摘 要：建設(shè)水權(quán)制度是世界各國(guó)運(yùn)用產(chǎn)權(quán)制度高效配置水資源的重要方式。我國(guó)從21世紀(jì)初開始建立水權(quán)制度，目前存在用水權(quán)分配工作進(jìn)展緩慢、交易不活躍和交易定價(jià)偏離市場(chǎng)等問題。當(dāng)下其他國(guó)家的水權(quán)制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn)值得反思與借鑒。為此，本研究選取亞洲、非洲、歐洲、美洲和大洋洲10個(gè)具有代表性的國(guó)家作為研究對(duì)象，總結(jié)不同洲域、不同國(guó)家水權(quán)制度發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的共性與差異，以期為中國(guó)水權(quán)制度高質(zhì)量發(fā)展提供參考與借鑒。研究發(fā)現(xiàn)，國(guó)外水權(quán)制度發(fā)展主要得益于由政府主導(dǎo)的集權(quán)式管理向市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)的分散管理方式轉(zhuǎn)變，形成政府監(jiān)管完善和市場(chǎng)運(yùn)行有效的水權(quán)制度環(huán)境。基于此，中國(guó)水權(quán)制度應(yīng)構(gòu)建完善的確權(quán)分配體系、探索立足國(guó)情的用水權(quán)交易市場(chǎng)、提高政府對(duì)交易市場(chǎng)的監(jiān)管效能，從而推動(dòng)水權(quán)制度建設(shè)提質(zhì)增效。

關(guān)鍵詞：水權(quán)制度；經(jīng)驗(yàn)總結(jié)；變革借鑒

中圖分類號(hào)： TV213.9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)： 2096-7055（2024）05-0022-08

水權(quán)指水資源管理使用的一系列權(quán)利，涵蓋水資源所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)等。建立水權(quán)制度的目的在于借助市場(chǎng)手段重新分配水資源，進(jìn)而提升水資源利用效率并促使其流向更加集約高效的行業(yè)。近年來，隨著中國(guó)水權(quán)制度建設(shè)逐步完善，用水權(quán)交易逐漸成為優(yōu)化水資源管理“兩手發(fā)力”的重要方式。中國(guó)水權(quán)制度已歷經(jīng)數(shù)十年“本土化”發(fā)展歷程，然而各區(qū)域仍普遍存在用水權(quán)分配工作進(jìn)展緩慢、用水權(quán)交易不活躍、交易價(jià)格未能充分發(fā)揮傳遞市場(chǎng)供需的信號(hào)作用等亟須解決的問題。可見，中國(guó)用水權(quán)市場(chǎng)發(fā)展現(xiàn)狀與目標(biāo)存在差距，水權(quán)制度發(fā)展之路道阻且長(zhǎng)［1-2］。

在總結(jié)中國(guó)水權(quán)制度發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，也應(yīng)參考借鑒其他國(guó)家水權(quán)制度發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)。以往理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，任何國(guó)家建設(shè)水權(quán)制度都必須立足于本土國(guó)情［3］。在過去的數(shù)十年，我國(guó)涌現(xiàn)了一些有關(guān)水權(quán)制度經(jīng)驗(yàn)的研究。從單獨(dú)流域視角看：劉世慶等總結(jié)了科羅拉多河在水權(quán)邊界、法律體系、水權(quán)分配、水權(quán)管理和生態(tài)水權(quán)五個(gè)方面的制度經(jīng)驗(yàn)［4］；張敏純認(rèn)為墨累－達(dá)令流域水權(quán)改革經(jīng)驗(yàn)對(duì)于研究我國(guó)水權(quán)制度改革具有重要的借鑒意義［5］。從單獨(dú)國(guó)家視角看：部分學(xué)者對(duì)一些國(guó)家的水權(quán)制度進(jìn)行了梳理分析，如王駿濤等解讀了俄羅斯水權(quán)相關(guān)的法規(guī)［6］；付實(shí)認(rèn)為澳大利亞經(jīng)驗(yàn)可以為中國(guó)水權(quán)制度建設(shè)提供借鑒［7］；封寧和陳麗萍將智利水權(quán)制度發(fā)展劃分為寬松獲得水權(quán)、政府加強(qiáng)控制、市場(chǎng)機(jī)制主導(dǎo)以及社會(huì)與環(huán)境利益綜合協(xié)調(diào)四個(gè)階段［8］。此外，還有學(xué)者對(duì)不同國(guó)家水權(quán)制度進(jìn)行對(duì)比，如農(nóng)業(yè)農(nóng)村部軟科學(xué)課題組成員、俞昊良等、伊璇等、郭琎對(duì)美國(guó)、澳大利亞、智利和日本等國(guó)家水權(quán)制度建設(shè)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了總結(jié)［9-12］。

綜上所述，已有研究從不同流域、國(guó)家或地區(qū)總結(jié)了水權(quán)制度發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，為后續(xù)研究提供了扎實(shí)基礎(chǔ)。然而，以往文獻(xiàn)大多聚焦于美國(guó)、澳大利亞、智利和日本等國(guó)家，或?qū)λ畽?quán)制度發(fā)展較為成功的國(guó)家的水權(quán)制度發(fā)展模式進(jìn)行總結(jié)，對(duì)部分發(fā)展中國(guó)家水權(quán)制度關(guān)注較少。大部分國(guó)家的水權(quán)制度建設(shè)充滿坎坷甚至遭遇失敗。因此，本研究從亞洲、非洲、歐洲、美洲和大洋洲選取10個(gè)國(guó)家作為研究對(duì)象，將不同洲域、不同國(guó)家的水權(quán)制度發(fā)展經(jīng)驗(yàn)作為案例進(jìn)行研究，提煉其經(jīng)驗(yàn)的共性和差異，并在此基礎(chǔ)上汲取共性規(guī)律，最終得出有助于中國(guó)水權(quán)制度建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)啟示，為推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)下用水權(quán)交易市場(chǎng)的建立提供理論借鑒。

一、國(guó)外水權(quán)制度發(fā)展實(shí)踐

綜合考慮各國(guó)經(jīng)濟(jì)狀況、社會(huì)發(fā)展和水資源稟賦等情況，分別選取亞洲、非洲、歐洲、美洲、大洋洲具有代表性的10個(gè)國(guó)家，從確權(quán)、交易和監(jiān)管三個(gè)維度對(duì)其水權(quán)制度進(jìn)行系統(tǒng)闡述。

（一）亞洲國(guó)家：日本、印度

1.日本

日本淡水資源較為匱乏，其水權(quán)制度是在農(nóng)業(yè)社會(huì)時(shí)期村落共同體之間出于利益協(xié)調(diào)的需要而自然形成的［13］。在水權(quán)確權(quán)方面，日本采取嚴(yán)格的管理體系，以法律和行政指導(dǎo)為基礎(chǔ)，確保水資源的合理有效利用。日本水權(quán)確權(quán)主要由1896年頒布的《河川法》進(jìn)行規(guī)范，重點(diǎn)規(guī)定了河川水的使用和保護(hù)，包括水利設(shè)施的建設(shè)、維護(hù)以及河川水的取水標(biāo)準(zhǔn)。日本政府在水權(quán)分配上采取嚴(yán)格的審批和配額制度，個(gè)人或企業(yè)申請(qǐng)取得水權(quán)必須向相關(guān)行政機(jī)關(guān)提交申請(qǐng)并提供詳盡的用水計(jì)劃和環(huán)境影響評(píng)估報(bào)告，日本政府會(huì)在綜合考慮后進(jìn)行審批認(rèn)定。此外，在應(yīng)對(duì)如干旱等特殊情況時(shí)，日本政府會(huì)通過調(diào)整水權(quán)分配等措施，優(yōu)先保障居民生活用水和農(nóng)業(yè)灌溉需求。在水權(quán)交易方面，日本水資源具有較強(qiáng)的金融屬性，交易形式靈活多樣，主要涵蓋水權(quán)指數(shù)交易、期貨交易和實(shí)物交易等，交易市場(chǎng)架構(gòu)采用兩段式設(shè)計(jì)。第一階段由河流管理方與初級(jí)水權(quán)持有者（國(guó)營(yíng)土地改良區(qū)和自來水公司、工業(yè)用水企事業(yè)機(jī)構(gòu)、水資源管理機(jī)構(gòu)）進(jìn)行交易流轉(zhuǎn)；第二階段由初級(jí)水權(quán)持有者與次級(jí)水權(quán)持有者（負(fù)責(zé)最終水循環(huán)的供水機(jī)構(gòu)和農(nóng)業(yè)用水機(jī)構(gòu)）進(jìn)行交易流轉(zhuǎn)。在水權(quán)監(jiān)管方面，日本水權(quán)制度監(jiān)管主要依托于《河川法》，聚焦河川水的嚴(yán)格管理和利用，明確河川整治、水質(zhì)保護(hù)和防洪措施等重點(diǎn)任務(wù)。在日本中央和地方政府的雙重監(jiān)管下，中央政府批復(fù)的水資源綜合規(guī)劃與實(shí)際使用效果并不偏離。同時(shí)，日本鼓勵(lì)公眾參與水資源管理和監(jiān)督使水權(quán)監(jiān)管更加透明民主。

2.印度

印度被聯(lián)合國(guó)認(rèn)定為水資源匱乏的國(guó)家之一，其水權(quán)制度發(fā)展歷經(jīng)從傳統(tǒng)村落共享到現(xiàn)代法律治理的漫長(zhǎng)而復(fù)雜的進(jìn)程，體現(xiàn)了其在資源管理、社會(huì)需求和可持續(xù)發(fā)展間尋求平衡所做的調(diào)整［14］。在水權(quán)確權(quán)方面，印度1931年出臺(tái)的《中央邦灌溉法條例》規(guī)定，國(guó)家范圍內(nèi)水資源所有權(quán)歸政府掌控。印度鼓勵(lì)水資源使用者參與水資源管理等相關(guān)活動(dòng)，無論是國(guó)家還是地方層面的水資源政策通常都會(huì)明確規(guī)定“受益者和其他相關(guān)利益方”應(yīng)當(dāng)參與水資源論證過程，并將部分或全部灌溉系統(tǒng)控制權(quán)交給使用者。在水權(quán)交易方面，印度水權(quán)交易主要包括政府主導(dǎo)下的分配、行業(yè)流轉(zhuǎn)和用水協(xié)會(huì)內(nèi)部交易三種類型。政府主導(dǎo)下的分配指政府根據(jù)法律法規(guī)和政策，直接分配水資源給農(nóng)戶、工業(yè)用戶和其他用戶；而在行業(yè)流轉(zhuǎn)中，水權(quán)所有者可通過管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)成立的交易平臺(tái)將水權(quán)有償完全轉(zhuǎn)移至受讓人；用水協(xié)會(huì)內(nèi)部交易指在印度部分地區(qū)建立用水戶協(xié)會(huì)以管理特定水源或灌溉系統(tǒng)水權(quán)的流轉(zhuǎn)。在水權(quán)監(jiān)管方面，印度水資源管理既是中央事務(wù)也是州事務(wù)。中央水電委員會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè)和評(píng)估水資源狀況，而各州水資源部門則負(fù)責(zé)具體水權(quán)的使用和監(jiān)管。同時(shí)，印度政府利用水資源測(cè)量、監(jiān)控和報(bào)告等水資源信息系統(tǒng)監(jiān)管水權(quán)的使用情況，以便汲取、反饋和優(yōu)化相關(guān)用水政策。

（二）非洲國(guó)家：南非、埃及

1.南非

南非是非洲經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國(guó)家之一，由于面臨水資源供需矛盾，南非政府制定了一系列完善水權(quán)制度的相關(guān)政策措施［15］。在水權(quán)確權(quán)方面，南非水資源管理依托《南非共和國(guó)憲法》和《南非共和國(guó)水法》，明確水資源屬于全體人民，由中央政府公平公正地進(jìn)行分配。南非用水管理實(shí)行一般用水授權(quán)和取水許可制度。國(guó)家通過取水許可制度控制水資源的使用，同時(shí)優(yōu)先考慮人類基本生存和生態(tài)保護(hù)的要求。在水權(quán)交易方面，南非水權(quán)交易主要通過頒發(fā)許可證的形式進(jìn)行。未經(jīng)批準(zhǔn)，用水戶之間不得任意交易水權(quán)，用水戶經(jīng)水行政管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)后，可將該項(xiàng)水權(quán)部分或全部暫時(shí)轉(zhuǎn)讓給其他水資源使用者。在水權(quán)監(jiān)管方面，南非規(guī)定水資源管理原則并制定具體實(shí)施細(xì)則，便于對(duì)水權(quán)進(jìn)行宏觀把控和實(shí)際操作，做到有法必依、違法必究。此外，南非對(duì)用水戶實(shí)行嚴(yán)格的監(jiān)督與管理，按照“誰污染、誰治理”原則，對(duì)違反規(guī)定者輕則罰款，重則勒令整改或關(guān)停。

2.埃及

埃及是世界上較干旱的國(guó)家之一，水資源管理對(duì)其生存發(fā)展至關(guān)重要［16］。在水權(quán)確權(quán)方面，埃及的法律體系規(guī)定水資源所有權(quán)歸屬于國(guó)家并對(duì)水資源利用和保護(hù)做出明確規(guī)定。如《水資源與灌溉法》規(guī)定了水資源的使用許可制度和對(duì)有關(guān)水資源保護(hù)的違法行為的處罰方式，個(gè)人或企業(yè)若使用水資源須向水資源管理部門提交申請(qǐng)，申請(qǐng)中須明確用水量、用水方式和用水目的等信息。在水權(quán)交易方面，由于埃及水資源緊缺，其交易更多以國(guó)家干預(yù)和控制為主，政府通常不采用市場(chǎng)化的水權(quán)交易方式。然而，在一些農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民可以進(jìn)行小規(guī)模水資源交換流通，這種形式更多依賴于傳統(tǒng)、慣例和社區(qū)協(xié)議。在水權(quán)監(jiān)管方面，埃及水資源和灌溉部是主要負(fù)責(zé)水資源監(jiān)管的政府機(jī)構(gòu)，該部門負(fù)責(zé)制定水資源管理策略、規(guī)劃水利工程、維護(hù)和管理國(guó)家的水資源基礎(chǔ)設(shè)施等，通過實(shí)施取水許可制和配額制確保當(dāng)?shù)鼐o缺的水資源得到合理使用。

（三）歐洲國(guó)家：英國(guó)、法國(guó)

1.英國(guó)

英國(guó)是世界上人口密度較高的國(guó)家之一，其水權(quán)制度發(fā)展實(shí)踐體現(xiàn)在復(fù)雜水資源管理背景下逐步演變和適應(yīng)政策的過程［17］。在水權(quán)確權(quán)方面，英國(guó)水權(quán)以往為絕對(duì)私有制，但隨著用水需求不斷擴(kuò)大，政府通過回購(gòu)形式將水權(quán)收為國(guó)有。目前，英國(guó)依然部分保留濱岸所有權(quán)原則，如地表水兩岸土地的占有者無須取水許可即可不受限制進(jìn)行取水。在水權(quán)交易方面，英國(guó)在環(huán)境署設(shè)立水權(quán)交易網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。如果取水許可證持有者在由環(huán)境署審批的許可證有效期內(nèi)水量有結(jié)余，其有權(quán)通過協(xié)議方式臨時(shí)讓渡部分或全部取水量給水權(quán)需求者，協(xié)議生效后須重新辦理或變更取水許可證。在水權(quán)監(jiān)管方面，英國(guó)環(huán)境署和水務(wù)監(jiān)管局是水權(quán)交易的主要監(jiān)管機(jī)構(gòu)。其中，環(huán)境署負(fù)責(zé)定期對(duì)水質(zhì)進(jìn)行檢測(cè)以保護(hù)、改善水資源；水務(wù)監(jiān)管局負(fù)責(zé)監(jiān)管水務(wù)公司的經(jīng)營(yíng)行為，通過設(shè)定價(jià)格上限以防止水務(wù)公司濫用市場(chǎng)主導(dǎo)功能。

2.法國(guó)

法國(guó)水資源相對(duì)豐富，但由于其人口密集且面臨經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力，其水資源利用率相對(duì)較高［18］。在水權(quán)確權(quán)方面，水資源在法國(guó)被視為國(guó)家財(cái)產(chǎn)，任何人使用水資源均須遵守維護(hù)公共利益的原則，需要使用水資源進(jìn)行發(fā)電和生產(chǎn)等活動(dòng)的個(gè)人或公司，必須向流域水資源管理部門申請(qǐng)?jiān)S可。在水權(quán)交易方面，法國(guó)水權(quán)交易并不普遍，水資源使用和交易須得到相關(guān)行政部門的許可，但用水戶協(xié)會(huì)可以調(diào)整部分水資源分配，如在農(nóng)業(yè)灌溉中，農(nóng)民可以通過協(xié)商交換或轉(zhuǎn)讓水權(quán)。在水權(quán)監(jiān)管方面，法國(guó)水權(quán)監(jiān)管的重點(diǎn)不在于市場(chǎng)交易，而在于對(duì)水資源可持續(xù)發(fā)展的管理、對(duì)生態(tài)保護(hù)的關(guān)注以及對(duì)違反水資源使用規(guī)定行為的處罰。

（四）美洲國(guó)家：美國(guó)、墨西哥、智利

1.美國(guó)

美國(guó)的水權(quán)制度由其聯(lián)邦制度和復(fù)雜地理環(huán)境造就，其特點(diǎn)在于各州采用不同的水權(quán)法律原則。美國(guó)東西部地理環(huán)境和水資源狀況迥異，其水權(quán)制度也表現(xiàn)出明顯的區(qū)域差異［19］。在水權(quán)確權(quán)方面，水資源由各州政府擁有和管理，而聯(lián)邦政府則擁有限定的公共用水權(quán)，主要用于社會(huì)福利和環(huán)境保護(hù)。美國(guó)水權(quán)制度呈多樣性特點(diǎn)。在水資源較為充沛的美國(guó)東部地區(qū)，如阿肯色州和特拉華州實(shí)行濱水權(quán)制度；在東部干旱地區(qū)，如猶他州和科羅拉多州，則實(shí)行優(yōu)先權(quán)制度。在水權(quán)交易方面，在美國(guó)東部實(shí)施沿岸權(quán)制度的眾多州之中，水權(quán)買賣過程與不動(dòng)產(chǎn)交易相似，通常涉及出售多余的水和經(jīng)過再處理的水，在交易前須得到水資源管理部門或法院批準(zhǔn)，交易主體多為大型城市或公共事業(yè)機(jī)構(gòu)等；美國(guó)西部各州實(shí)行優(yōu)先權(quán)使用制度，這些州是利用市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行水資源配置的核心區(qū)域，在這里只要不侵害高級(jí)水權(quán)，水權(quán)轉(zhuǎn)讓可以通過多種方式進(jìn)行，包括但不限于水權(quán)轉(zhuǎn)換、水權(quán)置換、水銀行、水權(quán)臨時(shí)性再分配、水權(quán)退讓和水權(quán)租賃等形式。在水權(quán)監(jiān)管方面，考慮到水權(quán)交易的外部效應(yīng)，美國(guó)各州均重視并加強(qiáng)行政審查以控制水權(quán)交易對(duì)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的外部性影響，審查重點(diǎn)通常包括該交易是否符合公共利益和“不損害他人”原則，是否會(huì)對(duì)州范圍內(nèi)魚類、野生生物和其他河道內(nèi)用水造成不合理影響等。

2.墨西哥

墨西哥是水資源相對(duì)匱乏的國(guó)家之一，其水權(quán)制度建設(shè)主要聚焦于實(shí)現(xiàn)水資源的有效管理和合理分配［20］。在水權(quán)確權(quán)方面，水資源在墨西哥被認(rèn)為是國(guó)家戰(zhàn)略資源。墨西哥《水法》明確指出，水資源屬于國(guó)家所有并由聯(lián)邦政府通過國(guó)家水資源委員會(huì)進(jìn)行管理。國(guó)家水資源委員會(huì)向各級(jí)用水戶協(xié)會(huì)發(fā)放取水許可證進(jìn)行確權(quán)，再由用水戶協(xié)會(huì)將其細(xì)分到用戶。在水權(quán)交易方面，實(shí)行取水許可證交易，交易過程中許可證條款保持不變，無須獲得政府機(jī)構(gòu)預(yù)先批準(zhǔn)，僅需向國(guó)家水權(quán)登記機(jī)構(gòu)提交申請(qǐng)即可。若水權(quán)轉(zhuǎn)移可能會(huì)影響第三方利益，就必須得到國(guó)家水資源委員會(huì)批準(zhǔn)。水權(quán)交易價(jià)格可以由參與交易雙方自行協(xié)商確定或者遵循聯(lián)邦為各區(qū)設(shè)定的水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。在水權(quán)監(jiān)管方面，墨西哥政府認(rèn)識(shí)到水資源的公共福利屬性，強(qiáng)調(diào)水權(quán)交易不能削弱水資源作為公共商品的本質(zhì)。為確保公眾利益不受侵害，政府設(shè)定水權(quán)交易的監(jiān)管框架，如所有水權(quán)交易信息必須公開登記且須控制水權(quán)交易價(jià)格以避免過度市場(chǎng)投機(jī)等行為的發(fā)生。

3.智利

復(fù)雜多樣的智利地理與氣候條件導(dǎo)致其水資源分布不均勻，加之其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主要集中在人口稠密的中部地區(qū)，加劇了智利水資源供需矛盾［21］。在水權(quán)確權(quán)方面，智利為解決水資源短缺問題立法明確了水資源為國(guó)家所有。智利對(duì)水資源使用權(quán)的初級(jí)分配采用比例分配原則，個(gè)人可依法申請(qǐng)地表水和地下水使用權(quán)。在水權(quán)交易方面，智利水權(quán)交易分為臨時(shí)性和永久性兩種類型。臨時(shí)性水權(quán)交易通常涉及少量水資源，程序較為簡(jiǎn)便，僅需用水者之間達(dá)成一致即可，無須正式的書面協(xié)議；而永久性水權(quán)交易則須在公共登記處正式注冊(cè)、備案且必須遵守相關(guān)法律規(guī)定。智利在水權(quán)交易上實(shí)行相對(duì)寬松的管理制度，促使其國(guó)內(nèi)水權(quán)水市場(chǎng)的形成。在這樣的市場(chǎng)環(huán)境下，水權(quán)不僅可以被買賣，還可以作為貸款的抵、質(zhì)押物。在水權(quán)監(jiān)管方面，為實(shí)現(xiàn)對(duì)水權(quán)交易市場(chǎng)的全方位監(jiān)管，智利設(shè)立水權(quán)服務(wù)專門機(jī)構(gòu)——國(guó)家水董事會(huì)。國(guó)家水董事會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)管整個(gè)水權(quán)市場(chǎng)，同時(shí)各地方成立用水協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)各地水權(quán)交易市場(chǎng)的監(jiān)管工作。此外，為防止市場(chǎng)操縱和壟斷，智利政府實(shí)施反壟斷法規(guī)，限制單一用水戶過多控制水資源。

（五）大洋洲國(guó)家：澳大利亞

澳大利亞水權(quán)制度的特點(diǎn)是將水資源管理責(zé)任分配給聯(lián)邦和州政府，并強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)制在水權(quán)分配和交易中的作用［22］。在水權(quán)確權(quán)方面，澳大利亞強(qiáng)調(diào)國(guó)家對(duì)水資源的管轄，將水資源所有權(quán)收歸國(guó)有，僅保留家庭用水的法定沿岸權(quán)和灌溉水權(quán)（根據(jù)土地面積和作物種類分配的水權(quán)），其他取水均須申請(qǐng)取水許可證。在水權(quán)交易方面，澳大利亞水權(quán)由企業(yè)通過市場(chǎng)機(jī)制交易，州級(jí)水源機(jī)構(gòu)也直接參與水權(quán)交易。隨著多數(shù)州政府用水已觸及其可利用上限，新的取水許可不再發(fā)放。因此，新的參與者獲得用水權(quán)的唯一途徑就是參與水權(quán)市場(chǎng)交易。各個(gè)州（或領(lǐng)地）發(fā)展出不同的水權(quán)交易模式，包括水股票制度、永久和臨時(shí)水權(quán)交易等。此外，澳大利亞政府也可出于環(huán)境保護(hù)的目的直接進(jìn)入市場(chǎng)購(gòu)買水權(quán)，此舉對(duì)水權(quán)市場(chǎng)交易量和價(jià)格產(chǎn)生顯著影響。在水權(quán)監(jiān)管方面，各州政府紛紛建立完整的水權(quán)交易監(jiān)管體系，嚴(yán)格限制城市用水與工業(yè)用水對(duì)農(nóng)業(yè)灌溉用水的侵占。例如，在澳大利亞維多利亞州要求將農(nóng)業(yè)水權(quán)更改為非農(nóng)業(yè)用途的水權(quán)不得超出水權(quán)總量的4%，州政府采取慎重的監(jiān)管策略以防止水權(quán)用途發(fā)生改變。

綜上所述，國(guó)外水權(quán)制度的發(fā)展主要得益于由政府主導(dǎo)的集權(quán)式管理向市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)的分散管理方式轉(zhuǎn)變，形成了政府監(jiān)管完善、市場(chǎng)運(yùn)行有效的水權(quán)制度發(fā)展環(huán)境?？傮w而言，

上述10個(gè)國(guó)家構(gòu)建的水權(quán)制度概況如表1所示。

二、國(guó)外水權(quán)制度發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

無論是與我國(guó)資源稟賦和文化背景相近的亞洲國(guó)家，還是現(xiàn)代化和規(guī)模化水平較高的歐美國(guó)家，其水權(quán)制度發(fā)展都取得了一定成效。上述國(guó)家的水權(quán)制度發(fā)展路徑清晰，可為我國(guó)水權(quán)制度建設(shè)和政策制定提供案例支撐。其水權(quán)制度發(fā)展經(jīng)驗(yàn)既有共通之處，又有基于本國(guó)具體國(guó)情的不同之處。

（一）水權(quán)制度發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)共性

世界范圍內(nèi)水權(quán)水市場(chǎng)發(fā)展并未改變水資源分配和管理由政府主導(dǎo)的格局。歸納國(guó)外水權(quán)制度發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)共性如下：

其一，政府充當(dāng)“有形的手”對(duì)水權(quán)市場(chǎng)進(jìn)行宏觀調(diào)度，逐漸加強(qiáng)對(duì)水資源的管控和交易監(jiān)管。世界銀行鼓勵(lì)在水資源匱乏的地區(qū)建立水權(quán)交易市場(chǎng)，旨在優(yōu)化水資源分配、降低交易成本。當(dāng)下，由各國(guó)政府介入的交易方式是水權(quán)交易的主流模式。例如，日本的《河川法》規(guī)定，水權(quán)銷售不能私下進(jìn)行，水權(quán)轉(zhuǎn)讓之前必須返還給管理者，而希望獲得水權(quán)的用戶需要通過正式申請(qǐng)來獲取。這種政府的強(qiáng)制性介入確保了水權(quán)交易的有序進(jìn)行，但也在一定程度上抑制了水市場(chǎng)的快速發(fā)展。當(dāng)下，各國(guó)水權(quán)水市場(chǎng)交易頻率不斷提高，各國(guó)政府對(duì)水資源的交易監(jiān)管也逐步加強(qiáng)。為防止水權(quán)交易過程中出現(xiàn)價(jià)格壟斷和利潤(rùn)過高等情形，各國(guó)政府均在不同程度上對(duì)水權(quán)價(jià)格進(jìn)行了監(jiān)管。由此可見，政府的引導(dǎo)和監(jiān)管是保證水權(quán)市場(chǎng)公平、透明、可持續(xù)發(fā)展的重要條件。

其二，市場(chǎng)發(fā)揮“無形的手”的效用對(duì)水權(quán)交易進(jìn)行微觀調(diào)節(jié)，逐步實(shí)現(xiàn)水資源的有效配置和優(yōu)化利用。水資源作為基本自然資源和關(guān)鍵經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)，其合理配置既依賴政府調(diào)控以確保公平性，又需借助市場(chǎng)機(jī)制來提升配置效率［23］。例如，面對(duì)持續(xù)干旱和水資源管理挑戰(zhàn)，澳大利亞政府實(shí)施了一系列全面水資源改革計(jì)劃以建立全國(guó)性水權(quán)交易市場(chǎng)，根據(jù)不同需求和條件設(shè)計(jì)出多樣的水權(quán)交易方式，不僅有效提高了水資源的利用效率，也增強(qiáng)了農(nóng)業(yè)部門對(duì)水資源供應(yīng)變化的適應(yīng)能力。在長(zhǎng)期面臨水資源短缺問題的美國(guó)西部各州，如加利福尼亞州和科羅拉多州通過建立水銀行和水權(quán)交易機(jī)制有效緩解了水資源緊張狀況，體現(xiàn)了預(yù)防性、針對(duì)性和快速付諸操作等優(yōu)點(diǎn)?？傊?，通過市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮“無形的手”對(duì)水權(quán)交易進(jìn)行微觀調(diào)節(jié)是實(shí)現(xiàn)水資源高效配置和可持續(xù)利用的有效途徑。

其三，各國(guó)水權(quán)制度建設(shè)既要根據(jù)所處經(jīng)濟(jì)環(huán)境進(jìn)行合理穩(wěn)妥的制度安排，又要密切結(jié)合區(qū)域資源稟賦和發(fā)展規(guī)劃實(shí)際。比較研究國(guó)外不同國(guó)家、不同時(shí)期水權(quán)制度發(fā)現(xiàn)，一個(gè)國(guó)家采用何種水權(quán)制度，既要考慮其地理區(qū)位、氣候、水資源等方面的自然資源條件稟賦，又要考慮本國(guó)政治、宗教、文化和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與狀況綜合作出相應(yīng)調(diào)整。例如，美國(guó)東部各州水資源豐富，西部各州水資源短缺，因此美國(guó)僅在西部地區(qū)部分州建立水權(quán)市場(chǎng)，且政府對(duì)水權(quán)市場(chǎng)施加了大量限制；墨西哥和智利等發(fā)展中國(guó)家為解決用水矛盾，在初始水權(quán)分配中采用比例分享原則，在水資源再分配中采用可交易水權(quán)原則并建立國(guó)家級(jí)水市場(chǎng)。鑒于此，各國(guó)需根據(jù)本國(guó)國(guó)情因地制宜發(fā)展水權(quán)制度。

（二）水權(quán)制度發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)差異

由于各國(guó)地理位置、自然條件、水資源稟賦、市場(chǎng)條件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，其水權(quán)制度建設(shè)與管理呈現(xiàn)出顯著差異，主要體現(xiàn)在市場(chǎng)目標(biāo)、建設(shè)方式和監(jiān)管手段等方面。

其一，市場(chǎng)目標(biāo)的差異。部分國(guó)家水權(quán)市場(chǎng)的主要目標(biāo)是通過市場(chǎng)機(jī)制提高水資源利用效率。例如，澳大利亞通過建立可交易水權(quán)制度將水資源從低效率用戶向高效率用戶轉(zhuǎn)移流轉(zhuǎn)。而埃及和南非水權(quán)市場(chǎng)的主要目標(biāo)不僅是提高水資源利用效率，還要通過水權(quán)交易實(shí)現(xiàn)地區(qū)間水資源再分配，解決水資源配置不均衡問題。此外，在一些發(fā)展中國(guó)家，人口基本飲水需求還沒有得到充分滿足，這些國(guó)家水權(quán)市場(chǎng)的主要目標(biāo)是通過改善水資源的供應(yīng)和分配狀況滿足人民基本生活用水需求。

其二，建設(shè)手段的差異。例如，澳大利亞的水權(quán)市場(chǎng)建設(shè)采取由下至上的方式，其優(yōu)點(diǎn)是可根據(jù)實(shí)際需求和條件進(jìn)行調(diào)整和改進(jìn)，但同時(shí)也耗費(fèi)更多時(shí)間和資源；智利的水權(quán)市場(chǎng)建設(shè)采取由上至下的方式，通過制定全面的法律和政策對(duì)水權(quán)市場(chǎng)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃和管理，其可以快速推動(dòng)改革，但也存在忽視地方特殊條件和需求的可能性。我國(guó)在水權(quán)水市場(chǎng)設(shè)計(jì)的過程中，常以澳大利亞水權(quán)水市場(chǎng)為參照。但實(shí)際上，我國(guó)與澳大利亞國(guó)情迥異。我國(guó)土地資源稟賦較低、水利設(shè)施不完善、行政分水傳統(tǒng)長(zhǎng)久存在。在以上條件的制約下，我國(guó)水權(quán)市場(chǎng)很難發(fā)展出一套類似于澳大利亞的自由市場(chǎng)模式。

其三，監(jiān)管手段的差異。該方面的差異主要緣自各個(gè)國(guó)家或地區(qū)的地理位置、自然資源、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r以及法律體系等特點(diǎn)。部分國(guó)家或區(qū)域通過市場(chǎng)機(jī)制調(diào)控水權(quán)分配和使用。例如，美國(guó)西部州初始水權(quán)采用“先到先得”原則，水權(quán)之間的流轉(zhuǎn)主要依賴市場(chǎng)機(jī)制以滿足不同用戶的需求，而政府主要作為規(guī)則制定者和監(jiān)督者確保交易公正、透明。而在一些水資源較為匱乏的國(guó)家，政府對(duì)水權(quán)市場(chǎng)采取較強(qiáng)的管控措施，通過嚴(yán)格許可制度和使用限制保護(hù)水資源。此種情況下，政府不僅是規(guī)則制定者和監(jiān)督者，而且是市場(chǎng)行為的參與者和決策者。

總體而言，各國(guó)在水權(quán)市場(chǎng)建設(shè)和管理上有各自的特點(diǎn)和經(jīng)驗(yàn)，這些經(jīng)驗(yàn)體現(xiàn)在各國(guó)水資源管理獨(dú)特的視角和策略中，可為其他國(guó)家提供參考和啟示。然而，各國(guó)水資源狀況、社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件、法律制度和文化背景的獨(dú)特性決定了水權(quán)制度建設(shè)須基于各國(guó)國(guó)情因地制宜進(jìn)行發(fā)展。

三、國(guó)外水權(quán)制度發(fā)展經(jīng)驗(yàn)借鑒

從亞洲、非洲、歐洲、美洲和大洋洲的不同國(guó)家水權(quán)制度發(fā)展經(jīng)驗(yàn)看，政府和市場(chǎng)的有效結(jié)合對(duì)水權(quán)制度的發(fā)展至關(guān)重要。國(guó)外水權(quán)制度經(jīng)歷了不斷豐富和完善的過程，提高水資源利用效率是世界各國(guó)水資源管理的重要目標(biāo)。為此，結(jié)合上述亞洲、非洲、歐洲、美洲和大洋洲10個(gè)國(guó)家的水權(quán)制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，提出促進(jìn)中國(guó)水權(quán)制度發(fā)展的建議。

（一）構(gòu)建完善的用水權(quán)確權(quán)與交易制度體系

水權(quán)制度建設(shè)涉及現(xiàn)有取用水格局和利益的確定和調(diào)整，需要相應(yīng)的法律法規(guī)對(duì)其予以保障。黨的十八大以來，我國(guó)水利部持續(xù)推進(jìn)用水權(quán)改革并取得積極進(jìn)展，建立了完整的（流域—區(qū)域—行業(yè)—用水戶）用水權(quán)確權(quán)體系，保障了用水權(quán)交易的順利開展。截至目前，有關(guān)用水權(quán)的權(quán)利體系、權(quán)利義務(wù)、收儲(chǔ)回購(gòu)等方面的法律法規(guī)仍需進(jìn)一步完善。地方應(yīng)加快探索用水權(quán)多形式確權(quán)登記，并考慮在初始分配環(huán)節(jié)增加有償取得的方式，建立水資源要素對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的“倒逼機(jī)制”，進(jìn)一步推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、消費(fèi)模式的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)我國(guó)用水權(quán)交易市場(chǎng)繁榮，推進(jìn)水資源配置效率和用水效益的雙向提升。

（二）探索立足國(guó)情的用水權(quán)交易市場(chǎng)

用水權(quán)交易建設(shè)須遵從、適應(yīng)國(guó)家的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和水資源稟賦結(jié)構(gòu)。實(shí)踐證明，不斷完善用水權(quán)交易市場(chǎng)是行之有效的提升水資源優(yōu)化配置的舉措。用水權(quán)市場(chǎng)可以引導(dǎo)水資源“流向”可賦予其更高經(jīng)濟(jì)價(jià)值的用水單位，市場(chǎng)機(jī)制能夠通過價(jià)格信號(hào)提高水資源有效集約節(jié)約利用水平。應(yīng)鞏固我國(guó)水權(quán)交易所的示范引領(lǐng)作用，加快推進(jìn)用水權(quán)交易系統(tǒng)和數(shù)字信息系統(tǒng)的互聯(lián)互通，實(shí)施統(tǒng)一的用水權(quán)交易規(guī)則、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)規(guī)范，完善水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與水權(quán)金融產(chǎn)品設(shè)計(jì)，督促水儲(chǔ)機(jī)構(gòu)發(fā)揮中介作用，促進(jìn)企業(yè)、銀行、交易所三方合作，嘗試衍生類水權(quán)金融產(chǎn)品在各試點(diǎn)的推廣，提升用水權(quán)交易的活躍度和流動(dòng)性，激發(fā)用水權(quán)交易市場(chǎng)的內(nèi)在活力。

（三）提高政府對(duì)用水權(quán)交易市場(chǎng)的監(jiān)管效能

政府對(duì)用水權(quán)交易市場(chǎng)的監(jiān)管是由水行政主管部門運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)和行政手段，對(duì)用水權(quán)交易主體、客體、平臺(tái)和價(jià)格的監(jiān)管。一方面，逐步完善用水權(quán)交易的社會(huì)監(jiān)管機(jī)制。我國(guó)存在各類環(huán)境公益組織，但這些組織在用水權(quán)交易市場(chǎng)監(jiān)管中并未充分發(fā)揮作用。在水權(quán)制度建設(shè)中，不能忽視公眾的環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境參與權(quán)。因此，政府需高度重視并以政策規(guī)范的形式規(guī)定公眾的各項(xiàng)權(quán)利，公眾需主動(dòng)參與用水權(quán)交易市場(chǎng)監(jiān)管。另一方面，加強(qiáng)用水權(quán)交易價(jià)格監(jiān)管。價(jià)格受市場(chǎng)供求關(guān)系普遍規(guī)律的影響，而水資源優(yōu)化配置則依賴市場(chǎng)機(jī)制穩(wěn)健運(yùn)作和長(zhǎng)期穩(wěn)定價(jià)格信號(hào)的引導(dǎo)。因此，為確保政府調(diào)控用水權(quán)交易價(jià)格行為的有效性，應(yīng)出臺(tái)相應(yīng)的法律法規(guī)解決當(dāng)前相關(guān)立法不足問題，確保政府對(duì)交易價(jià)格行為的干預(yù)有足夠的法律支撐。

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Review， Experience Summary and Lessons for Reform of the Development Process of Foreign Water Rights System

SU Zhaoxian，DING Xinrui，SI Baojiang

（School of Public Administration， North China University of Water Resources and Electric Power， Zhengzhou 450046， China）

Abstract：

The construction of an efficient water rights system is crucial for countries worldwide to allocate water resources effectively through the property rights framework. While the water rights system in China was established in the early 21st century， it has encountered challenges such as slow water rights allocation， limited transaction activity， and market pricing deviations. It is important to reflect upon the successes and failures of water rights systems in other countries. Therefore， this paper selects 10 representative countries from Asia， Africa， Europe，" America， and Oceania as case studies， summarizes the commonalities and differences in the development experiences of water rights systems across continents and countries， aiming to provide insights for the high-quality development of China’s water rights system. The study reveals that the development of water rights systems in foreign countries primarily stems from a shift from government-led centralized management to market-driven decentralized management， which creates an environment favorable for the growth of water rights systems characterized by perfect government regulation and efficient market operation. Accordingly， China should establish a robust water rights allocation system， foster a localized water rights trading market， and enhance the government’s oversight of the trading market. These measures will contribute to promoting the quality and efficiency of China’s water rights system.

Key words：

the water rights system; experience summary; lessons for reform

（編輯：魏萌萌）