7月8日，“連云港市云臺山風(fēng)景名勝區(qū)黨工委委員、管委會副主任馬東涉嫌嚴重違紀違法，目前正接受連云港市紀委監(jiān)委紀律審查和監(jiān)察調(diào)查”的消息發(fā)布后，馬東在2018年時一人身兼五局局長一事再次引發(fā)人們關(guān)注。當(dāng)時，馬東擔(dān)任該市灌云縣住建局、城管局、規(guī)劃局、征收局、行政執(zhí)法局局長。

盡管當(dāng)年馬東表示，自己主要是在縣住建局，其他四局都是該局下屬的二級局，屬于正科級別，是一套人馬、合署辦公，但人們?nèi)詫ζ洚a(chǎn)生質(zhì)疑：“工作不繁忙嗎，他一個人能承擔(dān)嗎？”“這么多個‘局’，除了義務(wù)還有權(quán)力，他是不是掌握了過多實權(quán)？”

6年過去，馬東被查。新一輪機構(gòu)改革正在進行中，馬東所在的連云港市也在持續(xù)整治“牌子亂象”。實踐中，一些地方圍繞該不該掛牌、如何掛牌、誰該摘牌等問題的爭議依然存在。

“上面千條線，下面一根針”

當(dāng)年“一人身兼五職”一事發(fā)酵后，灌云縣委編辦領(lǐng)導(dǎo)曾解釋道：“馬東任縣住建局長，其他除城管局、規(guī)劃局外都是單列的掛牌局。這樣設(shè)置機構(gòu)的特殊性在于受領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)限制，要和連云港市政府相關(guān)機構(gòu)的設(shè)置對應(yīng)起來，比如市里設(shè)立規(guī)劃局，縣上就得相應(yīng)設(shè)立一個規(guī)劃局，否則市里會認為縣上不夠重視?！?/p>

記者在基層采訪時也發(fā)現(xiàn)，許多機構(gòu)外都掛著密密麻麻、種類繁多的牌子。這些掛牌機構(gòu)承擔(dān)多項職責(zé)，因工作需要加掛牌子，使原有機構(gòu)具有多重身份，有兩個或者兩個以上名稱，并在不同場合以相應(yīng)主體身份對外開展工作。加掛的牌子更多是指職能，而非實體單位。

成都一名干部連云（化名）告訴記者，當(dāng)年灌云編辦領(lǐng)導(dǎo)提到的類似現(xiàn)象雖然存在，但解釋可能不完全準確，“上級設(shè)置一項職能，相應(yīng)的下級會有部門去承擔(dān)，而每次新增職能都需要上會研究，不是想設(shè)就能設(shè)的。不管是新成立機構(gòu)還是增加掛牌，都是自上而下、有文件要求的?！庇捎诟鲗蛹墮C構(gòu)大小不同，一些職能到下級會相應(yīng)減少，所以到基層就會出現(xiàn)“一套人馬多塊牌子”的情況，“針對某些任務(wù)設(shè)立議事協(xié)調(diào)機構(gòu)等，也會掛牌子?！?/p>

“馬東的情況比較特殊。雖然我國沒有明確規(guī)定一個人能擔(dān)任幾個職務(wù)，但很多地方規(guī)定，一個人任職數(shù)原則不超過3個?！边B云說，“每個地方掛牌機構(gòu)的任職情況也不一樣，比如有的掛牌任職明確要求必須由單位‘一把手’兼任?！瘪R東當(dāng)時也表示，“這些局的局長都是組織任命，我只能無條件服從。”

至于編制問題，濟南市市中區(qū)機構(gòu)編制網(wǎng)在介紹掛牌機構(gòu)時解釋，“掛牌機構(gòu)一般不單獨核定編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)”。但連云表示，這和縣市自身編制相關(guān)，并沒有那么絕對?！翱h市本身編制有多的，成立或者掛牌會劃編，但是本身編制就比較緊張的，掛牌就不會給編?！?/p>

雖然掛牌機構(gòu)的初衷是精簡機構(gòu)、減少人員，對于承接許多重要任務(wù)也起到積極作用，但在發(fā)展過程中，一些地區(qū)存在亂掛牌、層層加碼、職責(zé)權(quán)限不清等問題。由于部分上級部門政績觀存在偏差，認為重視某項工作就必須設(shè)立專門機構(gòu)，掛上牌子就相當(dāng)于落實了工作，于是不管基層是否需要這個機構(gòu)，有無人力、財力，都要求基層加掛牌子，保持“上下對口、左右對齊”的政府機構(gòu)設(shè)置。

有媒體報道，福建某鎮(zhèn)辦公室門口掛著“鎮(zhèn)氣象信息服務(wù)站”“鎮(zhèn)河長辦”“鎮(zhèn)防汛辦”“鎮(zhèn)河長制辦公室”“鎮(zhèn)河湖警長工作聯(lián)絡(luò)室”等6塊牌子，結(jié)果辦公室里只有2名專職水利工作的干部，牌子掛再多，活也是他倆干。中部某縣水利局局長介紹，成立應(yīng)急管理局之后，水利部門的防汛辦公室要劃入應(yīng)急管理局，但相關(guān)干部不太情愿，原因之一是這項職能過去并不只是防汛辦在做，而牽扯到水利部門的多個單位，僅靠他們幾人很難完成好工作。

“這就是‘上面千條線，下面一根針’。下面一個機構(gòu)對應(yīng)著上面多個機構(gòu)，任務(wù)量大大增加。一塊牌子對應(yīng)一項職責(zé)任務(wù)，一旦掛上，就會有相應(yīng)的各類事項和要求，比如考核、臺賬等?！边B云說，“還有部分地區(qū)上級部門‘只下任務(wù)不談保障’，對他們而言，是否對某些事項掛牌比掛牌機構(gòu)是否發(fā)揮作用更重要，這其中就會滋生形式主義?！?/p>

2019年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實施意見》，其中明確，“上級部門不得以簽訂‘責(zé)任狀’、分解下達指標(biāo)、考核驗收等方式，將工作責(zé)任轉(zhuǎn)嫁鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道承擔(dān)”及“上級部門……不得要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道對口設(shè)立機構(gòu)，不得要求在村（社區(qū)）設(shè)立機構(gòu)和加掛牌子”。

此后，多地開始整治“牌子亂象”。如山東省，2020年選取58個村（社區(qū)）進行暗訪發(fā)現(xiàn)，每個辦公場所的牌子平均多達45塊。整治一年后，山東省6.5萬個村（社區(qū)）共清理各類機構(gòu)、制度牌子190余萬塊。2023年，連云港市共清理整改不規(guī)范標(biāo)識牌5096塊、制度牌4434塊、宣傳牌4047塊。

“摘牌”不是目的，關(guān)鍵在于把牌子背后的事項清退，做好“后半篇文章”，才能真正做到為基層減負。

“摘牌”并非唯一解法

破解基層治理難題，為基層減負，“摘牌”并非唯一解法。

“從2018年開始，國務(wù)院機構(gòu)改革就不再強調(diào)機構(gòu)數(shù)量上的‘精簡’了，而是圍繞實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進行機構(gòu)的重組優(yōu)化調(diào)整，將以前散落在各部委的職責(zé)整合在一起?！边B云說，這樣能確保一類事項原則上由一個部門統(tǒng)籌，避免“政出多門”，使得職能更加優(yōu)化。

2020年4月，根據(jù)山西省委部署要求，按照“大部制、扁平化、強基層、重實戰(zhàn)、高效率”的目標(biāo)要求，針對近幾年因為人口小縣存在“財政供養(yǎng)入不敷出，財政支出主要依靠轉(zhuǎn)移支付”“事業(yè)單位‘小、散、弱’”等問題，山西開始了逐步遞進的“人口小縣改革”，忻州市河曲縣等地率先開展試點。

以太原市婁煩縣的機構(gòu)整合為例，由于人口小縣編制有限，過于“細致”的機構(gòu)設(shè)置可能導(dǎo)致內(nèi)部人員結(jié)構(gòu)不合理。一些過去的“四人局”“五人局”中，除了一正兩副三個領(lǐng)導(dǎo)，僅有一兩名普通干部編制。婁煩縣將縣發(fā)改局、縣工信局整合為縣發(fā)改工信和科技商務(wù)局，縣民政局、縣人社局整合為縣民政和人力資源社會保障局……如此整合一批政府機構(gòu)，起到了精簡機構(gòu)，避免人浮于事的積極作用。

其他地區(qū)也有類似的機構(gòu)整合，不管是合并，還是掛牌、內(nèi)設(shè)，其實都是剝離出機構(gòu)不同的職能，科學(xué)地將性質(zhì)相同的機構(gòu)整合在一起，且將其行政、事業(yè)等職能分開整合至不同機構(gòu)，例如行政執(zhí)法職能、公益服務(wù)職能分別整合。

類似機要、保密、檔案局等單位在黨委辦公室掛牌。而規(guī)劃局整合到自然資源局，文化、旅游、體育、廣電整合成立體育和文化旅游廣電部門等情況，都是行政部門之間的整合，或者是以行政部門為主、整合事業(yè)單位的行政職能。

這些整合后的機構(gòu)看似任務(wù)多了，但因為職能分開整合，因而并不混亂。河曲縣的數(shù)據(jù)顯示，改革過渡期之后，縣直部門公用經(jīng)費支出每年減少1050萬元，財政供養(yǎng)人員工資福利、“五險一金”等支出每年減少1.33億元，改革成效顯著。

去年10月25日，國家數(shù)據(jù)局掛牌成立。今年年初，地方數(shù)據(jù)局迎來了“掛牌潮”，各省市回應(yīng)與落實中央機構(gòu)改革方案，陸續(xù)掛牌成立數(shù)據(jù)局。值得一提的是，此次掛牌，部分地區(qū)并未盲目復(fù)刻國家數(shù)據(jù)局設(shè)置，而是根據(jù)職責(zé)分工在機構(gòu)名稱中加上了“政務(wù)服務(wù)”。

本輪機構(gòu)改革中，也存在如水利部門與農(nóng)業(yè)、林業(yè)部門進行合并等情況。6月18日，按照國家消防救援局工作部署，全國各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）消防救援總隊正式加掛駐地消防救援局牌子，31個省級消防救援局統(tǒng)一掛牌，開始承擔(dān)屬地消防監(jiān)督管理職責(zé)。

歸根結(jié)底，“摘牌”“掛牌”“合并”等措施都只是一種手段，目的還是在于優(yōu)化政務(wù)服務(wù)效能，降低行政成本，提升治理效能。而要用好這些措施，還需因時制宜、因地制宜。