摘 要：政府購買公共服務(wù)中的各主體既相互獨(dú)立又密切銜接。只有從整體的視角建立起各個(gè)主體間協(xié)同治理的結(jié)構(gòu)，形成有效的多主體、全過程的治理鏈條，才能推動(dòng)政府購買公共服務(wù)的良性發(fā)展。SFIC模型認(rèn)為一個(gè)有效的協(xié)同治理需要具備起始條件、催化領(lǐng)導(dǎo)、制度保障和協(xié)同過程四個(gè)方面。借鑒SFIC協(xié)同治理模型，政府購買公共服務(wù)的協(xié)同治理需要通過樹立多元主體的協(xié)同治理理念、加強(qiáng)社會(huì)組織的能力建設(shè)、培育公眾的參與精神來創(chuàng)造協(xié)同治理的起始條件，還需要通過明確政府與社會(huì)組織的邊界以及構(gòu)建多元開放的公眾需求表達(dá)和決策參與的渠道來強(qiáng)化政府對(duì)購買公共服務(wù)協(xié)同治理的催化領(lǐng)導(dǎo);此外還需要通過構(gòu)建各主體協(xié)同的激勵(lì)機(jī)制、健全各主體協(xié)同的監(jiān)督機(jī)制來加強(qiáng)協(xié)同治理的制度保障并通過重視各主體間的信息共享、建立各主體間的信任機(jī)制來理順協(xié)同的過程。

關(guān) 鍵 詞：公共服務(wù);SFIC模型;協(xié)同治理

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2024）10-0070-10

自2013年9月國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》以來，購買公共服務(wù)已成為我國公共服務(wù)供給的主要方式。購買公共服務(wù)是指政府將部分公共服務(wù)通過一定的方式和程序交給具備條件的社會(huì)力量承擔(dān)，并向其支付相應(yīng)的費(fèi)用。這意味著傳統(tǒng)的政府單主體供給公共服務(wù)的模式被打破，開始向多主體合作的協(xié)同治理模式轉(zhuǎn)變。但由于制度路徑依賴以及政府自身的行政性質(zhì)的影響，在實(shí)際購買服務(wù)的過程中協(xié)同治理模式尚未完全建立。政府仍處于主導(dǎo)地位，社會(huì)組織作為公共服務(wù)的承接者對(duì)政府存在一定的依賴性，公眾則缺乏參與購買公共服務(wù)的積極性。這不僅影響了購買公共服務(wù)的效果，也與政府購買公共服務(wù)的初衷背道而馳。購買公共服務(wù)中的各主體既相互獨(dú)立又密切銜接，只有從整體的視角建立起多元主體協(xié)同治理結(jié)構(gòu)，形成有效的多主體、全過程的治理鏈條，才能推動(dòng)政府購買公共服務(wù)的良性發(fā)展。因此，筆者立足于已有的相關(guān)研究，通過引入SFIC模型分析購買公共服務(wù)過程中各主體協(xié)同共治的困境，進(jìn)而探討政府購買公共服務(wù)協(xié)同治理的路徑。

一、協(xié)同治理：政府購買公共服務(wù)的應(yīng)有之義

改革開放以來，我國逐步形成了以政府為主導(dǎo)、社會(huì)參與的公共服務(wù)供給模式。但與公眾日益增長的公共服務(wù)需求相比，某些領(lǐng)域的公共服務(wù)仍存在供給效率不高、規(guī)模不足和發(fā)展不均衡等問題，迫切需要?jiǎng)?chuàng)新公共服務(wù)供給的方式，構(gòu)建多層次多方式的公共服務(wù)供給體系。政府購買公共服務(wù)通過整合利用社會(huì)資源、增強(qiáng)公眾參與意識(shí)創(chuàng)新了公共服務(wù)供給的方式，對(duì)于提高公共服務(wù)供給的效率和質(zhì)量具有重要的意義。政府不再是公共服務(wù)供給的壟斷者，公眾也不再是公共服務(wù)供給的旁觀者，而是通過政府、社會(huì)組織和公眾通力協(xié)作、責(zé)任共擔(dān)、利益共享實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的有效供給。

（一）協(xié)同治理有利于購買項(xiàng)目的界定與實(shí)施

政府購買公共服務(wù)最終要回歸人的需要和社會(huì)價(jià)值。購買公共服務(wù)的成敗不僅僅在于是否有效率地提供了公共服務(wù)，還在于所提供的公共服務(wù)是否能滿足公眾的需求。只有清楚地界定公眾的需求，才能明確政府應(yīng)該“買什么”，從而實(shí)現(xiàn)政府所購買的服務(wù)項(xiàng)目與公眾需求的精準(zhǔn)對(duì)接。政府長期接觸公眾，對(duì)公眾有何種公共服務(wù)需求以及需求的迫切程度更為了解;社會(huì)組織憑借其彈性化的組織結(jié)構(gòu)以及專業(yè)的技術(shù)優(yōu)勢，能夠整合公眾的需求并向政府提供建議;公眾作為購買公共服務(wù)的直接受益者，其參與到政府購買公共服務(wù)的決策制定能夠?qū)⒄徺I公共服務(wù)質(zhì)量與公共需求滿足程度相連接。[1]政府自上而下的需求調(diào)查、公眾自下而上的需求表達(dá)與社會(huì)組織上下貫通的需求整合相互協(xié)同，能夠精準(zhǔn)地把握公眾的需求，避免政府所購買的服務(wù)成為公眾的“不稱心的禮物”。

在購買項(xiàng)目的實(shí)施過程中，政府作為委托人具有對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的整個(gè)過程進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力;社會(huì)組織作為項(xiàng)目的直接實(shí)施者占據(jù)信息的優(yōu)勢地位，熟知項(xiàng)目實(shí)施的具體情況;公眾作為服務(wù)對(duì)象對(duì)實(shí)施項(xiàng)目的行為和質(zhì)量最有發(fā)言權(quán)。政府與社會(huì)組織和公眾之間的協(xié)同治理，能夠連通各個(gè)主體的資源優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)權(quán)力和資源的共享，最終確保購買項(xiàng)目的順利實(shí)施。

（二）協(xié)同治理有利于購買項(xiàng)目的監(jiān)督和評(píng)估

政府購買公共服務(wù)并不意味著政府的“空心化”，相反，政府作為公共利益的代表在購買公共服務(wù)的過程中要起到統(tǒng)籌全局的作用，從而確保購買公共服務(wù)的質(zhì)量。社會(huì)組織為了維護(hù)自身的利益，在招投標(biāo)的過程中更為關(guān)注政府在購買公共服務(wù)中是否存在一些不規(guī)范的行為、其他競爭者參與招投標(biāo)的過程是否合法合規(guī)。公眾作為購買公共服務(wù)的終端受益者和初始委托人，則對(duì)政府所購買的服務(wù)是否是他們所需要的以及社會(huì)組織提供的公共服務(wù)的質(zhì)量最有發(fā)言權(quán)?？傊髦黧w都有其監(jiān)督的優(yōu)勢和側(cè)重點(diǎn)。各主體協(xié)同參與到購買公共服務(wù)的監(jiān)督和評(píng)估中，能夠防范購買公共服務(wù)中出現(xiàn)的各種風(fēng)險(xiǎn)，提高公共服務(wù)的質(zhì)量。

二、基于SFIC模型的政府購買公共服務(wù)協(xié)同治理困境分析

SFIC模型是由Chris Ansell和Alison Gash所構(gòu)建的協(xié)同治理的一個(gè)經(jīng)典分析模型。該模型由起始條件（starting condition）、催化領(lǐng)導(dǎo)（facilitative leadership）、制度設(shè)計(jì)（institutional design）和協(xié)同過程（collaborative process）四個(gè)部分組成（見圖1）。其中，協(xié)同過程是該模型的核心部分，起始條件、制度設(shè)計(jì)和催化領(lǐng)導(dǎo)則是協(xié)同過程的影響因素和前提條件。伴隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推進(jìn)，購買公共服務(wù)初步形成了政府、社會(huì)組織與公眾之間共享權(quán)力、共擔(dān)責(zé)任的共建共治共享的格局。但從SFIC協(xié)同治理模型來看，三個(gè)主體間的協(xié)同在上述四部分中還存在一定的問題，阻礙了購買公共服務(wù)的良性發(fā)展。

（一）從起始條件角度分析

首先是主體地位的不對(duì)稱。購買服務(wù)的初衷是通過政府與社會(huì)組織的合作來提高公共服務(wù)供給的效率。雖然在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大背景下，政府已經(jīng)為社會(huì)組織“松綁”，從對(duì)社會(huì)組織的分類管理轉(zhuǎn)為嵌入型監(jiān)管。但目前來看，我國社會(huì)組織對(duì)政府仍存在一定的依賴性。無論是給社會(huì)組織“松綁”的直接注冊(cè)登記制度還是賦予社會(huì)組織獨(dú)立性的脫鉤管理抑或培育社會(huì)組織發(fā)展的購買公共服務(wù)制度都是政府推動(dòng)的社會(huì)組織管理制度的變遷。社會(huì)組織名義上作為承包商獨(dú)立地承接政府委托的公共服務(wù)，但實(shí)際上由于社會(huì)組織自身能力的不足，在購買公共服務(wù)的過程中對(duì)政府依賴性很強(qiáng)。這種地位的不對(duì)稱使得在購買公共服務(wù)的過程中政府與社會(huì)組織之間很難形成真正的合作關(guān)系。

其次是主體資源的不對(duì)稱。許多社會(huì)組織的生存與發(fā)展甚至完全依賴政府的資源。[2]他們不僅需要政府的財(cái)政補(bǔ)貼來獲得運(yùn)營經(jīng)費(fèi)，還需要依賴政府獲得資格認(rèn)可。社會(huì)組織只有具備了資格，才能參與到公共事務(wù)中。政府與社會(huì)組織資源的非對(duì)稱依賴關(guān)系使得協(xié)同治理要將平等的原則貫徹到不平等的現(xiàn)實(shí)中困難重重。

再次是主體動(dòng)機(jī)的不協(xié)同。利益相關(guān)者的動(dòng)機(jī)與行動(dòng)過程等是影響組織活動(dòng)目標(biāo)或績效的關(guān)鍵因素。[3]政府購買服務(wù)的動(dòng)機(jī)，尤其是部分地方政府購買公共服務(wù)的動(dòng)機(jī)具有一定的政績色彩。科層制的行政組織體系賦予了中央和上級(jí)政府對(duì)下級(jí)官員進(jìn)行考核和任命的權(quán)力。因此，一些地方政府推行購買公共服務(wù)的初衷不是為了提高公共服務(wù)供給的效率，而是為了緩解來自上級(jí)的政治壓力和績效考核，帶有明顯的政績色彩。行政組織承接項(xiàng)目的動(dòng)機(jī)是獲取承包項(xiàng)目的剩余價(jià)值來維持自身的生存和發(fā)展。公眾支持購買公共服務(wù)則是寄希望于政府購買公共服務(wù)能夠更好地滿足其需求。動(dòng)機(jī)的不協(xié)同使得多元主體在實(shí)際購買公共服務(wù)的過程中難以做到協(xié)同合作。

（二）從催化領(lǐng)導(dǎo)角度分析

SFIC模型認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)是促成各主體協(xié)同治理的關(guān)鍵因素。盡管近年來我國社會(huì)組織的數(shù)量不斷發(fā)展壯大，但由于社會(huì)組織的專業(yè)性和資金的限制，在一段時(shí)間內(nèi)政府在購買公共服務(wù)的過程中仍要扮演著協(xié)同的支持者和領(lǐng)導(dǎo)者的角色。在社會(huì)組織發(fā)展還不成熟的背景下，政府需要引導(dǎo)社會(huì)組織的發(fā)展并鼓勵(lì)其參與到社會(huì)事務(wù)的協(xié)同治理中。自2006年中國共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會(huì)第六次會(huì)議提出“健全社會(huì)組織，增強(qiáng)服務(wù)社會(huì)功能”以來，我國政府越來越注重與社會(huì)組織健康發(fā)展有關(guān)的制度建設(shè)。黨的十八大報(bào)告提出：“引導(dǎo)社會(huì)組織健康有序發(fā)展，充分發(fā)揮群眾參與社會(huì)管理的基礎(chǔ)作用?！盵4]黨的十九大報(bào)告又提出：“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局。加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制，提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平?！盵5]社會(huì)組織已經(jīng)站在新的歷史起點(diǎn)上，但由于傳統(tǒng)管理慣性的影響及社會(huì)組織自身發(fā)展的不成熟，政府對(duì)社會(huì)組織仍存懷疑。為了緩解這種張力，政府通常會(huì)“量身定做”承接主體的選擇標(biāo)準(zhǔn)，從而確保與其關(guān)系密切的競標(biāo)者從潛在的承接主體變成實(shí)際的承接主體。[6]這使得部分社會(huì)組織游離于購買公共服務(wù)的邊緣或者自愿成為政府的下級(jí)部門，最終將購買公共服務(wù)中的政府與社會(huì)組織之間的合作關(guān)系演變?yōu)橐环N新型的“行政主導(dǎo)”關(guān)系。

（三）從制度設(shè)計(jì)角度分析

某一領(lǐng)域相對(duì)穩(wěn)定的制度安排會(huì)引發(fā)該領(lǐng)域中相應(yīng)的行政行為。自1994年深圳市羅湖區(qū)在環(huán)保衛(wèi)生領(lǐng)域引入購買公共服務(wù)以來，我國先后出臺(tái)了一系列與購買公共服務(wù)相關(guān)的制度文件來推動(dòng)購買公共服務(wù)的良性發(fā)展。但因缺少對(duì)購買服務(wù)中各主體地位的明確界定，這些制度文件不僅沒有實(shí)現(xiàn)其預(yù)設(shè)的目標(biāo)，反而影響了主體間的有效協(xié)同互動(dòng)。以2014年財(cái)政部出臺(tái)的《關(guān)于推進(jìn)和完善服務(wù)項(xiàng)目政府采購有關(guān)問題的通知》為例，該文件只是規(guī)定在購買服務(wù)的績效評(píng)估環(huán)節(jié)應(yīng)按一定比例邀請(qǐng)服務(wù)對(duì)象參與并出具意見，但在需求確定、購買項(xiàng)目、篩選和服務(wù)項(xiàng)目生產(chǎn)環(huán)節(jié)，公眾和社會(huì)組織嚴(yán)重缺位，從而將本應(yīng)是多元主體合作購買服務(wù)的過程演變?yōu)椤按?施壓-取信”的過程。

（四）從協(xié)同過程角度分析

首先，缺少面對(duì)面的對(duì)話。所有的協(xié)同治理都需要各參與主體能夠進(jìn)行面對(duì)面的對(duì)話。面對(duì)面的平等對(duì)話能夠減少參與主體間的信息不對(duì)稱，有利于達(dá)成一致的目標(biāo)。購買公共服務(wù)是政府與社會(huì)組織合作供給公共服務(wù)，其典型特征就是明晰的公私邊界以及社會(huì)組織的平等參與。但在實(shí)際購買公共服務(wù)的過程中，社會(huì)組織缺少與政府直接對(duì)話的機(jī)會(huì)。政府會(huì)利用其主體優(yōu)勢以及慣性化的行政手段嵌入到社會(huì)組織的成立、社會(huì)組織的選擇以及購買合同的履行，從而將合作關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓芸仃P(guān)系。公眾則缺少與政府面對(duì)面對(duì)話的機(jī)會(huì)和動(dòng)機(jī)。一方面購買公共服務(wù)更多的是政府與社會(huì)組織互動(dòng)的場域，公眾缺乏直接參與的路徑。另一方面由于長期的依賴思維的影響，公眾已經(jīng)習(xí)慣于被動(dòng)地接受政府所提供的公共服務(wù)，缺少參與購買公共服務(wù)的主動(dòng)性和積極性。

其次，缺乏信任。信任是合作的前提。購買公共服務(wù)將一部分公共服務(wù)供給的責(zé)任轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織并向其支付一定的費(fèi)用。這意味著公共資金的使用權(quán)從政府轉(zhuǎn)向了社會(huì)組織。但目前我國社會(huì)組織的資金監(jiān)管體系不夠健全，社會(huì)組織的自我監(jiān)督和信息披露機(jī)制也不完善，政府對(duì)于由社會(huì)組織使用公共資金提供公共服務(wù)難以建立信任。公眾對(duì)社會(huì)組織也持有懷疑態(tài)度。由于對(duì)政府公共性的強(qiáng)信任，公眾習(xí)慣于由政府提供公共服務(wù)。加之社會(huì)組織人才隊(duì)伍和管理水平的良莠不齊以及近幾年爆出的各種各樣的慈善組織的不良信息，部分公眾對(duì)社會(huì)組織持懷疑態(tài)度，不愿意將自己的服務(wù)需求告知社會(huì)組織。

再次，各主體缺少對(duì)過程的投入熱情。各個(gè)參與主體對(duì)協(xié)同過程投入的熱情的高低是影響協(xié)同治理的重要因素。由于我國的社會(huì)組織的發(fā)展歷程比較曲折，大多數(shù)社會(huì)組織都面臨發(fā)育不成熟、資金不足等問題。獲得公共服務(wù)購買項(xiàng)目就成為他們安身立命的重要途徑。一旦社會(huì)組織中標(biāo)了政府購買公共服務(wù)的項(xiàng)目，不僅能獲得項(xiàng)目資金，還有稅收優(yōu)惠、場地支持等其他資源。這種工具理性的參與動(dòng)機(jī)使得社會(huì)組織為了獲取更多的項(xiàng)目資金，不顧自身的能力定位，主動(dòng)依附于政府，缺少與政府協(xié)同共治的熱情。

最后，難以達(dá)成共識(shí)。共識(shí)是合作的基礎(chǔ)，但由于不同主體的制度邏輯不同，他們對(duì)于購買公共服務(wù)的目的難以達(dá)成共識(shí)，從而影響合作的效果。對(duì)于政府而言，其推行購買公共服務(wù)的目的是更好地滿足公眾的需求，因此高效率地提供公共服務(wù)是政府關(guān)注的焦點(diǎn)。對(duì)于社會(huì)組織而言，拿到購買服務(wù)的項(xiàng)目從而獲得維持生存的資金才是關(guān)鍵。因此，他們關(guān)心的是項(xiàng)目的驗(yàn)收。公眾作為購買服務(wù)的受益者，他們對(duì)于所購買的服務(wù)有著更為直觀的感受，因而在整個(gè)過程中他們只關(guān)注購買服務(wù)的即時(shí)利益以及自身的獲益。

三、政府購買公共服務(wù)協(xié)同治理的優(yōu)化路徑

（一）創(chuàng)建購買公共服務(wù)協(xié)同治理的起始條件

⒈樹立多元主體協(xié)同治理理念。理念是行動(dòng)的先導(dǎo)。沒有協(xié)同理念，協(xié)作治理就如同無根之木、無源之水。因此購買公共服務(wù)的協(xié)同治理首當(dāng)其沖的是樹立多元主體的協(xié)同治理理念。一方面，要樹立資源相互依賴?yán)砟睢９卜?wù)需求的多樣化和個(gè)性化使得政府難以通過封閉的方式來滿足這些需求。政府必須重視并發(fā)揮體制外的力量。社會(huì)組織作為獨(dú)立于政府的體制外的力量具有靈活性、適應(yīng)性和志愿性等優(yōu)勢。政府可以借助社會(huì)組織的優(yōu)勢，通過整合政府與社會(huì)組織的資源，提高公共服務(wù)供給的滿意度。社會(huì)組織則可以通過參與購買公共服務(wù)獲得自身成長所需的資源。另一方面，要樹立平等互動(dòng)的理念。購買公共服務(wù)的初衷是構(gòu)建公共服務(wù)的多元主體合作供給機(jī)制。因此，政府不應(yīng)通過行政命令的方式對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行嵌入式控制，也不應(yīng)以行政目標(biāo)代替公眾需求，而是應(yīng)基于平等互利的理念，通過相互協(xié)商的方式明確購買的項(xiàng)目，以契約的形式明確社會(huì)組織的權(quán)利和責(zé)任。

⒉加強(qiáng)社會(huì)組織的能力建設(shè)。一方面，社會(huì)組織應(yīng)加強(qiáng)自身的“公共性”的價(jià)值自覺。購買公共服務(wù)將公共服務(wù)的供給主體延伸到了社會(huì)組織，相應(yīng)地公共服務(wù)的公共性也擴(kuò)散到了社會(huì)組織。社會(huì)組織在承接公共服務(wù)的供給中，應(yīng)以公共性作為其參與購買公共服務(wù)的價(jià)值指導(dǎo)，不能為了營利故意壓低服務(wù)的質(zhì)量、減少服務(wù)的頻次或人為地將弱勢群體排除在外。此外，社會(huì)組織還應(yīng)將滿足公眾的需求放在第一位。社會(huì)組織作為和公眾直接接觸的服務(wù)提供者，需要認(rèn)真開展面向公眾的需求調(diào)查，并將調(diào)查到的公眾需求進(jìn)行整合后以項(xiàng)目設(shè)計(jì)的方式反饋給政府，從而扮演著公眾需求的整合者和表達(dá)者的角色。另2f17fd5fefbc21aa80e01356080d9aab一方面，社會(huì)組織應(yīng)加強(qiáng)自身的能力建設(shè)。社會(huì)組織的能力建設(shè)需要“內(nèi)外兼修”?！皟?nèi)”是指社會(huì)組織要完善自身的內(nèi)部管理體系改革，擴(kuò)大資源的獲取渠道，避免對(duì)政府資源的過度依賴?！巴狻笔侵干鐣?huì)組織要注重自身專業(yè)能力的發(fā)揮，通過公開招聘和競爭上崗等方式自主組織人員的招聘，推進(jìn)人才隊(duì)伍的專業(yè)化水平，從而提高自身的專業(yè)能力和社會(huì)公信力。

⒊培育公民精神。購買公共服務(wù)的核心問題之一就是公眾如何以主體身份參與到購買公共服務(wù)中，通過有效的政治參與達(dá)到自治和對(duì)政府與社會(huì)組織的行為進(jìn)行有效監(jiān)督，從而在政府、社會(huì)組織和公眾之間建立動(dòng)態(tài)平衡的運(yùn)行機(jī)制，即公眾應(yīng)具備公民精神。公民精神的培育不僅需要公眾樹立正確的主體意識(shí)還需要公眾具備相應(yīng)的參與能力。主體意識(shí)就是公眾自覺認(rèn)識(shí)到作為主體的存在。實(shí)現(xiàn)從被動(dòng)的顧客向積極的公民轉(zhuǎn)變。公眾主體意識(shí)的培育需要學(xué)校、家庭、政府三方共同發(fā)力。家庭作為政治社會(huì)化的最初和影響最為直接的主體可以潛移默化地進(jìn)行公民意識(shí)的引導(dǎo);學(xué)校作為政治社會(huì)化的專門場所可以通過系統(tǒng)地開展以社會(huì)主義核心價(jià)值觀為主題的先進(jìn)文化思想教育，激發(fā)公眾的主體意識(shí);政府則可以通過各種政治實(shí)踐使公眾頭腦中固有的感性的主體意識(shí)上升為理性的主體意識(shí)。如果只是有參與的意識(shí)但缺少參與的能力，公眾仍很難以合理的方式進(jìn)行利益的表達(dá)，推動(dòng)購買公共服務(wù)協(xié)同治理的有效實(shí)現(xiàn)。公眾參與的能力與公眾參與的行為之間正向相關(guān)。因此，政府還應(yīng)通過各種渠道給予公眾在購買項(xiàng)目的決策中和社會(huì)組織的選擇中一定的發(fā)言權(quán)，并加強(qiáng)公眾對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)督和評(píng)估，從而讓公民的參與能力在實(shí)踐中得到提升。

（二）強(qiáng)化政府在購買公共服務(wù)協(xié)同治理中的催化領(lǐng)導(dǎo)

⒈政府應(yīng)優(yōu)化對(duì)社會(huì)組織的管理方式。一方面，雖然政府不再是公共服務(wù)的直接生產(chǎn)者，但政府作為公共利益的代表，在購買公共服務(wù)中應(yīng)以公共利益為出發(fā)點(diǎn)參與購買項(xiàng)目的設(shè)計(jì)并為項(xiàng)目的實(shí)施提供幫助。另一方面，政府應(yīng)尊重社會(huì)組織的獨(dú)立地位，給予其一定程度的自主權(quán)。購買公共服務(wù)需要社會(huì)組織以獨(dú)立的身份參與其中。但基于當(dāng)前我國的國情，社會(huì)組織的發(fā)展不能簡單地強(qiáng)調(diào)政府撤出，政府對(duì)社會(huì)組織適度的監(jiān)控是有必要的。只是不能再采取傳統(tǒng)的行政干預(yù)和單一的監(jiān)管模式，而是遵循“統(tǒng)一登記、分類管理”的基本原則。[7]對(duì)不同類的社會(huì)組織實(shí)施不同的管理政策和登記政策，避免社會(huì)組織管理的一刀切，并綜合運(yùn)用法律手段、經(jīng)濟(jì)手段、思想手段和行政手段實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)組織的管理，從而建立以組織發(fā)展為目標(biāo)、以規(guī)范監(jiān)管為手段、以風(fēng)險(xiǎn)控制為限度的社會(huì)組織管理制度。

⒉政府應(yīng)發(fā)揮公眾的參與作用。滿足公眾的需求是政府購買公共服務(wù)的出發(fā)點(diǎn)與立足點(diǎn)。[8]因而，在購買公共服務(wù)的實(shí)施過程中應(yīng)發(fā)揮公眾的參與作用。一方面，政府應(yīng)構(gòu)建多元開放的公眾需求表達(dá)和決策參與的渠道。政府可以借助政務(wù)系統(tǒng)、互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)、移動(dòng)客戶端和元計(jì)算共享平臺(tái)等自下而上地識(shí)別公眾的需求，鼓勵(lì)公民通過懇談會(huì)、政治辯論等渠道參與購買項(xiàng)目的論證。另一方面，政府還應(yīng)發(fā)揮公眾在項(xiàng)目評(píng)估驗(yàn)收中的作用。與專業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)不同，社會(huì)公眾的監(jiān)督與評(píng)價(jià)可能是碎片化的，但社會(huì)公眾的評(píng)價(jià)具有直接的參考價(jià)值。[9]政府可以通過開設(shè)舉報(bào)、投訴渠道等鼓勵(lì)公眾對(duì)社會(huì)組織提供公共服務(wù)的行為進(jìn)行監(jiān)督，并加大公眾滿意度在購買公共服務(wù)評(píng)估中的權(quán)重。

（三）完善政府購買公共服務(wù)協(xié)同治理的制度設(shè)計(jì)

⒈構(gòu)建各主體間協(xié)同的激勵(lì)機(jī)制。有效的激勵(lì)是促進(jìn)合作的動(dòng)力源泉，可以激發(fā)參與主體的“協(xié)同欲望”。從類型學(xué)上來看，激勵(lì)可以分為需求型激勵(lì)、過程型激勵(lì)、行為改造型激勵(lì)和綜合型激勵(lì)。購買公共服務(wù)中各個(gè)主體的需求不同，可以根據(jù)不同主體的需求進(jìn)行權(quán)變需求激勵(lì)。對(duì)政府而言，在設(shè)計(jì)官員績效考核指標(biāo)時(shí)應(yīng)以良好治理為目標(biāo)，突出購買項(xiàng)目的終端受益者即公眾的滿意度，從而引導(dǎo)政府端正購買公共服務(wù)的動(dòng)機(jī)。社會(huì)組織在購買公共服務(wù)中非常在意自己要面對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)。如果缺少必要的激勵(lì)來彌補(bǔ)社會(huì)組織的成本損失，那么其可能會(huì)選擇降低服務(wù)質(zhì)量。因此，滿足社會(huì)組織合理的經(jīng)濟(jì)利益的需求很有必要。此外，還可以采取過程激勵(lì)的方式來激勵(lì)社會(huì)組織投入的熱情。當(dāng)政府能夠獲得社會(huì)組織運(yùn)作的全部信息時(shí)，政府可以將過程的控制權(quán)轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織，只保留驗(yàn)收和制裁的權(quán)力。如果政府難以獲得社會(huì)組織運(yùn)作的相關(guān)信息，則將投入、生產(chǎn)等組織工作、資源調(diào)配相關(guān)的權(quán)力轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織，但保留產(chǎn)出和質(zhì)量控制等權(quán)力，從而既能通過授權(quán)的方式對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行激勵(lì)又能保證購買公共服務(wù)的質(zhì)量。

⒉健全各主體間協(xié)同的監(jiān)督和考評(píng)機(jī)制。對(duì)協(xié)同治理進(jìn)行績效評(píng)價(jià)是進(jìn)一步推動(dòng)協(xié)同治理發(fā)展、改善協(xié)同質(zhì)量的重要?jiǎng)恿褪侄巍?duì)協(xié)同治理的績效評(píng)價(jià)與評(píng)價(jià)單一組織的績效不同，其評(píng)價(jià)指標(biāo)更應(yīng)該體現(xiàn)作為過程的行為互動(dòng)以及作為結(jié)果的協(xié)同績效。從協(xié)同過程來設(shè)計(jì)指標(biāo)應(yīng)包括各主體對(duì)共同目標(biāo)的認(rèn)可程度、主體間資源交換的規(guī)模和效率、主體間為相互合作付出的成本、各主體對(duì)合作關(guān)系的主觀感知和滿意度以及是否愿意繼續(xù)合作的意愿。從結(jié)果來看，指標(biāo)應(yīng)包括各主體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度以及共同目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。對(duì)政府績效的改善應(yīng)以行政成本的降低、行政效率的提升以及政府為購買公共服務(wù)撥付的財(cái)政績效等為指標(biāo)。對(duì)社會(huì)組織績效的改善應(yīng)以社會(huì)組織獲得社會(huì)公眾和服務(wù)對(duì)象的認(rèn)可、獲得政府政策和資源支持、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的改善為指標(biāo)。購買公共服務(wù)的數(shù)量和種類的增長、公眾滿意度的提升則可以作為衡量共同目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的指標(biāo)。

（四）理順購買公共服務(wù)協(xié)同治理的協(xié)同過程

⒈重視各主體間的信息共享。建立和完善購買公共服務(wù)中各主體間的溝通和協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)相互間的信息共享和傳遞，能夠克服各主體間的信息不對(duì)稱并增進(jìn)主體間的相互信任，從而促進(jìn)合作關(guān)系的產(chǎn)生。首先，應(yīng)加強(qiáng)橫向上不同政府部門之間的信息共享。由于傳統(tǒng)的“條塊分割”制度的影響，不同的政府部門間存在數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、信息封鎖等問題。購買公共服務(wù)的協(xié)同治理需要跨越不同政府部門間的“信息鴻溝”，實(shí)現(xiàn)信息共享。可以通過引入大數(shù)據(jù)、云平臺(tái)技術(shù)建立跨層級(jí)和跨部門的一體化、標(biāo)準(zhǔn)化的購買公共服務(wù)政務(wù)數(shù)據(jù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)不同政府部門間的“并聯(lián)式”的業(yè)務(wù)流程。其次，應(yīng)加強(qiáng)政府與社會(huì)組織和公眾之間的信息共享。政府購買公共服務(wù)應(yīng)突出供給內(nèi)容設(shè)計(jì)的群策群力與信息共享，供給流程的多元參與互動(dòng)反饋。[10]購買公共服務(wù)不再是一個(gè)“黑箱”。政府、社會(huì)組織和公眾可以在互惠互利的基礎(chǔ)上通過交流、協(xié)商平等地參與到公共服務(wù)需求的表達(dá)、供給過程的優(yōu)化以及服務(wù)績效的改善。

⒉建立各主體間的信任機(jī)制。信任是合作的基礎(chǔ)。購買公共服務(wù)中各主體間信任關(guān)系的建立不能僅寄希望于權(quán)力，而是通過制定明確而又有規(guī)范力的制度來促進(jìn)各主體間相互信任的理性預(yù)期。從我國的實(shí)際情況來看，社會(huì)組織自身發(fā)展不成熟，這使得其不得不依賴政府來謀取自身的生存和發(fā)展所需要的資源。在缺少明確的制度規(guī)范或制度規(guī)范得不到有效遵守的情況下，政府可能會(huì)基于自己的主觀意愿來配置資源。因此，要構(gòu)建政府與社會(huì)組織之間的合作信任，建章立制是必然選擇。雖然國務(wù)院提出了“嚴(yán)格程序、競爭擇優(yōu)”等意見，但更多的是一些原則性的規(guī)定，還需要將其細(xì)化為可以用來指導(dǎo)實(shí)踐的具體制度。[11]所以應(yīng)在《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）中有關(guān)公開招標(biāo)程序的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)招投標(biāo)過程的公平競爭原則，明確要求政府在購買服務(wù)的過程中將招標(biāo)公告及時(shí)向社會(huì)公開，讓符合資質(zhì)的社會(huì)組織都有機(jī)會(huì)參與投標(biāo)并獲得公平的評(píng)審與中標(biāo)機(jī)會(huì)。對(duì)于未中標(biāo)的社會(huì)組織還要告知其原因和救濟(jì)途徑，從而使得《政府采購法》成為規(guī)制購買服務(wù)程序的法律依據(jù)。此外，還應(yīng)通過制定具有說服力的共同目標(biāo)來實(shí)現(xiàn)主體的社會(huì)共同體感，從而形成信任的心理基礎(chǔ)。購買公共服務(wù)中共同目標(biāo)的設(shè)置可以遵循社會(huì)建構(gòu)主義的途徑。社會(huì)建構(gòu)主義途徑建立在有關(guān)公共行政和組織理論的解釋性和批判性理論基礎(chǔ)之上的，它不太在意決策者是如何做出決策及對(duì)組織成員進(jìn)行控制，而是在意組織成員如何通過互動(dòng)交流和相互對(duì)話來協(xié)調(diào)自己與其他成員的關(guān)系，從而在相互理解和支持的基礎(chǔ)上制定一個(gè)大家都認(rèn)可的決策方案。購買公共服務(wù)的過程其實(shí)是政府、社會(huì)組織和公眾之間相互博弈的過程，不同的主體有著不同的目標(biāo)和利益訴求，如果各方堅(jiān)守自己的目標(biāo)，那么合作難以開展。因此，還應(yīng)為不同主體的利益表達(dá)提供一個(gè)平臺(tái)，使他們?cè)谙嗷f(xié)商中有效凝聚共識(shí)，增強(qiáng)共同感，從而為信任的建立奠定心理基礎(chǔ)。

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Research on Collaborative Governance of Government Purchasing Public Service Based on SFIC Model

Li Hongjia

Abstract： The actors of government purchasing public services are both independent and intimately connected. Only from the overall perspective， establishing the structure of multi-actor collaborative governance and forming an effective whole-process governance chain can we promote the benign development of the government purchasing public services. The SFIC collaborative governance model believes that an effective collaborative governance needs to have four aspects： starting conditions， catalytic leadership， institutional guarantee and collaborative process. Using the SFIC collaborative governance model for reference， in order to achieve collaborative governance， the government purchasing public services needs to establish the collaborative governance notion of multiple actors， to strengthen the capacity of social organizations， and cultivate the participation spirit of citizens. It is also necessary to strengthen the catalytic leadership of government over the collaborative governance of purchasing public services by clarifying the boundary between government and social organizations and promoting citizen participation. Furthermore， the incentive mechanism of different subjects can be constructed and the supervision anRp9nqxO2t1ZwWUJeCDAENA==d evaluation mechanism of different subjects can be improved to strengthen the institutional guarantee of collaborative governance. The collaborative governance of purchasing public services should also streamline the process of coordination by paying attention to the information sharing and establishing the trust mechanism among the subjects.

Key words： public service; SFIC model; collaborative governance

（責(zé)任編輯：董博宇）

作者簡介：李洪佳，管理學(xué)博士，天津外國語大學(xué)政治學(xué)與公共管理系副教授，研究方向?yàn)楹献髦卫怼?/p>

基金項(xiàng)目：國家社科基金一般項(xiàng)目“政府購買公共服務(wù)第三方績效評(píng)價(jià)的質(zhì)量評(píng)價(jià)研究”，項(xiàng)目編號(hào)：19BZZ090。