摘"要：隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程的持續(xù)，行政事業(yè)單位承載的公共服務(wù)需求不斷加碼，對(duì)事業(yè)單位基礎(chǔ)設(shè)施的要求也水漲船高。事業(yè)單位的建設(shè)工程管理一直存在各種各樣的問題，近年來隨著工程建設(shè)規(guī)模的逐年擴(kuò)大，過往粗放的管理模式不再適應(yīng)工作需要，向精細(xì)化、科學(xué)化管理的轉(zhuǎn)型勢(shì)在必行。本文從內(nèi)部審計(jì)視角出發(fā)，結(jié)合過往某單位建設(shè)工程實(shí)例，梳理出建設(shè)工程從決策立項(xiàng)到招投標(biāo)期間頻發(fā)的六種管理層面問題并提出應(yīng)對(duì)措施。通過審計(jì)視角思考和回溯項(xiàng)目實(shí)施過程中的漏洞，希望為提升行政事業(yè)單位建設(shè)工程管理提供參考。

關(guān)鍵詞：建設(shè)工程；審計(jì)視角；管理問題；應(yīng)對(duì)措施文章編號(hào)：2095-4085（2024）07-0154-03

0"引言

隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的基礎(chǔ)設(shè)施已無法滿足當(dāng)前需要，各單位建設(shè)工程項(xiàng)目的數(shù)量不斷增加、規(guī)模不斷擴(kuò)大。然而，過往較為粗放的建設(shè)工程管理體系在新形勢(shì)下暴露出諸多問題，在一定程度上影響了各單位的建設(shè)和發(fā)展。如何提高事業(yè)單位建設(shè)工程管理的效率和效益，保障建設(shè)工程平穩(wěn)落地，已成為當(dāng)前亟待解決的問題。項(xiàng)目前期從投資決策到招標(biāo)采購(gòu)，作為項(xiàng)目實(shí)施的準(zhǔn)備階段，是建設(shè)工程項(xiàng)目能否順利開展的重要基礎(chǔ)。但由于認(rèn)識(shí)不足或建設(shè)工程周期緊張等原因，各單位對(duì)前期的管理和關(guān)注在實(shí)際工作中未得到足夠的重視。

1"審計(jì)視角下事業(yè)單位建設(shè)工程管理現(xiàn)存問題

經(jīng)對(duì)某單位去年度數(shù)十項(xiàng)工程審計(jì)進(jìn)行回顧，梳理審計(jì)中暴露的管理問題，可發(fā)現(xiàn)結(jié)算審計(jì)中的諸多問題均可在建設(shè)工程施工前各階段找到原因。項(xiàng)目施工前從投資決策立項(xiàng)到招投標(biāo)簽約的管理階段是項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作。扎實(shí)、完善的準(zhǔn)備工作可為項(xiàng)目的平穩(wěn)開展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，并在極大程度上避免建設(shè)工程項(xiàng)目實(shí)施階段出現(xiàn)錯(cuò)漏和大幅度調(diào)整。這一時(shí)期頻發(fā)的管理方面問題如下。

1.1"投資決策階段

1.1.1"項(xiàng)目決策規(guī)劃不夠合理

部分單位在建設(shè)工程的投資決策階段存在一定盲目性，缺乏科學(xué)合理的規(guī)劃。一些工程項(xiàng)目的必要性未經(jīng)充分論證即立項(xiàng)實(shí)施；一些項(xiàng)目的方案規(guī)劃和可行性研究論證未能做細(xì)做實(shí)，無法滿足當(dāng)前和下一階段的發(fā)展需要。這些問題都在一定程度上造成國(guó)有資金利用效率不高甚至浪費(fèi)的問題［1］。某單位電路升級(jí)改造項(xiàng)目在前期論證階段未能對(duì)單位整體未來一段時(shí)間的負(fù)載需求合理預(yù)估，冗余空間預(yù)留不足，導(dǎo)致項(xiàng)目完工后僅數(shù)年就因辦公科研需求的增長(zhǎng)而不得不二次改造擴(kuò)容；某大學(xué)校區(qū)管理處上報(bào)立項(xiàng)非機(jī)動(dòng)車棚提升項(xiàng)目并實(shí)施完成，投入資金超過十萬(wàn)元。徹底拆除重建固然提升設(shè)施美觀度，但項(xiàng)目規(guī)劃的必要性并不十分充分，原非機(jī)動(dòng)車棚經(jīng)修繕改造仍能繼續(xù)滿足使用需求，存在過度施工的風(fēng)險(xiǎn)。

1.1.2"建設(shè)管理主體責(zé)任不明

除新建工程外，事業(yè)單位基礎(chǔ)設(shè)施改造和日常維修類項(xiàng)目的主體管理責(zé)任并不明晰。以大學(xué)為例，校內(nèi)建筑設(shè)施一般由各二級(jí)系（部）日常管理使用，涉及維修改造時(shí)工程業(yè)務(wù)部門（基建、 后勤處等）往往不愿牽涉其中。推動(dòng)項(xiàng)目需求征集、立項(xiàng)方案乃至清單編制等工作的多為使用部門，這樣容易造成方案設(shè)計(jì)不完善、清單項(xiàng)內(nèi)容錯(cuò)漏、預(yù)算編制偏高等問題［2］。某大學(xué)系解實(shí)驗(yàn)中心提升改造項(xiàng)目由對(duì)應(yīng)教研室負(fù)責(zé)實(shí)施，由于缺乏工程專業(yè)人員和經(jīng)驗(yàn)，預(yù)算清單編制不夠完善，且不符合工程量清單編制規(guī)范。分部分項(xiàng)以房間為單位編制組價(jià)，造成審計(jì)階段按現(xiàn)場(chǎng)工程量反算后各項(xiàng)單價(jià)普遍偏高且工程量難以核減。

1.1.3"投資金額測(cè)算不夠精細(xì)

大多數(shù)事業(yè)單位對(duì)投資管理的經(jīng)驗(yàn)不足，對(duì)財(cái)務(wù)預(yù)算和投資計(jì)劃的控制不夠精細(xì)。受限于缺少相應(yīng)工程專業(yè)人員和造價(jià)專業(yè)人員，各單位大多不具備獨(dú)立編制建設(shè)工程概預(yù)算的水平。大型工程可通過第三方專業(yè)單位編制概預(yù)算和攔標(biāo)價(jià)，而大量中小規(guī)模項(xiàng)目的前期測(cè)算無法做到相對(duì)準(zhǔn)確，外加事業(yè)單位人員往往抱有“寧多不少”的思想，在上報(bào)編制年度投資計(jì)劃時(shí)更偏向于多報(bào)，以留出“冗余量”。這樣做固然方便后期項(xiàng)目實(shí)施，但偏高的概預(yù)算也會(huì)推高工程中標(biāo)價(jià)格。同時(shí)“冗余量”的存在也容易造成變更簽證的增加，會(huì)出現(xiàn)“不突破概算就可以”的錯(cuò)誤認(rèn)知，從而不利于建設(shè)工程造價(jià)的管控和資金節(jié)約。

1.2"方案設(shè)計(jì)階段

1.2.1"改造項(xiàng)目原始資料缺失

高校修繕改造工程的方案設(shè)計(jì)需基于設(shè)施現(xiàn)狀和原始圖紙、勘察報(bào)告等資料。由于事業(yè)單位對(duì)建設(shè)工程管理普遍重視度不足，現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施的原始技術(shù)資料常常缺失，從而給修繕改造方案的設(shè)計(jì)和后期工程施工管理及審計(jì)造成困難。某單位內(nèi)公寓改造完成后報(bào)送審計(jì)，其中一筆變更簽證金額約五萬(wàn)元。該公寓在本次裝修前的原始建筑圖缺失且簽證所附施工照片不準(zhǔn)確、不詳細(xì)，無法判定變更設(shè)計(jì)方案是否貼合公寓原始建筑條件，導(dǎo)致各方圍繞變更簽證的真實(shí)性、合理性產(chǎn)生爭(zhēng)議。

1.2.2"設(shè)計(jì)方案審核校對(duì)缺位

基于使用需求提出的設(shè)計(jì)方案是項(xiàng)目工程管理和成本管理的重要依據(jù)。然而多數(shù)事業(yè)單位目前對(duì)建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案的審核校對(duì)并不到位，未能形成系統(tǒng)的管理機(jī)制。同時(shí)機(jī)關(guān)事業(yè)單位相比企業(yè)也更缺少建筑設(shè)計(jì)專業(yè)人員和設(shè)計(jì)經(jīng)驗(yàn)，尤其是中小規(guī)模的建設(shè)工程項(xiàng)目，設(shè)計(jì)質(zhì)量不高。一方面是設(shè)計(jì)方未能就使用需求和校方相關(guān)部門充分溝通明確，另一方面是設(shè)計(jì)圖紙偏粗糙且錯(cuò)漏較多。如果沒有成體系的方案研討和審圖機(jī)制，將對(duì)項(xiàng)目的預(yù)算清單編制、工程招標(biāo)和施工管理造成極大困難，從而影響建設(shè)工程落地。

1.3"招標(biāo)采購(gòu)階段

1.3.1"采購(gòu)屬性分判存在“灰度空間”

在項(xiàng)目招投標(biāo)階段，發(fā)包人需準(zhǔn)確判斷采購(gòu)項(xiàng)目的屬性，包括貨物類、服務(wù)類或工程類，因不同類別涉及不同的法律法規(guī)和組織實(shí)施流程。然而，實(shí)踐中常遇到混合屬性項(xiàng)目，如實(shí)驗(yàn)室或辦公樓的整體建設(shè)改造、信息化建設(shè)等，它們?nèi)诤狭素浳?、服?wù)和工程施工等多個(gè)方面。此類項(xiàng)目的屬性判定對(duì)于后續(xù)實(shí)施和結(jié)算至關(guān)重要。某科研實(shí)驗(yàn)室提升改造計(jì)劃投入金額約300萬(wàn)，其中工程部分約占50萬(wàn)，按各部分占比該項(xiàng)目被分判為設(shè)備、貨物類招標(biāo)采購(gòu)并實(shí)施完成。審計(jì)階段也并未送工程審計(jì)，最終審計(jì)意見復(fù)核時(shí)發(fā)現(xiàn)該問題。經(jīng)工程審計(jì)人員會(huì)審，并對(duì)工程部分據(jù)實(shí)審計(jì)核算，避免了國(guó)有資產(chǎn)合法權(quán)益受損。

1.3.2"管理部門招投標(biāo)業(yè)務(wù)行為不規(guī)范

進(jìn)入招投標(biāo)階段后，建設(shè)管理部門需依據(jù)設(shè)計(jì)方案編制工程量清單和招標(biāo)控制價(jià)。在這一環(huán)節(jié)，受限于缺乏工程造價(jià)專業(yè)人員，往往出現(xiàn)清單編制不符合《建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范》（GB50500-2013）及清單項(xiàng)施工特征描述不明確甚至漏項(xiàng)等問題。同時(shí)出于“減少麻煩”等原因考慮，部分項(xiàng)目采取工程拆分、分批次招標(biāo)實(shí)施的方式來規(guī)避國(guó)家和內(nèi)控相關(guān)管理制度和程序。此類問題在修繕類工程中尤為明顯，為項(xiàng)目后續(xù)的施工管理埋下了隱患，甚至可能存在廉潔風(fēng)險(xiǎn)［3］。某單位一臨時(shí)電纜鋪設(shè)工程于多年前實(shí)施施工，項(xiàng)目金額約9萬(wàn)。實(shí)施階段因工期緊急外加管理部門認(rèn)識(shí)不足，項(xiàng)目未履行立項(xiàng)流程和招投標(biāo)程序，直接指派施工企業(yè)進(jìn)場(chǎng)作業(yè)。結(jié)算付款時(shí)將此項(xiàng)目費(fèi)用作為另一項(xiàng)目的造價(jià)組成部分代付，最終審計(jì)階段發(fā)現(xiàn)問題并要求補(bǔ)充前期相關(guān)材料。

1.3.3"建設(shè)需求和標(biāo)準(zhǔn)未能完全體現(xiàn)

招標(biāo)文件和合同條款是發(fā)包人需求和標(biāo)準(zhǔn)的集中體現(xiàn)，也是施工方投標(biāo)和履約的依據(jù)。工程管理部門往往忽視對(duì)商務(wù)文件條款的斟酌把控，留下未盡事宜或模糊空間，導(dǎo)致后期出現(xiàn)糾紛。如質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、管理要求、結(jié)算和審計(jì)方式等。某大學(xué)修繕改造項(xiàng)目，招標(biāo)過程中未對(duì)裝修使用材料的品牌檔次范圍予以明確，訂立合同時(shí)也未提及該項(xiàng)內(nèi)容，導(dǎo)致后期施工時(shí)因品牌差異造成質(zhì)量和效果不盡如人意，結(jié)算階段就此問題引發(fā)各方爭(zhēng)議。某單位辦公樓裝修改造時(shí)招投標(biāo)文件和合同條款中并未明確對(duì)施工期間發(fā)生的水電費(fèi)用如何計(jì)量結(jié)算，在項(xiàng)目施工過程中管理部門也未要求施工方掛表計(jì)量。在結(jié)算階段就此問題發(fā)生爭(zhēng)議，最終經(jīng)雙方協(xié)商，依據(jù)定額測(cè)算由審計(jì)予以扣除。

2"審計(jì)視角下高校建設(shè)工程管理提升建議

2.1"投資決策階段

2.1.1"決策自上而下，厘清主體責(zé)任

事業(yè)單位應(yīng)在治理層面完成統(tǒng)一共識(shí)，進(jìn)而自上而下厘清高校建設(shè)工程管理的主體責(zé)任?；谑褂貌块T的需求，將擬建的工程項(xiàng)目統(tǒng)一交由工程業(yè)務(wù)部門組織建設(shè)，如基建處、后勤處等。使用部門充分調(diào)研并提出需求，建設(shè)部門依據(jù)使用需求開展項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作。各部門分工協(xié)作，部門責(zé)任落實(shí)到人，實(shí)現(xiàn)“專業(yè)的人做專業(yè)的事”［4］。

2.1.2"審慎決策研判，科學(xué)規(guī)劃論證

對(duì)提出的使用需求，管理責(zé)任部門應(yīng)首先充分論證，對(duì)需求的必要性進(jìn)行討論，并結(jié)合項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際給出初步方案和可行性調(diào)研報(bào)告，并按相關(guān)內(nèi)控制度提交決策層討論研判。對(duì)項(xiàng)目規(guī)劃方案的研判要科學(xué)審慎［5］，應(yīng)響應(yīng)中央號(hào)召，有盡可能節(jié)約資金、提高資金利用效率、“過緊日子”的覺悟，杜絕意義不明顯甚至完全是“面子工程”的項(xiàng)目上馬。對(duì)確有必要實(shí)施的建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)由專業(yè)人員科學(xué)規(guī)劃，充分考慮未來階段各單位發(fā)展需要，留足余量，以避免未來在短時(shí)間內(nèi)反復(fù)改造。

2.1.3"扎實(shí)投資測(cè)算，做好成本管控

實(shí)際上建設(shè)項(xiàng)目的成本管控是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，貫穿項(xiàng)目建設(shè)生命周期始終。但投資決策作為項(xiàng)目初始階段，精細(xì)的投資測(cè)算可以為全過程成本管控開一個(gè)好頭。事業(yè)單位應(yīng)盡可能通過專業(yè)人員編制建設(shè)項(xiàng)目概預(yù)算，對(duì)現(xiàn)階段無法確定的事應(yīng)科學(xué)合理地考慮資金預(yù)留，從金額上限卡死“揮霍”的可能，倒逼項(xiàng)目參建各方精細(xì)施工管控，高效利用資金。

2.2"方案設(shè)計(jì)階段

詳實(shí)技術(shù)資料，健全審圖機(jī)制。設(shè)計(jì)前應(yīng)加強(qiáng)前期技術(shù)資料的收集整理，如為修繕改造項(xiàng)目還應(yīng)開展原有工程概況調(diào)研，盡可能保證工程相關(guān)資料準(zhǔn)確完整，以作為參考依據(jù)開展方案設(shè)計(jì)，從而避免后期因原始資料不準(zhǔn)確導(dǎo)致工期延誤和費(fèi)用索賠風(fēng)險(xiǎn)。此外，建設(shè)管理部門應(yīng)健全設(shè)計(jì)圖紙會(huì)審機(jī)制，組織內(nèi)部相關(guān)專業(yè)人員或通過第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)開展審圖工作。比對(duì)審核使用需求是否得到滿足、設(shè)計(jì)是否符合規(guī)范、圖紙錯(cuò)誤是否得到勘正、未盡事宜是否二次深化等，以確保設(shè)計(jì)文件清晰、準(zhǔn)確、完整，從而為后續(xù)工作順利開展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

2.3"招標(biāo)采購(gòu)階段

2.3.1"細(xì)化招采制度，協(xié)同專業(yè)保障

高校內(nèi)部招采工作通常由專職部門組織實(shí)施，應(yīng)細(xì)化對(duì)包含工程內(nèi)容混合類項(xiàng)目的招標(biāo)分判。具備條件的應(yīng)將工程部分與貨物或服務(wù)剝離，由工程管理部門負(fù)責(zé)組織實(shí)施。如不具備剝離條件只能由使用部門同一組織實(shí)施時(shí)，應(yīng)由工程管理部門對(duì)項(xiàng)目施工進(jìn)行把控，輔助使用部門施工管理，以保障項(xiàng)目順利開展。在審計(jì)階段工程審計(jì)人員共同參與審核。

2.3.2"校核商業(yè)文件，嚴(yán)格招采監(jiān)督

對(duì)故意拆分工程項(xiàng)目以規(guī)避制度程序的違規(guī)行為，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)應(yīng)嚴(yán)肅處理，情節(jié)嚴(yán)重的還需移交紀(jì)委調(diào)查。此外，需加強(qiáng)對(duì)招采過程中商務(wù)文件內(nèi)容的把控。招標(biāo)文件要完整體現(xiàn)發(fā)包人對(duì)項(xiàng)目的需求和呈現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)；工程量清單應(yīng)按照規(guī)范要求編制，項(xiàng)目特征描述要明晰、準(zhǔn)確；清單項(xiàng)應(yīng)交叉比對(duì)設(shè)計(jì)圖紙和現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際做到不漏項(xiàng)；與中標(biāo)單位簽訂合同時(shí)要對(duì)各方可能存在爭(zhēng)議和糾紛的內(nèi)容明確約定，且不得違背招投標(biāo)文件，以切實(shí)維護(hù)單位合法權(quán)益［6］。

對(duì)建設(shè)工程施工前各階段應(yīng)重點(diǎn)把控的內(nèi)容，內(nèi)部審計(jì)或監(jiān)察人員應(yīng)對(duì)上述事項(xiàng)予以關(guān)注。對(duì)制度程序是否執(zhí)行到位進(jìn)行監(jiān)督管理，防微杜漸，防止小錯(cuò)誤變成大問題，對(duì)重大建設(shè)項(xiàng)目還應(yīng)酌情考慮深入施工環(huán)節(jié)各節(jié)點(diǎn)進(jìn)行過程監(jiān)督。

3"結(jié)語(yǔ)

綜上所述，現(xiàn)階段，事業(yè)單位承擔(dān)的公共需求日益增強(qiáng)，工程建設(shè)會(huì)持續(xù)進(jìn)行。面對(duì)新形勢(shì)，各單位的建設(shè)工程管理需應(yīng)對(duì)新的挑戰(zhàn)和把握新的機(jī)遇。因此，必須摒棄過往粗放的管理方式，對(duì)現(xiàn)有管理問題進(jìn)行優(yōu)化改進(jìn)，積極探索精細(xì)化、科學(xué)化的管理模式，不斷提升管理水平與效能。以確保項(xiàng)目平穩(wěn)、高效落地，實(shí)現(xiàn)資金投入效益最大化，進(jìn)而提升事業(yè)單位的公共服務(wù)能力，更好地滿足國(guó)家和社會(huì)的發(fā)展需求。

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