11月8日，菲律賓總統(tǒng)馬科斯簽署“群島海道法”和“海洋區(qū)域法”。目的就是假借落實(shí)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（下稱《公約》）之名，欲固化南海仲裁案非法裁決，企圖為其在南海的非法行為披上合法外衣。這不僅違反《聯(lián)合國(guó)憲章》精神，也違反包括《公約》在內(nèi)的國(guó)際法規(guī)定。關(guān)于“海洋區(qū)域法”，筆者曾在菲律賓參議院通過該法案時(shí)專門在本刊撰文，本文主要就“群島海道法”（以下簡(jiǎn)稱“菲法案”）進(jìn)行剖析。

菲法案醞釀已久

菲律賓的“群島海道法”雖是剛剛簽署，但其醞釀已久。自2011年起，菲律賓國(guó)會(huì)部分參議員和眾議員分別在參議院和眾議員前后15次提出“群島海道法案”，但都無果而終。這些由不同議員提交的法案大致可以分為三類：一類由參議員安東尼奧·富恩特斯·特里蘭尼斯四世、眾議員費(fèi)爾南多·費(fèi)利西亞諾提出，共指定了三條海道，包括巴林塘海峽航線、民都洛海峽航線和巴拉巴克海峽航線；另外一個(gè)方案由外交部設(shè)立機(jī)制，按照其所稱的相關(guān)國(guó)際法規(guī)則指定具體航道；最后一類是授權(quán)總統(tǒng)指定群島海道。

同“海洋區(qū)域法”的立法過程類似，阿基諾三世政府時(shí)期，菲律賓國(guó)會(huì)參議院三次提出這一法案。進(jìn)入杜特爾特政府時(shí)期，法案的立法進(jìn)程陷入停滯，參議院只提出過一次提案。2022年7月，馬科斯政府上臺(tái)后，參眾兩院的議員開始密集提出各自版本的“群島海道法案”，前后累計(jì)達(dá)11次。2023年12月，菲律賓眾議院以258票贊成、0票反對(duì)的結(jié)果通過了“9034法案”，并提交參議院。2024年8月，參議院通過了“2665號(hào)法案”，至此菲律賓“群島海道法”正式成形。

值得注意的是，參眾兩院對(duì)于該法案內(nèi)容幾乎沒有爭(zhēng)議，因此立法過程推進(jìn)順利。眾議院通過的“9034號(hào)法案”還獲得了跨黨派的支持，聯(lián)合提案人包括馬科斯表弟、眾議院議長(zhǎng)馬丁·羅穆阿爾茲領(lǐng)導(dǎo)的多數(shù)黨拉卡斯—基督教穆斯林民主黨，以及馬科斯本人領(lǐng)導(dǎo)的菲律賓聯(lián)邦黨。聯(lián)合提起法案的眾參兩院議員多數(shù)都來自右翼傾向的政黨，如中間派民主黨、民族團(tuán)結(jié)黨、國(guó)民黨等，這些政黨的思想和綱領(lǐng)都帶有強(qiáng)烈的民族主義、保守主義傾向。

菲法案存在明顯法律問題

雖然菲律賓“群島海道法”對(duì)1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》相關(guān)條款多有援引，但很多卻是錯(cuò)誤詮釋，包含了明顯的地緣政治意圖。

菲法案的核心內(nèi)容大致可以分為兩個(gè)部分。一是指定了三條群島海道，包括菲律賓?！土痔梁{—西菲律賓海、蘇拉威西?！a布圖海峽—蘇祿海—庫約東海峽—民都洛海峽—西菲律賓海、蘇拉威西?！臀魈m海峽—蘇祿?！{蘇巴塔海峽—巴拉巴克海峽—西菲律賓海。二是明確外國(guó)船舶和飛機(jī)通過指定的群島海道時(shí)享有的權(quán)利及須遵守的義務(wù)，包括快速通行，開啟船舶自動(dòng)識(shí)別系統(tǒng)（AIS）或應(yīng)答機(jī)，禁止開展軍事演習(xí)（尤其是涉及使用武器和/或軍械、情報(bào)搜集、偵查監(jiān)視設(shè)備），禁止產(chǎn)生海洋污染、生物勘探、捕魚等。

雖然菲律賓稱有權(quán)根據(jù)《公約》指定適當(dāng)?shù)暮５篮推渖系目罩泻降?，以便外?guó)船舶和飛機(jī)連續(xù)不停和迅速通過或飛越其群島水域和鄰接的領(lǐng)海，但是《公約》也規(guī)定“這種海道和空中航道……應(yīng)包括用作通過群島水域或其上空的國(guó)際航行或飛越航道的所有正常通道”。

因?yàn)椤豆s》對(duì)于“所有正常通道”的含義并未做出進(jìn)一步的解釋，這給了群島國(guó)任意解釋、肆意發(fā)揮甚至歪曲的空間。為此，1998年國(guó)際海事組織（IMO）通過了《群島海道一般條款》決議，明確群島國(guó)提交指定航道時(shí)有三種選擇：所有正常通道、部分指定海道、不指定海道。2002年印度尼西亞依照《公約》及相關(guān)決議，指定了三條群島海道，引發(fā)美國(guó)、澳大利亞等國(guó)的質(zhì)疑。也有學(xué)者對(duì)IMO相關(guān)決議中“部分指定”條款的國(guó)際法拘束力存疑。

菲律賓的“部分指定”對(duì)《公約》的解讀存在明顯的主觀性，與相關(guān)的國(guó)際實(shí)踐和客觀事實(shí)不相符合，其所指定的三條群島海道都是經(jīng)過刻意挑選。而《公約》載明群島國(guó)指定的海道應(yīng)包括“用作……國(guó)際航行或飛越……的所有正常通道”。根據(jù)1946年“科孚海峽案”判決，只要符合地理標(biāo)準(zhǔn)（即兩端連接專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或公海）并存在國(guó)際航行的事實(shí)，就可以界定為用于國(guó)際航行的海峽。換言之，通過海峽的船只數(shù)量并不是判定是否為國(guó)際海峽的必要條件。這一界定標(biāo)準(zhǔn)一直被沿用并為《公約》所吸收。菲律賓群島符合這一標(biāo)準(zhǔn)的海峽或航道遠(yuǎn)不止“群島海道法”所公布的三條。事實(shí)上，2011年菲參議員安東尼奧·富恩特斯·特里蘭尼斯四世首次提起群島海道立法之初，就曾提議將蘇里高海峽、保和海峽指定為群島航道的一部分。此外，宿務(wù)海峽、佛得島海峽、卡尼高海峽、塔布拉斯海峽等同樣符合國(guó)際海峽的標(biāo)準(zhǔn)。

菲法案對(duì)群島水域空中飛越自由的限制也不符合《公約》及其他相關(guān)國(guó)際法規(guī)則。法案要求“行使群島海道通過權(quán)的外國(guó)航空器應(yīng)遵守菲律賓民航局（CAAP）及國(guó)際民用航空組織（ICAO）制定的《空中規(guī)則》”，此句話應(yīng)是改寫自《公約》第39條相關(guān)規(guī)定，即“應(yīng)遵守ICAO制定的適用于民用航空器的《空中規(guī)則》”“國(guó)家航空器通常應(yīng)遵守這種安全措施，并在操作時(shí)隨時(shí)適當(dāng)顧及航行安全”。然而，《空中規(guī)則》（即《國(guó)際民用航空公約》附件二）并非可由菲民航局制定，而且國(guó)家航空器（按《國(guó)際民用航空公約》即“用于軍事、海關(guān)和警察部門的航空器”）在一些情況下可不遵守適用民用機(jī)的ICAvadXtnD9gfqQ3+Y+g63cAw==O相關(guān)程序。但菲法案有關(guān)規(guī)定刻意模糊適用對(duì)象，在未排除適用軍機(jī)的情況下，要求所有外國(guó)飛機(jī)通過群島水域均須開啟應(yīng)答機(jī)。

菲律賓的地緣政治野心

菲律賓的地理位置極為特殊，與中國(guó)、越南、印尼均隔海相望，扼守著從南海通往太平洋的要沖。特別是對(duì)于美國(guó)的第一島鏈戰(zhàn)略而言，菲律賓群島的地緣重要性不可替代。正是憑借地理位置的優(yōu)越性，菲律賓自20世紀(jì)40年代獨(dú)立以后就沒有停止過地緣擴(kuò)張的步伐。最為典型的就是，菲律賓以所謂國(guó)家安全為由，用“硬”“軟”兩種方式（軍事強(qiáng)占和國(guó)內(nèi)立法），非法侵占中國(guó)南沙群島的部分島礁，并一直圖謀控制地理位置極為特殊且重要的黃巖島。

菲法案指定的三條海道是目前南海地區(qū)的主要通道，具有特殊的軍事戰(zhàn)略重要性。巴林塘海峽位于臺(tái)灣島和菲律賓呂宋島之間，與巴士海峽、巴布延海峽合成“呂宋海峽”，不僅是全球最繁忙的航道之一，同時(shí)也是東亞國(guó)家和北美地區(qū)海底光纖密集區(qū)。巴林塘海峽寬度約82千米，平均水深超過500米，是水面艦艇和潛艇的天然通道。特別是由于臺(tái)灣海峽的地緣政治敏感性及水深條件限制，包括巴林塘海峽在內(nèi)的呂宋海峽是世界各國(guó)海軍艦機(jī)往來東北亞和東南亞的必經(jīng)之地。同樣，民都洛海峽和巴拉巴克海峽也是連通印度洋和太平洋的重要通道。

菲律賓通過國(guó)內(nèi)立法提升對(duì)主要航道的控制權(quán)，這一方面可以配合美國(guó)加強(qiáng)對(duì)中國(guó)及其他國(guó)家水面和水下艦艇穿越菲律賓群島進(jìn)出第一島鏈的跟蹤、監(jiān)視，另一方面也可以利用擴(kuò)張制海權(quán)，將群島國(guó)的自然地理優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為國(guó)際政治權(quán)力。

菲律賓的地緣政治野心早已有之。菲律賓曾試圖限制外國(guó)飛機(jī)在群島海道上空飛越，以此減少所謂“空中安全威脅”。早在1976年第三次聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議第四次會(huì)議上，菲律賓和印尼代表就提出“將空中航道和飛機(jī)”從涵蓋范圍中刪除，并建議采取限制性更強(qiáng)的群島海道通過制度適用于軍艦等“特殊”船舶通過。在后來的談判中，印尼代表放棄了這一立場(chǎng)，但菲律賓一直堅(jiān)持到底。菲律賓的提議雖然沒有得到其他多數(shù)國(guó)家的支持，但卻反映出其希望通過嚴(yán)苛制度削弱外國(guó)軍艦等“特殊”船舶通過群島海道的權(quán)利，并利用群島的自然地理優(yōu)勢(shì)，擴(kuò)大自身在亞太地區(qū)的地緣政治重要性。此次出臺(tái)的法案凸顯出其對(duì)掌控群島海道的渴望和執(zhí)著。

根據(jù)《公約》53條第5款，一旦菲律賓建議指定的三條海道獲得國(guó)際海事組織的采納，就意味著包括外國(guó)船舶和飛機(jī)必須在中心線兩側(cè)25海里范圍內(nèi)穿過，同時(shí)還必須接受“10%規(guī)則”的限制。雖然這些限制外國(guó)船舶和飛機(jī)“航行和飛越自由”的規(guī)則對(duì)任何國(guó)家而言都有效，但事實(shí)上美國(guó)卻成為最大獲益者，一來美國(guó)軍用艦機(jī)可能不會(huì)輕易接受菲法案部分規(guī)定的限制，二來美國(guó)可以利用美菲同盟關(guān)系，極大便利地在南海周邊主要航道對(duì)中國(guó)及其他國(guó)家的艦機(jī)進(jìn)出西太平洋進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控。這也正是為什么美國(guó)對(duì)印尼的“部分指定”表示質(zhì)疑，而對(duì)菲律賓的“群島海道法”保持沉默的原因。

（陳相秒為中國(guó)南海研究院世界海軍研究中心主任、副研究員，曹群為中國(guó)國(guó)際問題研究院美國(guó)研究所副研究員）