摘要 突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急情境下，以4R危機管理為動態(tài)治理流程視角，結(jié)合鄉(xiāng)村實地調(diào)研與訪談素材，分析了直面農(nóng)村基層政府衛(wèi)生應急治理能力的阻滯因素：危機縮減能力疲軟，風險意識淡薄，應急預案偏離實際；危機預備能力有限，應急人力、物力供需失衡，應急物資分配效率低下；危機反應能力局促，應急部門反應遲滯，應急管理精細化程度不足；危機恢復能力輕視，事后恢復大局觀不足，缺乏系統(tǒng)總結(jié)與經(jīng)驗溝通。提出了農(nóng)村基層政府突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理能力的優(yōu)化建議：更新理念，強化基層官民風險意識和危機學習能力；下沉資源，完善農(nóng)村應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件資源保障體系；優(yōu)化體制，構(gòu)建多元主體共同參與的公共危機治理格局；革新機制，完善“上下聯(lián)動，橫向協(xié)同”的應急處置機制。

關鍵詞 突發(fā)公共衛(wèi)生事件；應急管理能力；4R危機管理理論；基層治理

中圖分類號 D669 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2024）17-0251-04

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2024.17.058

Obstruction and Optimization of Governance Capability for Rural Public Health Emergencies from the Perspective of 4R Crisis Management Theory

BAI Hua1，LI Xin-yue2

（1.College of Public Administration and Law， Hunan Agricultural University，Changsha， Hunan 410128；2.School of International Business， Shanghai University of International Business and Economics，Shanghai 201620）

Abstract Under the governance of public health emergencies， taking 4R crisis management as the perspective of dynamic governance process，combined with rural field research and interviews， we directly face the shortcomings exposed in the grass-roots health emergency governance practice：weak crisis reduction capacity， weak risk awareness， and deviation of emergency plans from the actual situation;limited crisis preparedness， imbalance between supply and demand of emergency manpower and materials， and inefficient distribution of emergency materials;limited crisis response capacity， delayed response of the emergency department， and insufficient refinement of emergency management;Crisis recovery capacity is belittling， insufficient big-picture view of recovery after the incident， and lack of systematic summarisation and communication of experience.Proposed optimization suggestions for the governance capacity of rural grassroots governments in sudden public health emergencies： update the concept， strengthen the risk awareness and crisis learning ability of grass-roots officials and citizens;sink resources， optimise the resource guarantee system for rural areas to cope with public health emergencies;optimise the system， build a public crisis management pattern in which diversified main bodies participate together;innovate the mechanism， and improve the emergency disposal mechanism of “up and down linkage， horizontal synergy” emergency response mechanism.

Key words Public health emergency;Emergency management capacity;4R Crisis Management Theory；Grass-roots governance

基金項目 湖南省教育廳開放基金項目（20K067）；湖南農(nóng)業(yè)大學青年科學基金項目（19QN52）。

作者簡介 柏花（1991—），女，湖南長沙人，講師，在讀博士，從事農(nóng)村應急管理、衛(wèi)生管理與政策研究。

收稿日期 2023-10-19

2019年末以來，COVID-19疫情的暴發(fā)、蔓延、防控、反復、平穩(wěn)等進程對社會經(jīng)濟生活的方方面面形成巨大沖擊。與SARS相比，COVID-19具有傳播速度快、傳播范圍廣、存續(xù)時間長、防控難度大等顯著特點。除了病毒傳染性、危害性的變化，更為顯著的是，隨著治理理念、治理工具、輿論環(huán)境的變遷，政府衛(wèi)生應急決策的復雜性已不可同日而語。

隨著社會治理重心的不斷下移，農(nóng)村基層正在成為諸多治理活動的實踐場域。農(nóng)村基層場域既是組成社會的細胞，也是防災減災的基礎單元。以COVID-19疫情為代表的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件無疑是對農(nóng)村應急管理能力的一次大考。習近平總書記指出，“基層是聯(lián)防聯(lián)控、群防群治的第一線，也是復工復產(chǎn)的第一線，是確保各項措施落實到位的關鍵所在”。2021年12月，民政部等五部委聯(lián)合發(fā)文《關于加強村（居）民委員會公共衛(wèi)生委員會建設的指導意見》，從立法層面規(guī)定了村（居）民委員會公共衛(wèi)生委員會（以下簡稱“公共衛(wèi)生委員會”）的職能。在黨和政府的決策部署下，全國上下齊心協(xié)力，共克時艱，打贏了疫情防控阻擊戰(zhàn)。作為落實常態(tài)化疫情防控政策執(zhí)行主體，基層政府在COVID-19疫情應急治理中有效發(fā)揮了監(jiān)控預警、防災減災、社會動員等基礎作用，檢驗了基層政府在國家整體應急管理體系中的作用與能力。但隨著疫情傳播能力的持續(xù)強化與疫情防控形勢的不斷優(yōu)化調(diào)整，也暴露出基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急治理能力的諸多短板與死角。為健全基層防控機制，抓實各項防控工作，中央層面多次出臺相關政策文件、召開專題會議，強調(diào)要針對疫情應對中暴露出來的短板和不足，健全國家應急管理體系，提高處理急難險重任務能力［1］。

1 文獻回顧與問題提出

基于流行病理及傳播的空間性差異，突發(fā)公共衛(wèi)生事件背景下防控政策及措施的必要性已形成基本共識?！耙咔閿U散”“村民染病”“村民發(fā)病”三者形成了一個循環(huán)動力耦合，若政府不采取應急管理措施對疫情加以管控，這個動力耦合將使得擴散動力循環(huán)增強，導致疫情大規(guī)模暴發(fā)；關于應急情境下的各層級政府、橫向部門間的關系與協(xié)同問題，學者們認識到，“壟斷式”管理模式無法回避應急管理者的“有限理性”與“利益視角”，應急管理陷入規(guī)章怪圈、機構(gòu)怪圈、分工怪圈，引發(fā)“有組織地不負責任”，科層制下政府官員問責壓力不均，責任范圍的擴大、管理任務的不確定性使官員采取各種策略行為轉(zhuǎn)嫁責任［2］，復合型應急管理事務橫向職責不明確，溝通缺乏時效性。地方政府間跨域治理碎片化增加了跨域公共事務治理成本，降低了跨域公共事務治理績效［3］，跨域聯(lián)動和屬地管理矛盾、條塊關系矛盾等組織結(jié)構(gòu)問題仍然存在［4］。

為應對突發(fā)性的高風險公共衛(wèi)生事件，農(nóng)村地區(qū)早期粗暴化采取的封控式應急管理政策擾亂了原有的社會運轉(zhuǎn)秩序，加大了客觀（物理）距離和主觀（心理）距離，而“人是社會關系的總和”，封控管理對農(nóng)村村民心理健康癥狀的影響在抑郁、焦慮、敵對、恐怖、人際關系敏感等方面尤其突出［5］。因年齡、受教育程度、居住空間等因素的影響，老幼特殊群體難以跨越傳統(tǒng)媒體和新媒體使用與感知障礙的鴻溝［6］，大數(shù)據(jù)平臺與流行病學軌跡等現(xiàn)代化應急管理手段在老幼特殊群體上的應用微乎其微，加劇了其風險感知與有效防控的難度；從農(nóng)村地區(qū)應急管理政策執(zhí)行效果的角度來看，基層應急管理中個人利益、群體利益、公共利益的相互沖突與權利主體之間的利益分歧和利益失衡降低了基層應急管理效能［7］。具有熟人社會、半熟人社會特征的農(nóng)村，不同應急主體之間錯綜復雜的宗族血脈、利益關系使得應急管理政策在實際實施中并不能完全按照應急預案執(zhí)行；以疫情防控政策對農(nóng)村社會生活生產(chǎn)的影響來看，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有“人誤地一時，地誤人一年”的特點，封控式管理對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的整個鏈條和各個領域帶來顯著影響，這種沖擊擴大了失業(yè)群體與經(jīng)濟損失，極易導致大面積返貧。重重因素疊加，加大了農(nóng)村突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理的難度。

我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理的研究起步較晚，研究文獻數(shù)量不多，各個研究方向發(fā)展不平衡。針對農(nóng)村場域的研究成果相對稀缺，對農(nóng)村應急治理中鮮活現(xiàn)象的觀測與思考更為鮮見。這與實務中存在的“城鄉(xiāng)差距”［8-9］相互印證。國內(nèi)發(fā)表的農(nóng)村突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理主題文獻以概述性體例為主，聚焦在具體事件成因分析、具體應急措施的效果評價［10］、應急管理體系的整體性思考［11］等層面，對基層公共衛(wèi)生事件應急能力的組合要素及相互關系的匹配性研究較為單薄。筆者以近年突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件為背景，在對湖南省A縣 C 村、河南省 S 市H村等鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行田野調(diào)查的基礎上，思考并回答以下問題：①農(nóng)村突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理的復雜性具體有何表征，如何識別其阻滯因素及短板效應？②如何基于此種認識，化解農(nóng)村基層公共衛(wèi)生事件治理中長期存在的難點、痛點？

2 4R危機管理理論下農(nóng)村突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理能力阻滯效應

應急管理能力的提升需要相應的應急管理理念作為支撐，在社會安全風險日益凸顯以及應急管理內(nèi)容復雜化的整體環(huán)境下，提高基層應急管理能力是當前我國推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程中必須回應和攻克的現(xiàn)實問題。羅伯特·希斯的4R危機管理理論與全周期管理理念、常態(tài)化治理理念高度吻合，其“利益最大化、成本最小化”的事前預防以及貫穿全過程的縮減管理［12］，或可成為新時代應對突發(fā)公共事件和農(nóng)村基層社會治理的有效方向。4R危機管理理論框架下的農(nóng)村突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理流程見表1。

2.1 危機縮減能力疲軟：風險意識淡薄，應急預案偏離實際

因農(nóng)村地理環(huán)境相對封閉、居住結(jié)構(gòu)較為分散，事前風險溝通成本較高，且基層政府風險溝通重視度不足，“重治輕防”理念指導下的縮減管理較為薄弱。在風險感知上，留守主力人群信息獲取能力低下，存在公共衛(wèi)生感染風險小的誤區(qū)；在應對處置經(jīng)驗方面，農(nóng)村場域應急管理實務中積累的經(jīng)驗主要局限于發(fā)生頻率較高的自然災害事件的應對，對突發(fā)公共衛(wèi)生事件等非常態(tài)化的突發(fā)事件的應急管理缺乏完備的制度設計和較為成熟的治理經(jīng)驗，應急理念的宣傳和應急演練得不到重視而流于形式，宣傳教育內(nèi)容存在時滯。在湖南省A縣 C 村、河南省 S 市H村等地調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，集會式的大型宣講與接點式的單獨溝通在短期內(nèi)效果有限，但基層管理人員普及與村民接受公共衛(wèi)生事件防治理念與措施需要一個過程，風險溝通與突發(fā)公共衛(wèi)生事件在時間上的沖突若不能有效避免，反而會在宣傳中“人傳人”的進一步擴大感染風險。

2.2 危機預備能力有限：應急人力、物力供需失衡，應急物資分配效率低下

公共衛(wèi)生事件的暴發(fā)具有突發(fā)性與強傳染性，日益便捷的交通網(wǎng)絡為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化打下了堅實基礎的同時，也使疾病傳播風險從城市向農(nóng)村“輸入式”蔓延。作為村一級公共衛(wèi)生服務的實際提供者，農(nóng)村基層衛(wèi)生組織的人力資源數(shù)量和能力有限，無法填補重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的救治空缺，衛(wèi)生應急隊伍普遍存在醫(yī)療部門分流人員或非衛(wèi)生技術人員參與的情況，應急專業(yè)性不夠，應急協(xié)同性不足。

重大公共衛(wèi)生事件暴發(fā)初期，廣泛存在的村域應急資源供需失衡現(xiàn)象，一方面是因為農(nóng)村自有資源不足，農(nóng)村有限的公共衛(wèi)生財政經(jīng)費主要用于醫(yī)療機構(gòu)的一線治療需求，且應急人力儲備與應急物資的有效供給往往難以持續(xù)保障。另一方面，上級政府自有儲備資源在應對重大公共衛(wèi)生事件時往往“自顧不暇”，即使仍有余量，通過上級政府所調(diào)配的援助人員、防治性物資的種類與總量仍然有限，且需要層層審批、清點、分配，現(xiàn)有模式時效性較差。當應急資源無法滿足絕大多數(shù)群體的需求時，甚至無法滿足在前線抗擊險情的醫(yī)務工作者需求時，應急物資分配的不合理性會惡化疫情發(fā)展態(tài)勢，產(chǎn)生漣漪效應［13］，如醫(yī)務工作者因防護物資不足而感染進一步加劇人手短缺、農(nóng)村民怨加深與管控服從度下降、危機持續(xù)時間不可避免的延長，形成危機怪圈［14］。

2.3 危機反應能力局促：應急部門反應遲滯，應急管理精準化程度不足

危機管理的一個核心問題是及時做出適宜的決策［15］?；鶎诱畱狈磻t滯原因有二：一是行政體制不協(xié)調(diào)，科層式體制下“重硬實力輕軟實力”的問題嚴重。農(nóng)村突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理由同級人民政府與上一級主管部門雙重領導，政府、衛(wèi)生行政部門、醫(yī)療機構(gòu)、疾病預防控制中心、衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)各司其職，在事件處置初期尚未建立起統(tǒng)一領導、分級分類的應急管理體系，應急權力分散，應急處置需要層層審批。不同部門行使權力不可越界，無權指揮其他部門及上級部門。諸如防疫物資管理、信息溝通等涉及政府內(nèi)部多個部門，缺乏跨界性協(xié)同合作的應急管理體系會加大應急管理時滯。

二是因信息獲取渠道單一、粗糙，信息處理效率低，導致應急管理措施生硬、遲滯、走形現(xiàn)象頻發(fā)。我國數(shù)字鄉(xiāng)村建設為鄉(xiāng)村治理信息化鋪平了道路，推進政務治理與互聯(lián)網(wǎng)平臺相結(jié)合，但基層政府有限的適配技術難以囊括留守孩童、老人這類特殊群體；應急管理主體的單一性無法發(fā)揮多元主體信息共享優(yōu)勢，伴隨著農(nóng)村熟人社會特征的逐漸瓦解，主體之間缺乏合理有效的交流，在風險溝通中無形中加大了信息收集與傳達誤差，不利于信息共享系統(tǒng)的構(gòu)建；行政體制不協(xié)調(diào)、官員避責策略、信息處理低效率致使應急管理部門判定危機等級、實施應急措施缺乏時效性，采取的應急管理政策不精準，過于激進或不夠嚴格。

2.4 危機恢復能力輕視：事后恢復大局觀不足，缺乏系統(tǒng)總結(jié)與經(jīng)驗溝通

當突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控形勢好轉(zhuǎn)后，基層政府以恢復經(jīng)濟運轉(zhuǎn)為著力點，有序推進復工復產(chǎn)，但對醫(yī)療機構(gòu)的財政補貼與對農(nóng)村村民的心理安撫重視度不足。雖然對所征用的醫(yī)療防疫資源、所調(diào)配的醫(yī)務人員給予了一定財政補貼，但受到自身財力的限制，相應的獎勵與醫(yī)務人員的付出不成正比。經(jīng)受多日隔離封控的農(nóng)村居民所產(chǎn)生的恐慌心理與封控創(chuàng)傷后遺癥即使會隨著時間的推移而減淡，當重大衛(wèi)生事件再次到來時仍有極大概率會引起村民的應激行為，如搶購生活物資、強行離開疫區(qū)、產(chǎn)生抑郁心理等；在系統(tǒng)總結(jié)與經(jīng)驗溝通方面，基層政府危機學習意識淡薄。公共衛(wèi)生事件影響消退之后，各職能系統(tǒng)內(nèi)部及相互之間的信息共享、經(jīng)驗交流隨即終止，針對各類公共衛(wèi)生事件的監(jiān)測和報告工作機制較為少見，真實的涉事數(shù)據(jù)的缺失與較大的記錄誤差使得經(jīng)驗總結(jié)可參考度較低。同時，對其他地區(qū)的經(jīng)驗學習深度也不夠，經(jīng)驗溝通往往流于形式，沒有根據(jù)不同群體來分類設計相應的經(jīng)驗式模擬應急演練。對系統(tǒng)總結(jié)和經(jīng)驗溝通的不重視為危機復發(fā)埋下了禍根，危機恢復期如若處理不善導致公共衛(wèi)生事件卷土重來，將會對農(nóng)村地區(qū)造成二次傷害。

3 農(nóng)村突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理能力優(yōu)化路徑

3.1 更新理念：強化基層官民風險意識和危機學習能力

羅伯特·希斯認為危機的縮減管理是一個持續(xù)的過程，縮減危機需要對以前的管理工作進行反思，開展有效的培訓與演習來提高應急管理者的預見性，找到降低不測事件及其影響的方法［15］。作為基層公共衛(wèi)生服務職能的直接承載主體之一，公共衛(wèi)生委員會應圍繞“基層公共衛(wèi)生領域政策規(guī)定、應急處置技能、健康科普知識”掌握等中心工作開展農(nóng)村應急知識宣傳教育活動，結(jié)合農(nóng)村自身特點合理確定常態(tài)化應急演練周期，提高村民科學防范和應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力；不斷創(chuàng)新教育形式、擴大教育范圍、加大教育力度，設立意見箱、熱線電話，結(jié)合刷墻、張貼公告、開展講座、座談會等宣教方式，推進危機防范意識深入人心?；鶎诱畱斊瞥龖惫芾砣藛T重治輕防觀念，由被動應急轉(zhuǎn)向主動防范；因地制宜制定農(nóng)村應急預案，確定合理的預案更新周期，強調(diào)預案的可操作性和完整性；建立危機經(jīng)驗學習小組，反思重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理的薄弱環(huán)節(jié)，評價既往處置措施的合理性，從教訓中獲取經(jīng)驗。

3.2 下沉資源：完善農(nóng)村應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件資源保障體系

根據(jù)羅伯特·希斯的危機治理4R工作程序，尤其要注重危機風險評估、資源調(diào)配、危機波及范圍和應變舉措選擇等每一階段的時效性和靈活性［15］。公共衛(wèi)生事件的防治與處理過程中應結(jié)合網(wǎng)格化治理推進資源下沉；引導公共衛(wèi)生資源向農(nóng)村流動，確保突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時能夠節(jié)約高效的調(diào)配資源。具體而言，要推進人力資源、物資儲備、醫(yī)療條件、資金保障多方面資源下沉：建立導師庫制度，深化高等醫(yī)學院校與疾控中心機構(gòu)的合作，培養(yǎng)高水平實用型專業(yè)人才；建立應急物資與藥材儲備專人專賬管理制度，集中管理、統(tǒng)一調(diào)撥、定期檢查、更新和清理，對常規(guī)物資進行必要的“流動性”儲備；加強基層政府對醫(yī)療領域的財政補貼力度，升級醫(yī)療防護設備，實行分類管理、集中收治與管轄區(qū)內(nèi)急救裝備資源共享；建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急處理經(jīng)費保障機制，加大對偏遠地區(qū)、貧困地區(qū)的補貼力度，推進居民基本醫(yī)療保險和商業(yè)保險相結(jié)合的保障體系。

3.3 優(yōu)化體制：構(gòu)建多元主體共同參與的公共危機治理格局

農(nóng)村村民是農(nóng)村社會的構(gòu)成主體，農(nóng)村社會組織是協(xié)調(diào)農(nóng)村社會運轉(zhuǎn)的“潤滑劑”，公共衛(wèi)生委員會將成為落實基層防控工作的重要力量。農(nóng)村突發(fā)公共衛(wèi)生事件協(xié)同治理框架中，在堅持鄉(xiāng)鎮(zhèn)指導和村黨組織領導的前提下，通過整合民政、衛(wèi)生健康、中醫(yī)藥管理、疾控等不同主體間人力、信息、物質(zhì)資源，強化公眾參與邏輯，構(gòu)建官民合一的多元主體防疫陣線，來激發(fā)多元主體的參與動力［15］；充分發(fā)揮村民反饋和日常篩查的合力作用，培養(yǎng)村民防疫、治疫積極性；建設網(wǎng)格員專業(yè)隊伍，通過責任和權力的雙重下沉來提高資源配置效率；建立信息報送制度，引入大數(shù)據(jù)、云計算、GPS、GIS等手段，構(gòu)建多元信息一體化平臺，加強信息平臺與預警平臺、應急管理平臺的有效銜接；引導輿論導向，加大對造謠傳謠的處罰力度。

3.4 革新機制：完善“上下聯(lián)動、橫向協(xié)同”的應急處置機制

根據(jù)理論研究，危機管理需要一個富有彈性的、適應性很強的組織結(jié)構(gòu)以滿足各種危機所需［15］?；鶎诱畱惫芾頇嗔τ邢?，部門之間權責分明，不具備快速反應、應急決策的權限與能力，縱向維度存在“路徑依賴”式組織慣性，橫向維度面臨部門協(xié)同不足與復合型應急事務推諉的雙重困境。為此，在縱向維度，要樹立各級管理者的權責意識，屬地問責、層級問責，平衡各級官員的風險擔當與問責壓力，弱化各級行政主體避責動機［6］，解決上下級之間的“委托-代理”問題。加強統(tǒng)一領導、綜合協(xié)調(diào)，簡化各級行政步驟，構(gòu)建上下聯(lián)動的應急管理體系。建立問題反饋機制，對于一線人員反映的問題要及時調(diào)查研究并做出合理的解釋；在橫向維度，應組建以政府牽頭的應急管理領導小組，由行政首長擔任總指揮，推動衛(wèi)生與各部門共同組建聯(lián)防聯(lián)控的應急指揮總部。堅持現(xiàn)代化評估方法，完善問責監(jiān)督機制，將權力與責任定位到部門與個人，加大對不作為、不監(jiān)督的處罰力度。秉持應管盡管理念，填補部門之間的權責短板與死角，推進整體性應急管理模式的形成。

4 結(jié)語

受城鄉(xiāng)二元體制影響，我國“重城市、輕農(nóng)村”城鄉(xiāng)有別的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理格局影響深遠。相較于城市而言，農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生體系薄弱，青壯年人口外流嚴重，人口結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出“空心化”特征。農(nóng)村應急體系建設薄弱，應急管理制度較為落后，更多的是對城市應急管理體系的生搬硬套，未能做到因地制宜，在公共危機的處理上“重治輕防”，具有相當大的被動性和局限性。

應急管理是一個適應性學習的過程，COVID-19疫情演化進程中，我國公共衛(wèi)生防疫政策不斷完善，引導著基層政府在法治軌道上運用法治思維和法治方式開展應急管理工作，基層政府應急能力大幅提升。4R危機管理理論以縮減管理為核心，高度契合我國曾長期實行的常態(tài)化管理政策，具有較高的利用價值，為今后公共衛(wèi)生事件防控基層治理機制的改進積累寶貴經(jīng)驗。

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