我們在某地調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，由于縣鄉(xiāng)政府本身缺乏運轉(zhuǎn)、提供公共服務(wù)的常規(guī)資金，而各種項目資金又要求?？顚Ｓ?，因此縣鄉(xiāng)政府不得不整合甚至挪用項目資金。這種行為違背項目資金的使用規(guī)定。絕大多數(shù)干部并沒有將項目資金據(jù)為己有，而是用于公共目的。該行為的產(chǎn)生確實有體制原因。如果監(jiān)督部門放任不管，可能導(dǎo)致項目資金被挪用的現(xiàn)象更為嚴重，但若真要追究起來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也有冤屈，可能會挫傷干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性。放任不管不行，監(jiān)督過嚴也不行，便形成了所謂“監(jiān)督悖論”。

監(jiān)督悖論的根源

基層干部違規(guī)行為的產(chǎn)生，有其體制根源。由于體制本身某些環(huán)節(jié)未能理順，因而催生了一些基層干部的違規(guī)行為。

一是財政體制的問題。在縣域，不少單位都是差額財政撥款單位。上級只為這些單位提供一部分預(yù)算資金，不足部分需要單位自籌。鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)面臨著巨大的資金籌集的壓力。不過，讓人疑惑的是，盡管各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、部門都多多少少存在資金缺口，有的缺口還非常大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)也經(jīng)常抱怨不好籌錢，籌錢的壓力很大，但最后似乎所有的缺口都得到了彌補。問題的關(guān)鍵就在于：鄉(xiāng)鎮(zhèn)、部門是如何彌補這些資金缺口的？

二是項目體制的問題。項目制是一種理性化的制度設(shè)計，追求治理目標的合理化，通過嚴密的流程、制度來實現(xiàn)資金投放目標。但有些項目的設(shè)計確實與基層社會實際不符，如果嚴格按照上級的項目規(guī)劃標準，則項目無法落地實施。縣鄉(xiāng)政府不得不變更項目計劃，將項目資金用于其他地方，實質(zhì)上構(gòu)成了挪用項目資金的行為。在常規(guī)財政資金不足的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要自主發(fā)展，自尋出路，自己想辦法籌錢。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)不設(shè)法籌錢，不僅無法滿足基本需求，更談不上發(fā)展、出政績。但是，無論是出于晉升還是其他因素考慮，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)普遍有打造政績的動力。而要出政績，要發(fā)展，就需要資金。在不允許借債的條件下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要解決資金問題，要么“吃項目”，要么自己想辦法籌集資金。

為維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)運轉(zhuǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須確保資金鏈不斷裂，讓資金流動起來。為確保資金鏈不斷裂，鄉(xiāng)鎮(zhèn)采取的策略包括：一是向上級爭取工作經(jīng)費。比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)跟縣領(lǐng)導(dǎo)溝通、協(xié)調(diào)，讓縣里給鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供一些工作經(jīng)費。尤其是年底，鄉(xiāng)鎮(zhèn)急需資金，此時是鄉(xiāng)鎮(zhèn)向縣領(lǐng)導(dǎo)、縣直部門爭取工作經(jīng)費的“旺季”。二是向上級爭取項目資金。一方面，不少項目資金當中設(shè)置有工作經(jīng)費，可供鄉(xiāng)鎮(zhèn)使用；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)還可以整合、挪用那些風(fēng)險不大的項目資金。三是拆東墻補西墻。比如在緊急情況下，將原本用于某項工作的資金挪用于其他方面，以解燃眉之急。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)如此，村一級也是如此，縣一級同樣如此。在縣域，幾乎各個層級、各個部門都有缺口，都要籌錢。由于財政體制和項目體制未能理順，為了籌錢就可能催生違規(guī)行為。當然，基層干部也必須把握底線，諸如救災(zāi)、扶貧、低保、五保的資金是紅線，基層干部一般不敢觸碰。

當大家都將挪用項目資金作為一種默契時，它便成為一種潛規(guī)則。違規(guī)行為的存在，為日后問責埋下了風(fēng)險。

彈性問責：違規(guī)行為的有限監(jiān)督

財政項目資金都規(guī)定了特定用途。只要基層政府整合、挪用，那么審計部門應(yīng)該不難發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為。尤其是隨著財政制度規(guī)范化的增強，這些違規(guī)行為較容易被發(fā)現(xiàn)。對于這些違規(guī)行為，上級的基本態(tài)度是：審計但不追究。如果審計部門不進行財務(wù)審計，就是瀆職、失職。審計之后是否處理，則是上級紀檢監(jiān)察等部門的職責。

上級紀檢監(jiān)察部門也面臨兩難抉擇：如果全部介入調(diào)查處理，那么打擊面太大，且不合情理；如果放任不管，那么違規(guī)行為可能愈演愈烈，并損及法律制度的權(quán)威。所以，上級紀檢監(jiān)察部門一般采取彈性問責的策略，會出面調(diào)查處理部分違規(guī)行為，但并不覆蓋所有的違規(guī)行為。上級一般把握四條底線：一是違規(guī)行為的性質(zhì)不是太嚴重，沒有產(chǎn)生大的影響，上級沒有明令要求調(diào)查處理；二是違規(guī)整合、挪用的資金被用于公共目的，基層干部沒有將資金據(jù)為己有；三是違規(guī)行為沒有觸碰紅線，沒有整合、挪用明令禁止整合的專項資金；四是不告不理，只要沒有人舉報，一般不予介入調(diào)查。

因此，上級進行審計時，即使發(fā)現(xiàn)了這些違規(guī)行為，也可能因為法不責眾而不得不作罷。上級也明知，這些違規(guī)行為很大程度上是沒有辦法的事，是基層干部在既定的體制環(huán)境下形成的一種默契。正是因為這些灰色地帶的存在，賦予了基層干部靈活操作的空間，基層政府在常規(guī)財政資金緊缺的情況下，也能繼續(xù)運轉(zhuǎn)。如果紀檢監(jiān)察部門對這些違規(guī)行為一律查處，基層干部既缺乏常規(guī)財政資金，又無法從其他渠道獲得資金支持，那么很可能催生更多的消極怠工行為。在這些違規(guī)行為已成默契的情況下，對基層干部進行追責也容易讓他們“寒了心”。最終，紀檢監(jiān)察部門只能對這些違規(guī)行為采取有限監(jiān)督的策略。

當然，基層干部的心態(tài)也是矛盾的：如果不突破約束，就無法發(fā)展、難以出政績，甚至無法運轉(zhuǎn)；如果突破約束，又容易留下風(fēng)險隱患。二者難以兩全。盡管上級對這些違規(guī)行為沒有全面嚴厲追究，但基層干部仍然普遍表示出擔憂。紀檢監(jiān)督泛化，增強了基層干部的不安全感?；鶎痈刹繐倪@些違規(guī)行為會成為日后的風(fēng)險隱患。一旦未來發(fā)生變故，曾經(jīng)的違規(guī)行為就成了把柄。畢竟，違規(guī)是鐵的事實。只要被揭發(fā)，涉事的基層干部將難辭其咎。

走出監(jiān)督悖論

在違規(guī)行為成為一種默契的情況下，如果監(jiān)督過嚴，易造成打擊面太寬，傷及基層干部積極性；如果放任不管，則違規(guī)行為加劇，并損及法律制度的權(quán)威，監(jiān)督悖論由此形成。走出監(jiān)督悖論，在加強監(jiān)督、強化法律制度權(quán)威的同時，根本出路在于進一步理順體制關(guān)系。

近年來，國家不斷加大對基層干部的監(jiān)督力度。通過各種制度建設(shè)、技術(shù)手段強化對基層干部的管控。但是，在體制關(guān)系未能理順、鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須尋求制度外財力來源的情況下，基層的各種違規(guī)行為就不可避免。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)同時面臨著發(fā)展和財政的雙重壓力，使其不得不設(shè)法甚至違規(guī)尋求各種財源。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本需求無法滿足的情況下，越限制、監(jiān)督，就越倒逼鄉(xiāng)鎮(zhèn)去尋求額外的資源。上級強化對基層干部的問責，可能因為法不責眾、不了了之，有損法律制度的權(quán)威；也會使得基層干部人人自危，不敢干事創(chuàng)業(yè)。基層干部避責行為蔓延。

監(jiān)督的初衷是促進基層政府行為合規(guī)性。當前，自上而下的監(jiān)督體系不斷完善，但是基層的制度體系沒有理順，結(jié)構(gòu)性地塑造了一些不規(guī)范行為。對于這些非規(guī)范行為，基層政府已經(jīng)形成了一套共識。在監(jiān)督強化的環(huán)境下，不規(guī)范行為的暴雷風(fēng)險日益增加。由此造成的局面是：一方面，體制催生非規(guī)范性行為；另一方面，對基層干部非規(guī)范性行為的監(jiān)督問責在不斷強化。上級如果聚焦在問責基層干部上，可能會掩蓋體制/制度體系本身的問題。

因此，基層治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型應(yīng)該以合理化的制度體系為基礎(chǔ)，采取疏堵結(jié)合的方式，既要監(jiān)督問責又要理順體制機制，使基層干部真正擁有干事創(chuàng)業(yè)的資源和空間，而監(jiān)督又更加卓有成效。未來國家的重點應(yīng)該放在怎樣進一步改進財政轉(zhuǎn)移支付制度、項目資金配置和使用制度等方面，使財政資源分配更為合理，為基層提供更為充裕的常規(guī)財政資金。

（摘自《理論周刊》）