摘 要：預付式消費是一種通過提供額外優(yōu)惠長期綁定客戶以實現(xiàn)經(jīng)營者與消費者雙贏的商業(yè)模式。然而，當前在推廣應用預付式消費的過程中出現(xiàn)了諸如虛假宣傳、服務縮水、退款困難、商家跑路、維權成本高等現(xiàn)實問題，引發(fā)一系列矛盾糾紛，破壞了誠信消費環(huán)境，不利于預付式消費市場的健康有序發(fā)展。預付式消費的現(xiàn)實梗阻可以歸納為法律法規(guī)相對滯后、信用懲戒機制不足、政府監(jiān)管存在縫隙、預付資金納管漏洞、市場動態(tài)風險等方面。“政府-市場-社會”三輪驅(qū)動模式能夠拓寬預付式消費治理的思路，為有效解決預付式消費難題提供有益方案。具體而言，預付式消費治理的實現(xiàn)路徑包括建立健全法律法規(guī)、嵌入信用懲戒監(jiān)管機制、加大執(zhí)法追責力度、破解資金納管難題、加強社會協(xié)同治理等。

關 鍵 詞：預付式消費;營商環(huán)境;有為政府;有效市場;有序社會

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2024）07-0039-15

一、問題的提出

伴隨經(jīng)濟社會的加速迭代和營商環(huán)境的持續(xù)優(yōu)化，預付式消費模式的興起與盛行為地方經(jīng)濟發(fā)展提供了增量，迅速成為現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營者的一種重要選擇。[1]從政府角度看，預付式消費提高了地區(qū)經(jīng)濟總量，激發(fā)了市場的消費行為，一定程度上解決了就業(yè)問題，因此，得到了政府的支持和鼓勵。從經(jīng)營者角度看，商家充分利用預付式消費模式吸引、鎖定長期消費者群體，為消費者提供超額優(yōu)惠的同時提前收回資金并用于改善經(jīng)營環(huán)境、擴大規(guī)模等再生產(chǎn)活動，形成“投資—回報—再投資”的良性循環(huán)。從消費者角度看，預付式消費“一次性付款—多次消費”的模式帶來了結(jié)算的便利性，而且消費者因為投入大額資金往往可以享受到商家提供的特別優(yōu)惠和增值服務，迎合了消費者的消費心理?？傮w而言，預付式消費提供的是一種“多方共贏”模式，應當?shù)玫嚼嫦嚓P者的廣泛認可。然而，預付式消費實際運行過程中，依然存在商家發(fā)卡門檻過低、消費者購卡無權益保障的情況。[2]不法商家利用信息差隱瞞真實消費信息或虛假宣傳，甚至卷款跑路或通過申請破產(chǎn)等方式逃避追責，極大地破壞了預付式消費市場的秩序并影響了社會的安全穩(wěn)定。例如，深圳市消費者委員會發(fā)布的2023消費投訴分析報告顯示，2023年全年投訴量284421宗，同比增長25.72%，其中預付式消費投訴仍是重點領域，涉及教育培訓16522宗，占比8.33%;文體旅游服務10125宗，占比5.11%;化妝品、美容美發(fā)和整形6124宗，占比3.09%，數(shù)據(jù)表明多家平臺型企業(yè)存在預付款退費難等問題。

事實上，預付式消費治理已經(jīng)引起了各級政府的高度重視，對于預付式消費市場的各種亂象也成為了亟待解決的社會共識性問題。[3]從法律層面看，2013年修訂的《中華人民共和國消費者權益保護法》（以下簡稱《消費者權益保護法》）、2021年實施的《中華人民共和國民法典》均含有預付式消費的相關規(guī)定。從部門規(guī)章層面看，2011年國家層面形成的《關于規(guī)范商業(yè)預付卡管理的意見》、2012年商務部發(fā)布的《單用途商業(yè)預付卡管理辦法（試行）》、2016年商務部修訂的《單用途商業(yè)預付卡管理辦法（試行）》等均能找到預付式消費治理的依據(jù)。此外，北京、上海、江蘇、浙江等地先后出臺了關于預付式消費的地方性政策、法規(guī)。例如，2019年實施的《上海市單用途預付消費卡管理規(guī)定》、2021年實施的《江蘇省預付卡管理辦法》、2022年實施的《北京市單用途預付卡管理條例》等，基本形成了預付式消費治理的地方性立法構架。與此同時，不同地區(qū)還結(jié)合當?shù)貙嶋H，利用地區(qū)優(yōu)勢先行探索了一系列經(jīng)驗做法。例如，深圳探索通過數(shù)字化人民幣的使用來破解預付式消費資金安全問題;杭州在行政體制改革的基礎上積極轉(zhuǎn)變政府職能，與市場主體的“數(shù)智化”發(fā)展趨勢相匹配，充分探索并推進“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”模式。[4]盡管各級政府在預付式消費治理方面進行了積極探索，但實際的治理績效與預期的治理成效之間仍然有很大差距。實現(xiàn)預付式消費的有效治理，不能單純依賴單一主體和單一治理要素，而是要充分發(fā)揮政府、市場、社會的多維合力，通過“政府-市場-社會”三輪驅(qū)動模式構建預付式消費治理的長效機制。筆者正是基于上述思路，尋求破解預付式消費治理難題的有效路徑。

二、文獻回顧與理論框架

預付式消費是政府優(yōu)化營商環(huán)境的重要組成部分，也是政府監(jiān)管領域的重點監(jiān)管對象，關乎社會公眾的切身利益和消費市場的長期繁榮穩(wěn)定。有關預付式消費治理的研究往往從現(xiàn)實問題出發(fā)，以預付式消費市場的亂象作為分析起點，延伸探討預付式消費引發(fā)的矛盾糾紛不僅僅涉及侵害消費者權益，更可能由此引發(fā)公眾對政府的信用危機，影響政府的公信力。[5]當前學界對于預付式消費的研究可以歸納為幾個層面。第一，界定預付式消費的內(nèi)涵與外延。學界的研究包括厘清預付式消費的基本概念，劃分預付式消費的主要領域，梳理預付卡盈利模式的構成要素，以及分析預付式消費與一般消費的區(qū)別與聯(lián)系等。[6][7]第二，探究預付式消費模式的主要風險。當前的研究主要從法學領域與公共管理領域的視角出發(fā)，提出預付式消費在合同條款約束、消費者權益保護、預付資金管理、權利責任認定等方面存在的潛在風險。[8][9]第三，關于預付式消費的法律規(guī)制。從維護消費者權益角度提出加強預付式消費合同履約能力[10]、減少消費者交易成本[11];從監(jiān)管法治化角度提出明晰監(jiān)管責任[12]、嵌入信用監(jiān)管[13]、融入引入第三方機構監(jiān)管[14]多元協(xié)同監(jiān)管理念等。

“政府-市場-社會”的關系理論構成預付式消費治理的理論基礎，其核心問題在于政府監(jiān)管、市場發(fā)展與社會反饋之間關系的耦合共生。政府與市場的關系塑造經(jīng)歷過三個發(fā)展階段：第一階段，政府從外部進入市場內(nèi)部，代表學者為亞當·斯密，他認為自由競爭能夠?qū)崿F(xiàn)市場最優(yōu)效率，此階段政府與市場的關系體現(xiàn)為內(nèi)部與外部、核心與服務;第二階段，政府逐步進入市場，從最初的輔助服務功能轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲗Чδ?，代表學者為凱恩斯學派，他們主張政府干預和加強政府對市場的管制，這一階段政府權力快速擴張，政府同時具備行政與經(jīng)濟的雙重權力，形成諸如壟斷、計劃經(jīng)濟等治理形態(tài);第三階段，政府職能發(fā)生轉(zhuǎn)變，由微觀領域的滲透上升為宏觀經(jīng)濟指導的角色功能定位，強調(diào)政府與市場的嵌入和融合，通過政府與市場的耦合共生、協(xié)同互補，實現(xiàn)政府與市場的互動，這一階段政府主要發(fā)揮宏觀調(diào)控作用，防止市場出現(xiàn)波動。國內(nèi)學者在總結(jié)守夜型政府、規(guī)制型政府以及發(fā)展型政府的理論基礎上，進而提出賦能型政府[15]，這一提法豐富了中國特色社會主義政府與市場的理論框架。賦能型政府有助于提升資源配置效率，對于激發(fā)市場活力具有重要意義。在有為政府與有效市場發(fā)揮作用的基礎上，形成共建共治共享的有序社會。有序社會是以公民滿意度與幸福感為邏輯起點，通過保護個人權利、維護公平正義、激發(fā)社會活力創(chuàng)造良好的社會環(huán)境。有序社會是有為政府的體現(xiàn)，也有助于有效市場的形成與鞏固。[16]由此可見，“政府-市場-社會”治理模式的構建正是基于賦能型政府理論基礎的創(chuàng)新實踐，關鍵在于“政府-市場-社會”有效性邊界的合理調(diào)試，實現(xiàn)有為政府、有效市場和有序社會的良性互動與有機賦能。

根據(jù)文獻回顧分析，可以發(fā)現(xiàn)既有關于預付式消費治理的研究主要集中在法學領域，注重從風險防范與法律規(guī)制的角度治理預付式消費問題?？梢钥闯?，當前預付式消費仍然側(cè)重于政府端治理策略，而對于市場化解決方案與社會協(xié)同參與的探討較少，實際工作中存在“政府監(jiān)管一加強、市場活力就削弱”的現(xiàn)象，在市場化建設、政府與市場有效結(jié)合、社會力量輔助參與方面的研究仍然有較大探索空間，如何協(xié)調(diào)“政府審慎監(jiān)管+市場有序創(chuàng)新+社會力量互補”之間的關系成為治理難題。筆者基于“有為政府”“有效市場”“有序社會”的綜合分析視角，認為預付式消費必須發(fā)揮政府“有形之手”、市場“無形之手”與社會“輔助之手”的合力作用，提出預付式消費“政府-市場-社會”三輪驅(qū)動的治理模式，重點在于政府為市場放權賦能、為社會補足功能。結(jié)合政府監(jiān)管充分發(fā)揮第三方平臺企業(yè)的監(jiān)管作用、社會的輔助監(jiān)管作用提出一個理論分析框架（見圖1）。該框架聚焦監(jiān)管模式創(chuàng)新，從傳統(tǒng)依賴政府監(jiān)管模式過渡到政府監(jiān)管平臺企業(yè)的市場化方向以及社會輔助市場監(jiān)管模式，平臺企業(yè)更易掌握市場動態(tài)，有利于監(jiān)管平臺所轄企業(yè)，發(fā)揮市場及時反饋作用，社會組織和消費者端能夠通過媒體宣傳、投訴與維權揭發(fā)違規(guī)經(jīng)營者，三輪驅(qū)動從而提高監(jiān)管效率與治理效果。目前我國消費市場擁有淘寶、支付寶等頭部第三方支付平臺企業(yè)，已經(jīng)積累沉淀了海量消費數(shù)據(jù)與交易記錄、形成了多樣化的商業(yè)模式，進一步將數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為數(shù)字治理比較優(yōu)勢，以市場化為導向，推動政府監(jiān)管、平臺監(jiān)管、社會監(jiān)管協(xié)同發(fā)力，實現(xiàn)有為政府、有效市場、有序社會的有機結(jié)合，這將成為破解預付式消費治理難題的新路向。

三、預付式消費問題產(chǎn)生的根源

預付式消費是經(jīng)營者以預收款方式向消費者提供商品或者服務，并以實體或虛擬憑證為載體約定兌付的交易活動。[17]預付式消費以其靈活性和便利性受到廣大消費者的青睞，已經(jīng)發(fā)展成為現(xiàn)代消費市場的一種新型交易方式。其涉及的經(jīng)營范圍廣泛，市場進入門檻相對較低，流動性較大，資金規(guī)模較大等特點，使得預付式消費市場快速發(fā)展的同時帶來諸多風險和挑戰(zhàn)。[18]可以說，預付式消費模式在綁定長期消費者的同時，也增加了消費活動中的不確定性。消費者可能會面臨附加消費、歧視消費、隱含條款等潛在法律風險，這不僅威脅到消費者的權益，也影響營商環(huán)境的優(yōu)化提升。根據(jù)筆者2023年對杭州消費者群體一項關于預付式消費的調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，超過八成受訪者表示預付式消費過程中存在強制消費、表面優(yōu)惠實際吃虧、服務降級、退費難、停業(yè)、跑路等問題。這些問題不僅影響消費者的消費體驗，導致消費者滿意度下降，對市場的公平、公正和整體秩序亦造成極大影響，必須采取必要措施對預付式消費進行有效治理。預付式消費問題產(chǎn)生的根源主要體現(xiàn)為三個方面：

第一，經(jīng)營者無法提供精細化的優(yōu)質(zhì)服務。預付式消費模式中，經(jīng)營者的盈利方式主要是通過不斷吸納新用戶來維持經(jīng)營發(fā)展。這種方式使得經(jīng)營者工作重心偏向于市場拓展，忽視了內(nèi)部運營管理和服務質(zhì)量的提升。因此，部分經(jīng)營者在消費者辦理預付卡后，會出現(xiàn)服務態(tài)度急劇下降，產(chǎn)品和服務標準嚴重降低，優(yōu)惠大幅縮減，產(chǎn)品以次充好或縮短服務時間等問題。這些事前與事后差異化行為的持續(xù)存在，將導致顧客滿意度下降，消費者續(xù)費意愿降低，從而影響企業(yè)的長期發(fā)展和營收，陷入一種持續(xù)性擴張式銷售的惡性循環(huán)。更有甚者，當預付款項達到一定金額時，部分經(jīng)營者會出現(xiàn)卷款跑路現(xiàn)象，這使得預付式消費異化為經(jīng)營者變相融資的工具。不僅嚴重破壞了預付式消費市場的秩序，而且對市場長期穩(wěn)定和消費者權益構成了嚴重威脅。

第二，在預付式消費模式中，預付式服務合同通常采取口頭訂立的方式，缺少正式書面合同，使得消費者很難充分了解合同條款的細節(jié)。而且格式條款隱蔽性極強，一般都出現(xiàn)在預付卡的背面以及店鋪中張貼的告示中，這些地方往往容易被消費者忽視。如果消費者不主動發(fā)現(xiàn)，就可能陷入商家的陷阱，造成一定經(jīng)濟損失。實際操作中，消費者先付款而經(jīng)營者先收款，構成了預付式合同雙方的權利義務不對等，當合同履約出現(xiàn)糾紛時，經(jīng)營者以“余額不退”“最終解釋權”“此卡禁止轉(zhuǎn)讓”等霸王條款拒絕維護消費者的正當權益。同時，消費者辦理預付卡時，容易相信商家的口頭1982a36538756cf156c07ca210dc822c承諾，而合同協(xié)議并沒有約定相關產(chǎn)品和服務質(zhì)量，對預付卡的使用期限、收費項目和標準、退卡或轉(zhuǎn)卡條件等沒有明確標注，導致一旦發(fā)生權益糾紛，消費者很難維護自身權益。

第三，預付式消費市場的亂象主要表現(xiàn)為誘導消費和虛假宣傳。部分經(jīng)營者利用消費者的信息差和疏忽大意，對產(chǎn)品和服務質(zhì)量夸大宣傳，通過沉浸式洗腦誘導消費者辦理預付卡。這種行為不僅違反了市場競爭的原則，更嚴重地損害了消費者的權益。此外，一些商家在收集消費者個人資料時存在信息泄露風險，導致消費者經(jīng)常接到無關推銷或詐騙電話，給個人人身安全和財產(chǎn)安全帶來一定威脅。由于預付式消費涉及領域廣泛，發(fā)卡數(shù)量龐大、覆蓋消費者眾多、資金規(guī)模較大，一旦發(fā)生不可抗力風險或企業(yè)無法履約的情況，很容易引發(fā)群體性事件，將對社會和諧穩(wěn)定造成影響。

四、預付式消費治理的現(xiàn)實梗阻

隨著普及程度的提高，預付式消費面臨的現(xiàn)實梗阻也逐漸凸顯。從法律規(guī)制的滯后到信用監(jiān)管體系的不完備，再到預付式資金管理的保障機制不足，以及政府監(jiān)管的治理盲區(qū)等，這些問題都嚴重制約了預付式消費的有效治理。目前，相關部門對相關行業(yè)的監(jiān)管主要是事后處置，且監(jiān)管行業(yè)覆蓋率較低。盡管政府監(jiān)管職能部門較多、投入人力物力財力較大，但是預付式消費投訴量卻有增無減，政府仍然疲于“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的事后處置。

（一）市場發(fā)展需求與法律法規(guī)滯后的矛盾

從市場需求來看，隨著共享經(jīng)濟、知識經(jīng)濟等市場新業(yè)態(tài)的迅猛發(fā)展，預付式消費模式符合現(xiàn)代快節(jié)奏的生活方式，滿足了消費者對便捷、高效服務的需求，成為消費市場的重要組成部分。然而，當前預付式消費的法律規(guī)制尚不完善，存在較大的空白地帶，無法滿足市場的快速發(fā)展和消費者權益保護的需求。首先，法律法規(guī)以原則性規(guī)定為主，缺乏具體的可操作性。事實上，現(xiàn)有法律法規(guī)對預付式消費的資質(zhì)審查、經(jīng)營行為監(jiān)督、主體責任、監(jiān)管機構、糾紛化解等方面的規(guī)定較為籠統(tǒng)模糊，缺乏具體的操作性和強制性。[19]例如，《消費者權益保護法》對于預付式消費中的退款難、服務質(zhì)量下降等問題，其中的法律法規(guī)并未給出明確的解決方案。其次，法律法規(guī)缺乏事前預防機制。現(xiàn)行合同過于強調(diào)事后追責，對于消費過程中產(chǎn)生的矛盾糾紛尚未覆蓋，無法起到事前預防的作用。最后，違法成本過低，消費者維權困難。實際操作中，由于違法成本較低，消費者較少使用法律手段追究經(jīng)營者的法律責任來維護自身合法權益。雖然近年來有關部門在預付式消費立法方面取得了一定的進展，例如，商務部2012年頒發(fā)的《單用途商業(yè)預付卡管理辦法（試行）》，對企業(yè)發(fā)卡、售卡等行為的法律責任做出了規(guī)定，但是法規(guī)覆蓋范圍有限。目前相關的法律規(guī)定主要針對零售、住宿和餐飲、居民服務三大類行業(yè)，但對其他涉及預付式消費的行業(yè)尚未納入其中，導致法規(guī)的覆蓋范圍十分有限。此外，目前對預付式消費違法行為的處罰方式較為單一，主要以罰款為主，有效的信用監(jiān)管措施較為缺乏，無法與快速發(fā)展的商業(yè)模式和技術水平相適配。在實際立法推進過程中，地方政府職能部門之間往往對行業(yè)主管部門的監(jiān)管職責以及綜合監(jiān)管部門的行政執(zhí)法職責存在分歧，阻礙了預付式消費立法工作的進程。

（二）經(jīng)營形式多樣化與信用懲戒不足的矛盾

預付式消費作為一種信用消費模式，核心在于消費者對商家的信任，因此對商家的信用狀況有著極高的要求，而信用懲戒機制則是保障這種信任的重要手段。[20]然而，當前我國信用監(jiān)管體系尚不完善，信用懲戒機制存在諸多不足。部分商家通過利用他人身份辦理注銷或變更企業(yè)法人、實際控制人等手段，逃脫信用懲罰繼續(xù)從事其他違規(guī)經(jīng)營行為，這無疑削弱了信用監(jiān)管的力度和效果。究其原因，首先，信用懲戒的標準不明確，導致執(zhí)行過程中存在較大的主觀性和隨意性。其次，信用懲戒的力度不足，難以對失信商家形成有效的威懾，導致部分經(jīng)營主體對失信行為缺乏足夠的警惕和重視。最后，信用懲戒機制缺乏透明度，消費者難以了解其具體運作情況，從而降低了其信任度。現(xiàn)實經(jīng)營環(huán)境中，商家在激烈市場競爭下為了吸引更多消費者，推出各種創(chuàng)新性的預付式消費產(chǎn)品或服務，尤其是數(shù)字化、智能化預付式消費經(jīng)營方式存在一定的隱蔽性，傳統(tǒng)的以警告、罰款為主的處罰措施在此種經(jīng)營環(huán)境下顯得效率低下，效果不盡如人意。這種經(jīng)營形式多樣化的需求與現(xiàn)有的信用懲戒機制不足之間產(chǎn)生了明顯的張力。一方面，多樣化的運營模式需要更加靈活和高效的信用懲戒機制來保障消費者的權益;另一方面，現(xiàn)有的懲戒機制卻難以滿足這種需求，導致商家的創(chuàng)新動力受到抑制。

（三）預付資金納管與市場化監(jiān)管缺乏的矛盾

預付資金納管是保護消費者權益的重要手段。在預付式消費模式中，消費者的預付款項構成了商家的現(xiàn)金流，但預付資金的規(guī)模龐大，管理難度較大，商家可能因各種原因無法兌現(xiàn)承諾，導致消費者的權益受損。[21]因此，通過納管預付資金，可以有效防止商家濫用消費者的預付款資金，保護消費者的合法權益。然而，當前我國在預付式資金管理方面缺乏有效的保障機制，預付式消費經(jīng)營主體在資質(zhì)、發(fā)卡數(shù)量和限額審核機制等方面沒有強制規(guī)定，特別是一些中小規(guī)模經(jīng)營者的發(fā)卡數(shù)量和金額遠遠超過其償還能力，一些商家將預付資金挪作他用或卷款跑路的現(xiàn)象時有發(fā)生。市場化監(jiān)管手段的運用，可以有效提高企業(yè)的資金利用效率，降低融資成本，激發(fā)預付式消費市場活力。然而，市場化監(jiān)管手段不足是當前預付式消費面臨的現(xiàn)實問題，在預付資金納管與市場化監(jiān)管之間存在一定的矛盾。一方面，納管預付資金可能會限制商家的自由度和市場競爭力，經(jīng)營者期望收到的預付款能夠直接用于生產(chǎn)經(jīng)營，不愿意將資金納入監(jiān)管范圍。另一方面，市場化監(jiān)管手段要求市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，而資金使用的靈活性與合規(guī)性之間存在矛盾。大型平臺企業(yè)在探索預付式消費資金管理市場化解決方案時，由于缺少先例可循，往往對于自身行為是否會被認定為資金壟斷或資本無序擴張存在較大擔憂。

（四）市場動態(tài)風險與政府監(jiān)管縫隙的矛盾

預付式消費市場處于持續(xù)變化當中，面臨的不確定性風險也呈現(xiàn)出動態(tài)特征。政府常常需要在維護市場秩序和控制動態(tài)風險之間尋求平衡。[22]然而，政府監(jiān)管制度的制定和更新往往滯后于市場發(fā)展的步伐，導致監(jiān)管制度無法及時適應市場變化，存在一定的監(jiān)管盲區(qū)。傳統(tǒng)的行政管理模式以審批為重，對監(jiān)管的重視則相對不足，由于信息不對稱、政策滯后、監(jiān)管成本等原因形成了監(jiān)管縫隙。同時，監(jiān)管職責邊界不清晰也導致了監(jiān)管合力不足，監(jiān)管效果有限，尤其是在一些高頻事件中，多頭監(jiān)管和職責不清等問題尤為突出。[23]與此同時，預付式消費模式具有多樣性和復雜性的特征，而政府監(jiān)管手段往往相對單一，難以應對各種復雜風險和新興風險，導致政府在監(jiān)管過程中難以有效識別和控制風險，從而加劇了監(jiān)管縫隙的問題。此外，政府監(jiān)管資源較為有限，無法覆蓋所有經(jīng)營主體以及事前、事中、事后預付式消費全鏈條的各個環(huán)節(jié)，增加了經(jīng)營活動的不可控風險。由于監(jiān)管力量的不足使得政府在面對預付式消費市場的復雜情況時，難以做出及時、有效地應對，導致一些企業(yè)利用監(jiān)管縫隙得以逃脫對其違法違規(guī)行為的監(jiān)管，進一步加劇了預付式模式的風險。

五、“政府-市場-社會”三輪驅(qū)動預付式消費治理的實現(xiàn)路徑

事實說明，單純依賴政府監(jiān)管的治理模式無法有效應對預付式消費多樣化和復雜化的市場風險。如何有效地進行預付式消費治理，成為了政府、市場和社會共同關注的焦點。筆者從有為政府、有效市場和有序社會三個維度，探討“政府-市場-社會”三輪驅(qū)動預付式消費治理的實現(xiàn)路徑。值得注意的是，綜合運用數(shù)字化技術、數(shù)字化思維、數(shù)字化認知，把數(shù)字化、一體化、現(xiàn)代化貫穿到預付式消費治理的各個方面能夠加速三輪驅(qū)動治理。因此，需要充分利用預付卡數(shù)字化監(jiān)管平臺和數(shù)據(jù)資源部門的技術支撐，進一步整合數(shù)字應用場景，全方位、系統(tǒng)性重塑新時代預付式消費治理工作的業(yè)務體系、組織體系和政策體系，實現(xiàn)一屏統(tǒng)攬、動態(tài)監(jiān)管、精準預警、高效處置。

（一）加快完善法律法規(guī)體系，構建適配市場的法律制度

首先，有為政府是立法的主體，通過完善法律法規(guī)體系，明確監(jiān)管范圍、監(jiān)管標準和監(jiān)管責任，為市場提供明確的法律指引。各級政府應加強對預付式消費市場的立法研究，制定更加完善的地方性法規(guī)或?qū)ｉT監(jiān)管辦法以及建立全面、系統(tǒng)的預付式消費管理制度。具體內(nèi)容包括但不限于準入制度、備案制度、保證金制度等，對預付式消費的經(jīng)營資質(zhì)、監(jiān)管部門、法律責任等作出明確規(guī)定，為監(jiān)管提供法制保障。例如，提高預付式消費市場準入門檻，提高經(jīng)營者的規(guī)范程度和質(zhì)量要求，減少不符合資質(zhì)水平的服務和產(chǎn)品進入市場。其次，提高立法組織層級，確保立法工作順利推進。地方政府應以問題為導向，加快立法進程，以國家上位法平衡各部門職責爭議，探索適當?shù)恼?guī)章或地方性法規(guī)，明確各部門的職責和各參與方的權利義務。最后，明確責任分工，構建綜合監(jiān)管機制。在推進立法的同時，應明確行業(yè)主管部門、行政執(zhí)法部門、綜合監(jiān)管部門三者之間的責任分工和銜接。例如，可以采用設立專班制度，由地區(qū)主要領導任專班組長，各職能部門領導組成專班成員，明確各自的職責分工，溝通協(xié)作形成合力，共同推進預付式消費治理立法工作的深入開展。

在立法過程中，首先，應當限制預付卡格式合同條款的適用，避免預付卡格式合同條款的濫用。[24]具體而言，推廣規(guī)范化、標準化的預付式合同條款，加強對格式合同的監(jiān)管和規(guī)范，提高經(jīng)營者的信用評級和擔保要求，并鼓勵銀行等金融機構更多地參與預付式消費的監(jiān)管和服務。同時，完善預付卡備案制度，采用先備案、審核通過后發(fā)行的模式，建立預付卡發(fā)放資質(zhì)分級制度，并賦予備案主管機構相應的審核權，以預防和規(guī)避可能的風險隱患。其次，深化改革消費者權利體系。消費者面臨著資金安全風險、服務質(zhì)量不確定性等問題。一方面，應強化消費者的知情權、選擇權、公平交易權等基本權利;另一方面，應建立風險保證金制度，要求經(jīng)營者預存一定比例的風險保證金給予監(jiān)管部門，以在企業(yè)跑路、停業(yè)等情況下，救濟消費者的合法權益。再次，建構債務履行擔保機制。針對預付式消費市場中的債務履行問題，應建立有效的擔保機制。具體而言，可以通過引入第三方擔保機構、設立專項擔?；鸬确绞?，為消費者提供債務履行的擔保。同時，應加強對擔保機構的監(jiān)管，確保其擔保能力的真實性和有效性。最后，引入冷靜期制度。消費者在預付式消費過程中，往往存在盲目沖動消費的情形。為了保護消費者的合法權益，應引入冷靜期制度，即在購買預付卡后的一定期限內(nèi)，對未使用或首次試刷預付卡的消費者賦予其無條件退卡的權利。冷靜期制度的設計有助于引導消費者理性消費，降低沖動消費帶來的風險。

更為重要的是，加強預付式消費法律法規(guī)的更新和完善，使其能夠適應預付式消費等新型消費模式的發(fā)展，并且要在保證消費者權益的同時，給予企業(yè)足夠的創(chuàng)新發(fā)展空間，激發(fā)市場的活力。在法律法規(guī)中應當加強事前預防機制的建設，運用大數(shù)據(jù)、人工智能等先進技術手段，通過合理的合同設計、風險提示等方式實現(xiàn)對預付式消費市場的實時監(jiān)控和預警，降低預付式消費糾紛和爭議的發(fā)生概率。同時，加強部門協(xié)同和信息共享，建立健全信息共享機制，提高監(jiān)管效率。需要注意的是，在立法的內(nèi)容中應當涵蓋鼓勵創(chuàng)新的法律支持，一是鼓勵促進電子商務在預付式消費領域的應用，支持預付式消費線上線下融合發(fā)展，提升預付式消費市場運行和管理效率。二是鼓勵電子商務平臺、金融機構、非銀行支付機構等共同構建預付式消費生態(tài)體系，推動平臺企業(yè)在預付式消費領域發(fā)展平臺經(jīng)濟新場景新模式，通過市場化機制化解預付資金管理風險，為中小微經(jīng)營者提供金融支持。

（二）建立健全信用監(jiān)管機制，增強信用懲戒威懾力度

由于缺乏有效的信用監(jiān)管機制，一些企業(yè)可能利用預付式消費模式進行欺詐行為，必須建立健全信用監(jiān)管機制，對失信商家進行嚴厲懲戒。[25]實際監(jiān)管過程中，應當發(fā)揮政府、市場與社會的耦合作用，從事前、事中、事后全過程視角出發(fā)，構建預付式消費市場主體全生命周期監(jiān)管鏈，包括信用評估、信用監(jiān)管、信用懲戒等環(huán)節(jié)，確保企業(yè)合規(guī)經(jīng)營，消費者權益得到有效保障。具體而言，一是實施信用分類管理。各行業(yè)主管部門根據(jù)相關法律法規(guī)、地方政府規(guī)章等劃定的職責分工，將預付式消費納入行業(yè)信用管理范圍，實施信用分級分類管理，加強信用場景應用。二是公開行業(yè)誠信承諾。聯(lián)合行業(yè)協(xié)會等力量，組織預付式消費經(jīng)營主體公開承諾誠信經(jīng)營，開展商戶預付式消費充值額度提示。三是強化經(jīng)營者主體責任，開展信用信息公示和投訴信息公示。開展預付式消費投訴熱點和問題分析評估，及時發(fā)現(xiàn)和處置潛在風險點，做好部門聯(lián)動響應，及時預警維護社會穩(wěn)定。事實上，信用懲戒能夠起到警示作用，促使企業(yè)自覺遵守市場規(guī)則，維護市場秩序。增強信用懲戒威懾力度有助于提高消費者的信用意識，促進市場信用體系的完善。應當鼓勵商家在創(chuàng)新運營模式的同時，積極參與信用懲戒機制的建設和完善。例如，商家可以通過建立自律機制、加強行業(yè)協(xié)作等方式，共同推動預付式消費市場的健康發(fā)展。

數(shù)字化監(jiān)管與信用體系的結(jié)合是未來市場監(jiān)管的重要趨勢。[26]通過數(shù)字化手段實現(xiàn)對市場主體行為的及時、全面記錄與公示，特別是信用評價和合法經(jīng)營情況的披露以及信用信息的多場景應用和全流程追溯，將有助于提高市場的透明度和公平性，促進市場的健康有序發(fā)展，這也為創(chuàng)新治理方式、提升監(jiān)管效能提供了有力支持。進一步推進分級分類“信用+智慧”監(jiān)管模式，企業(yè)信用信息不僅要在政府平臺上進行公示，還應通過各類商業(yè)信息平臺（如美團點評、支付寶等）以及媒體渠道進行全面展示，通過預付式消費企業(yè)“上線”第三方平臺企業(yè)實現(xiàn)更為直觀且實時動態(tài)的監(jiān)管。設計公開透明的信息披露制度，從正面和負面兩個維度進行公示，消費者可以更加清晰地了解企業(yè)的信用狀況，從而作出更加明智的消費決策。這也為企業(yè)提供了自我約束和優(yōu)化的動力，形成了倒逼商家提升服務質(zhì)量或面臨市場淘汰的機制。此外，信用信息的應用不應局限于某一特定場景，而應實現(xiàn)多場景融合應用。無論是線上購物、線下消費還是企業(yè)合作，信用信息都應成為決策的重要依據(jù)。通過全流程追溯機制，可以確保企業(yè)行為的可追溯性和可監(jiān)管性，在數(shù)字化監(jiān)管背景下，應進一步完善信用聯(lián)合獎懲機制。增強行業(yè)協(xié)會系統(tǒng)信用共享互通，對于守信企業(yè)，應給予政策扶持和市場激勵;對于失信企業(yè)，則應依法依規(guī)進行懲戒，并進行全行業(yè)和全國范圍曝光通報和黑名單管理，建議聯(lián)合金融機構將失信經(jīng)營者的貸款申請、保險申請的條件與之相關聯(lián)，形成“一處失信、處處受限”的市場環(huán)境。

（三）理順監(jiān)管執(zhí)法分工銜接，加強刑事追訴懲治效果

《國務院關于深化“證照分離”改革進一步激發(fā)市場主體發(fā)展活力的通知》（國發(fā)〔2021〕7號）中明確指出：要落實放管結(jié)合、并重要求，按照“誰審批、誰監(jiān)管，誰主管、誰監(jiān)管”原則，切實履行監(jiān)管職責，堅決糾正“以批代管”“不批不管”問題，防止出現(xiàn)監(jiān)管真空。政府應加大對預付式消費領域的監(jiān)管力度，增加監(jiān)管人員數(shù)量、提高監(jiān)管技術水平、豐富監(jiān)管手段。在預付式消費治理過程中，理順監(jiān)管和執(zhí)法的關系，形成整體閉環(huán)管理，打破部分職能部門存在的“只管發(fā)證備案的，不管沒有發(fā)證沒有備案的”固有邏輯以及當新業(yè)態(tài)或新消費模式出現(xiàn)時，厘清監(jiān)管與執(zhí)法邊界。有為政府需要扎實推進預付式消費日常監(jiān)督檢查工作，開展專項執(zhí)法行動與重點領域治理，增加監(jiān)管執(zhí)法的力度，嚴厲打擊違法犯罪活動。在推進立法過程中，必須明確行業(yè)主管部門與執(zhí)法部門的職責銜接。由行業(yè)主管部門負責日常監(jiān)管、投訴舉報受理、調(diào)解，對發(fā)現(xiàn)、移送的違法線索進行處理，責令改正。認為需要立案查處的，將相關證據(jù)材料移送對應行政執(zhí)法部門或其他有關綜合監(jiān)管部門。行政執(zhí)法部門、綜合監(jiān)管部門在檢查過程中發(fā)現(xiàn)屬于行業(yè)主管部門職責的，應當及時將有關問題移交行業(yè)主管部門依法及時處理。

具體而言，加強監(jiān)管執(zhí)法銜接應當從有利于提高監(jiān)管執(zhí)法效率出發(fā)，簡化責令蓋章和行政處罰的銜接操作流程。加強重點問題的查處，針對教育培訓、美容美發(fā)、體育健身等行業(yè)中屢教不改、影響惡劣的經(jīng)營主體進行重點打擊，推動實施信用聯(lián)合懲戒，提高經(jīng)營者的違法成本。商務部門應聯(lián)合市場監(jiān)管部門、司法部門等，加強合作，完善和優(yōu)化預付卡違法案件的移送程序和標準。通過簡化相關流程和文書，提高案件移送的數(shù)量和質(zhì)量，推動后續(xù)行政處罰力度不斷加大。除了監(jiān)管執(zhí)法外，刑事追訴也是增加經(jīng)營主體違法成本的重要手段。[27]有為政府應加大對侵害消費者權益行為的打擊力度和刑事違法處罰，提高刑事追訴的效率和成功率。對于詐騙、非法集資、惡意卷款跑路或惡意頻繁換店的，司法局、法院、檢察院等部門要依法予以嚴懲，加強與監(jiān)管部門的協(xié)作配合，形成合力，助力公安部門共同打擊違法犯罪行為，及時向社會宣傳，形成強力震懾。事實上，加強監(jiān)管執(zhí)法與刑事追訴的目的在于增加經(jīng)營主體的違法成本，當經(jīng)營主體意識到違法行為的代價高昂時，會加強行業(yè)自律，規(guī)范經(jīng)營行為。實現(xiàn)預付式消費治理的目標，有為政府、有效市場和有序社會應當共同發(fā)揮作用，形成全社會共同參與的預付式消費監(jiān)管體系。

（四）優(yōu)化配套金融管理政策，確保預付資金安全有效

在保障資金安全和合規(guī)使用的前提下，充分利用市場化手段成為資金納管模式創(chuàng)新的重要方向。[28]預付資金納管制度設計應兼顧資金的安全性、合規(guī)性和使用的靈活性，降低管理成本和監(jiān)管成本。目前，已經(jīng)納入許可備案加強監(jiān)管的行業(yè)，主要是校外培訓和駕校等領域。同時，教育、交通等主管部門也積極通過多種方式不斷提高資金納管比例。對于無需許可備案或者沒有完全納入強監(jiān)管的行業(yè)，例如美容美發(fā)、體育健身等領域，市場監(jiān)管部門應當積極搭建政企溝通平臺，幫助有關平臺企業(yè)對接行業(yè)協(xié)會和有關經(jīng)營主體，引導資金通過第三方擔保。實際操作中，可以采用電子商務模式開展預付式消費交易活動，推動預付式消費線上線下融合發(fā)展，對提升預付式消費市場運行和管理效率具有巨大幫助。建議在國家層面立法中積極支持在預付式消費領域發(fā)展平臺經(jīng)濟新場景新模式，支持電子商務平臺、非銀行支付機構、金融機構等市場主體創(chuàng)新商業(yè)模式，明確支持創(chuàng)設銀行保證金賬戶模式并最大程度簡化開戶流程。支持相關金融機構以預付式消費交易流水等信用數(shù)據(jù)為基礎，創(chuàng)新金融產(chǎn)品設計，不斷降低中小微經(jīng)營者融資成本，滿足中小微經(jīng)營者生產(chǎn)發(fā)展需求。地方政府應當積極探索“政府+市場+社會”治理模式，深入挖掘相關市場化解決方案，對有關項目進行深入調(diào)研和跟蹤推動，對會員類、月付類、次卡類、儲值類等市場產(chǎn)品形式進行研究，幫助有關平臺企業(yè)對接行業(yè)協(xié)會和有關經(jīng)營主體，推動例如螞蟻集團“安心卡”、餓了么公司的儲值類產(chǎn)品“暢享金”等相關試點落地。

“政府+市場+社會”監(jiān)管模式下，預付資金的監(jiān)管模式由原先“行業(yè)主管備案+銀行監(jiān)管”轉(zhuǎn)變?yōu)椤暗谌街Ц?商業(yè)信息平臺（支付平臺）+銀行保證金（市場調(diào)節(jié)模式）”的市場化解決方案，突破原有政府管理模式下的行業(yè)和規(guī)模限制，吸引零售、美容美發(fā)、體育健身、餐飲等行業(yè)中的中小企業(yè)主動加入。“行業(yè)主管備案+銀行監(jiān)管”的主要問題在于監(jiān)管嚴格，但政府管控過多、缺乏市場活力、覆蓋面過窄，只管住了大型企業(yè)，中小微企業(yè)較難納入管理范圍。“第三方支付+商業(yè)信息平臺（支付平臺）+銀行保證金（市場調(diào)節(jié)模式）”模式突出市場化運營，同時管住了各類中小經(jīng)營者，商戶活躍度高，可實現(xiàn)剛性兌付、市場調(diào)節(jié)、信息共享，需要政府部門加以引導、管理和服務。通過預付資金的市場化運用，一方面，消費者可以通過預付資金獲得更多的優(yōu)惠與服務;另一方面，經(jīng)營者可以通過市場化運作降低資金成本，提高經(jīng)營效益。同時，將預付資金引入資本市場，通過投資、理財?shù)确绞?，從?jīng)營者和消費者之間的內(nèi)部循環(huán)體系之外獲取增值利潤，有利于平衡經(jīng)營者和消費者之間的利益，實現(xiàn)多方共贏。此外，預付資金的市場化運用能夠吸引全國優(yōu)質(zhì)資金匯入金融體系，進一步壯大我國的金融實力。在預付式消費領域探索新的平臺經(jīng)濟發(fā)展范例，大幅度提升平臺經(jīng)濟規(guī)模，能夠助推全國經(jīng)濟快速發(fā)展。具體而言，消費者交付的預付資金由存入銀行存管專戶變?yōu)榇嫒肷虡I(yè)銀行平臺或支付平臺，由商業(yè)平臺或支付平臺存入銀行擔保賬戶，資金通過提取到銀行結(jié)算賬戶進而轉(zhuǎn)入經(jīng)營者，各行業(yè)主管部門和其他監(jiān)管部門監(jiān)管商業(yè)平臺或支付平臺，通過第三方平臺“以網(wǎng)管網(wǎng)”的治理思路實現(xiàn)間接監(jiān)管，彌合政府監(jiān)管縫隙，從而構建全新的預付資金監(jiān)管模式（見圖2）。

與此同時，探索搭建政府部門和支付機構、商業(yè)平臺之間的政企聯(lián)動預警機制，從支付和消費前端加強消費提醒。政府部門應牽頭搭建資金監(jiān)控體系，與支付機構（如銀聯(lián)、支付寶、微信等）和商業(yè)平臺（如淘寶、美團點評等）建立緊密的合作關系。通過政企聯(lián)動預警機制，可以對資金轉(zhuǎn)入、提取、轉(zhuǎn)移等情況進行實時監(jiān)控，確保資金流動的透明度和合規(guī)性。多端操作能夠有效規(guī)避預付式消費風險，其一，在消費者支付端實施支付限額、掃碼失敗、彈出提醒等操作，提醒消費者注意資金安全。其二，在經(jīng)營者提取端實施限制轉(zhuǎn)出、通知報備等操作，確保經(jīng)營者遵守相關規(guī)定，維護資金安全。其三，在政府部門監(jiān)管端，則可以進行異常提醒和監(jiān)管通知等操作，提高監(jiān)管效率和準確性。

（五）積極融入社會力量，推動協(xié)同參與治理創(chuàng)新

在有為政府與有效市場的監(jiān)管約束下，還需強調(diào)社會的能動性，強化政府、企業(yè)與社會公眾之間的密切協(xié)作，共同規(guī)范預付式消費市場的行為。[29]社會各界應當積極主動參與預付式消費治理當中，共同營造良好的營商環(huán)境氛圍。一方面，消費者協(xié)會、行業(yè)協(xié)會等社會組織應積極發(fā)揮作用，為消費者提供咨詢、維權等服務，促進行業(yè)糾紛的源頭化解。通過社會組織和行業(yè)協(xié)會的力量，加大預付式消費風險的宣傳與防范風險知識的普及，加強消費者權益保護意識教育，提高消費者的自我保護能力，組織社會力量加大預付式消費市場動態(tài)信息分享，暢通社會公眾及時反饋信息的渠道與途徑。另一方面，消費者自身也是重要的社會組成部分，應當在進行預付式消費時增強風險防范意識，審慎選擇有信譽的企業(yè)，盡可能選擇規(guī)模較大、資質(zhì)較高的經(jīng)營主體，了解合同條款和權益保障措施，理性面對商家關于產(chǎn)品和服務的宣傳，避免盲目跟風和盲目消費。通過貨比三家、多方驗證等方式，選擇適合的經(jīng)營者書面簽訂預付式消費合同，留存相關證據(jù)材料，同時避免一次性支付超過預期的大額資金，遇到矛盾糾紛及時投訴并向監(jiān)管部門反饋。公眾還應通過投訴、舉報等方式，積極參與預付式消費治理，為治理工作提供有力支持。同時，媒體也應加強對預付式消費市場的輿論監(jiān)督，揭露違法行為，提高消費者的警惕性。只有加強社會各界的協(xié)作和配合，才能夠更好地共同打造公平、透明、健康有序的預付式消費營商環(huán)境。

六、結(jié)語

在優(yōu)化營商環(huán)境大背景下，預付式消費能夠為地方經(jīng)濟帶來新的動力與機遇，有利于市場經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。面對全球經(jīng)濟周期波動，公眾消費降級以及不敢、不愿消費等現(xiàn)實因素，預付式消費在很大程度上刺激了消費，激發(fā)了消費市場的潛能，增加了就業(yè)和企業(yè)擴大經(jīng)營規(guī)模的信心，能夠帶動供應鏈業(yè)務，催生資金存管、履約保險、信托信貸等業(yè)務，是一種改善經(jīng)濟環(huán)境的新型商業(yè)發(fā)展模式。[30]預付卡應當成為消費者對經(jīng)營者的“信任卡”，而不能異化為圈錢的“套路卡”。預付式消費治理中政府、市場、社會是互為前提、互相依存的聯(lián)動協(xié)同關系，提高預付式消費治理績效離不開三種驅(qū)動力的相互作用與相互影響。其中，政府和市場的關系是根本性的，政府與社會、市場與社會的關系往往都受到政府與市場關系的影響。[31]以構建高水平新時代中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制為目標，既要保護消費者權益，又要保障經(jīng)營者的正常經(jīng)營和發(fā)展需求，兼顧好各方的合理利益訴求。在信息充分和監(jiān)管閉環(huán)的條件下，通過監(jiān)管手段與模式創(chuàng)新進一步提高監(jiān)管效能。在“有為政府+有效市場+有序社會”三輪驅(qū)動的新型監(jiān)管模式下，以政府立法推進法治水平，以數(shù)字賦能提升監(jiān)管效率，以市場反饋提高監(jiān)管效能，以群眾監(jiān)督促進監(jiān)管覆蓋，逐步形成政府部門牽引、市場行業(yè)自律、社會力量參與的協(xié)同型預付式消費治理體系。

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“Government-Market-Society” Three-wheel Driven Governance：

the Realization Path of Prepaid Consumption

Zhao Lingling

Abstract： Prepaid consumption can realize the win-win situation between operators and consumers by binding customers with preferential treatment for a long time.However，in recent years， in the process of promoting and applying prepaid consumption， there have been practical problems such as false propaganda， service shrinkage， refund difficulties， merchants running away， and high cost of rights protection， which have caused a series of contradictions and disputes， destroyed the honest consumption environment， and are not conducive to the healthy and orderly development of the prepaid consumer market. The practical obstruction of prepaid consumption can be summarized as the relative lag of laws and regulations， insufficient credit punishment mechanism， gaps in government supervision， loopholes in the management of prepaid funds， and market dynamic risks. The“government-market-society” three-wheel drive model can broaden the ideas of prepaid consumption governance and provide beneficial solutions to effectively solve the problem of prepaid consumption. The research puts forward the realization path of establishing and improving laws and regulations， embedding credit punishment supervision mechanism， increasing law enforcement and accountability， solving the problem of fund management， and strengthening social collaborative governance.

Key words： prepaid consumption; business environment; effective government; efficient market;ordered society

（責編編輯：馬海龍）

收稿日期：2024-01-31

作者簡介：趙玲玲，中共杭州市委黨校（行政學院）公共管理教研部副主任，副教授，復旦大學國際關系與公共事務學院博士后，研究方向為政府治理、社會治理。

基金項目：國家社科基金重大項目“健全共建共治共享的社會治理制度研究”，項目編號：23ZDA118;浙江省杭州市哲學社會科學規(guī)劃“優(yōu)秀青年人才”專項課題“杭州營商環(huán)境優(yōu)化提升的實現(xiàn)路徑研究”，項目編號：2023QNRC08。