[摘要]

公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)是非傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)的組成部分，一定情況下會(huì)威脅到國(guó)家總體安全。我國(guó)邊疆民族地區(qū)多處于邊境地帶，既是境外公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)向國(guó)內(nèi)輸入的脆弱性空間，又是防范化解境外公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)的安全屏障。那么，如何有效治理邊疆民族地區(qū)輸入型公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)是當(dāng)前亟須解決的重要問(wèn)題。從輸入型公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)的生成緣由、影響因素、發(fā)展態(tài)勢(shì)等方面分析，邊疆民族地區(qū)輸入型公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)治理需遵循出入境制度、婚育制度、就業(yè)制度、反走私制度、公共衛(wèi)生安全制度與社會(huì)公共安全制度。基于協(xié)同治理理論，在審視各項(xiàng)制度的基礎(chǔ)上，通過(guò)制度建設(shè)協(xié)同、制度運(yùn)行協(xié)同、制度保障協(xié)同構(gòu)建邊疆民族地區(qū)輸入型公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)的制度協(xié)同治理機(jī)制，為邊疆民族地區(qū)輸入型公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)治理提供可行方案。

[關(guān)鍵詞]

邊疆民族地區(qū)；輸入型公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)；制度協(xié)同；協(xié)同治理機(jī)制

中圖分類(lèi)號(hào)：C957 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1674-9391（2024）03-0039-07

基金項(xiàng)目：

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金西部項(xiàng)目“邊疆地區(qū)輸入型公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)的協(xié)同治理機(jī)制研究”（21XZZ007）階段性成果。

作者簡(jiǎn)介：周超（1968-），

男，廣西師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授、廣西師范大學(xué)應(yīng)急管理研究院研究員，博士，博士生導(dǎo)師，研究方向：地方社會(huì)治理；樊虎（1998-），男，廣西師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向：地方社會(huì)治理。

目前，世界正處于一個(gè)充滿(mǎn)易變性、不確定性、復(fù)雜性、模糊性的時(shí)代，即烏卡時(shí)代。[1]在此時(shí)代背景下，百年未有之大變局呈加速演進(jìn)態(tài)勢(shì)，世界所面臨的風(fēng)險(xiǎn)愈發(fā)復(fù)雜化、多樣化、復(fù)合化。黨的二十大報(bào)告指出：“我國(guó)發(fā)展進(jìn)入戰(zhàn)略機(jī)遇和風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)并存、不確定難預(yù)料因素增多的時(shí)期，各種‘黑天鵝’‘灰犀?！录S時(shí)可能發(fā)生”。[2]自2020年新冠肺炎疫情以來(lái)，公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)繼SARS事件后再次進(jìn)入人們的視野中心，我國(guó)對(duì)其重視程度亦達(dá)到新一輪頂峰?，F(xiàn)階段，盡管新型冠狀病毒感染在我國(guó)已納入“乙類(lèi)乙管”，但支原體肺炎、流行性感冒等接踵而至，公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)形勢(shì)依舊嚴(yán)峻，其治理工作仍需保持高壓態(tài)勢(shì)。

近年來(lái)，為推動(dòng)我國(guó)公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，學(xué)界圍繞公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)治理展開(kāi)了豐富的研究，主要集中于以下幾方面：一是關(guān)于公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)治理政策的研究。梳理和把握以往公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)治理的歷程與規(guī)律是提高其治理水平的基本前提，而研究相關(guān)治理政策不失為一種有效方式。從政策變遷視角看，我國(guó)公共衛(wèi)生治理政策自改革開(kāi)放以來(lái)已歷經(jīng)“緩慢起步——快速發(fā)展——調(diào)整完善——深化改革——戰(zhàn)略發(fā)展”等階段，總體上呈現(xiàn)應(yīng)急性演化趨勢(shì)。[3]從政策工具類(lèi)型看，我國(guó)公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)治理比較注重使用環(huán)境型、供給型政策工具，較少使用需求型政策工具，[4]政策工具間的組合運(yùn)用尚未達(dá)到最佳效果，應(yīng)充分發(fā)揮混合型政策工具在組合過(guò)程中的協(xié)調(diào)作用，[5]以對(duì)公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)治理提供有效政策支撐。二是關(guān)于公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)治理模式的研究。由于公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)具有傳播快、范圍廣、危害大等特性，單一主體難以對(duì)其進(jìn)行有效治理，亟須整合并協(xié)調(diào)多元主體共同參與治理，即采用整體性治理模式。[6]另外，從公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)的性質(zhì)看，它可歸入已知風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)別，也可歸入未知風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)別，當(dāng)面臨未知公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，應(yīng)采用預(yù)防型“權(quán)變”決策模式，以降低治理過(guò)程中因決策錯(cuò)誤而引發(fā)的損失。[7]無(wú)論是哪種治理模式，都會(huì)包含剛性與柔性?xún)煞N治理形態(tài)，可引入韌性治理作為兩者的整合形態(tài)，以增強(qiáng)治理模式的可持續(xù)性。[8]三是關(guān)于公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)治理路徑的研究。我國(guó)公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)治理正處于“事后處置”向“事前預(yù)防”的轉(zhuǎn)型階段，底線(xiàn)思維為其轉(zhuǎn)型提供了科學(xué)的路徑導(dǎo)向，不僅要以憂(yōu)患思維增強(qiáng)治理意識(shí)，還要以前瞻思維完善治理機(jī)制，更要以原則思維堅(jiān)守治理立場(chǎng)。[9]另外，公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)治理技術(shù)需隨時(shí)代發(fā)展而更迭，應(yīng)大力推動(dòng)數(shù)字賦能公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)治理，如以大數(shù)據(jù)技術(shù)打破部門(mén)間信息壁壘，并提高應(yīng)急管理效能。[10]需特別注意的是，在連鎖效應(yīng)下公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)常引發(fā)其他衍生性社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，并以鏈條式、樹(shù)狀式、網(wǎng)格式路徑擴(kuò)散，應(yīng)為其制定適宜的治理策略。[11]

通過(guò)梳理發(fā)現(xiàn)，我國(guó)公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)治理的研究成果頗為豐富，為其治理實(shí)踐提供了科學(xué)的理論指導(dǎo)，但公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)具有未知性，其未來(lái)發(fā)展變化是難以預(yù)測(cè)的，長(zhǎng)期看來(lái)，公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)治理仍具有較大研究空間。鑒于此，本研究欲在已有研究基礎(chǔ)上從研究地域、研究對(duì)象、研究方法等方面進(jìn)行研究創(chuàng)新，即在立足于邊疆民族地區(qū)的基礎(chǔ)上聚焦于輸入型公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)治理制度與協(xié)同治理有機(jī)結(jié)合，以構(gòu)建適用于我國(guó)邊疆民族地區(qū)輸入型公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)的制度協(xié)同治理機(jī)制，試圖在公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)治理上取得新突破。

一、邊疆民族地區(qū)輸入型公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)治理的制度審視

治理與制度呈辯證統(tǒng)一關(guān)系，即治理實(shí)踐推動(dòng)制度的形成，而治理實(shí)踐需依照制度展開(kāi)。[12]同理，在邊疆民族地區(qū)輸入型公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)治理中，勢(shì)必會(huì)在諸多方面形成制度，而一切治理實(shí)踐皆以相關(guān)制度為基本遵循，只有在有效的制度安排下實(shí)施治理，才能取得相應(yīng)的治理成效。那么，邊疆民族地區(qū)輸入型公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)治理需在何種制度下實(shí)施才能取得相應(yīng)成效？換言之，邊疆民族地區(qū)輸入型公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)治理中應(yīng)遵循的制度類(lèi)型有哪些？這些制度需在哪些方面加以完善？這是應(yīng)當(dāng)予以明確的。

我國(guó)邊疆民族地區(qū)多位于與他國(guó)接壤的邊境區(qū)域，既是我國(guó)對(duì)外開(kāi)放的前沿陣地，又是防范化解外部風(fēng)險(xiǎn)的安全屏障。隨著我國(guó)對(duì)外開(kāi)放水平不斷提高，邊疆民族地區(qū)所面臨的各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)隱患逐漸增加，其中，輸入型公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)呈復(fù)雜化、多樣化、隱蔽化的發(fā)展態(tài)勢(shì)。輸入型公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)，是指境外向國(guó)內(nèi)輸入的各類(lèi)公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)的總和。由此可知，如何在邊境地帶對(duì)該風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效防控是實(shí)施治理的首要重點(diǎn)，具體來(lái)說(shuō)，應(yīng)著重加大邊境地區(qū)出入境管控力度，力爭(zhēng)在第一道防線(xiàn)上對(duì)該風(fēng)險(xiǎn)實(shí)施源頭治理，盡可能地降低該風(fēng)險(xiǎn)成功輸入國(guó)內(nèi)的概率。然而，盡管在邊境地帶實(shí)施源頭治理能夠取得突出成效，但依舊難以防控全部公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)，終歸會(huì)有公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)成功輸入國(guó)內(nèi)，其主要原因?yàn)橛邢薜闹卫砹α繜o(wú)法對(duì)該風(fēng)險(xiǎn)實(shí)施全方位、全時(shí)段、全領(lǐng)域的全面防控，僅能對(duì)其實(shí)施重要方位、重要時(shí)段、重要領(lǐng)域的局部防控。綜觀境外公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)的輸入方式，病原體主要通過(guò)依附于出入境人員和物品輸入我國(guó)，進(jìn)而在境內(nèi)迅速傳播與擴(kuò)散。同時(shí)，邊疆民族地區(qū)受地理位置、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、風(fēng)俗習(xí)慣等影響，常出現(xiàn)非法跨境婚姻、非法務(wù)工、走私等違法犯罪現(xiàn)象，為境外公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)的輸入、擴(kuò)散與傳播提供了機(jī)會(huì)。另外，由于公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)具有不確定性、突發(fā)性、聯(lián)動(dòng)性等基本特性，在流動(dòng)過(guò)程中隨時(shí)可能導(dǎo)致突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)生，且在連鎖效應(yīng)的作用下，易引發(fā)社會(huì)公共安全事件，對(duì)邊疆民族地區(qū)社會(huì)發(fā)展乃至國(guó)家社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生嚴(yán)重威脅。

綜合看來(lái)，邊疆民族地區(qū)輸入型公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)具有不確定性、突發(fā)性、聯(lián)動(dòng)性等基本特性，可潛藏于社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)全過(guò)程。基于此，可從出入境、婚育、就業(yè)、走私、突發(fā)公共衛(wèi)生事件、社會(huì)公共安全事件等方面進(jìn)行制度考量，明確并審視邊疆民族地區(qū)輸入型公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)治理中應(yīng)遵循的制度，以提升其治理的系統(tǒng)性、全面性與有效性。

（一）出入境制度

出入境制度主要指以法律、規(guī)章、政策等形式對(duì)邊疆民族地區(qū)出入境相關(guān)事務(wù)的治理形成特定的制度安排，以在出入境方面有效規(guī)制輸入型公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)。出入境相關(guān)事務(wù)主要包括對(duì)出入我國(guó)邊境的人與物進(jìn)行嚴(yán)格邊防檢查，而如何檢查、檢查什么、誰(shuí)來(lái)檢查等問(wèn)題皆需專(zhuān)項(xiàng)制度對(duì)其作出相應(yīng)安排。多年來(lái)，我國(guó)在輸入型公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)治理情境下已逐漸形成了以《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》（后文簡(jiǎn)稱(chēng)《出境入境管理法》）、《中華人民共和國(guó)國(guó)境衛(wèi)生檢疫法（2018修訂）》等法律為主，《中華人民共和國(guó)出境入境邊防檢查條例》、《出入境郵輪檢疫管理辦法》等法規(guī)政策為輔的出入境制度，至此，邊疆民族地區(qū)出入境治理實(shí)現(xiàn)了從“松散無(wú)序”到“規(guī)范有序”的轉(zhuǎn)變，有效阻止了大量境外公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)輸入我國(guó)境內(nèi)。但是，邊疆民族地區(qū)分布于我國(guó)不同方位，面臨的出入境治理情形有所不同，而當(dāng)前出入境制度多從較為宏觀的層面出發(fā)，難以從微觀層面解決不同邊疆民族地區(qū)所面臨的不同困難。因此，應(yīng)在相關(guān)法律法規(guī)的大框架下根據(jù)邊疆民族地區(qū)具體治理情形，制定更加適用于本土的相關(guān)政策，加以完善出入境制度。

（二）婚育制度

婚育制度主要指以法律、規(guī)章、政策等形式對(duì)邊疆民族地區(qū)非法跨境婚育相關(guān)事務(wù)的治理形成特定的制度安排，以在婚育方面有效規(guī)制輸入型公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)。非法跨境婚姻在我國(guó)邊疆民族地區(qū)存續(xù)已久，受地方習(xí)俗、婚姻觀念等因素影響，境內(nèi)邊民多以“早婚早育”為目標(biāo)，為達(dá)成目標(biāo)，對(duì)婚配對(duì)象的健康標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于寬松，而婚配對(duì)象多以非法入境方式進(jìn)入我國(guó)，我國(guó)邊民無(wú)法帶其前往正規(guī)醫(yī)院進(jìn)行體檢，為輸入型公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)留下了漏洞。同時(shí)，大多數(shù)非法跨境婚姻以“事實(shí)婚姻”形式存在，若非法婚嫁的女性患有遺傳性疾病，其后代也將大概率患病。現(xiàn)階段，關(guān)于跨境婚姻的法律法規(guī)主要包括《中華人民共和國(guó)民法典》《婚姻登記條例》《中國(guó)邊民與毗鄰國(guó)邊民婚姻登記辦法》等，盡管對(duì)跨境婚姻相關(guān)事務(wù)起到一定規(guī)范作用，但并未取得突出成效，且所規(guī)范事務(wù)較為單一，主要圍繞婚姻登記事務(wù)展開(kāi)。另外，僅《中國(guó)邊民與毗鄰國(guó)邊民婚姻登記辦法》與邊疆民族地區(qū)跨境婚姻問(wèn)題直接關(guān)聯(lián)，其他法律法規(guī)則不具有針對(duì)性與具體性，且缺少與鄰國(guó)合作簽訂相關(guān)條例予以規(guī)范。因此，應(yīng)推動(dòng)我國(guó)與鄰國(guó)在跨境婚育相關(guān)事務(wù)上的合作，以加大打擊非法跨境婚姻力度，并在婚姻登記事務(wù)基礎(chǔ)上不斷擴(kuò)大事務(wù)覆蓋范圍，如對(duì)境外婚嫁女性的健康檢查作出相關(guān)規(guī)定。

（三）就業(yè)制度

就業(yè)制度主要指以法律、規(guī)章、政策等形式對(duì)邊疆民族地區(qū)非法務(wù)工相關(guān)事務(wù)的治理形成特定的制度安排，以在就業(yè)方面有效規(guī)制輸入型公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展，務(wù)工人員薪資水平得到提高，而部分鄰國(guó)雖以廉價(jià)勞動(dòng)力成本的優(yōu)勢(shì)引進(jìn)了勞動(dòng)密集型企業(yè)，但鄰國(guó)部分國(guó)民并不滿(mǎn)足于充當(dāng)廉價(jià)勞動(dòng)力，為賺取更多的薪酬，通過(guò)非法入境方式到我國(guó)境內(nèi)非法務(wù)工。同時(shí)，我國(guó)部分黑心企業(yè)為降低自身生產(chǎn)成本，通過(guò)非法途徑大肆招募境外非法務(wù)工人員，不僅無(wú)法給其辦理健康證，而且為其提供的住宿場(chǎng)所衛(wèi)生堪憂(yōu)，工廠(chǎng)淪為了病菌傳播的最佳場(chǎng)所。為規(guī)范外國(guó)人在我國(guó)就業(yè)的相關(guān)事宜，我國(guó)已出臺(tái)《外國(guó)人來(lái)華工作許可服務(wù)指南（試行）》《外國(guó)人在中國(guó)就業(yè)管理規(guī)定（2017修正）》等規(guī)章，對(duì)外國(guó)人在中國(guó)就業(yè)的申請(qǐng)、審批、管理等事宜進(jìn)行了規(guī)定，為該項(xiàng)工作的開(kāi)展提供了一定依據(jù)。另外，部分邊疆民族地區(qū)結(jié)合本地實(shí)際實(shí)施了一系列規(guī)定，如2017年云南德宏州發(fā)布《德宏州外籍人員入境就業(yè)（務(wù)工）管理辦法》。然而，相關(guān)規(guī)章多是為合法來(lái)華工作的外國(guó)人提供指導(dǎo)，對(duì)非法務(wù)工人員及其行為卻并未起到有效規(guī)制，且難以對(duì)非法招工企業(yè)起到打擊效果。因此，應(yīng)多從如何制止非法務(wù)工、非法招工等現(xiàn)象出發(fā)，制定非法務(wù)工、非法招工行為的專(zhuān)項(xiàng)懲治類(lèi)法律法規(guī)，不斷完善現(xiàn)有法律法規(guī)的具體內(nèi)容。

（四）反走私制度

反走私制度主要指以法律、規(guī)章、政策等形式對(duì)邊疆民族地區(qū)走私相關(guān)事務(wù)的治理形成特定的制度安排，以在走私方面有效規(guī)制輸入型公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)。一般來(lái)說(shuō)，邊疆民族地區(qū)輸入型公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)走私活動(dòng)傳入我國(guó)境內(nèi)的主要表現(xiàn)形式為把未經(jīng)檢疫的凍品禽肉、活體禽類(lèi)等偷運(yùn)境內(nèi)。由于走私貨物成本較低、數(shù)量較多，部分加工企業(yè)大量購(gòu)買(mǎi)走私凍肉制作食品，病毒借助食物為載體進(jìn)行傳播，引發(fā)多種傳染病，如我國(guó)《人畜共患傳染病名錄》中已納入24種相關(guān)疾病。①另外，邊疆民族地區(qū)毒品走私現(xiàn)象亦尤為嚴(yán)重。2022年以來(lái)，全國(guó)海關(guān)緝私部門(mén)共立案?jìng)赊k走私毒品犯罪案件1037起，查獲可卡因、冰毒等各類(lèi)毒品5.3噸②，大量毒品的流入嚴(yán)重威脅邊疆民族地區(qū)公共衛(wèi)生安全，是該地區(qū)艾滋病染病率居高不下的主要原因之一。當(dāng)前，我國(guó)與走私相關(guān)的法律法規(guī)包括《中華人民共和國(guó)刑法》《中華人民共和國(guó)海關(guān)法》等，雖對(duì)走私活動(dòng)的定罪、處罰等提供了相應(yīng)依據(jù)，但并不能有效降低走私活動(dòng)的發(fā)生頻率。因此，應(yīng)突破僅對(duì)走私活動(dòng)定罪、處罰的思路，向如何主動(dòng)反走私轉(zhuǎn)變，如制定一系列獎(jiǎng)懲條例，根據(jù)有關(guān)部門(mén)反走私成效進(jìn)行獎(jiǎng)懲，增強(qiáng)有關(guān)部門(mén)反走私的主動(dòng)性。同時(shí)，應(yīng)對(duì)反走私的具體行動(dòng)發(fā)布更加細(xì)致的指導(dǎo)與意見(jiàn)。

（五）公共衛(wèi)生安全制度

公共衛(wèi)生安全制度主要指以法律、規(guī)章、政策等形式對(duì)邊疆民族地區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的治理形成特定的制度安排，以在公共衛(wèi)生方面有效規(guī)制輸入型公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)。綜合看來(lái)，突發(fā)公共衛(wèi)生事件主要分為特別重大、重大、較大和一般四個(gè)等級(jí)，新冠肺炎疫情是近年來(lái)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的典型樣例。于我國(guó)邊疆民族地區(qū)而言，由于財(cái)政資金少、人才隊(duì)伍弱、基礎(chǔ)設(shè)施差等因素，導(dǎo)致其突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理能力低下，如新冠肺炎疫情期間，境外輸入引發(fā)本土疫情的案例反復(fù)出現(xiàn)，甚至存在某一邊境口岸城市短短幾月遭受數(shù)輪疫情的現(xiàn)象。如今，我國(guó)與突發(fā)公共衛(wèi)生事件相關(guān)的法律法規(guī)包括《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件交通應(yīng)急規(guī)定》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等，邊疆民族地區(qū)所屬省（自治區(qū)）份亦制定了系列規(guī)章，如《廣西壯族自治區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》、《云南省突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急規(guī)定》等，為突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對(duì)提供了科學(xué)方向與指導(dǎo)。但是，公共衛(wèi)生安全制度尚未完成從“后果控制”到“風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制”的轉(zhuǎn)變，[13]應(yīng)重點(diǎn)考慮如何從根本上提升邊疆民族地區(qū)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力，如對(duì)加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等提出具體指導(dǎo)意見(jiàn)，使邊疆民族地區(qū)具備主動(dòng)預(yù)防突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力。

（六）社會(huì)公共安全制度

社會(huì)公共安全制度主要指以法律、規(guī)章、政策等形式對(duì)邊疆民族地區(qū)社會(huì)公共安全的治理形成特定的制度安排，以在社會(huì)公共安全方面有效規(guī)制輸入型公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)。從歸屬關(guān)系看，公共衛(wèi)生安全是社會(huì)公共安全的重要組成部分，而公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)一旦爆發(fā)，并非僅影響公共衛(wèi)生安全，還會(huì)影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)心理、社會(huì)治安等，如新冠肺炎期間，受疫情防控影響，廣西東興口岸曾出現(xiàn)上千輛水果運(yùn)輸貨車(chē)滯留中越邊境的現(xiàn)象，嚴(yán)重阻礙了邊貿(mào)發(fā)展。另外，許多“三非”人員在僥幸心理的催動(dòng)下試圖趁亂作案，并協(xié)助他人偷越邊境，在一定程度上助長(zhǎng)了疫情的傳播。由于社會(huì)公共安全構(gòu)成要素較多，故圍繞社會(huì)公共安全形成的法律法規(guī)呈碎片化特征，相關(guān)領(lǐng)域的法律法規(guī)都能適用于社會(huì)公共安全治理，如《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》《中華人民共和國(guó)刑法》等，盡管社會(huì)公共安全各方面皆具有相應(yīng)法律法規(guī)，但嚴(yán)重缺乏整體性，難以充分發(fā)揮整體效應(yīng)。因此，應(yīng)在統(tǒng)籌劃分社會(huì)公共安全構(gòu)成要素的基礎(chǔ)上形成統(tǒng)一的社會(huì)公共安全相關(guān)法律法規(guī)，且需充分考慮邊疆民族地區(qū)與其他地區(qū)的不同之處，如有必要?jiǎng)t需在統(tǒng)一的法律法規(guī)基礎(chǔ)上做出補(bǔ)充規(guī)定。

基于系統(tǒng)論相關(guān)原理，整體的制度系統(tǒng)由多個(gè)不同的子系統(tǒng)組成，而子系統(tǒng)內(nèi)又各自包含具體的制度安排。[14]同理，出入境制度、婚育制度、就業(yè)制度、反走私制度、公共衛(wèi)生安全制度、社會(huì)公共安全制度就是邊疆民族地區(qū)輸入型公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)治理制度的六大子系統(tǒng)。若想把制度優(yōu)勢(shì)充分轉(zhuǎn)化為治理效能，關(guān)鍵在于六大子系統(tǒng)能夠真正形成有機(jī)整體，而非簡(jiǎn)單拼湊，即需構(gòu)建邊疆民族地區(qū)輸入型公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)的制度協(xié)同治理機(jī)制。

二、邊疆民族地區(qū)輸入型公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)下制度協(xié)同治理機(jī)制的構(gòu)建路徑

制度協(xié)同治理機(jī)制是指協(xié)同治理理論在治理制度中的有效運(yùn)用。在邊疆民族地區(qū)輸入型公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)治理情境下，可理解為出入境制度、婚育制度、就業(yè)制度、反走私制度、公共衛(wèi)生安全制度、社會(huì)公共安全制度等多元制度間形成協(xié)同治理機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)整體治理效能最大化。為有效構(gòu)建該制度協(xié)同治理機(jī)制，可通過(guò)制度建設(shè)協(xié)同推動(dòng)多元制度間建立協(xié)同關(guān)系，再通過(guò)制度運(yùn)行協(xié)同實(shí)現(xiàn)高效協(xié)同狀態(tài)，最后通過(guò)制度保障協(xié)同增強(qiáng)其可持續(xù)性和可發(fā)展性。

（一）制度建設(shè)協(xié)同：推動(dòng)多元制度間建立協(xié)同關(guān)系

制度建設(shè)協(xié)同是構(gòu)建邊疆民族地區(qū)輸入型公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)的制度協(xié)同治理機(jī)制的基本前提。一項(xiàng)有效的制度與一項(xiàng)無(wú)效的制度勢(shì)必?zé)o法建立協(xié)同關(guān)系，而一項(xiàng)高效的制度與一項(xiàng)低效的制度建立的協(xié)同關(guān)系也具有不穩(wěn)定性，只有當(dāng)多元制度間效率水平相近時(shí)，才能成功建立穩(wěn)定的協(xié)同關(guān)系。因此，只有推動(dòng)制度建設(shè)協(xié)同，多元制度間才能建立協(xié)同關(guān)系，從而滿(mǎn)足構(gòu)建該制度協(xié)同治理機(jī)制的前提條件。

一是維持制度內(nèi)容的先進(jìn)性。制度內(nèi)容的先進(jìn)性是指制度內(nèi)容與事物發(fā)展現(xiàn)狀相匹配，其內(nèi)部能夠形成統(tǒng)一、規(guī)范的內(nèi)容體系，以充分發(fā)揮對(duì)事物的規(guī)制作用。邊疆民族地區(qū)輸入型公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)一直處于絕對(duì)運(yùn)動(dòng)的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，而相關(guān)制度則處于相對(duì)靜止的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，其制度內(nèi)容已逐漸滯后于該風(fēng)險(xiǎn)的新樣態(tài)，如《出境入境管理法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《婚姻登記條例》等具體內(nèi)容皆已超過(guò)數(shù)十年未修正，導(dǎo)致其規(guī)制作用亦大幅削弱，須及時(shí)更新相關(guān)制度內(nèi)容，以維持制度內(nèi)容的先進(jìn)性，充分發(fā)揮對(duì)輸入型公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制作用。具體而言，應(yīng)立即修正立法時(shí)間較為久遠(yuǎn)的法律法規(guī)，根據(jù)邊疆民族地區(qū)輸入型公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)治理現(xiàn)狀動(dòng)態(tài)調(diào)整其具體內(nèi)容。同時(shí)，科學(xué)設(shè)置相關(guān)法律法規(guī)的修正時(shí)間，確保各項(xiàng)制度的內(nèi)容與最新治理情況相匹配。另外，應(yīng)推動(dòng)各項(xiàng)制度內(nèi)容朝體系化方向發(fā)展，如加快推進(jìn)反走私、社會(huì)公共安全等方面的立法進(jìn)程，彌補(bǔ)相關(guān)制度無(wú)國(guó)家法律的缺陷，使各項(xiàng)制度都形成以法律為主，其他法規(guī)、政策為輔的內(nèi)容體系，尤其在地方法規(guī)、政策方面，邊疆民族地區(qū)需在國(guó)家法律的總體框架下制定契合本土治理情形的法規(guī)、政策，以滿(mǎn)足本土治理主體的多樣化需求。

二是增強(qiáng)制度結(jié)構(gòu)的多元性。制度結(jié)構(gòu)的多元性是指某一制度整體并非僅包含單一制度，而是由兩種或兩種以上的制度構(gòu)成，此處主要指正式制度與非正式制度。通常來(lái)說(shuō)，正式制度代表著“剛”，通過(guò)“自上而下”實(shí)行，而非正式制度則代表著“柔”，通過(guò)“自下而上”實(shí)行。當(dāng)前邊疆民族地區(qū)輸入型公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)治理制度供給中明顯存在“重正式制度、輕非正式制度”的現(xiàn)象，多以法律、法規(guī)、政策等正式制度為主，過(guò)于輕視村規(guī)民約、風(fēng)俗慣例等非正式制度的約束作用，而邊疆民族地區(qū)的民族色彩濃重，具有獨(dú)特的生活習(xí)慣、風(fēng)俗習(xí)慣，往往實(shí)行非正式制度能夠取得更好的治理成效。因此，只有在制度上形成“自上而下”與“自下而上”的良性互動(dòng)，才能充分把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，應(yīng)立足于邊疆民族地區(qū)的特殊性，不斷加強(qiáng)非正式制度供給，彌補(bǔ)正式制度尚未覆蓋的空白之處，健全相關(guān)制度的主體結(jié)構(gòu)，以“剛?cè)岵?jì)”的方式治理輸入型公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)。

（二）制度運(yùn)行協(xié)同：維持多元制度間高效協(xié)同狀態(tài)

制度運(yùn)行協(xié)同是構(gòu)建邊疆民族地區(qū)輸入型公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)的制度協(xié)同治理機(jī)制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。只有制度系統(tǒng)內(nèi)不同子系統(tǒng)間運(yùn)行過(guò)程順暢，才能維持多元制度間高效協(xié)同狀態(tài)，其整體制度優(yōu)勢(shì)才能更好地轉(zhuǎn)化為治理效能。

一是劃分各項(xiàng)制度的重要等級(jí)。邊疆民族地區(qū)輸入型公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)治理制度主要可總結(jié)為六項(xiàng)制度類(lèi)型，雖分布于不同方面，但都以治理輸入型公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)為共同目標(biāo)，那這六項(xiàng)制度是否具有同等重要性呢？從制度的有效性來(lái)說(shuō)，制度間存在差異是制度具有有效性的前提條件，該差異通常視制度結(jié)構(gòu)、功能、環(huán)境等要素而定。同理，出入境制度、婚育制度、就業(yè)制度等六項(xiàng)制度作為同一制度系統(tǒng)的六大子系統(tǒng)，必定具有一定差異性，在整體制度系統(tǒng)中的重要性亦不相等。因此，只有合理劃分各項(xiàng)制度的重要等級(jí)，并有效整合各項(xiàng)制度的差異與共性，才能實(shí)現(xiàn)制度運(yùn)行協(xié)同，以維持多元制度間高效協(xié)同狀態(tài)。具體而言，可根據(jù)功能與作用對(duì)六項(xiàng)制度進(jìn)行重要等級(jí)劃分。毋庸置疑的是，出入境制度事關(guān)輸入型公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)傳播源頭，故一定是最重要的制度，其余五項(xiàng)制度則可根據(jù)實(shí)際治理形勢(shì)變化動(dòng)態(tài)調(diào)整重要等級(jí)。

二是創(chuàng)新區(qū)域協(xié)同運(yùn)行模式。由于我國(guó)邊疆民族地區(qū)分布于不同方位，不同邊疆民族地區(qū)在出入境、就業(yè)、婚育等六大方面的具體情況皆有所差異，若全部邊疆民族地區(qū)統(tǒng)一運(yùn)行相關(guān)治理制度，則可能出現(xiàn)相關(guān)制度所作出的制度安排與個(gè)別邊疆民族地區(qū)公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)治理現(xiàn)狀不相匹配的情形。因此，可創(chuàng)新區(qū)域協(xié)同運(yùn)行模式，即把我國(guó)邊疆民族地區(qū)按區(qū)域劃分成幾個(gè)部分，每個(gè)區(qū)域在總體制度框架下各自運(yùn)行相關(guān)治理制度。一般來(lái)說(shuō)，地理位置相近的邊疆民族地區(qū)在經(jīng)濟(jì)、文化等方面亦極為相近，可根據(jù)我國(guó)邊疆民族地區(qū)地理位置對(duì)其進(jìn)行區(qū)域劃分，如形成以西北、西南、東北等區(qū)域?yàn)橹鞯倪吔褡宓貐^(qū)團(tuán)體，各區(qū)域結(jié)合本區(qū)域內(nèi)輸入型公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)治理現(xiàn)狀調(diào)整相關(guān)制度內(nèi)容，區(qū)域內(nèi)邊疆民族地區(qū)則遵循并實(shí)行本區(qū)域調(diào)整后的相關(guān)制度，以增強(qiáng)制度的適用性與靈活性。

（三）制度保障協(xié)同：增強(qiáng)制度協(xié)同治理機(jī)制的可持續(xù)性與可發(fā)展性

制度保障協(xié)同是構(gòu)建邊疆民族地區(qū)輸入型公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)的制度協(xié)同治理機(jī)制的重要支撐。在構(gòu)建邊疆民族地區(qū)公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)的制度協(xié)同治理機(jī)制中，不僅要著眼于機(jī)制形成階段和機(jī)制運(yùn)行階段，更要注重如何增強(qiáng)機(jī)制的可持續(xù)性與可發(fā)展性，使該機(jī)制能夠?qū)斎胄凸残l(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行長(zhǎng)效治理。

一是促進(jìn)制度資源供給“量質(zhì)并行”。充分的資源供給是一切活動(dòng)順利開(kāi)展的必要條件，同理，邊疆民族地區(qū)輸入型公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)的制度協(xié)同治理機(jī)制若想得到持續(xù)發(fā)展，充分的資源不可或缺。在財(cái)力資源方面，應(yīng)加大政府對(duì)各項(xiàng)制度的財(cái)政投入，具體以中央政府為主、邊疆民族地區(qū)政府為輔進(jìn)行財(cái)政資金供給，以支撐各項(xiàng)制度的持續(xù)發(fā)展。同時(shí)，僅憑政府單方面投入是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需大力鼓勵(lì)社會(huì)資本積極參與，如成立為保障該制度協(xié)同治理機(jī)制持續(xù)運(yùn)行的公益性基金。另外，應(yīng)認(rèn)真考慮資金的分配問(wèn)題，可根據(jù)制度等級(jí)劃分予以配置資金數(shù)額。在人力資源方面，應(yīng)大力培養(yǎng)專(zhuān)業(yè)型人才不斷完善各項(xiàng)制度，政策制定者應(yīng)集思廣益，不僅要充分聽(tīng)取專(zhuān)家學(xué)者的完善意見(jiàn)，還要鼓勵(lì)一線(xiàn)人員積極反映在制度執(zhí)行過(guò)程中所發(fā)現(xiàn)的不妥之處，以實(shí)現(xiàn)制度精準(zhǔn)完善。

二是定期開(kāi)展制度評(píng)估工作。制度評(píng)估是推動(dòng)制度向更高層次進(jìn)階的重要步驟，若不對(duì)制度開(kāi)展科學(xué)評(píng)估工作，則無(wú)法發(fā)現(xiàn)當(dāng)前制度有何優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)，更加無(wú)法明確未來(lái)完善制度的方向。在制度評(píng)估工作中，需避免對(duì)相關(guān)制度的片面評(píng)估，應(yīng)對(duì)其進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)估，即并非簡(jiǎn)單地評(píng)判制度是否有效，而應(yīng)對(duì)其進(jìn)行深層次分析，如除達(dá)到預(yù)期制度效果外，是否還達(dá)到了預(yù)期之外的效果，并對(duì)所取得的效果進(jìn)行一定的性質(zhì)分析，進(jìn)一步測(cè)量該制度效果對(duì)公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)治理的影響程度。另外，還需對(duì)制度協(xié)同治理機(jī)制進(jìn)行評(píng)估，深入分析各項(xiàng)制度在協(xié)同過(guò)程中存在何種問(wèn)題，后續(xù)該如何對(duì)其進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。

三、結(jié)語(yǔ)

邊疆民族地區(qū)輸入型公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)治理是一項(xiàng)持續(xù)性工作，并非能夠一蹴而就。邊疆民族地區(qū)是防范輸入型公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)的第一道防線(xiàn)，若不能有效治理輸入型公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)，則會(huì)直接影響邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、文化等多方面發(fā)展，甚至對(duì)國(guó)家總體安全產(chǎn)生嚴(yán)重威脅。可嘗試從制度層面出發(fā)構(gòu)建制度協(xié)同治理機(jī)制，及時(shí)有效地治理邊疆民族地區(qū)輸入型公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)?？蛇m用于邊疆民族地區(qū)輸入型公共衛(wèi)生43f564ccf3f8781b8a0915cc35243548安全風(fēng)險(xiǎn)治理的制度主要包括出入境制度、婚育制度、就業(yè)制度、反走私制度、公共衛(wèi)生安全制度、社會(huì)公共安全制度等多元制度，這些制度并非是單獨(dú)分割存在的，而是同處于一個(gè)制度系統(tǒng)內(nèi)，互相之間具備一定的聯(lián)系，可通過(guò)制度建設(shè)協(xié)同使其建立有效協(xié)同關(guān)系，再通過(guò)制度運(yùn)行協(xié)同維持其高效協(xié)同狀態(tài)，最后通過(guò)制度保障協(xié)同增強(qiáng)機(jī)制可持續(xù)性與可發(fā)展性。

注釋?zhuān)?/p>

①資料來(lái)源：中國(guó)農(nóng)村網(wǎng).《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部公布新版〈人畜共患傳染病名錄〉》https：//www.crnews.net/cy/cm/949464_20220820014439.html.

②資料來(lái)源：中華人民共和國(guó)海關(guān)總署.《嚴(yán)厲打擊毒品犯罪 堅(jiān)決維護(hù)社會(huì)安全穩(wěn)定》http：//www.customs.gov.cn//customs/ztzl86/302414/302415/gmfc40/2813466/5130803/index.html.

參考文獻(xiàn)：

[1]江必新.烏卡時(shí)代的法治應(yīng)對(duì)[J].人民論壇，2021，（01）：6-8.

[2]習(xí)近平.高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第二十次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告[R].北京：人民出版社，2022.

[3]南銳，李艷.應(yīng)急與演化：改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)公共衛(wèi)生治理政策變遷研究[J].上海大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2023，40（01）：93-114.

[4]王淑君，鄭文靜，王琦琦，向祥龍，李俊琦，于石成.基于政策工具的突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)防范化解保障政策文本量化分析[J].疾病監(jiān)測(cè)，2023，38（01）：106-111.

[5]江亞洲，郁建興.重大公共衛(wèi)生危機(jī)治理中的政策工具組合運(yùn)用——基于中央層面新冠疫情防控政策的文本分析[J].公共管理學(xué)報(bào)，2020，17（04）：1-9+163.

[6]沈昊婧.基于公共風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的城市整體性治理[J].宏觀經(jīng)濟(jì)管理，2021，（10）：41-47+54.

[7]常健，付麗媛.應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生未知風(fēng)險(xiǎn)的“預(yù)防型”權(quán)變決策模式研究[J].天津社會(huì)科學(xué)，2021，（03）：64-71.

[8]王磊，王青蕓.韌性治理：后疫情時(shí)代重大公共衛(wèi)生事件的常態(tài)化治理路徑[J].河海大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2020，22（06）：75-82+111-112.

[9]范芙蓉，秦書(shū)生.底線(xiàn)思維視角下重大公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)防范探析[J].思想政治教育研究，2021，37（06）：103-108.

[10]宋勁松，夏霆.大數(shù)據(jù)對(duì)公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)治理的賦能機(jī)理研究——以新冠肺炎疫情防控為例[J].行政管理改革，2022，（04）：21-29.

[11]張春顏，王瑜.大規(guī)模突發(fā)公共衛(wèi)生事件下衍生社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的類(lèi)型與防控策略[J].中國(guó)行政管理，2022，（04）：131-138.

[12]劉良軍.把握“制度”與“治理”的辯證關(guān)系[J].江南論壇，2020，（01）：18-19+22.

[13]任穎.從“后果控制”到“風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制”：公共衛(wèi)生事件法律應(yīng)對(duì)模式轉(zhuǎn)型[J].中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2020，40（03）：174-180.

[14]張賢明.制度建設(shè)協(xié)同化：國(guó)家治理現(xiàn)代化的有效路徑[J].行政論壇，2020，27（05）：5-11+2.

收稿日期：2023-11-02 責(zé)任編輯：賈海霞