摘要：為進一步優(yōu)化“三生”空間格局，提升土地資源利用率，自然資源部開始推進全域土地綜合整治試點工作。在分析全域土地綜合整治與國土空間詳細規(guī)劃問題與挑戰(zhàn)的基礎(chǔ)上，探討全域土地綜合整治與國土空間詳細規(guī)劃聯(lián)動路徑。

關(guān)鍵詞：全域土地綜合整治；詳細規(guī)劃；聯(lián)動

中圖分類號：F301.2；TU98 文獻標識碼：A 文章編號：1008-9500（2024）10-00-03

25

Research on the Linkage Path between Comprehensive Land Consolidation and Detailed Planning of Territorial Space

JIN Lei1， HUANG Li2， HE Yun1

（1. Zhongshan Planning and Design Institute Co.， Ltd.;

2. Zhongshan East District Street Urban Construction and Management Bureau， Zhongshan 525403， China）

Abstract： In order to further optimize the spatial pattern of the “Three Lives” and improve the efficiency of land resource utilization， the Ministry of Natural Resources has begun to promote the pilot work of comprehensive land consolidation. On the basis of analyzing and sorting out the problems and challenges of comprehensive land consolidation and detailed planning of territorial space， this article research the linkage path between comprehensive land consolidation and detailed planning of territorial space.

Keywords： comprehensive land consolidation; detailed planning; linkage

目前，全域土地綜合整治與國土空間詳細規(guī)劃在規(guī)劃傳導、目標、編制與實施等方面存在一定的錯位，需探索二者的聯(lián)動路徑，從而促進城鄉(xiāng)融合協(xié)調(diào)發(fā)展、提升土地利用率[1]。

1 全域土地綜合整治與詳細規(guī)劃聯(lián)動現(xiàn)狀

全域土地綜合整治與國土空間詳細規(guī)劃都是國土空間規(guī)劃體系的一部分，二者的工作重點、工作方向、規(guī)劃范圍、規(guī)劃依據(jù)等不盡相同，聯(lián)動困難，面臨傳導銜接缺位、目標導向錯位、聯(lián)動融合乏力、空間難以統(tǒng)一及評估反饋不全等困境。

1.1 傳導銜接缺位，實施管理困難

統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃體系作為國家頂層設(shè)計，是國家和區(qū)域空間發(fā)展的指南和可持續(xù)空間治理的藍圖，也是各類國土空間開發(fā)保護利用的基本依據(jù)[1]。國土空間詳細規(guī)劃側(cè)重于用地性質(zhì)、邊界、開發(fā)指標等方面的管控。全域土地綜合整治與國土空間詳細規(guī)劃（控制性詳細規(guī)劃、村莊規(guī)劃等）在傳導銜接上存在缺位，缺乏具體的技術(shù)指導和保障措施，導致實施管理困難。

1.2 目標導向錯位，重點差異明顯

全域土地綜合整治強調(diào)全要素、全地域、全周期的土地整理和生態(tài)保護修復，解決農(nóng)村耕地碎片化、空間布局無序化、土地資源利用低效化、生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量退化，注重用地指標的調(diào)整和落實[2]。在實踐中也存在過度強調(diào)增加耕地面積指標、提升耕地質(zhì)量等別、優(yōu)化永久基本農(nóng)田布局等單一目標導向的問題[3]。詳細規(guī)劃是以國土空間總體規(guī)劃為依據(jù)，在底線管控的前提下，對規(guī)劃范圍的用地功能、道路系統(tǒng)、公共服務(wù)設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施等做出的具體安排，并提出容積率、建筑密度、綠地率、建筑限高等控制指標要求，或直接對建設(shè)項目做出具體的安排和規(guī)劃設(shè)計，是實施城鄉(xiāng)建設(shè)活動的法定依據(jù)，注重用地、控制指標和公共服務(wù)設(shè)施等。二者在目標導向上存在一定的錯位，重點內(nèi)容存在明顯的差異。

1.3 規(guī)劃指引缺乏，聯(lián)動融合乏力

自構(gòu)建“五級三類”國土空間規(guī)劃體系以來，我國先后出臺詳細規(guī)劃方面的相關(guān)通知、編制指南、實施細則與指引，明確了詳細規(guī)劃的工作內(nèi)容和重點事項。尚未發(fā)布能統(tǒng)籌、指導不同全域土地綜合整治項目的實施辦法、標準、規(guī)范、指引，造成全域土地綜合整治與國土空間詳細規(guī)劃在編制內(nèi)容與實施過程中融合困難。

1.4 規(guī)劃范圍不同，空間難以統(tǒng)一

全域土地綜合整治以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本實施單元，詳細規(guī)劃的規(guī)劃范圍是規(guī)劃單元、行政村等，規(guī)劃范圍存在明顯的差異，再加上二者的目標、工作內(nèi)容不同，導致規(guī)劃在空間布局、功能分區(qū)、開發(fā)強度等方面存在差異，從而難以實現(xiàn)統(tǒng)一。另外，二者在時間上不一定能夠完全同步，在空間上也可能存在重疊或空白區(qū)域，可能導致時間和空間上的錯位，使得規(guī)劃的實施和管理變得復雜和困難，進而影響空間的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性。

1.5 統(tǒng)籌力度不夠，評估反饋不全

雖然全域土地綜合整治和詳細規(guī)劃均由自然資源部門主管，但涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體等多方主體，各自從自身的利益出發(fā)，協(xié)調(diào)難度較大。全域土地綜合整治具有“麻雀雖小、五臟俱全”的特點，涉及面較廣、項目類型復雜，但要從整體性、系統(tǒng)性進行統(tǒng)籌還存在很大多困難[4]。國土空間詳細規(guī)劃實施以來，各地方根據(jù)自身特點、需求頒布了相關(guān)評估指南。全域土地綜合整治暫未出臺相關(guān)評估指南，評估反饋機制尚未建立，缺乏明確、可量化的評估標準和指標體系，導致二者之間缺乏有效的反饋渠道和機制。

2 基本原則

2.1 堅持生態(tài)優(yōu)先，切實保護耕地

堅持生態(tài)優(yōu)先，切實保護耕地，對于促進可持續(xù)發(fā)展具有重大意義。注重人與自然和諧相處，合理利用生態(tài)環(huán)境資源和自然資源，不得占用永久基本農(nóng)田。

2.2 堅持規(guī)劃引領(lǐng)，節(jié)約集約用地

堅持規(guī)劃引領(lǐng)，合理編制規(guī)劃，明確土地利用性質(zhì)、結(jié)構(gòu)和布局，確保規(guī)劃能夠落地實施。合理確定新增建設(shè)用地指標和用地布局，嚴格控制建設(shè)用地總量。

2.3 堅持底線約束，推動改革創(chuàng)新

根據(jù)國土空間總體規(guī)劃劃定的“三區(qū)三線”，明確相關(guān)管控措施，強化剛性管控內(nèi)容。同時，應在堅持底線約束的基礎(chǔ)上積極推動改革創(chuàng)新。

3 聯(lián)動路徑探索

3.1 注重傳導銜接，明確底線管控

全域土地綜合整治和國土空間詳細規(guī)劃均應銜接“五級三類”的國土空間規(guī)劃體系，落實相關(guān)專項規(guī)劃的管控要求。在編制和實施過程中嚴守生態(tài)保護紅線，不得擅自調(diào)整、占用生e1k//LxESctqtSdxLJfqOv8h6PzzOnIOuSR6IN5WVPU=態(tài)保護紅線；嚴守永久基本農(nóng)田，穩(wěn)定耕地面積，提高耕地質(zhì)量，涉及永久基本農(nóng)田調(diào)整的，堅持“總體穩(wěn)定、微調(diào)優(yōu)化”的原則，調(diào)整規(guī)模不超過國家、地方的相關(guān)規(guī)定。

3.2 堅持目標導向，識別重點區(qū)域

在規(guī)定用地功能、道路系統(tǒng)、公共服務(wù)設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施及各項控制指標的基礎(chǔ)上，兼顧考慮全域土地綜合整治中農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理、鄉(xiāng)村生態(tài)保護修復等方面的內(nèi)容。全域土地綜合整治應結(jié)合詳細規(guī)劃的主要內(nèi)容，識別重點區(qū)域，統(tǒng)籌推進農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理、生態(tài)保護修復等，優(yōu)化國土空間布局，改善生態(tài)環(huán)境和生產(chǎn)生活條件。二者在目標上尋求一定程度的統(tǒng)一，相輔相成，優(yōu)化空間資源配置，提高土地資源利用率。

3.3 構(gòu)建指引體系，協(xié)同推進

全域土地綜合整治與國土空間詳細規(guī)劃的聯(lián)動，需要在已有詳細規(guī)劃編制指南、實施細則與指引的基礎(chǔ)上，將全域土地綜合整治目標、工程布局和考核指標分解到具體地塊，加快出臺全域土地綜合整治試點實施方案編制指南，明確整治區(qū)域范圍，系統(tǒng)考慮和統(tǒng)籌安排試點各項工作，將整治任務(wù)分解到各個建設(shè)項目[5]。全域土地綜合整治和國土空間詳細規(guī)劃均涉及自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)等多個部門，全域土地綜合整治可與國土空間詳細規(guī)劃同步編制，相互校核反饋，建立以政府為主導，自然資源部門統(tǒng)籌，其他部門參與的聯(lián)動工作機制，協(xié)同合力推進。

3.4 整合空間資源，優(yōu)化用地布局

目前，無論是國土空間規(guī)劃還是全域土地綜合整治，最主要的共性問題就是空間上難以相互關(guān)聯(lián)[6]。全域土地綜合整治是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本實施單元，可結(jié)合區(qū)域位置、交通條件、自然界線以及功能分區(qū)等編制詳細規(guī)劃，盡可能實現(xiàn)詳細規(guī)劃范圍與全域土地綜合整治范圍相協(xié)同。在范圍協(xié)同的基礎(chǔ)上，整合空間資源，優(yōu)化用地布局，確保規(guī)劃的順利實施和土地資源的合理利用。

3.5 搭建聯(lián)動平臺，完善評估機制

在全域土地綜合整治和詳細規(guī)劃實施過程中，各職能部門應明確職責分工，合理劃分各參與方的職責和權(quán)限；設(shè)立專門的協(xié)調(diào)機構(gòu)或工作小組，負責聯(lián)動機制的日常管理和運行，確保各項任務(wù)順利推進；利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，搭建信息共享平臺，實現(xiàn)數(shù)據(jù)實時更新和互通有無；定期組織聯(lián)席會議、工作交流會等，加強各參與方之間的溝通與合作，及時解決聯(lián)動過程中出現(xiàn)的問題。目前，國土空間詳細規(guī)劃評估已出臺了相關(guān)評估指南，全域土地綜合整治暫未有評估指引，應盡快研究出臺全域土地綜合整治方面的評估指引，確定科學合理的評估指標體系，并將評估結(jié)果相互反饋，及時總結(jié)成效和經(jīng)驗教訓。國土空間規(guī)劃體系與全域土地綜合整治工作內(nèi)容及評估反饋關(guān)系如圖1所示。

4 結(jié)論

全域土地綜合整治與國土空間詳細規(guī)劃對于優(yōu)化國土空間布局、提高土地資源利用率及城鄉(xiāng)建設(shè)至關(guān)重要。在具體的實踐過程中，全域土地綜合整治與國土空間詳細規(guī)劃的聯(lián)動仍存在一定的問題，需要政府部門、技術(shù)單位、專家、公眾等各方共同努力，進一步探索聯(lián)動路徑，及時總結(jié)經(jīng)驗并推廣，提高國土空間治理水平，促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

參考文獻

1 嚴金明，迪力沙提·亞庫甫，張東昇.國土空間規(guī)劃法的立法邏輯與立法框架[J].資源科學，2019（9）：1600-1609.

2 江 濤.土地綜合整治項目現(xiàn)狀及改進建議[J].水利規(guī)劃與設(shè)計，2024（9）：6-9.

3 孔雪松，王 靜，金志豐，等.面向鄉(xiāng)村振興的農(nóng)村土地整治轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新思考[J].中國土地科學，2019（5）：95-102.

4 周遠波.全域土地綜合整治若干問題思考[J].中國土地，2020（1）：4-7.

5 吳家龍，蘇少青，李曉澄，等.廣東省全域土地綜合整治探索與思考[J].農(nóng)業(yè)與技術(shù)，2021

（18）：98-103.

6 廖 德.基于國土空間規(guī)劃的全域土地綜合整治規(guī)劃編制要點研究[J].西部資源，2024（2）：110-112.