摘要：2024年，全國自然資源工作會議中強調(diào)，全國自然資源工作要堅持穩(wěn)中求進總基調(diào)，為完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念，加快構(gòu)建新發(fā)展格局，立足嚴(yán)守資源安全底線、優(yōu)化國土空間格局、促進綠色低碳發(fā)展、維護資源資產(chǎn)權(quán)益的工作定位。自然資源資產(chǎn)化的重要性不言而喻，本文基于自然資源資產(chǎn)化的視角為湛江市自然資源統(tǒng)籌利用提出了發(fā)展思路。

關(guān)鍵詞：自然資源；自然資源資產(chǎn)化；統(tǒng)籌利用；湛江市

我國的自然資源利用主要依靠國土空間總體規(guī)劃統(tǒng)籌安排，規(guī)劃部門統(tǒng)籌作用[1]，行政干預(yù)強，市場作用弱。關(guān)于自然資源要素的市場化配置的研究，是強化自然資源要素有效供給和精準(zhǔn)配置的有效途徑，將加快暢通城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間流動渠道，助推構(gòu)建“一核一帶一區(qū)”區(qū)域發(fā)展格局。黨的十八大以來，凸顯了對生態(tài)文明及其建設(shè)的價值定位，從自然資源資產(chǎn)化角度統(tǒng)籌利用自然資源，對于自然資源資產(chǎn)生態(tài)價值的實現(xiàn)、具有重要的理論和實踐意義[2]。

1 區(qū)域自然資源概況

湛江市位于粵西地區(qū)，陸域面積廣闊，其中，耕地總面積約為417 511 hm2，耕地呈中北水田、中南旱地分布的分布特征，市域內(nèi)多為適宜耕作的平地，耕地質(zhì)量良好，但數(shù)量整體逐年下降；林地總面積約為307 281 hm2，以有林地中的喬木林地為主，公益林以防護林為主，商品林以用材林為主，天然林數(shù)量遠少于人工林；草地總面積約為34 976 hm2，人工牧草地和天然牧草地面積較少；礦產(chǎn)資源儲量豐富，非礦產(chǎn)資源儲量大，當(dāng)前，礦產(chǎn)資源以小型礦山為主，大型礦山緊缺；水資源總量可觀，水資源質(zhì)量穩(wěn)步提升，2019年，水資源總量為80.33億m3；湛江市是廣東省海岸線最長的城市，其海島和港灣眾多。以上數(shù)據(jù)來源于《湛江市2020年度國土利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)》《湛江市水資源公報》《湛江市礦業(yè)資源總體規(guī)劃（2021～

2035年）》等。

2 存在的問題分析

2.1 權(quán)利行使難明確

法律規(guī)定全民所有自然資源資產(chǎn)由國務(wù)院代表國家行使所有權(quán)，而實際操作過程中幾乎由地方政府獨攬行使權(quán)，由于自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人不明確，湛江市政府管理過程中難免存在“越位”與“缺位”，權(quán)責(zé)不一致從而造成“公地悲劇”。湛江市政府作為自然資源全民所有權(quán)人代表，又是行政管理名義上的監(jiān)管者，身兼“選手”和“裁判”的雙重身份，很可能會導(dǎo)致過度發(fā)展，透支未來。此外，多頭管理導(dǎo)致交易制度、管理規(guī)則不夠協(xié)調(diào)甚至相互掣肘，影響自然資源資產(chǎn)保值增值，制約自然資源合理開發(fā)利用[3]。

2.2 經(jīng)濟屬性難發(fā)揮

自然資源資產(chǎn)作為一種特殊的資源，其經(jīng)濟屬性與市場經(jīng)濟緊密相連。它們在流通市場中轉(zhuǎn)化為資本，積累起來以實現(xiàn)增值和盈利。而這種流轉(zhuǎn)過程是否順暢無阻，很大程度上依賴于相關(guān)法律法規(guī)的確立以及權(quán)益保護機制的完善。只有當(dāng)這些權(quán)利得到充分保障，自然資源的價值才能在市場中得到合理體現(xiàn)，從而促進經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)前，湛江市只有少數(shù)經(jīng)營性自然資源資產(chǎn)具有產(chǎn)權(quán)體系，如土地、礦產(chǎn)等，產(chǎn)權(quán)較為清晰，交易市場較為健全，但是，目前我國政府對其進行的公益型自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)換還不完善，如耕地、濕地等公益型自然資源資產(chǎn)，其實際價值就有下降的危險。另外，受自然資源環(huán)境無價觀念的影響[4]，自然資源資產(chǎn)提供的生態(tài)價值、資產(chǎn)價值難以折算成經(jīng)濟價值。一級市場中，政府對自然資源的控制權(quán)較大，企業(yè)和個人在參與過程中受到一定限制。而二級市場則相對冷淡，流動性不強，導(dǎo)致資源價值未能充分實現(xiàn)其應(yīng)有的市場價格。一級市場和二級市場之間沒有形成有效的聯(lián)系，存在著嚴(yán)重的割裂現(xiàn)象。由于自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的流通渠道不暢通，加上其價值實現(xiàn)途徑的單一，使得其經(jīng)濟屬性很難得到充分體現(xiàn)。

2.3 收益分配難平均

自然資源資產(chǎn)所有者權(quán)益的實現(xiàn)是通過兩個過程來實現(xiàn)的。目前，湛江市自然資源資產(chǎn)全要素市場交易制度尚不健全，尤其是缺少公益性交易市場，導(dǎo)致兩種資產(chǎn)在市場化條件下利益分配失衡，難以實現(xiàn)可計量的經(jīng)濟效益。自然資源資產(chǎn)收益通過再次分配在中央和地方之間（縱向傳導(dǎo)）、區(qū)域與區(qū)域之間（如橫向生態(tài)補償）、代際間（時間傳導(dǎo)）進行分配并提供相應(yīng)的公共服務(wù)，事實上，國家處于絕對的統(tǒng)治地位，中央與地方之間的權(quán)力、職責(zé)與利益的不平衡，造成了中央與地方、企業(yè)與資產(chǎn)所在地之間的利益配置失衡，對自然資源資產(chǎn)的保護產(chǎn)生了直接的影響[5]。

3 淺析問題根源

3.1 自然資源資產(chǎn)保護和利用主體不明確

湛江市自然資源資產(chǎn)保護和利用的主體不明確表現(xiàn)：責(zé)任主體缺失很大程度上歸咎于對全民所有和國家所有的模糊認知，特別是全民所有與國家所有概念上的界定不明晰[6]，以及在全民所有自然資源資產(chǎn)管理實踐中存在的中央政府直接行使所有權(quán)與地方政府代理行使所有權(quán)的邊界模糊[7]而帶來的主體利益博弈，導(dǎo)致不同層級政府在實施自然資源資產(chǎn)監(jiān)管和承擔(dān)資產(chǎn)流失責(zé)任時“不敢為”。

3.2 自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)內(nèi)容與制度不完善

湛江市的產(chǎn)權(quán)內(nèi)容與制度不完善的表現(xiàn)：自然資源資產(chǎn)所有者的“存在感”可能會因權(quán)利與義務(wù)相結(jié)合的制度設(shè)計而受到削弱，這導(dǎo)致所有者在資源資產(chǎn)的流轉(zhuǎn)過程中難以獲得有效保障。以國有農(nóng)用地和未利用地為例，地方常常通過劃撥方式獲取使用權(quán)，盡管國家是名義上的土地所有者，但實際上地方成為這些土地的實際管理和受益主體。這種安排導(dǎo)致了國有自然資源資產(chǎn)收益的嚴(yán)重流失，因為地方以事實上的所有者身份攫取了大部分利益[8]。此外，湛江市還沒有制定出一套完整的自然資源資產(chǎn)保護與利用標(biāo)準(zhǔn)，其主要內(nèi)容是土地、礦產(chǎn)、森林、水、濕地、海洋等單一要素，而對其進行綜合管理的研究更是近乎

空白。

3.3 經(jīng)營性和公益性自然資源資產(chǎn)權(quán)利不等

湛江市的一些經(jīng)營性自然資源資產(chǎn)在市場化進程中已經(jīng)形成了相關(guān)的產(chǎn)權(quán)制度，它們的產(chǎn)權(quán)比較清晰，有利于在自然資源資產(chǎn)市場上的流通，同時，也有著與之相匹配的成熟的工業(yè)系統(tǒng)來實現(xiàn)它們的價值。但由于其生態(tài)效益較難體現(xiàn)，相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，其價值實現(xiàn)方式主要是生態(tài)補償和轉(zhuǎn)移支付。

4 對策措施建議

4.1 規(guī)劃編制和體制改革

健全國有自然資源資產(chǎn)管理體制是適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)要求的必經(jīng)之路。積極編寫發(fā)展規(guī)劃以為“發(fā)展性規(guī)劃”和“實施型規(guī)劃”提供精準(zhǔn)措施，強化自然資源資產(chǎn)屬性。廣東省應(yīng)學(xué)習(xí)江蘇“1+3+1”規(guī)劃成果，選取儲備土地、存量建設(shè)用地等建設(shè)資源或國有農(nóng)林草場、自然保護地等特定區(qū)域為對象試編特定資源或特定區(qū)域資產(chǎn)規(guī)劃。湛江市應(yīng)加快編制特定區(qū)域內(nèi)自然資源資產(chǎn)保護和使用規(guī)劃，可學(xué)習(xí)廣州市流溪河林場經(jīng)驗。完善全民所有自然資源資產(chǎn)收益管理機制，全民所有自然資源資產(chǎn)收益是自然資源資產(chǎn)本身所具有的，及其開發(fā)利用所進一步產(chǎn)生形成的全部收益，保證其中涉及所有權(quán)、代理權(quán)、使用權(quán)和監(jiān)管權(quán)等各項權(quán)能實現(xiàn)[9]。

4.2 資產(chǎn)清查和信息化建設(shè)

自然資源資產(chǎn)清查，是探索摸清國家資產(chǎn)家底的重要途徑[10]。近5年來，自然資源部組織了3批資產(chǎn)清查試點，以縣級行政區(qū)為基本單位開展全資源門類資產(chǎn)清查，從第三批資源清查開始，其工作重心開始轉(zhuǎn)向?qū)ｍ椯Y產(chǎn)清查，2024年廣東省印發(fā)相關(guān)政策，要求開展國有企業(yè)土地資產(chǎn)專項清查工作。在自然資源資產(chǎn)清查工作面臨緊迫的時間壓力和繁重任務(wù)的情況下，亟需增強信息化支撐的科學(xué)性和智慧性。隨著生態(tài)文明建設(shè)的全面推進，拓展自然資源信息化建設(shè)的范疇已刻不容緩。鑒于湛江市擁有豐富的海陸資源，我們應(yīng)加速構(gòu)建“海陸一體化”的自然資源大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)[11]，并借助現(xiàn)代信息化工具，繪制自然資源資產(chǎn)清查的綜合圖譜，從而為生態(tài)文明建設(shè)提供堅實的支撐。

4.3 組合供應(yīng)和委托代理

轉(zhuǎn)變資產(chǎn)配置思路，從原有的“單一資源配置”向“多門類自然資源資產(chǎn)組合供應(yīng)”轉(zhuǎn)變。這一新策略旨在提高自然資源的整體配置效率，通過“統(tǒng)一儲備、統(tǒng)一交易、統(tǒng)一簽訂合同、統(tǒng)一監(jiān)管”的原則[12]來實施。以配置前的賦權(quán)賦能、配置中的交易實施、配置后的履約監(jiān)管等為重點，以信息技術(shù)為支撐，以優(yōu)化流程、提高效率為基礎(chǔ)，構(gòu)建一套完善的自然資源組合供應(yīng)制度和工作流程。同時，我們還需要與規(guī)劃和儲備環(huán)節(jié)緊密銜接，確保供應(yīng)前資源的質(zhì)量達到“凈資源”標(biāo)準(zhǔn)。通過自然資源資產(chǎn)組合配置，我們能夠更好地挖掘優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的開發(fā)利用潛力，滿足市場的衍生需求。為了提高組合包的整體權(quán)能，我們將借鑒“木桶原理”，對權(quán)能較低的資源進行賦能。例如，通過創(chuàng)新抵押融資和轉(zhuǎn)讓等方式，增強林下經(jīng)濟收益權(quán)、水面經(jīng)營權(quán)、森林觀光權(quán)等權(quán)能，從而提升整個組合包的價值。此外，我們還將賦予縣級政府更多的權(quán)力，由其統(tǒng)籌協(xié)調(diào)組合供應(yīng)中的各項工作和履約監(jiān)管。縣級政府可以通過委托代理等方式，有效執(zhí)行這些任務(wù)，推動自然資源的高效利用和管理。

4.4 資源核算和生態(tài)變現(xiàn)

加快構(gòu)建湛江市自然資源核算體系，對其進行評估的方法可以分為兩種：一種是對其自身的市場價值進行計量；另一種是指由資源所產(chǎn)生的一種派生價值，它通過其對生態(tài)環(huán)境的調(diào)控功能，也就是所謂的生態(tài)價值。在對自然資源有償使用制度進行優(yōu)化的過程中，經(jīng)營性的自然資源資產(chǎn)具有更直接的價值實現(xiàn)途徑，而公益性的自然資源資產(chǎn)往往要通過其他方式來獲得，例如，生態(tài)補償?shù)?，這也是導(dǎo)致其收益差異巨大的主要原因。應(yīng)積極探求公共資源資產(chǎn)的價值實現(xiàn)途徑。我們可以通過鼓勵各種形式的運營，如股份制、股份合作制、委托管理和承包租賃等，來實現(xiàn)對公益性自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的高效流轉(zhuǎn)，提高自然資源資產(chǎn)的生態(tài)價值，從而將無形資源轉(zhuǎn)變?yōu)榭梢姷慕?jīng)濟利益。

5 展望

從資本的一般性分析，自然資源資本是被激活的自然資源資產(chǎn)。當(dāng)產(chǎn)權(quán)明晰的自然資源資產(chǎn)及其產(chǎn)權(quán)進入交換市場中，實現(xiàn)“存量”到“流量”的轉(zhuǎn)變，價值就在運動中實現(xiàn)了增值。從資本的特殊性分析，自然資源資本化打破了自然資源資產(chǎn)被動保護的不可持續(xù)性，促進了“自然資源資產(chǎn)良好保護—增值—價值實現(xiàn)—保護自然資源”這一良性循環(huán)的實現(xiàn)，這一循環(huán)過程中伴隨著自然資源資產(chǎn)價值的認識、開發(fā)、利用、投資、運營等實現(xiàn)自然資源資產(chǎn)保值增值關(guān)鍵環(huán)節(jié)。那么，自然資源資本化路徑有哪些呢？一是以自然資源資產(chǎn)使用權(quán)作為抵押物或擔(dān)保物，獲得金融信貸和社會資金，通過建設(shè)和投資發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)，推動社會經(jīng)濟發(fā)展、改善生態(tài)環(huán)境，形成資本逐利與生態(tài)保護的正向循環(huán)。二是通過作價出資方式，將自然資源資產(chǎn)注入投資平臺公司，投資平臺公司采取公司化運作、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營等方式助力當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)自然資源資產(chǎn)的保值增值。三是利用自然資源資產(chǎn)能夠帶來直接或間接的預(yù)期收益的能力，由企業(yè)通過某種金融工具或金融操作形式，將資源性資產(chǎn)做成證券發(fā)行，使資產(chǎn)的未來現(xiàn)金流折現(xiàn)以便融通資金。四是通過質(zhì)押碳匯資源資產(chǎn)或預(yù)期收益權(quán)獲取融資，投入碳匯項目建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等，促進資源溢價，打造資源溢價反哺環(huán)境建設(shè)的良性循環(huán)。

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