作為粵港澳大灣區(qū)核心引擎，廣東省廣州市是兼?zhèn)渖剿痔锖６囝愖匀毁Y源要素且人口、經(jīng)濟(jì)、建設(shè)高度集聚的超大城市。在新一輪國(guó)土空間規(guī)劃體系構(gòu)建中，廣州市立足新發(fā)展階段，基于規(guī)模大、人口密集、歷史悠久、特征多元等超大城市特點(diǎn)與挑戰(zhàn)，進(jìn)一步探索以“一美三高”（美麗國(guó)土空間格局和高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活、高水平治理）為導(dǎo)向的超大城市治理新路徑。

塑造依山傍水美麗國(guó)土空間

在“多規(guī)合一”改革中，廣州市堅(jiān)持底線思維，科學(xué)劃定“三區(qū)三線”，突出國(guó)土多樣性、生物多樣性、風(fēng)貌多樣性，加快塑造耕地繞城、水網(wǎng)融城、森林進(jìn)城、海洋親城的美麗國(guó)土空間格局。

城鎮(zhèn)空間方面，廣州市著力構(gòu)建疏密有致的城市風(fēng)貌，率先開(kāi)展全尺度、全覆蓋的總體城市設(shè)計(jì)，通過(guò)構(gòu)建景觀視廊、天際線管控等方式，保障地標(biāo)建筑40%以上可見(jiàn)，重要山體20%以上可見(jiàn)，塑造依山沿江濱海的總體城市風(fēng)貌。

農(nóng)業(yè)空間方面，廣州市著力破解耕地碎片化的問(wèn)題，劃定14個(gè)永久基本農(nóng)田集中區(qū)，引導(dǎo)不少于70%的永久基本農(nóng)田集中布局，積極推進(jìn)從化區(qū)縣級(jí)土地綜合整治試點(diǎn)，出臺(tái)10項(xiàng)規(guī)劃用地指引，高水平推進(jìn)“百千萬(wàn)工程”建設(shè)，積極建設(shè)美麗嶺南鄉(xiāng)村。

生態(tài)空間方面，廣州市著力破解密集城鎮(zhèn)化地區(qū)生態(tài)環(huán)境和生物多樣性保護(hù)問(wèn)題，建立了面向超大城市生態(tài)安全挑戰(zhàn)的特色修復(fù)框架體系。《廣州市國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃（2021—2035年）》已獲批復(fù)。2021年以來(lái)，廣州市在珠江口、海珠、番禺等地開(kāi)展了8個(gè)紅樹(shù)林營(yíng)造和修復(fù)項(xiàng)目；2023年，完成歷史遺留礦山修復(fù)49.5畝，連續(xù)6年超額完成省政府下達(dá)的任務(wù)，構(gòu)建了一體化生態(tài)修復(fù)治理路徑的“廣州方案”。同時(shí)，廣州市還構(gòu)建了通山達(dá)海的網(wǎng)絡(luò)型生態(tài)空間，打造9大生態(tài)片區(qū)、6大生態(tài)節(jié)點(diǎn)、共計(jì)5000千米的生態(tài)廊道，規(guī)劃保護(hù)水鳥(niǎo)棲息地和水鳥(niǎo)廊道，以及魚(yú)類洄游的魚(yú)道；在城市中打造了11平方千米海珠濕地作為城市綠心，持續(xù)加強(qiáng)生物環(huán)境保護(hù)，鳥(niǎo)類已從40種上升到177種，生物多樣性不斷提升。

謀劃超大城市內(nèi)涵式發(fā)展

在新一輪國(guó)土空間規(guī)劃編制中，廣州市堅(jiān)持“跳出廣州看廣州”，在空間戰(zhàn)略思維上打開(kāi)邊界，強(qiáng)化規(guī)劃在不同尺度上發(fā)揮引領(lǐng)作用。全國(guó)層面，強(qiáng)化廣州市服務(wù)構(gòu)建新發(fā)展格局的作用，推動(dòng)建設(shè)國(guó)內(nèi)大循環(huán)中心節(jié)點(diǎn)城市和國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)戰(zhàn)略鏈接城市。灣區(qū)層面，推動(dòng)廣佛莞、南中莞跨地合作，共建環(huán)珠江口100千米黃金內(nèi)灣，建設(shè)具有全球影響力的廣州市都市圈，推進(jìn)與周邊城市深度融合，共建富有活力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的世界一流城市群。省域?qū)用?，支撐全省“一核一帶一區(qū)”對(duì)流發(fā)展，成為引領(lǐng)全省高質(zhì)量發(fā)展主動(dòng)力源。

在國(guó)土空間總體規(guī)劃中，廣州市圍繞多中心、網(wǎng)絡(luò)化、融灣發(fā)展的空間戰(zhàn)略，構(gòu)建了“一帶一軸、三核四極”城市結(jié)構(gòu)，即珠江高質(zhì)量發(fā)展帶，廣州市聯(lián)動(dòng)灣區(qū)東西兩岸活力創(chuàng)新軸，中心城區(qū)、東部中心、南沙新區(qū)3個(gè)核心區(qū)，以及國(guó)家知識(shí)中心城、北部增長(zhǎng)極、獅子洋增長(zhǎng)極、從化綠色發(fā)展示范區(qū)4個(gè)外圍綜合新城。

近年來(lái)，廣州市實(shí)施全面節(jié)約戰(zhàn)略，推進(jìn)土地資源節(jié)約集約利用，實(shí)現(xiàn)土地要素的高質(zhì)量利用與精準(zhǔn)配置。一是推動(dòng)自然資源管理部門(mén)從“守門(mén)員”轉(zhuǎn)向“引領(lǐng)者+守門(mén)員”。廣州市明確了300平方千米的城市更新規(guī)模，以更為實(shí)際、科學(xué)的方式探索全面改造、混合改造、微改造多種再開(kāi)發(fā)路徑，現(xiàn)已總結(jié)了一系列經(jīng)驗(yàn)做法、打造出一大批經(jīng)典案例。二是強(qiáng)化從“技術(shù)圖則”轉(zhuǎn)向“成果藍(lán)圖+公共政策”的更新思路。廣州市高度重視政策工具的運(yùn)用，在編制總體規(guī)劃時(shí)，同步編制城市更新專項(xiàng)規(guī)劃、城中村改造專項(xiàng)規(guī)劃，在傳統(tǒng)物質(zhì)空間的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化承載力、經(jīng)濟(jì)分析、土地整備、區(qū)域統(tǒng)籌等內(nèi)容。2024年3月獲批的《廣州市城中村改造條例》，是381ccb83c0f4c375c79abd035e88603a國(guó)內(nèi)首個(gè)專門(mén)針對(duì)城中村改造的地方性法規(guī)條例。三是積極推進(jìn)有效市場(chǎng)與有為政府相結(jié)合。廣州市以政府做地模式，強(qiáng)化土地一級(jí)市場(chǎng)統(tǒng)籌管理，探索籌建廣州市城中村改造發(fā)展基金，以房票政策機(jī)制破解改造安置難等問(wèn)題。

在保障產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，廣州市劃定623平方千米工業(yè)產(chǎn)業(yè)區(qū)塊，加強(qiáng)對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間的保障，針對(duì)全市工業(yè)用地零碎、產(chǎn)出效率低的問(wèn)題，引導(dǎo)規(guī)劃工業(yè)用地80%以上位于工業(yè)產(chǎn)業(yè)區(qū)塊線內(nèi)，保障單個(gè)區(qū)塊面積原則上不小于75畝。同時(shí)，廣州市在城市更新、批而未供用地處置中落實(shí)產(chǎn)業(yè)保障，以配置產(chǎn)業(yè)保障房建筑面積的方式給予區(qū)政府獎(jiǎng)勵(lì)。

探索治理型空間規(guī)劃新方法

廣州市加快推動(dòng)超大城市國(guó)土空間規(guī)劃條例立法，進(jìn)一步做好規(guī)劃管理的規(guī)范性和法定性，強(qiáng)化規(guī)劃編制和實(shí)施的全市“一盤(pán)棋”，為國(guó)家層面立法貢獻(xiàn)廣州經(jīng)驗(yàn)。

為加強(qiáng)各級(jí)規(guī)劃空間層級(jí)與區(qū)、鎮(zhèn)街、村等邊界銜接，廣州市探索超大城市區(qū)鎮(zhèn)總體規(guī)劃合并編制、單元詳細(xì)規(guī)劃編制經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新定標(biāo)準(zhǔn)、定量、定點(diǎn)、定界的分層傳導(dǎo)模式和總量約束機(jī)制，破解超大城市規(guī)劃傳導(dǎo)的剛彈平衡難點(diǎn)。全市已梳理形成70余個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃編制清單，強(qiáng)化專項(xiàng)規(guī)劃約束指導(dǎo)，統(tǒng)籌各類空間資源布局。

廣州市還融合多專業(yè)加強(qiáng)對(duì)內(nèi)澇、地質(zhì)災(zāi)害等空間的安全管控，推進(jìn)韌性城市建設(shè)。通過(guò)遙感技術(shù)、數(shù)字高程模型等方法，全市已識(shí)別出62個(gè)易發(fā)內(nèi)澇風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域，500余個(gè)地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)，從而更科學(xué)地提出規(guī)劃治理防控措施。同時(shí)，廣州市統(tǒng)籌存量與增量公共設(shè)施，通過(guò)“改、拓、建”三種路徑，充分挖掘“平急兩用”設(shè)施空間資源，制定“平急兩用”設(shè)施規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)結(jié)合城市發(fā)展特點(diǎn)與防災(zāi)需求，打造“平急+康養(yǎng)、旅游、賽事、科教、物資集散”的“平急+”5大應(yīng)用場(chǎng)景。

圍繞國(guó)土空間數(shù)字化治理，廣州市依托國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)建設(shè)和國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)，持續(xù)拓展面向全周期管理的應(yīng)用場(chǎng)景，搭建了“人戶房地”城鄉(xiāng)治理示范應(yīng)用、國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施監(jiān)測(cè)預(yù)警示范應(yīng)用等70余個(gè)應(yīng)用場(chǎng)景，推進(jìn)規(guī)劃“編制—實(shí)施—監(jiān)測(cè)—評(píng)估—維護(hù)”的全周期管理。

構(gòu)建以人為本的城鎮(zhèn)化新模式

作為擁有2200多年建城史的超大城市，廣州市高度重視老城區(qū)歷史文化傳承，整體完善了6個(gè)層次的歷史文化保護(hù)體系，推進(jìn)歷史文化街區(qū)系統(tǒng)修復(fù)和城市更新行動(dòng)緊密結(jié)合。廣州市以小規(guī)模、漸進(jìn)式、可持續(xù)的有機(jī)更新方式推進(jìn)“微改造”，在保護(hù)利用中實(shí)現(xiàn)“見(jiàn)人見(jiàn)物見(jiàn)生活，留形留魂留鄉(xiāng)愁”。在保護(hù)過(guò)程中，廣州市突出歷史資源與創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)和民生保障的緊密結(jié)合，推進(jìn)部分工業(yè)遺產(chǎn)活化為幼兒園、博物館等；探索保護(hù)與開(kāi)發(fā)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌平衡，如實(shí)施留存5%土地出讓金用于保護(hù)項(xiàng)目，活化公房資源用作公共服務(wù)和創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)等試點(diǎn)政策。

針對(duì)老城區(qū)獨(dú)立用地公共服務(wù)設(shè)施缺乏和適應(yīng)性不足的問(wèn)題，廣州市印發(fā)了《獨(dú)立用地社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃管理規(guī)定》，創(chuàng)新靈活設(shè)置新建社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃指標(biāo)、建設(shè)社區(qū)嵌入式服務(wù)綜合體、簡(jiǎn)化現(xiàn)有社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施加改擴(kuò)建和功能調(diào)整的程序等措施。

為加快推進(jìn)全齡友好社區(qū)生活圈建設(shè)，廣州市構(gòu)建活力包容的社區(qū)生活圈，運(yùn)用手機(jī)信令等多源數(shù)據(jù)，摸清了多年齡段人群的空間分布。通過(guò)制定兒童友好、青年發(fā)展、老年頤養(yǎng)的全齡友好社區(qū)生活圈建設(shè)指引，著力完善社區(qū)基本公共服務(wù)設(shè)施配置，增加全齡友好的公共服務(wù)設(shè)施配給，保障全齡段居民享有便捷舒適的社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施。

廣州市還以全域公園體系建設(shè)支撐城市空間品質(zhì)提升，推動(dòng)公園融城，出門(mén)見(jiàn)綠。通過(guò)完善三級(jí)公園體系規(guī)模結(jié)構(gòu)，出臺(tái)口袋公園設(shè)計(jì)指引，廣州市推動(dòng)以大型公園綠地為主的“倒三角”向以社區(qū)公園、口袋公園為主體的“正三角”轉(zhuǎn)變，現(xiàn)已建成346個(gè)口袋公園。

此外，廣州市形成了“華南植物園+北中南三片遷地保護(hù)示范區(qū)+N個(gè)專類植物展示園、N個(gè)生態(tài)科普宣教點(diǎn)”的全域公園體系，整合翠環(huán)、碧道、綠道、云道、登山步道等慢行網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)塑造有辨識(shí)度的山水文化資源游憩空間，充分滿足了市民對(duì)城市公共生態(tài)空間的實(shí)際需求。（摘編自《中國(guó)自然資源報(bào)》2024年7月25日3版）