[摘要] 黨的二十屆三中全會(huì)就完善高水平對(duì)外開(kāi)放體制機(jī)制作出系統(tǒng)部署，明確提出以開(kāi)放促改革，建設(shè)更高水平開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制。制度型開(kāi)放是我國(guó)建設(shè)更高水平開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制的核心要義。當(dāng)前我國(guó)制度型開(kāi)放水平與國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則還存在差距。“十四五”時(shí)期，各地區(qū)圍繞貿(mào)易、投資、跨境資金流動(dòng)、人員進(jìn)出、運(yùn)輸來(lái)往自由便利和數(shù)據(jù)安全有序流動(dòng)開(kāi)展了諸多探索，但在關(guān)稅減免、海關(guān)監(jiān)管、負(fù)面清單管理、人員往來(lái)、資金進(jìn)出、數(shù)據(jù)流動(dòng)等方面的便利化水平，還有待進(jìn)一步提升。“十五五”時(shí)期，建議支持海南自貿(mào)港率先完善“零關(guān)稅、簡(jiǎn)稅制”制度，積極復(fù)制推廣“一線放開(kāi)、二線管住”海關(guān)監(jiān)管制度，穩(wěn)步提升服務(wù)業(yè)對(duì)外開(kāi)放水平，在人員進(jìn)出、運(yùn)輸來(lái)往自由便利領(lǐng)域加大開(kāi)放力度，積極拓展跨境資金流動(dòng)自由便利空間，建立和完善促進(jìn)數(shù)據(jù)安全有序流動(dòng)的制度體系，支持有條件的區(qū)域在國(guó)際經(jīng)貿(mào)新議題領(lǐng)域開(kāi)展壓力測(cè)試。

[關(guān)鍵詞] 制度型開(kāi)放 負(fù)面清單 區(qū)域開(kāi)放 高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則

[中圖分類號(hào)] F741；F744 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1004-6623（2024）05-0058-09

[作者簡(jiǎn)介] 盧偉，中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院國(guó)土開(kāi)發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所區(qū)域開(kāi)放室主任、研究員，研究方向：區(qū)域戰(zhàn)略、區(qū)域開(kāi)放、“一帶一路”等。

推動(dòng)制度型開(kāi)放是黨中央、國(guó)務(wù)院面對(duì)國(guó)際國(guó)內(nèi)發(fā)展環(huán)境變化，適時(shí)作出的重大戰(zhàn)略部署。制度型開(kāi)放順應(yīng)了我國(guó)由要素紅利向制度紅利轉(zhuǎn)換的客觀需要，是支撐我國(guó)由制造為主向服務(wù)為主變化的制度安排，是適應(yīng)國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則重構(gòu)的新趨勢(shì)。制度型開(kāi)放也是從以往“邊境”開(kāi)放向“境內(nèi)”開(kāi)放的拓展、延伸和深化。2018年10月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》，繪制了海南自貿(mào)港建設(shè)與發(fā)展的總藍(lán)圖，并提出了“五自由便利、一有序流動(dòng)”（即貿(mào)易、投資、跨境資金流動(dòng)、人員進(jìn)出、運(yùn)輸來(lái)往五個(gè)方面自由便利和數(shù)據(jù)安全有序流動(dòng)）和“零關(guān)稅、低稅率、簡(jiǎn)稅制”的制度型開(kāi)放重點(diǎn)方向和任務(wù)。除海南自貿(mào)港外，國(guó)家也支持其他有條件區(qū)域以“五自由便利、一有序流動(dòng)”為框架開(kāi)展制度型開(kāi)放相關(guān)壓力測(cè)試。系統(tǒng)性、競(jìng)爭(zhēng)性、風(fēng)險(xiǎn)性以及相對(duì)最優(yōu)的特征，決定了制度型開(kāi)放是“定制化”設(shè)計(jì)和非標(biāo)準(zhǔn)化的。在中央層面統(tǒng)籌考慮和謀劃與國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則對(duì)接方向和路徑的背景下，由于各地開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和承擔(dān)的開(kāi)放使命不同，其開(kāi)展壓力測(cè)試的方向既有共同點(diǎn)，也有各自的側(cè)重點(diǎn)。本文在梳理總結(jié)“十四五”時(shí)期我國(guó)重點(diǎn)區(qū)域開(kāi)放平臺(tái)①推動(dòng)制度型開(kāi)放進(jìn)展的基礎(chǔ)上，分析當(dāng)前我國(guó)不同區(qū)域推動(dòng)制度型開(kāi)放面臨的問(wèn)題，并提出“十五五”時(shí)期我國(guó)制度型開(kāi)放的方向和路徑。

一、“十四五”時(shí)期

我國(guó)各地區(qū)推動(dòng)制度型開(kāi)放進(jìn)展

1. 在“一線放開(kāi)、二線管住”制度框架下提升貨物貿(mào)易自由化便利化水平

“十四五”時(shí)期，我國(guó)各地推動(dòng)貨物貿(mào)易自由便利的政策措施包括海關(guān)監(jiān)管運(yùn)行模式、動(dòng)態(tài)清單管理、國(guó)際貿(mào)易“單一窗口”建設(shè)等方面。隨著以“單一窗口”為核心的貿(mào)易便利化管理制度由上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)推廣至全國(guó)，當(dāng)前不同區(qū)域推動(dòng)貨物貿(mào)易自由便利政策重點(diǎn)已側(cè)重在“一線放開(kāi)、二線管住”進(jìn)出口管理制度下開(kāi)展“零關(guān)稅”政策探索。國(guó)家層面明確探索“一線放開(kāi)、二線管住”進(jìn)出口管理制度的區(qū)域包括海南自貿(mào)港、橫琴、河套深圳園區(qū)和平潭。上海也在積極支持洋山特殊綜合保稅區(qū)探索“一線放開(kāi)、二線管住”相關(guān)制度創(chuàng)新。

“十四五”時(shí)期，海南自貿(mào)港在實(shí)行“一線放開(kāi)、二線管住”的進(jìn)出口管理制度及其配套政策上走在全國(guó)前列，不僅出臺(tái)三張“零關(guān)稅”清單，還實(shí)現(xiàn)了區(qū)內(nèi)加工增值超30%（含）的貨物免征進(jìn)口關(guān)稅政策的區(qū)域擴(kuò)圍，以及試點(diǎn)將部分商品不納入進(jìn)口配額總量管理，并取消部分商品進(jìn)口許可管理措施。橫琴的政策基本比照海南自貿(mào)港執(zhí)行，在實(shí)施“一線放開(kāi)、二線管住”的進(jìn)出口管理制度下，享受加工增值30%，進(jìn)口自用機(jī)器設(shè)備、零配件、基建物資免關(guān)稅政策，區(qū)別在于橫琴“零關(guān)稅”清單中不包括進(jìn)口交通工具及游艇。平潭和河套深圳園區(qū)具體的“零關(guān)稅”政策仍在設(shè)計(jì)中。結(jié)合國(guó)際旅游島建設(shè)和對(duì)臺(tái)融合發(fā)展的需要，平潭也在對(duì)免（保）稅和退稅貨物負(fù)面清單進(jìn)行調(diào)整。

2. 以跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單為統(tǒng)領(lǐng)，推動(dòng)各地差別化探索提升服務(wù)貿(mào)易自由化便利化水平

從綜合層面看，在上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)和海南自貿(mào)港先行先試的基礎(chǔ)上，我國(guó)出臺(tái)了全國(guó)版和自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)版跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單，在運(yùn)輸、金融和專業(yè)服務(wù)等領(lǐng)域作出了更高水平的主動(dòng)開(kāi)放安排，為我國(guó)全面深化跨境交付、境外消費(fèi)和自然人流動(dòng)模式下的跨境服務(wù)貿(mào)易對(duì)外開(kāi)放探索路徑。也要看到，現(xiàn)行自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)（港）跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單形式與國(guó)際法意義上負(fù)面清單的通行慣例存在差異（彭德雷和孫安藝，2024）。同時(shí)，2020年以來(lái)，全國(guó)共設(shè)立了28個(gè)服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展示范區(qū)，以全面取消、大幅放寬、有序放開(kāi)等方式，探索在運(yùn)輸、教育、醫(yī)療、金融、專業(yè)服務(wù)領(lǐng)域提升服務(wù)貿(mào)易自由化便利化水平。

從具體層面看，各領(lǐng)域探索有別。一是在電信服務(wù)領(lǐng)域，我國(guó)提出在海南自貿(mào)港和北京示范區(qū)開(kāi)放部分增值電信業(yè)務(wù)，逐步取消外資股比等限制，還允許在海南自貿(mào)港安全有序開(kāi)放基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)。目前的政策探索主要集中在增值電信業(yè)務(wù)的開(kāi)放上。二是在文化教育醫(yī)療服務(wù)領(lǐng)域，國(guó)家允許海南自貿(mào)港境外理工農(nóng)醫(yī)類高水平大學(xué)、職業(yè)院校獨(dú)立辦學(xué)，海南比勒費(fèi)爾德應(yīng)用科學(xué)大學(xué)成為我國(guó)境內(nèi)第一所境外高校獨(dú)立創(chuàng)辦的高等教育機(jī)構(gòu)；允許深圳、前海、南沙、河套探索與港澳開(kāi)展合作辦學(xué)，允許南沙建立醫(yī)療機(jī)構(gòu)“白名單”制度，擴(kuò)大香港“長(zhǎng)者醫(yī)療券”使用范圍；允許澳門(mén)在橫琴設(shè)置醫(yī)療機(jī)構(gòu)并使用指定急需相關(guān)藥品和器械；允許在北京示范區(qū)以外商獨(dú)資方式設(shè)立經(jīng)營(yíng)性職業(yè)技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。三是在金融服務(wù)領(lǐng)域，國(guó)家允許臨港新片區(qū)先行先試探索金融業(yè)對(duì)外開(kāi)放，積極落實(shí)放寬金融機(jī)構(gòu)外資持股比例、拓寬外資金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)范圍等措施；支持在雄安新區(qū)設(shè)立外商獨(dú)資或中外合資金融機(jī)構(gòu)，在符合條件的情況下盡快放寬或取消股比限制。但經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）發(fā)布的2022年《服務(wù)貿(mào)易限制指數(shù)（STRI）》顯示，我國(guó)在50個(gè)樣本國(guó)家商業(yè)銀行開(kāi)放度排名中居第42位，在保險(xiǎn)業(yè)開(kāi)放度排名中居第44位，限制指數(shù)仍處于全球較高水平（胡美華 等，2024）。四是在法律、仲裁等專業(yè)服務(wù)領(lǐng)域，允許境外知名仲裁及爭(zhēng)議解決機(jī)構(gòu)經(jīng)登記并備案后在臨港新片區(qū)內(nèi)設(shè)立業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)；支持南沙研究進(jìn)一步降低香港專業(yè)服務(wù)業(yè)在內(nèi)地提供服務(wù)的準(zhǔn)入門(mén)檻；支持在雄安新區(qū)設(shè)立國(guó)際性仲裁、認(rèn)證、鑒定權(quán)威機(jī)構(gòu)，探索建立商事糾紛多元解決機(jī)制；支持平潭設(shè)立海峽兩岸仲裁院，邀請(qǐng)兩岸法學(xué)家、律師參與組建，吸收優(yōu)秀臺(tái)灣籍及外籍人士擔(dān)任仲裁員。五是在數(shù)字服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域，鼓勵(lì)雄安新區(qū)、虹橋臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)申設(shè)國(guó)家數(shù)字服務(wù)出口基地，允許浦東新區(qū)探索數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理、數(shù)字身份國(guó)際認(rèn)證等，推動(dòng)數(shù)字貿(mào)易交付和結(jié)算便利化，建設(shè)數(shù)字貿(mào)易服務(wù)平臺(tái)。

3. 以外資準(zhǔn)入負(fù)面清單為統(tǒng)領(lǐng)，提升投資自由化便利化水平

“十四五”時(shí)期，我國(guó)探索提升投資自由化便利化水平的舉措，主要包括更新縮減外資準(zhǔn)入負(fù)面清單、實(shí)施市場(chǎng)準(zhǔn)入承諾即入制、探索投資自由制度、構(gòu)建公平競(jìng)爭(zhēng)制度和完善知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度。

在更新縮減外資準(zhǔn)入負(fù)面清單方面，最新發(fā)布的2024年版全國(guó)外資準(zhǔn)入負(fù)面清單限制措施由31條減至29條，制造業(yè)領(lǐng)域外資準(zhǔn)入限制措施實(shí)現(xiàn)“清零”。2013年以來(lái)，外資準(zhǔn)入負(fù)面清單經(jīng)歷多次“瘦身”，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)和自貿(mào)港版外資準(zhǔn)入負(fù)面清單縮減至27條和26條。從負(fù)面清單管理措施數(shù)量上看，我國(guó)負(fù)面清單開(kāi)放度在《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）成員國(guó)中處于中等水平，但負(fù)面清單管理措施僅對(duì)應(yīng)CPTPP附件I，關(guān)于未來(lái)是采取保留措施，還是更為寬松的禁止或限制措施并沒(méi)有列出（李計(jì)廣和張娟，2023）。在實(shí)施市場(chǎng)準(zhǔn)入承諾即入制方面，海南自貿(mào)港和橫琴、浦東新區(qū)提出實(shí)施市場(chǎng)準(zhǔn)入承諾即入制，深圳和浦東新區(qū)提出制定放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入特別措施清單，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)和平潭按照內(nèi)外資一致的原則，將外商投資項(xiàng)目由核準(zhǔn)制改為備案制。在投資自由制度方面，海南自貿(mào)港實(shí)行以過(guò)程監(jiān)管為重點(diǎn)的投資便利制度。在公平競(jìng)爭(zhēng)制度方面，海南自貿(mào)港提出強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位，確保各類所有制市場(chǎng)主體在要素獲取、標(biāo)準(zhǔn)制定、準(zhǔn)入許可、經(jīng)營(yíng)運(yùn)營(yíng)、優(yōu)惠政策等方面享受平等待遇，浦東新區(qū)和臨港新片區(qū)提出實(shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)的投資經(jīng)營(yíng)便利制度。

4. 從自貿(mào)賬戶體系、跨境投融資、跨境貿(mào)易結(jié)算等方面，提升跨境資金流動(dòng)自由化便利化水平

“十四五”時(shí)期，我國(guó)各地區(qū)探索資金自由便利的政策，集中在構(gòu)建多功能自由貿(mào)易賬戶體系、跨境投融資政策、跨境貿(mào)易結(jié)算、推進(jìn)金融改革等方面。

構(gòu)建多功能自由貿(mào)易賬戶體系方面，國(guó)家允許海南自貿(mào)港和橫琴構(gòu)建多功能自由貿(mào)易賬戶，允許虹橋符合條件的企業(yè)開(kāi)立自由貿(mào)易賬戶，允許深圳、浦東新區(qū)等地區(qū)開(kāi)展本外幣合一跨境資金池業(yè)務(wù)試點(diǎn)，支持浦東新區(qū)探索試點(diǎn)自由貿(mào)易賬戶的稅收安排。跨境投融資政策方面，國(guó)家允許海南自貿(mào)港、雄安新區(qū)、深圳、前海、河套、臨港新片區(qū)、平潭開(kāi)展合格境外有限合伙人（QFLP）試點(diǎn)，允許海南自貿(mào)港、南沙、臨港新片區(qū)開(kāi)展合格境內(nèi)有限合伙人（QDLP）試點(diǎn)，允許深圳開(kāi)展合格境內(nèi)投資企業(yè)（QDIE）試點(diǎn)。允許北京示范區(qū)內(nèi)銀行向境外機(jī)構(gòu)發(fā)放貿(mào)易融資貸款?？缇迟Q(mào)易結(jié)算方面，允許海南自貿(mào)港推動(dòng)跨境貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易和新型國(guó)際貿(mào)易結(jié)算便利化，開(kāi)展新型離岸國(guó)際貿(mào)易外匯管理，開(kāi)展貿(mào)易外匯收支便利化試點(diǎn)，允許橫琴、前海符合條件的機(jī)構(gòu)接入人民幣跨境支付系統(tǒng)，支持雄安新區(qū)穩(wěn)步開(kāi)展更高水平貿(mào)易投資人民幣結(jié)算便利化試點(diǎn)。在推進(jìn)金融改革方面，支持前海探索跨境貿(mào)易金融和國(guó)際支付清算新機(jī)制，支持浦東新區(qū)研究探索在中國(guó)外匯交易中心等開(kāi)展人民幣外匯期貨交易、簡(jiǎn)化外債登記改革、法定數(shù)字貨幣試點(diǎn)，在貿(mào)易結(jié)算、電商支付、碳交易、綠色電力交易等領(lǐng)域試點(diǎn)使用數(shù)字人民幣?？傮w來(lái)看，關(guān)于金融開(kāi)放的制度創(chuàng)新仍然存在一些碎片化的傾向，與實(shí)現(xiàn)金融制度型開(kāi)放所期望的系統(tǒng)性開(kāi)放效果的目標(biāo)差距較大（張方波，2023）。

5. 從出入境、停居留、就業(yè)創(chuàng)業(yè)執(zhí)業(yè)等環(huán)節(jié)，提升人員流動(dòng)自由化便利化水平

“十四五”時(shí)期，我國(guó)各地區(qū)探索人員流動(dòng)自由化便利化水平的舉措包括推動(dòng)外籍人員入出境和停居留便利、境外人才就業(yè)創(chuàng)業(yè)便利、放寬專業(yè)人才執(zhí)業(yè)限制等。

在人員出入境和停居留方面，從全國(guó)層面看，截至2024年7月，我國(guó)已在37個(gè)口岸對(duì)54個(gè)國(guó)家實(shí)施144小時(shí)過(guò)境免簽政策。從區(qū)域?qū)用婵?，海南自貿(mào)港便利化水平最高，實(shí)施了59國(guó)人員入境旅游免簽政策、停留時(shí)間延長(zhǎng)至30天，以及外國(guó)旅游團(tuán)乘坐郵輪入境15天免簽政策。同時(shí)，國(guó)家也支持虹橋、橫琴、河套深圳園區(qū)、浦東新區(qū)探索更加便利的出入境及停居留政策。境外人才就業(yè)創(chuàng)業(yè)便利化方面，國(guó)家允許海南自貿(mào)港對(duì)外籍人員赴自貿(mào)港的工作許可實(shí)行負(fù)面清單管理，允許臨港新片區(qū)探索實(shí)施外籍人員配額管理制度。海南自貿(mào)港、浦東新區(qū)、河套深圳園區(qū)均在積極探索放開(kāi)允許符合條件的外籍和港澳人士擔(dān)任法定機(jī)構(gòu)、企事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)法定代表人的限制。放寬專業(yè)人才執(zhí)業(yè)限制方面，海南自貿(mào)港、浦東新區(qū)、南沙、橫琴、前海均對(duì)符合條件的境外職業(yè)資格認(rèn)定實(shí)行認(rèn)可清單制度，其中海南認(rèn)可條目最多達(dá)219項(xiàng)。海南自貿(mào)港和臨港新片區(qū)還開(kāi)放境外人員參加職業(yè)資格考試。其中海南自貿(mào)港開(kāi)放38項(xiàng)、臨港新片區(qū)開(kāi)放3項(xiàng)。河套深圳園區(qū)對(duì)港澳職業(yè)資格人士建立“白名單”制度，平潭對(duì)臺(tái)建立職業(yè)資格采信制度。

6. 從登記、運(yùn)輸、加油、停靠等環(huán)節(jié)降本增效，提升運(yùn)輸自由化便利化水平

“十四五”時(shí)期，我國(guó)各地區(qū)在船籍港和啟運(yùn)港退稅、放開(kāi)沿海捎帶業(yè)務(wù)、允許在加注保稅（航）油和開(kāi)放航權(quán)方面開(kāi)展了政策探索。

船籍港退稅方面，國(guó)家允許海南自貿(mào)港建設(shè)“中國(guó)洋浦港”船籍港，境內(nèi)建造的船舶在“中國(guó)洋浦港”登記并從事國(guó)際運(yùn)輸?shù)膶?shí)行增值稅退稅；允許臨港新片區(qū)對(duì)境內(nèi)制造船舶在“中國(guó)洋山港”登記從事國(guó)際運(yùn)輸?shù)慕o予出口退稅。啟運(yùn)港退稅①方面，財(cái)政部允許在海南洋浦港、上海外高橋港區(qū)和洋山保稅港區(qū)離境的貨物試行啟運(yùn)港退稅；允許深圳鹽田港、大鏟灣港實(shí)施啟運(yùn)港退稅；允許南沙、前海對(duì)以大灣區(qū)9市37個(gè)港口為啟運(yùn)港，以廣州南沙保稅港區(qū)、深圳前海保稅港區(qū)為離境港的水運(yùn)貨物實(shí)行啟運(yùn)港退稅。放開(kāi)外籍船舶沿海捎帶業(yè)務(wù)方面，2019年7月，國(guó)家允許在臨港新片區(qū)研究在對(duì)等原則下允許外籍國(guó)際航行船舶開(kāi)展以洋山港為國(guó)際中轉(zhuǎn)港的外貿(mào)集裝箱沿海捎帶業(yè)務(wù)。截至2024年8月，已有馬士基、達(dá)飛船公司、太平船務(wù)三家外資班輪公司開(kāi)展沿海捎帶業(yè)務(wù)。2020年，國(guó)家允許僅涉及海南自貿(mào)港港口的外籍郵輪運(yùn)營(yíng)多點(diǎn)掛靠航線業(yè)務(wù)，允許中資郵輪運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)主體在海南三亞、?？卩]輪港開(kāi)展中資方便旗郵輪海上游業(yè)務(wù)。實(shí)施加注保稅油方面，國(guó)家允許符合條件的船舶在洋浦港加注保稅油實(shí)行出口退稅政策，賦予深圳國(guó)際航行船舶保稅加油許可權(quán)。2024年1月，國(guó)家提出在浦東新區(qū)試點(diǎn)開(kāi)展國(guó)際航行船舶保稅液化天然氣等新型燃料加注業(yè)務(wù)。加注保稅航油方面，國(guó)家允許進(jìn)出海南島國(guó)內(nèi)航線航班在島內(nèi)國(guó)家正式對(duì)外開(kāi)放航空口岸加注保稅航油，對(duì)其加注的保稅航油免征關(guān)稅、增值稅和消費(fèi)稅。昆明長(zhǎng)水、西安咸陽(yáng)、沈陽(yáng)桃仙、成都天府等國(guó)際機(jī)場(chǎng)也開(kāi)通了保稅航油供應(yīng)服務(wù)。開(kāi)放航權(quán)方面，海南成為我國(guó)大陸地區(qū)首個(gè)開(kāi)放客運(yùn)第七航權(quán)的省份，北京、上海、廣州、煙臺(tái)、武漢、廈門(mén)、?？?、天津、南京、銀川、哈爾濱、滿洲里、鄂爾多斯、鄭州、西安、杭州等城市也已開(kāi)放第五航權(quán)。

7. 在專用通道、安全管理、特定數(shù)據(jù)流動(dòng)、平臺(tái)和機(jī)制建設(shè)領(lǐng)域探索促進(jìn)數(shù)據(jù)安全有序流動(dòng)措施

“十四五”時(shí)期，我國(guó)各地區(qū)探索數(shù)據(jù)安全有序流動(dòng)的舉措，包括建設(shè)國(guó)際通信出入口局和專用通道、開(kāi)展數(shù)據(jù)跨境傳輸安全管理試點(diǎn)、探索數(shù)字產(chǎn)權(quán)保護(hù)與隱私保護(hù)、推動(dòng)特定領(lǐng)域數(shù)據(jù)跨境互聯(lián)互通試點(diǎn)、完善數(shù)據(jù)交易及共享平臺(tái)和機(jī)制。

建設(shè)國(guó)際通信出入口局和專用通道方面，國(guó)家允許海南自貿(mào)港設(shè)立國(guó)際通信出入口局，開(kāi)展國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)交互試點(diǎn)。允許雄安新區(qū)、河套深圳園區(qū)、虹橋、橫琴、臨港新片區(qū)建設(shè)國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)專用通道。開(kāi)展數(shù)據(jù)跨境傳輸安全管理試點(diǎn)方面，國(guó)家允許海南自貿(mào)港、雄安新區(qū)、橫琴、貴州開(kāi)展數(shù)據(jù)跨境傳輸安全管理試點(diǎn)。支持臨港新片區(qū)探索建立安全便利的數(shù)據(jù)流動(dòng)機(jī)制，允許建立數(shù)據(jù)保護(hù)能力認(rèn)證、數(shù)據(jù)流通備份審查、跨境數(shù)據(jù)流通和交易風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等數(shù)據(jù)安全管理機(jī)制。開(kāi)展數(shù)字產(chǎn)權(quán)保護(hù)與隱私保護(hù)方面，支持雄安新區(qū)持續(xù)跟蹤GDPR（歐盟通用數(shù)據(jù)保護(hù)規(guī)則）等全球數(shù)字貿(mào)易治理規(guī)則的變化，在數(shù)據(jù)中臺(tái)搭建、本地處理和存儲(chǔ)、源代碼托管、個(gè)人隱私保護(hù)等方面加快提出雄安方案。支持深圳率先完善數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度，探索數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)保護(hù)和利用新機(jī)制，建立數(shù)據(jù)隱私保護(hù)制度。開(kāi)展特定領(lǐng)域數(shù)據(jù)跨境互聯(lián)互通試點(diǎn)方面，支持橫琴加快實(shí)現(xiàn)科研、醫(yī)療等數(shù)據(jù)跨境安全有序流動(dòng)，支持前海試點(diǎn)征信數(shù)據(jù)等金融數(shù)據(jù)深港跨境流動(dòng)，支持河套深圳園區(qū)經(jīng)備案的科研機(jī)構(gòu)及企業(yè)在保障安全前提下，實(shí)現(xiàn)科學(xué)研究數(shù)據(jù)跨境互聯(lián)互通。允許上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)金融機(jī)構(gòu)向境外傳輸日常經(jīng)營(yíng)所需的數(shù)據(jù)。支持臨港新片區(qū)聚焦集成電路、人工智能、生物醫(yī)藥、總部經(jīng)濟(jì)等關(guān)鍵領(lǐng)域，試點(diǎn)開(kāi)展數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的安全評(píng)估。完善數(shù)據(jù)交易及共享平臺(tái)和機(jī)制方面，支持海南自貿(mào)港探索更加便利的個(gè)人信息安全出境評(píng)估辦法，開(kāi)展個(gè)人信息入境制度性對(duì)接，探索加入?yún)^(qū)域性國(guó)際數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)制度安排。允許前海研究推進(jìn)深港數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)合作，拓展深港數(shù)據(jù)融合應(yīng)用。

二、對(duì)區(qū)域制度型開(kāi)放理論和

實(shí)踐方向的再認(rèn)識(shí)

1. 通過(guò)特定區(qū)域開(kāi)展壓力測(cè)試進(jìn)而向全國(guó)復(fù)制推廣，成為我國(guó)探索制度型開(kāi)放的重要模式

當(dāng)前，中央政府根據(jù)我國(guó)對(duì)接國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則的需求，對(duì)制度型開(kāi)放進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，并放權(quán)地方政府在特定區(qū)域范圍內(nèi)設(shè)立自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)和自貿(mào)港等平臺(tái)，進(jìn)行相關(guān)政策的壓力測(cè)試。這成為我國(guó)漸進(jìn)式推動(dòng)制度型開(kāi)放的主要模式。其一方面是為全面深化改革擴(kuò)大開(kāi)放探索路徑，另一方面是為推動(dòng)加入高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)協(xié)定提供實(shí)踐支撐。黨的十八大以來(lái)，中央在全國(guó)設(shè)立了22個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)及海南自貿(mào)港，形成了覆蓋東西南北中、穩(wěn)步擴(kuò)大制度型開(kāi)放的試點(diǎn)格局。商務(wù)部統(tǒng)計(jì)顯示，2013—2023年10年間，共有302項(xiàng)制度創(chuàng)新成果從自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)走向全國(guó)。同時(shí)，我國(guó)也先后全面擴(kuò)圍了跨境電商綜合試驗(yàn)區(qū)、服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開(kāi)放綜合試點(diǎn)、國(guó)家進(jìn)口貿(mào)易促進(jìn)創(chuàng)新示范區(qū)等。這一模式也決定了各地制度型開(kāi)放的壓力測(cè)試領(lǐng)域和范圍主要是在國(guó)家對(duì)接《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）等國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則的范疇內(nèi)展開(kāi)，并不排除部分地區(qū)根據(jù)自身貨物、服務(wù)和運(yùn)輸領(lǐng)域自由便利需要，自主開(kāi)展制度型開(kāi)放的探索，如重慶依托中歐班列開(kāi)行積極探索鐵路提單信用證等陸上國(guó)際貿(mào)易規(guī)則，也可以納入制度型開(kāi)放的范疇。

2. 自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)和自貿(mào)港自主權(quán)限不高影響壓力測(cè)試效果

當(dāng)前，我國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)實(shí)施方案存在同質(zhì)化和表層化問(wèn)題，大部分集中在簡(jiǎn)化行政審批程序、推動(dòng)通關(guān)便利化和海關(guān)監(jiān)管制度改革，個(gè)性化措施較少。其原因在于我國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革權(quán)限尤其是立法權(quán)大多由中央政府掌握，地方自主改革創(chuàng)新空間有限。同時(shí)，部分自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)（港）受限于自身?xiàng)l件，缺乏開(kāi)展壓力測(cè)試的產(chǎn)業(yè)條件或商品要素跨境流動(dòng)規(guī)模基礎(chǔ)，存在一定程度的政策“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象，導(dǎo)致壓力測(cè)試效果并不顯著。此外，在協(xié)同監(jiān)管、標(biāo)準(zhǔn)流程、工作機(jī)制等方面，國(guó)內(nèi)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)（港）與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)差距依然明顯，與負(fù)面清單實(shí)施相配套的體制機(jī)制尚未完全建立，如自然人流動(dòng)政策、貨幣兌付政策、外國(guó)人員從業(yè)政策以及相關(guān)的教育、醫(yī)療、社會(huì)保障服務(wù)等（魏浩 等，2022），也導(dǎo)致壓力測(cè)試環(huán)境與高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則適用場(chǎng)景不符。

3. 不同地區(qū)對(duì)推動(dòng)制度型開(kāi)放的認(rèn)知和能力水平存在差異

受限于發(fā)展階段、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、資源稟賦，國(guó)內(nèi)不同地區(qū)對(duì)于推動(dòng)制度型開(kāi)放的認(rèn)知和實(shí)踐存在較大差異，在政策落實(shí)、行政審批效率、市場(chǎng)監(jiān)管等方面水平各異。這種區(qū)域間的不平衡使得部分地區(qū)的營(yíng)商環(huán)境仍不盡如人意，限制了外資企業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入和擴(kuò)展（張明和張哲，2023）。一些地方政府在政策執(zhí)行上存在不同部門(mén)權(quán)責(zé)范圍不清、行政越權(quán)問(wèn)題，導(dǎo)致對(duì)中央政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差。部分地方盡管商品和要素流動(dòng)型開(kāi)放規(guī)模和水平不高，卻持搶抓機(jī)遇的動(dòng)機(jī)，積極向上爭(zhēng)取一批制度型開(kāi)放的舉措和政策。這就是在認(rèn)知上把制度型開(kāi)放等同于過(guò)去的政策性開(kāi)放。在過(guò)去政策性開(kāi)放模式下，不同地區(qū)之間政策存在差異，在一定程度上強(qiáng)化了各地之間的利益差別和行政壁壘。而制度型開(kāi)放的本意是打破地方政策性保護(hù)，更好建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)，促進(jìn)內(nèi)循環(huán)，同時(shí)通過(guò)接軌國(guó)際規(guī)則和對(duì)標(biāo)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，更好暢通外循環(huán)（李雙雙，2023）。

三、當(dāng)前我國(guó)不同區(qū)域推動(dòng)

制度型開(kāi)放面臨的問(wèn)題

1.“一線放開(kāi)、二線管住”制度管理水平和效率有待提升

當(dāng)前，海南自貿(mào)港洋浦開(kāi)發(fā)區(qū)、?？诰C合保稅區(qū)、空港保稅區(qū)等“一線”尚未充分放開(kāi)，而“二線”管得過(guò)嚴(yán)，導(dǎo)致“一線”放不開(kāi)或者放開(kāi)效果不顯著（湯婧，2022）。部分企業(yè)反映海關(guān)對(duì)進(jìn)口商品貨物在“一線”“二線”重復(fù)查驗(yàn)，增加了進(jìn)口商品貨物流動(dòng)的困難。劉雨宵和張麗娜（2021）也認(rèn)為，洋浦保稅港區(qū)、?？诰C合保稅區(qū)等海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域雖取得一定成效，但推廣適用力度不足，未能在海南全島范圍內(nèi)形成監(jiān)管合力，并且通關(guān)手續(xù)繁雜嚴(yán)格，通關(guān)政策透明度不夠，法規(guī)規(guī)章公布速度慢等問(wèn)題仍然存在，通關(guān)便利化程度提升不明顯。海南現(xiàn)行口岸管理?xiàng)l例滯后，不能滿足“‘一線’放開(kāi)，‘二線’管住”的海關(guān)監(jiān)管特殊區(qū)域的要求（王翚和李世杰，2023）。

2.“零關(guān)稅”水平與國(guó)際最高貨物貿(mào)易便利化規(guī)則仍存在較大差距

CPTPP實(shí)行的原則是協(xié)定生效后立即執(zhí)行“零關(guān)稅”商品達(dá)到80%和最終執(zhí)行“零關(guān)稅”商品達(dá)到99%，我國(guó)貨物貿(mào)易自由化便利化水平最高的海南自貿(mào)港在封關(guān)運(yùn)作前后實(shí)行不同的監(jiān)管模式，封關(guān)運(yùn)作前以正面清單監(jiān)管模式為主，封關(guān)運(yùn)作后實(shí)行負(fù)面清單管理。目前，海南自貿(mào)港出臺(tái)的三張“零關(guān)稅”清單商品種類與CPTPP相比還有較大差距，且海南本土居民進(jìn)口消費(fèi)品正面清單也遲遲未出臺(tái)，這不符合全面零關(guān)稅的貨物貿(mào)易規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)（盧晉，2023）。除了在貨物貿(mào)易領(lǐng)域取消三項(xiàng)管制措施外，洋浦保稅港區(qū)仍沿用國(guó)家禁限進(jìn)出境貨物清單，禁限進(jìn)出境貨物數(shù)量比中國(guó)香港、新加坡多。當(dāng)前，我國(guó)在《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）中非零關(guān)稅數(shù)目786個(gè)，經(jīng)過(guò)篩選569個(gè)產(chǎn)品稅目難以實(shí)施零關(guān)稅，包括汽車及其零部件、紙制品。如果這569個(gè)產(chǎn)品保留關(guān)稅，零關(guān)稅數(shù)量可以達(dá)到93.1%（王曉紅 等，2023）。由此可見(jiàn)，如果堅(jiān)持零關(guān)稅的最低接受程度，海南自貿(mào)港零關(guān)稅稅目也不可能達(dá)到CPTPP的要求?？紤]到CPTPP各締約方立即實(shí)施零關(guān)稅的比重、關(guān)稅減讓過(guò)渡期存在較大差異，海南自貿(mào)港也需針對(duì)自身發(fā)展階段，逐步對(duì)標(biāo)國(guó)際最高貿(mào)易便利化的規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)厘定征稅目錄和進(jìn)出口商品清單的具體范圍。當(dāng)前，海南自貿(mào)港仍存在部分企業(yè)自用生產(chǎn)設(shè)備、租賃設(shè)備難以享受零關(guān)稅政策的情況。

3. 尚未有適用于國(guó)際協(xié)定的統(tǒng)一負(fù)面清單

目前，RCEP成員國(guó)中的澳大利亞、文萊、日本、新加坡等以及CPTPP所有成員國(guó)都采用了投資和服務(wù)貿(mào)易合一的負(fù)面清單，而我國(guó)負(fù)面清單存在多單并行、種類繁多的情況，如跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單與外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單分別獨(dú)立，外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單又分全國(guó)版、自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)、自貿(mào)港負(fù)面清單，且清單均立足于自主開(kāi)放，與高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則的負(fù)面清單還沒(méi)有有效對(duì)標(biāo)銜接。多單并行降低了清單透明度，增加了管理成本，使得清單對(duì)外資企業(yè)及外國(guó)服務(wù)供應(yīng)商的吸引力減弱，在一定程度上增加了對(duì)標(biāo)國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則的難度（李計(jì)廣和張娟，2023）。同時(shí)，與RCEP負(fù)面清單結(jié)構(gòu)相比，我國(guó)跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單沒(méi)有列出特別管理措施涉及的正面義務(wù)、政府層級(jí)和法律法規(guī)依據(jù)（李楊和任財(cái)君，2023）。海南自貿(mào)港跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單開(kāi)放水平接近RCEP，但與CPTPP成員國(guó)還有差距。CPTPP跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單中限制措施最少的新西蘭僅有4項(xiàng)，成員國(guó)平均在20項(xiàng)左右，而我國(guó)全國(guó)版和自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)版跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單共71條和68條。

4. 服務(wù)貿(mào)易總體限制水平依然較高

盡管2023年我國(guó)服務(wù)貿(mào)易限制指數(shù)（STRI）在多個(gè)領(lǐng)域有所降低，但總體限制仍高于OECD平均水平，特別是在電信、媒體、快遞、金融和法律等領(lǐng)域。中國(guó)歐盟商會(huì)發(fā)布的《商業(yè)信心調(diào)查2024》顯示，27%的被調(diào)查企業(yè)表示，市場(chǎng)準(zhǔn)入壁壘和投資限制成為在華開(kāi)展業(yè)務(wù)的主要障礙之一。制藥企業(yè)表示，跨國(guó)公司產(chǎn)品申請(qǐng)列入國(guó)家醫(yī)保藥品目錄方面挑戰(zhàn)較高，導(dǎo)致有關(guān)產(chǎn)品完全從市場(chǎng)上移除，即使成功進(jìn)入清單，依然無(wú)法進(jìn)入醫(yī)院采購(gòu)名單。醫(yī)療器械行業(yè)企業(yè)反映，進(jìn)口醫(yī)療設(shè)備缺乏市場(chǎng)準(zhǔn)入成為關(guān)鍵挑戰(zhàn)。58%的企業(yè)反映，受市場(chǎng)準(zhǔn)入限制等影響錯(cuò)過(guò)了2023年的發(fā)展商機(jī)，創(chuàng)下有記錄以來(lái)的第二高。其中，制藥和醫(yī)療器械行業(yè)錯(cuò)失商機(jī)比例分別高達(dá)93%、91%。

5. 跨境人員流動(dòng)和運(yùn)輸便利化水平有待進(jìn)一步提升

目前，我國(guó)在會(huì)計(jì)、法律、快遞、錄音動(dòng)畫(huà)等領(lǐng)域?qū)ψ匀蝗肆鲃?dòng)限制程度較高，與他國(guó)達(dá)成職業(yè)資格互認(rèn)的協(xié)定較為有限。對(duì)外籍人士在華就業(yè)原則上限于“特殊需要”，對(duì)學(xué)歷等有較高要求，且各省市無(wú)自主權(quán)，實(shí)行嚴(yán)格的配額制。從當(dāng)前自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)和自貿(mào)港認(rèn)可境外職業(yè)資格的清單來(lái)看，現(xiàn)階段單向認(rèn)可僅適用于專業(yè)化程度較高、域外經(jīng)驗(yàn)豐富等有限行業(yè)類別，多數(shù)非許可類的職業(yè)資格尚未納入適用范圍之中（賀小勇和牧夢(mèng)遙，2023）。部分區(qū)域在外國(guó)人永久居留資格的取得主體范圍方面有所擴(kuò)大，然而制度設(shè)計(jì)中仍存有待完善之處。國(guó)家層面尚無(wú)針對(duì)中資方便旗郵輪轉(zhuǎn)為從事國(guó)內(nèi)航線運(yùn)輸相對(duì)應(yīng)的進(jìn)出口貨物報(bào)關(guān)模式和稅收政策，企業(yè)引進(jìn)的中資郵輪無(wú)法辦理進(jìn)口報(bào)關(guān)手續(xù)。同時(shí)，郵輪的運(yùn)營(yíng)除需要接受交通運(yùn)輸主管部門(mén)的管理外，在海關(guān)、稅務(wù)、外匯管理及市場(chǎng)監(jiān)管等方面同樣受到規(guī)制。

6. 跨境數(shù)據(jù)有序流動(dòng)制度和規(guī)則尚待制定

按《數(shù)據(jù)安全法》規(guī)定，中國(guó)“重要數(shù)據(jù)”出境需進(jìn)行安全評(píng)估，但各行業(yè)領(lǐng)域數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)敏感程度不一且重要數(shù)據(jù)的定義范圍、安全評(píng)估流程標(biāo)準(zhǔn)等均不明確，導(dǎo)致數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估制度難以落地（聶新偉和盧偉，2024）。中國(guó)歐盟商會(huì)《商業(yè)信心調(diào)查2024》顯示，外資金融服務(wù)企業(yè)反映，由于“重要數(shù)據(jù)”的范圍尚未明確，無(wú)法確定必須通過(guò)安全評(píng)估的數(shù)據(jù)類型。當(dāng)前，我國(guó)數(shù)字貿(mào)易自由便利政策仍處于缺位狀態(tài)，在數(shù)字貿(mào)易方面還沒(méi)有相應(yīng)的制度與政策安排。同時(shí)，美國(guó)、歐盟分別以跨境隱私規(guī)則（CBPR）和通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例（GDPR）為基準(zhǔn)形成了一定范圍的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)“同盟”區(qū)域，對(duì)我國(guó)進(jìn)行數(shù)字技術(shù)封鎖打壓和數(shù)字貿(mào)易規(guī)則“規(guī)鎖”。2024年2月，美拜登政府發(fā)布行政令，限制乃至禁止中國(guó)（含香港和澳門(mén)）、俄羅斯等受關(guān)注國(guó)家及符合條件的主體獲取大量美國(guó)主體敏感個(gè)人數(shù)據(jù)及政府相關(guān)數(shù)據(jù)。本次新規(guī)管制范圍將擴(kuò)大至受關(guān)注國(guó)家主體對(duì)美國(guó)的投資活動(dòng)、在美國(guó)的商務(wù)活動(dòng)以及在美國(guó)設(shè)立主體并在美國(guó)本土的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，只要這些活動(dòng)涉及滿足特定條件的數(shù)據(jù)。

四、“十五五”時(shí)期

區(qū)域制度型開(kāi)放謀劃思路建議

（一）支持海南自貿(mào)港率先完善“零關(guān)稅、簡(jiǎn)稅制”制度

結(jié)合海南自貿(mào)港封關(guān)運(yùn)作，推動(dòng)零關(guān)稅制度從復(fù)合清單管理制度向單一清單管理制度轉(zhuǎn)變，研究制定進(jìn)口征稅商品目錄，將早期收獲階段的“零關(guān)稅”清單裁并或轉(zhuǎn)為進(jìn)口征稅商品目錄管理范圍，取消現(xiàn)行各類特定優(yōu)惠稅收政策并納入統(tǒng)一免稅范圍內(nèi)，逐步壓縮形成簡(jiǎn)短的負(fù)面清單關(guān)稅管理制度，除清單規(guī)定的商品、貨物外，真正落實(shí)“一線”備案式登記的零關(guān)稅準(zhǔn)入。進(jìn)一步推動(dòng)“簡(jiǎn)稅制”改革，將增值稅、消費(fèi)稅等五種稅費(fèi)簡(jiǎn)并，改為在貨物和服務(wù)零售環(huán)節(jié)征收銷售稅，在自貿(mào)港“一線”撤免進(jìn)口增值稅、消費(fèi)稅，全部商品無(wú)須申報(bào)和繳納進(jìn)口環(huán)節(jié)稅，在“二線”進(jìn)出區(qū)時(shí)切換稅收模式。研究制定限禁止進(jìn)出口貨物物品清單。將部分產(chǎn)品進(jìn)口許可審批權(quán)限下放給海南，進(jìn)一步放寬自貿(mào)港對(duì)原油、成品油、食糖、化肥的進(jìn)口配額管理以及本地種養(yǎng)殖農(nóng)產(chǎn)品的出口配額管理。

（二）積極復(fù)制推廣“一線放開(kāi)、二線管住”海關(guān)監(jiān)管制度

支持全國(guó)有條件的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)和綜合保稅區(qū)復(fù)制推廣海南自貿(mào)港“一線放開(kāi)、二線管住”海關(guān)監(jiān)管制度和區(qū)內(nèi)加工增值超過(guò)30%（含）的貨物免征進(jìn)口關(guān)稅政策。完善“一線”對(duì)外開(kāi)放功能，優(yōu)化“二線”監(jiān)管口岸布局，增設(shè)“二線”連通內(nèi)地功能，將“二線”口岸的出島和出區(qū)查驗(yàn)放在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)（港）指定口岸進(jìn)行試點(diǎn)，并與輸入地口岸管理做好銜接。分類實(shí)施口岸查驗(yàn)管理，提高“二線”口岸的運(yùn)轉(zhuǎn)效率。建立涵蓋外資、外匯、金融等多部門(mén)的聯(lián)合電子信息平臺(tái)，推進(jìn)國(guó)際貿(mào)易“單一窗口”向便利化、智能化和國(guó)際化方向發(fā)展，推動(dòng)“單一窗口”服務(wù)功能向全鏈條拓展，運(yùn)用人工智能、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈技術(shù)提高“單一窗口”智能化服務(wù)水平。進(jìn)一步拓寬現(xiàn)行海關(guān)認(rèn)證企業(yè)范圍，優(yōu)化企業(yè)信用管理制度。

（三）穩(wěn)步提升服務(wù)業(yè)對(duì)外開(kāi)放水平

對(duì)標(biāo)對(duì)接CPTPP、《數(shù)字經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（DEPA）等國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則關(guān)于服務(wù)貿(mào)易的開(kāi)放制度安排，推動(dòng)跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單和外資準(zhǔn)入負(fù)面清單“兩單”合一，進(jìn)一步細(xì)化服務(wù)部門(mén)分類，提高清單透明度。在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)復(fù)制推廣國(guó)際投資“單一窗口”建設(shè)，將外商投資從準(zhǔn)入、審批、促進(jìn)、保護(hù)、服務(wù)以及監(jiān)管等全過(guò)程覆蓋。持續(xù)推進(jìn)電信、醫(yī)療等領(lǐng)域擴(kuò)大開(kāi)放，逐步取消增值電信業(yè)務(wù)外資的合資要求和股比限制，在海南自貿(mào)港探索適度放寬基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)的外資準(zhǔn)入限制，在電信監(jiān)管框架、透明度紀(jì)律、市場(chǎng)準(zhǔn)入特別是國(guó)有控股比例等領(lǐng)域逐步對(duì)接CPTPP規(guī)則。在基因診斷與治療技術(shù)開(kāi)發(fā)和應(yīng)用等領(lǐng)域進(jìn)行擴(kuò)大開(kāi)放試點(diǎn)。在開(kāi)展外商獨(dú)資醫(yī)院試點(diǎn)基礎(chǔ)上，探索完善外資醫(yī)療機(jī)構(gòu)及其醫(yī)護(hù)人員管理辦法。穩(wěn)步放開(kāi)外資創(chuàng)辦學(xué)前教育、普通高中、高等教育限制，推動(dòng)與CPTPP締約方的學(xué)歷學(xué)位互認(rèn)、教育互學(xué)互鑒。開(kāi)放院線服務(wù)等內(nèi)容服務(wù)提供商的外資準(zhǔn)入。

（四）在人員進(jìn)出、運(yùn)輸來(lái)往自由便利領(lǐng)域加大開(kāi)放力度

進(jìn)一步擴(kuò)大144小時(shí)過(guò)境免簽政策適用口岸和國(guó)家，在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)和自貿(mào)港率先擴(kuò)大免簽事由并延長(zhǎng)停留期限。支持在浦東新區(qū)、虹橋、前海、雄安新區(qū)深入推進(jìn)國(guó)際人才領(lǐng)域系統(tǒng)集成性改革和更加自由便利的人員進(jìn)出政策，探索細(xì)化并豐富海外人才簽證類別和政策，完善外籍高端和專業(yè)人才來(lái)華工作、科研、交流的停居留政策，探索建立技術(shù)移民制度，研究進(jìn)一步賦予自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)（港）根據(jù)自身發(fā)展實(shí)際制定移民選擇標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)力。復(fù)制推廣工作許可負(fù)面清單管理制度，負(fù)面清單外不再對(duì)外國(guó)人工作進(jìn)行限制。支持海南自貿(mào)港、浦東新區(qū)動(dòng)態(tài)調(diào)整境外（國(guó)際）職業(yè)資格證書(shū)清單并實(shí)施相關(guān)便利政策，將多樣化的職業(yè)資格納入清單之中。積極擴(kuò)大第五航權(quán)開(kāi)放范圍，由授予特定地區(qū)開(kāi)放到賦予全國(guó)范圍開(kāi)放，即由“開(kāi)放為例外”到“限制為例外”。在海南以外的地區(qū)逐步試點(diǎn)第七航權(quán)的運(yùn)用。進(jìn)一步對(duì)中資外籍船舶制定新的捎帶規(guī)定。

（五）積極拓展跨境資金流動(dòng)自由便利空間

探索優(yōu)化資本項(xiàng)目下負(fù)面清單管理模式，進(jìn)一步放寬企業(yè)和個(gè)人外匯管理要求。率先在浦東新區(qū)、粵港澳大灣區(qū)等有條件的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)探索以負(fù)面清單為基礎(chǔ)的更高水平金融業(yè)開(kāi)放，擴(kuò)大外資金融機(jī)構(gòu)營(yíng)業(yè)范圍和期貨、債券等金融衍生品市場(chǎng)開(kāi)放，探索資本項(xiàng)目可兌換的實(shí)施路徑，提升本外幣一體化賬戶服務(wù)能力，探索開(kāi)展跨境資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)試點(diǎn)和放寬個(gè)人跨境交易政策。支持QFLP按照余額管理模式自由匯出匯入資金，推動(dòng)QDLP試點(diǎn)每年可按一定規(guī)則增發(fā)額度。支持具有自身特色和比較優(yōu)勢(shì)的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)優(yōu)質(zhì)境內(nèi)企業(yè)開(kāi)展境外上市、境外發(fā)債、全口徑跨境融資，適當(dāng)提高非金融企業(yè)跨境融資限額。建立適用法定數(shù)字人民幣的金融基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)，發(fā)展基于數(shù)字資產(chǎn)交易的跨境貿(mào)易支付，深化多邊央行數(shù)字貨幣橋項(xiàng)目的研究與試驗(yàn)。加強(qiáng)“一帶一路”共建國(guó)家人民幣離岸中心建設(shè)，發(fā)展人民幣離岸市場(chǎng)。

（六）建立和完善促進(jìn)數(shù)據(jù)安全有序流動(dòng)的制度體系

進(jìn)一步細(xì)化和明確數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)監(jiān)管中“重要數(shù)據(jù)”的類型和范疇，加快推動(dòng)銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)建立數(shù)據(jù)分類分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)并細(xì)化核心數(shù)據(jù)和重要數(shù)據(jù)范圍。強(qiáng)化對(duì)不同監(jiān)管部門(mén)發(fā)布的數(shù)據(jù)目錄的統(tǒng)籌銜接，支持外商投資企業(yè)與總部數(shù)據(jù)流動(dòng)。依托有條件的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)和海南自貿(mào)港，加快開(kāi)展數(shù)據(jù)確權(quán)、數(shù)據(jù)認(rèn)證、數(shù)據(jù)定價(jià)、數(shù)據(jù)交易、數(shù)據(jù)安全等數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)則制定，加快試點(diǎn)探索隱私和安全類規(guī)則、促進(jìn)和便利類規(guī)則，以及數(shù)字產(chǎn)品非歧視待遇等規(guī)則，探索對(duì)個(gè)人信息、重大數(shù)據(jù)進(jìn)行分類管理，對(duì)健康、職業(yè)、個(gè)性等敏感數(shù)據(jù)實(shí)行跨境傳輸評(píng)估許可，對(duì)非敏感數(shù)據(jù)率先允許其自由流動(dòng)及非本地化存儲(chǔ)。建立健全針對(duì)國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)專用通道數(shù)據(jù)流動(dòng)的監(jiān)管機(jī)制，支持國(guó)際通信、國(guó)際金融、跨境電商、跨境物流及服務(wù)外包等產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（七）支持有條件的區(qū)域在國(guó)際經(jīng)貿(mào)新議題領(lǐng)域開(kāi)展壓力測(cè)試

著力發(fā)揮區(qū)域開(kāi)放平臺(tái)為國(guó)家試制度的“試驗(yàn)田”作用，始終以對(duì)標(biāo)國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則開(kāi)展前瞻性探索，通過(guò)制度集成創(chuàng)新為全國(guó)提供壓力測(cè)試“樣本”。積極支持區(qū)域開(kāi)放平臺(tái)在政府補(bǔ)貼、勞工、政府采購(gòu)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、投資爭(zhēng)端解決等國(guó)際經(jīng)貿(mào)新議題領(lǐng)域開(kāi)展壓力測(cè)試。探索規(guī)范國(guó)有企業(yè)支持性政策，對(duì)商業(yè)類和公益類國(guó)有企業(yè)采取不同的補(bǔ)貼政策，以符合CPTPP的非商業(yè)援助例外豁免規(guī)定。探索完善國(guó)內(nèi)勞工制度和相關(guān)法律法規(guī)，加強(qiáng)勞工權(quán)益法治保障，建立與國(guó)際接軌并具有中國(guó)特色的現(xiàn)代勞工權(quán)益保障制度。擴(kuò)大政府采購(gòu)的定義和范圍，積極完善政府采購(gòu)協(xié)定的對(duì)標(biāo)進(jìn)程。在知識(shí)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、運(yùn)用和稅收政策等方面開(kāi)展制度創(chuàng)新化，深化新型知識(shí)產(chǎn)權(quán)法律保護(hù)試點(diǎn)，加快新興領(lǐng)域和業(yè)態(tài)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度建設(shè)。構(gòu)建公正高效、接軌國(guó)際的投資爭(zhēng)端解決機(jī)制，提升涉外商事仲裁國(guó)際化水平。

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Suggestions on the Planning Approach for Regional Institutional Opening-up

during the “15th Five-Year Plan” Period

Lu Wei

（Institute of Spatial Planning & Regional Economy， Academy of Macroeconomic Research， Beijing 100038）

Abstract： The Third Plenary Session of the 20th Central Committee of the Communist Party of China made systematic arrangements to improve the system and mechanism for high-level opening-up to the outside world， clearly proposing to promote reform through opening-up and build a new system of a higher-level open economy. Institutional opening-up is the core essence of China’s efforts to build a new system of a higher-level open economy. Currently， there is still a gap between China’s level of institutional opening-up and international high-standard economic and trade rules. During the “14th Five-Year Plan” period， various regions conducted numerous explorations regarding trade， investment， cross-border capital flows， freedom and convenience of personnel and transportation， and safe and orderly data flows. However， the level of facilitation in areas such as tariff reduction and exemption， customs supervision， negative list management， personnel movement， capital flows， and data flows still needs further improvement. During the “15th Five-Year Plan” period， it is recommended to support Hainan Free Trade Port in taking the lead in improving the “zero tariff， simplified taxation” system， actively replicate and promote the customs supervision system of “opening up the frontline and controlling the second line”， steadily enhance the level of opening-up of the service industry， intensify opening-up efforts in the areas of freedom and convenience for personnel and transportation， actively expand the scope of freedom and convenience for cross-border capital flows， establish and improve a system to promote safe and orderly data flows， and support qualified regions in conducting stress tests in the field of new international economic and trade issues.

Key words： Institutional Opening-up; Negative List; Regional Opening-up; High-standard Economic and Trade Rules

（收稿日期：2024-09-05 責(zé)任編輯：羅建邦）