摘要：全域土地綜合整治是優(yōu)化鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大空間布局，落實(shí)國(guó)土空間規(guī)劃的重要抓手。選取廣州市從化區(qū)和寧波市象山縣兩個(gè)試點(diǎn)進(jìn)行評(píng)價(jià)分析，提煉兩地關(guān)于整治分區(qū)劃定及其傳導(dǎo)體系構(gòu)建的經(jīng)驗(yàn)，提出整治分區(qū)劃定建議，以期為整治分區(qū)劃定提供參考依據(jù)。

關(guān)鍵詞：全域土地綜合整治；整治分區(qū)劃定；傳導(dǎo)體系

中圖分類號(hào)：F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-9500（2024）10-0-03

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Research on the Delineation of Consolidation Zones in County-Level Comprehensive Land Consolidation

LI Xuefeng

（College of Architecture and Urban Planning， Guangdong University of Technology， Guangzhou 510090， China）

Abstract： Comprehensive land consolidation is an important tool for optimizing the spatial layout of rural production， life， and ecology， and implementing national spatial planning. The article selects two pilot projects， Conghua district in Guangzhou city and Xiangshan county in Ningbo city， for evaluation and analysis， and extracts the experience of the two places in the delineation of rectification zones and the construction of their transmission systems. Suggestions for the delineation of rectification zones are proposed， in order to provide a certain reference basis for the comprehensive land consolidation work of the whole region.

Keywords： comprehensive land consolidation; remediation zoning delineation; conduction system

目前，我國(guó)在發(fā)展過程中面臨新的戰(zhàn)略機(jī)遇、新的戰(zhàn)略任務(wù)、新的戰(zhàn)略階段、新的戰(zhàn)略要求及新的戰(zhàn)略環(huán)境。在此背景下，我國(guó)必須把“質(zhì)量第一、效益優(yōu)先”擺在更突出的位置，不斷提高抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展，以應(yīng)對(duì)環(huán)境變化帶來的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)，不斷增強(qiáng)我國(guó)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力[1]。土地是高質(zhì)量發(fā)展的重要物質(zhì)載體，能否通過土地整治高效地利用土地是當(dāng)前實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵。

1 研究背景

2018年，自然資源部批復(fù)同意浙江省實(shí)施全域土地綜合整治助推鄉(xiāng)村振興行動(dòng)計(jì)劃工作方案，浙江省成為全國(guó)第一個(gè)開展全域土地綜合整治的省份。2019年，自然資源部提出在全國(guó)范圍內(nèi)部署全域土地綜合整治試點(diǎn)?！蹲匀毁Y源部關(guān)于開展全域土地綜合整治試點(diǎn)工作的通知》中提到，全域土地綜合整治的目標(biāo)任務(wù)是通過全域全要素的綜合整治，構(gòu)建生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的“三生空間”，其根本依據(jù)是國(guó)土空間規(guī)劃。

2 整治分區(qū)劃定的內(nèi)涵及意義

2.1 整治分區(qū)劃定的內(nèi)涵

根據(jù)區(qū)域自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、土地利用現(xiàn)狀、生態(tài)環(huán)境等方面，結(jié)合戰(zhàn)略定位與相關(guān)政策，將整治區(qū)域劃分為功能或目標(biāo)不同的區(qū)域，每個(gè)區(qū)域內(nèi)的土地整治類型與其功能布局或?qū)崿F(xiàn)目標(biāo)相對(duì)一致，然后在此基礎(chǔ)上制定與區(qū)域?qū)嶋H情況相適應(yīng)的土地整治策略[2]。在土地整治工作中，劃分整治分區(qū)是科學(xué)統(tǒng)籌土地利用布局、優(yōu)化土地結(jié)構(gòu)、落實(shí)整治項(xiàng)目的重要前提。

2.2 整治分區(qū)劃定的意義

目前，國(guó)內(nèi)已開展很多關(guān)于土地整治區(qū)域劃定與分區(qū)的研究。魏成國(guó)等[3]從景觀生態(tài)視角出發(fā)，構(gòu)建耕地細(xì)碎化評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并綜合運(yùn)用ArcGIS和Fragstats對(duì)研究地區(qū)的耕地細(xì)碎化程度進(jìn)行測(cè)算分級(jí)。呂雪嬌等[4]以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為分區(qū)單元構(gòu)建了土地整治分區(qū)指標(biāo)體系，并運(yùn)用ArcGIS和灰色星座聚類法將研究區(qū)域進(jìn)行土地整治類型分區(qū)劃分，為各分區(qū)根據(jù)特點(diǎn)制定差異化政策、實(shí)施差異化整治提供了參考依據(jù)。江志猛等[5]運(yùn)用自組織特征映射（Self-Organizing Feature Mapping，SOFM）神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)分析方法對(duì)研究區(qū)的土地整治生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)、整治迫切性等進(jìn)行分析，構(gòu)建了土地整治時(shí)空配置分區(qū)指標(biāo)體系。趙慶磊等[6]基于功能導(dǎo)向運(yùn)用要素加權(quán)法、空間聚類分析法、區(qū)劃對(duì)比分析法等方法研究土地整治功能分區(qū)以及整治方向。通過回顧相關(guān)研究可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有研究在探索土地整治理論、土地整治管理優(yōu)化、土地整治技術(shù)支撐等方面已積累深厚研究基礎(chǔ)。但面向全域土地綜合整治實(shí)踐中，關(guān)于整治區(qū)域劃定的工作機(jī)制與工作流程仍需要開展研究?？紤]到整治區(qū)域劃定、土地功能分區(qū)劃定是科學(xué)落實(shí)國(guó)土空間規(guī)劃與村莊規(guī)劃需要、指導(dǎo)土地整治項(xiàng)目有效實(shí)施的前置工作，需要制定標(biāo)準(zhǔn)化的整治區(qū)域劃定機(jī)制與流程，確保土地整治工作中整治區(qū)域的劃定有法可依。

從全域土地綜合整治工作的地方實(shí)踐出發(fā)，總結(jié)部分試點(diǎn)關(guān)于土地整治區(qū)域劃定的經(jīng)驗(yàn)與方法，以期形成能夠推廣的整治分區(qū)劃定工作流程與工作機(jī)制，為開展全域土地綜合整治工作提供支撐和參考。

3 全域土地綜合整治試點(diǎn)中整治分區(qū)劃定實(shí)踐分析

對(duì)國(guó)家與省級(jí)試點(diǎn)的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，部分以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為實(shí)施單元的試點(diǎn)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃仍然在編的情況下完成了土地綜合整治實(shí)施方案的編制，未實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的有效銜接。同時(shí)，以縣域?yàn)閷?shí)施單元的試點(diǎn)充分銜接了國(guó)土空間規(guī)劃以及其他上位規(guī)劃要求，科學(xué)劃定了土地整治區(qū)域，以落實(shí)土地整治項(xiàng)目。因此，選擇廣州市從化區(qū)和寧波市象山縣兩個(gè)以縣域?yàn)閱卧_展全域土地綜合整治試點(diǎn)作為評(píng)析對(duì)象，對(duì)二者的土地整治分區(qū)劃定工作進(jìn)行分析研究。

3.1 廣州市從化區(qū)全域土地綜合整治實(shí)踐

2021年9月，《廣東省廣州市從化區(qū)全域土地綜合整治試點(diǎn)實(shí)施方案》獲得自然資源部正式批復(fù)同意，該區(qū)正式作為全國(guó)第一個(gè)以縣域?yàn)閱卧娜蛲恋鼐C合整治試點(diǎn)。從化區(qū)為突破土地整治難題，推進(jìn)縣域土地高質(zhì)量發(fā)展，在土地整治分區(qū)劃定方面基于土地整治潛力分析，以廣州市國(guó)土空間規(guī)劃為指南，確定了整治目標(biāo)及整治原則，建立了一套土地整治分區(qū)劃定的工作傳導(dǎo)體系。該體系具有“縱向傳導(dǎo)，橫向傳遞”的特點(diǎn)。其中，橫向傳遞分為3步，一是劃定依據(jù)，二是分區(qū)劃定，三是工作重點(diǎn)。

總體來說，從化區(qū)試點(diǎn)的整治分區(qū)劃定體系層級(jí)明晰，逐級(jí)傳遞，將戰(zhàn)略層面的整治目標(biāo)、整治方向和整治策略逐級(jí)分解至實(shí)施層面的土地整治項(xiàng)目布局與建設(shè)。

3.2 寧波市象山縣全域國(guó)土綜合整治實(shí)踐

為解決鄉(xiāng)村空間布局失序、資源利用低效等一系列影響可持續(xù)發(fā)展的土地問題，浙江省于2018年發(fā)布《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于實(shí)施全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工程的意見》（浙政辦發(fā)〔2018〕

80號(hào)），提出在500個(gè)村域或鎮(zhèn)域中開展土地整治工作，并獲得自然資源部支持，正式開啟全域土地綜合整治實(shí)施[7]。2022年，寧波市全域國(guó)土空間綜合整治試點(diǎn)工作方案獲自然資源部批復(fù)，寧波市正式成為全國(guó)首個(gè)獲得在全市域范圍開展綜合整治的城市。

與從化區(qū)相似，象山縣整治分區(qū)劃定前明確了土地整治工作原則并開展了土地整治潛力分析等基礎(chǔ)工作。寧波市建立了“市級(jí)綜合整治規(guī)劃綱要-縣級(jí)綜合整治規(guī)劃-整治片區(qū)策劃（含整治單元方案）-年度整治計(jì)劃”四級(jí)整治專項(xiàng)規(guī)劃體系。

該縣各整治片區(qū)都確定了整治愿景與整治目標(biāo)。以東部海岸帶中心城區(qū)段片區(qū)為例，該片區(qū)的整治愿景為“田園都市，活力新城”，推動(dòng)中心城區(qū)段示范片區(qū)整治項(xiàng)目景觀化、可進(jìn)入、可參與，打造融合郊野休閑、都市農(nóng)業(yè)的郊野單元，推動(dòng)大地景觀與城鎮(zhèn)交通相接駁、與消費(fèi)圈相鏈接、與生活社區(qū)相融合，演繹生態(tài)型鄉(xiāng)土魅力的詩(shī)畫田園景觀，對(duì)片區(qū)進(jìn)行整治方向與土地功能的引導(dǎo)之余，還通過提出整治愿景，便于公眾了解該片區(qū)的整治任務(wù)與目標(biāo)方向。

4 總結(jié)與建議

4.1 總結(jié)

總體來說，廣州市從化區(qū)和寧波市象山縣在全域土地綜合整治分區(qū)劃定實(shí)踐中，各自形成了層級(jí)任務(wù)明晰、功能傳導(dǎo)完善的整治分區(qū)劃定體系。

從實(shí)踐層面角度來看，廣州市從化區(qū)整治分區(qū)從戰(zhàn)略分區(qū)傳導(dǎo)至整治區(qū)域?qū)用鏁r(shí)分為農(nóng)用地、建設(shè)用地、生態(tài)保護(hù)修復(fù)和歷史文化保護(hù)4類，整治項(xiàng)目則根據(jù)上述4類功能劃入整治區(qū)域并進(jìn)行布局實(shí)施。該類實(shí)踐方式能使同類型的整治項(xiàng)目在該整治區(qū)域內(nèi)充分形成合力，整治后的功能要素和效益更加突出。而寧波市象山縣從戰(zhàn)略分區(qū)傳導(dǎo)至整治實(shí)踐層面時(shí)，是以整治單元?jiǎng)澏橹饕畏绞?，各個(gè)整治單元內(nèi)包含有農(nóng)用地整治、村莊整治、工業(yè)用地整治項(xiàng)目以及城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)等項(xiàng)目。不同功能和方向的整治項(xiàng)目在同一整治單元內(nèi)進(jìn)行布局和建設(shè)，形成功能多元復(fù)合的項(xiàng)目支撐系統(tǒng)。各整治項(xiàng)目的功能不一、統(tǒng)籌共進(jìn)，整治后該區(qū)域單元的整體效益將得到提升。

4.2 建議

全域土地綜合整治強(qiáng)調(diào)全地域、全要素、全覆蓋，整治區(qū)域合理劃定是體現(xiàn)整治科學(xué)性的首要條件[8]。為加快形成對(duì)地方試點(diǎn)實(shí)踐具有指導(dǎo)意義的整治分區(qū)工作機(jī)制和整治分區(qū)傳導(dǎo)體系，提出以下建議。

第一，在整治分區(qū)劃定過程中加強(qiáng)留白用地謀劃。土地整治是一項(xiàng)周期長(zhǎng)、影響深遠(yuǎn)的工作。盡管全域土地綜合整治試點(diǎn)的實(shí)施期限較短，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，全域土地綜合整治工作未來很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)將作為土地整治的重要工具和手段，因此在全域土地綜合整治工作中，整治分區(qū)劃定需要加強(qiáng)留白用地的謀劃，以保留土地整治與發(fā)展的彈性空間。

第二，規(guī)范整治分區(qū)技術(shù)方法，加快建構(gòu)統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。開展整治工作前，根據(jù)農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理、生態(tài)保護(hù)修復(fù)等要素開展整治區(qū)域潛力分析測(cè)算，最終以測(cè)算結(jié)果為依據(jù)進(jìn)行分區(qū)功能eSh4RKrc+y11fyxW/5XYLA==劃定。但是，全域土地綜合整治是囊括整治區(qū)域內(nèi)全要素的一項(xiàng)整治工作，是各項(xiàng)整治要素和整治項(xiàng)目的“有機(jī)集合體”，若根據(jù)單一整治要素開展?jié)摿y(cè)算并進(jìn)行潛力疊加，會(huì)忽略各要素之間的聯(lián)系。針對(duì)此問題，應(yīng)加快規(guī)范整治分區(qū)技術(shù)方法，破解單要素潛力分析及多要素疊加存在整治分區(qū)劃定不科學(xué)的可能，總結(jié)土地整治分區(qū)劃定技術(shù)方法和經(jīng)驗(yàn)，加快構(gòu)建統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。

第三，規(guī)范整治分區(qū)工作流程，加快建立完善的工作機(jī)制。在國(guó)家與地方發(fā)布的政策文件中，并無整治分區(qū)應(yīng)采用何種方法、依據(jù)什么要素進(jìn)行劃定，造成相關(guān)工作無法順利開展。針對(duì)此問題，應(yīng)規(guī)范試點(diǎn)實(shí)踐的整治分區(qū)工作流程，加快建立整治分區(qū)劃定及傳導(dǎo)體系，明確不同層級(jí)分區(qū)的整治愿景、整治目標(biāo)和整治任務(wù)，積極落實(shí)全域土地綜合整治戰(zhàn)略。

5 結(jié)論

為穩(wěn)妥有序開展以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本單元的全域土地綜合整治，要基于縣級(jí)試點(diǎn)現(xiàn)有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合地方實(shí)際加快制定以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本單元的整治分區(qū)劃定標(biāo)準(zhǔn)與方法，為整治項(xiàng)目落地提供科學(xué)指引。文章圍繞全域土地綜合整治的整治分區(qū)劃定，分析兩個(gè)具有代表性的縣級(jí)試點(diǎn)實(shí)踐做法，并針對(duì)當(dāng)下整治實(shí)踐中的整治分區(qū)劃定不足問題提出建議，能夠?yàn)橄嚓P(guān)研究提供借鑒。

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