǎo)的簡(jiǎn)約公屋則是公屋體系的延伸，提供了中短期內(nèi)的彈性供給，其作用類似于“臨時(shí)社會(huì)安全網(wǎng)”（temporary safety net）；而由社會(huì)力量主導(dǎo)的過(guò)渡性房屋，在扮演“臨時(shí)社會(huì)安全網(wǎng)”角色以外，還具有更包容的“救護(hù)設(shè)施”（ambulance service）功能，為不在公屋輪候中的家庭提供緊急住房援助。雖然“臨時(shí)”保障性住房起初是一種“權(quán)宜之計(jì)”，相比長(zhǎng)期公屋來(lái)說(shuō)是次優(yōu)方案，但從實(shí)施效果上看，它彌補(bǔ)了原有體系的缺陷，作為更靈活、更包容的住房救助，為低收入人群提供了在低劣住房和公屋以外的第3住房選項(xiàng)。但鑒于其臨時(shí)性特征，可能存在租住權(quán)過(guò)短導(dǎo)致的住房不穩(wěn)定性問(wèn)題。

4 討論及啟示

香港的“臨時(shí)”保障性住房實(shí)踐融合了西方臨時(shí)城市主義多元主體參與、靈活化空間供給、創(chuàng)新運(yùn)作模式等特點(diǎn)，同時(shí)結(jié)合本地情況，發(fā)展出以政府主導(dǎo)和保障性住房應(yīng)用為特色的新模式。其主要經(jīng)驗(yàn)體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面是開(kāi)發(fā)流程的靈活性，通過(guò)臨時(shí)用途和模塊化建造技術(shù)，簡(jiǎn)化規(guī)劃審批、權(quán)屬變更、資金申請(qǐng)等流程，實(shí)現(xiàn)對(duì)中短期內(nèi)住房供給不足問(wèn)題的快速響應(yīng)。另一方面是組織方式的靈活性，采用自上而下和自下而上相結(jié)合的方式，有效調(diào)動(dòng)社會(huì)資源參與空間挖潛，并提供更為靈活和包容的住房救護(hù)。在實(shí)施過(guò)程中也面臨一些挑戰(zhàn)，如住戶的租住期限過(guò)短、造價(jià)高昂，以及難以將短期效益轉(zhuǎn)化為長(zhǎng)期價(jià)值等問(wèn)題。

我國(guó)大城市普遍面臨房?jī)r(jià)高企和土地資源緊張的雙重問(wèn)題，在擴(kuò)大保障性住房供給的政策要求下，亟需創(chuàng)新空間利用方式，探索多渠道的供給模式。在此背景下，香港的實(shí)踐體現(xiàn)出“臨時(shí)性”作為一種空間整合策略，具有廣闊的應(yīng)用潛力和多重效益，不僅為保障性住房建設(shè)提供了創(chuàng)新空間利用和多渠道供給的范例，亦為我國(guó)公共產(chǎn)品供給的模式創(chuàng)新和社會(huì)治理的多元化、專業(yè)化提出新思路。

一是臨時(shí)性作為保障性住房多元化、靈活化的空間策略。香港通過(guò)提供階段性住房解決方案，實(shí)現(xiàn)了保障性住房供給的彈性，同時(shí)滿足了原本不在保障體系內(nèi)的家庭或個(gè)人的緊急住房需求。相比長(zhǎng)期住房供給的相對(duì)剛性，“臨時(shí)”保障性住房的靈活性和多樣性可以成為長(zhǎng)期住房措施的補(bǔ)充和完善，有助于快速響應(yīng)市場(chǎng)和社會(huì)的變化。其臨時(shí)性的特征也可形成差異化的住房供給，推動(dòng)保障性住房多元化發(fā)展。

二是臨時(shí)性作為提升公共產(chǎn)品生產(chǎn)效率的制度安排。在政府行政行為日益規(guī)范化、公民權(quán)保障日益加強(qiáng)的背景下，政府可能面臨行政效率和行政規(guī)范化之間的矛盾。長(zhǎng)期的公共產(chǎn)品供給往往需要遵循固定的規(guī)則和程序，以平衡各方利益、減少?zèng)Q策風(fēng)險(xiǎn)，但應(yīng)對(duì)危機(jī)時(shí)程序剛性會(huì)延遲政府的響應(yīng)速度。而短期措施因其時(shí)空影響范圍小和可復(fù)原性強(qiáng)，有利于簡(jiǎn)化行政程序，提高公共產(chǎn)品的生產(chǎn)效率，實(shí)現(xiàn)快速危機(jī)響應(yīng)。

三是臨時(shí)性作為促進(jìn)多元主體參與的運(yùn)作機(jī)制。得益于其體量較小且風(fēng)險(xiǎn)可控，香港過(guò)渡性房屋為私人業(yè)主和社會(huì)組織提供了參與城市建設(shè)的機(jī)會(huì)。政府調(diào)動(dòng)社會(huì)資源，多元主體發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，共同探索住房供給模式的創(chuàng)新。這一過(guò)程中，社會(huì)組織培育出的物業(yè)管理和社區(qū)服務(wù)能力，使其可以在簡(jiǎn)約公屋計(jì)劃中繼續(xù)發(fā)揮作用，協(xié)助政府優(yōu)化保障性住房解決方案。因此，短期措施不僅推動(dòng)多元主體共同參與，更推動(dòng)社會(huì)組織的能力建設(shè)，從而推動(dòng)社會(huì)治理的多元化和專業(yè)化。

四是臨時(shí)性作為城市空間開(kāi)發(fā)模式創(chuàng)新的實(shí)驗(yàn)載體。香港“臨時(shí)”保障性住房經(jīng)歷了從民間實(shí)踐到政府主導(dǎo)推進(jìn)的過(guò)程，先是政府小資金投入、非官方機(jī)構(gòu)牽頭進(jìn)行試點(diǎn)，再通過(guò)過(guò)渡性房屋和簡(jiǎn)約公屋兩個(gè)政府資助計(jì)劃進(jìn)行全面鋪開(kāi)，過(guò)程中不斷優(yōu)化完善“臨時(shí)”保障性住房的供給方式?？梢?jiàn)，臨時(shí)空間利用能為城市建設(shè)模式創(chuàng)新提供低成本的試錯(cuò)機(jī)會(huì)，并形成有效且快速的反饋機(jī)制，成為城市創(chuàng)新實(shí)踐的空間載體。