【摘 要】 “雙碳”目標(biāo)是我國“十四五”規(guī)劃的頂層戰(zhàn)略布局，建設(shè)服務(wù)型政府、深化政府預(yù)算改革和機(jī)構(gòu)改革是新時期政府改革的基本方向。文章以C市J區(qū)黑臭水體治理項目為例，分析政府購買公共服務(wù)預(yù)算績效評價的閉環(huán)全過程：預(yù)算編制以結(jié)果為導(dǎo)向；指標(biāo)體系以目標(biāo)為依據(jù)；過程跟蹤以第三方評價機(jī)構(gòu)為保障；績效評價以社會監(jiān)督為重心，確立閉環(huán)管理體系，動態(tài)糾正執(zhí)行偏差；同時，在計劃下一階段預(yù)算時，可利用以前年度的績效結(jié)果和項目基礎(chǔ)數(shù)字，優(yōu)化決策，形成良性循環(huán)，切實節(jié)約財政資金，提高服務(wù)質(zhì)量。通過實踐提供一個參考性質(zhì)的政府購買服務(wù)預(yù)算績效管理體系，為進(jìn)一步的工作和研究搭建橋梁，希望通過黑臭水體治理工作的探索為我國“雙碳”領(lǐng)域協(xié)作治理提供借鑒。

【關(guān)鍵詞】 “雙碳”目標(biāo)； 政府購買服務(wù)； 預(yù)算績效管理； 第三方機(jī)構(gòu)； 財政預(yù)算

【中圖分類號】 F234.3；F810.45 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2024）15-0026-08

一、引言

黨的二十大報告指出，要積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和，堅持先立后破，有計劃分步驟實施碳達(dá)峰行動[ 1 ]?！半p碳”是我國提出的兩個階段碳減排奮斗目標(biāo)，對我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)綠色轉(zhuǎn)型和實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展具有重要戰(zhàn)略意義。政府購買服務(wù)作為國家宏觀調(diào)控的一種方式，由政府直接撥出專項資金進(jìn)行補(bǔ)貼服務(wù)或通過公開招標(biāo)購買的形式開展社會服務(wù)，充分發(fā)揮市場和社會組織的能力，可有效深化機(jī)構(gòu)改革和行政體制改革[ 2 ]。強(qiáng)化政府綠色采購，助力“雙碳”戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)，要貫徹落實黨的二十大報告中提出的“轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化政府職責(zé)體系和組織結(jié)構(gòu)”的重要舉措[ 3 ]。地方財政資金管理應(yīng)加強(qiáng)成本的科學(xué)控制、結(jié)果的考核評價、過程的跟蹤問效，實施預(yù)算績效管理。為增強(qiáng)績效考評的專業(yè)性、獨立性和客觀性，財政部發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)政府購買服務(wù)第三方績效評價工作的指導(dǎo)意見》，明確指出可以擇優(yōu)選擇具備條件的研究機(jī)構(gòu)、高校、中介機(jī)構(gòu)等第三方機(jī)構(gòu)開展政府購買服務(wù)評價工作。因此，“雙碳”背景下對政府購買服務(wù)項目進(jìn)行績效考核具有現(xiàn)實意義。以結(jié)果為導(dǎo)向?qū)υu價報告中發(fā)現(xiàn)的問題和合理化建議及時整改和采納，對績效評價結(jié)果不理想的購買服務(wù)項目予以取締，從而推動“雙碳”戰(zhàn)略目標(biāo)順利達(dá)成。

實施政府購買服務(wù)的預(yù)算績效管理意在幫助政府節(jié)約財政資金，轉(zhuǎn)變政府職能。目前，學(xué)術(shù)界已有學(xué)者在預(yù)算績效管理方面取得了一定的研究成果。國外學(xué)者注重績效評價的衡量維度，逐漸形成了預(yù)算績效管理理論，不少成果已經(jīng)進(jìn)入實踐應(yīng)用階段并得到認(rèn)可。Nicholas[ 4 ]提出了公共行政范式五階段論；Allen[ 5 ]圍繞當(dāng)代績效預(yù)算，闡述了其理論基礎(chǔ)和目標(biāo)；Guzman[ 6 ]研究了系統(tǒng)集中式績效預(yù)算的特征，并得出自上而下的績效預(yù)算系統(tǒng)是可行的。國內(nèi)學(xué)者更多關(guān)注評價的必要性與覆蓋性，從宏觀層面的改革進(jìn)展和效果評估預(yù)算績效管理，注重從理論角度建構(gòu)評價體系。何文盛和杜麗娜[ 7 ]研究了預(yù)算績效管理的改革方式，鄭方輝和費睿[ 8 ]從政策角度探究了財政收入的績效評價體系，孫玉棟和席毓[ 9 ]探討了全覆蓋預(yù)算績效管理的內(nèi)容和路徑。

推進(jìn)政府購買服務(wù)的預(yù)算績效管理，不僅是響應(yīng)國家治理現(xiàn)代化的號召，而且是中國財政發(fā)展的現(xiàn)實需求。然而，鮮有文獻(xiàn)針對具體項目的實施進(jìn)行案例研究。因此，本文基于“雙碳”背景以C市J區(qū)黑臭水體治理為例，探索建立政府購買服務(wù)的預(yù)算績效管理全過程分析框架。選擇J區(qū)黑臭水體項目為研究案例原因有三：第一，J區(qū)是經(jīng)國務(wù)院批復(fù)的國家自主創(chuàng)新示范區(qū)，在政策上批準(zhǔn)其先行先試，并在體制機(jī)制創(chuàng)新等方面給予支持，該區(qū)不斷深化簡政放權(quán)，優(yōu)化服務(wù)改革，積極開展預(yù)算支出績效評價和政府購買服務(wù)工作的試點試驗示范，力爭創(chuàng)造出可推廣的經(jīng)驗。第二，為了響應(yīng)國務(wù)院關(guān)于適度分離政府財務(wù)會計與預(yù)算會計的指示，本案例創(chuàng)新性開展試點工作，將預(yù)算評審中心從財政部門中分離出來，單獨成立項目審核中心，賦予審核中心購買服務(wù)費用支出審核職能和政府購買服務(wù)績效評價的工作職責(zé)。第三，“雙碳”戰(zhàn)略目標(biāo)是我國“十四五”規(guī)劃以來的頂層戰(zhàn)略布局，由于工農(nóng)業(yè)的污水收集處理率滯后，導(dǎo)致我國城市河道經(jīng)常出現(xiàn)黑臭現(xiàn)象，影響了民眾生活，也嚴(yán)重破壞了水生態(tài)系統(tǒng)平衡。為了有序推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展綠色化，黑臭水體項目作為典型案例，可直觀對比出工作實施前后的財政資金節(jié)省率，并基于資金視角為我國環(huán)境治理提供參考依據(jù)。

二、文獻(xiàn)綜述與框架提出

（一）績效預(yù)算與預(yù)算績效管理的關(guān)系

績效預(yù)算是指用可衡量的績效指標(biāo)來完成預(yù)算工作，財政部門以績效考核結(jié)果為依據(jù)進(jìn)行撥款。蔡自力[ 10 ]認(rèn)為，績效預(yù)算要發(fā)揮好部門間的內(nèi)控功能，使財政支出的管理關(guān)口前移，對每一筆支出都有詳盡的考核評價。Matthew Andrews認(rèn)為，在預(yù)算績效管理改革過程中，若能充分考慮績效理念，則能夠提高財政支出效率和政府服務(wù)水平。Shahvalizadeh認(rèn)為，預(yù)算績效能夠優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，通過控制財政支出規(guī)模，提高財政支出效率。

預(yù)算績效管理是多環(huán)節(jié)的綜合管理工作，包含績效目標(biāo)確立、績效預(yù)算編制、過程跟蹤問效、績效考核評價、評價結(jié)果反饋和應(yīng)用等。其強(qiáng)調(diào)對財政資金的跟蹤問效，所以，績效預(yù)算是實施預(yù)算績效管理的前端重要環(huán)節(jié)，預(yù)算績效管理的全過程中包含績效預(yù)算這一關(guān)鍵步驟。Alfred指出，要強(qiáng)化預(yù)算績效管理效果，讓績效理念更加積極、廣泛地參與到預(yù)算績效管理中，真正落實績效評價。Adah和Eric認(rèn)為發(fā)展中國家預(yù)算績效管理改革并沒有取得預(yù)期的成果，對地方政府財政支出效率的促進(jìn)作用也微乎其微。王雪平和王小平研究了我國預(yù)算績效管理對緩解地方政府財政壓力的影響，肯定了預(yù)算績效管理改革對地方財政支出效益的影響。

（二）政府購買服務(wù)的預(yù)算績效管理全過程

20世紀(jì)70年代“新公共管理”運動的興起，提出了由劃槳政府向掌舵政府轉(zhuǎn)變，由權(quán)利政府向責(zé)任政府轉(zhuǎn)變。學(xué)界重點聚焦公共服務(wù)市場化、民營化，繼而對政府購買公共服務(wù)的預(yù)算績效管理問題分別在理論和實證兩個方面展開研究。

在理論研究方面，徐雙敏、余小平、蔡自力探索了實行政府績效管理的可行性，并通過探究國外政府開展績效評估的現(xiàn)狀和問題進(jìn)一步推進(jìn)績效評估的基本設(shè)想，指出對政府實行績效管理不僅能促進(jìn)行政改革目標(biāo)的實現(xiàn)，而且為鞏固改革成果提供深層的制度保障。夏先德提出，績效管理工作可以引入第三方評價，對預(yù)算績效管理的責(zé)任主體、管理程序等進(jìn)行明確規(guī)定，并在政府會計、政府內(nèi)部控制、國家審計等方面提出實施路徑。趙早早[ 11 ]探索地方政府財政部門購買第三方機(jī)構(gòu)預(yù)算績效評價服務(wù)的模式演進(jìn)，并指出未來應(yīng)更多地探索和完善“合作共治模式”。姜愛華和楊瓊[ 12 ]將PDCA循環(huán)引入政府購買公共服務(wù)“全過程”績效評價，構(gòu)建購買與評價閉環(huán)管理鏈條，實現(xiàn)提高公共服務(wù)供給效率和質(zhì)量的同時提升公眾滿意度。

在實證研究方面，徐家良和趙挺[ 13 ]基于上海市政府購買服務(wù)工作，根據(jù)其在購買資金、購買方式、購買進(jìn)程等方面的特點，提出政府購買公共服務(wù)的現(xiàn)實困境與路徑創(chuàng)新，指出需要對購買流程進(jìn)行規(guī)范，并有條件地嘗試第三方評價。多數(shù)學(xué)者選擇以項目為單位，“以點代面”開展試點實踐。楊燕英等[ 14 ]在探索政府購買口岸管養(yǎng)服務(wù)的績效管理激勵約束機(jī)制方面做出了有益嘗試。

（三）框架提出

綜上所述，學(xué)者更多關(guān)注評價的必要性與實施路徑，注重從理論角度建構(gòu)評價體系。同時，并沒有太多的研究把政府購買服務(wù)與預(yù)算績效管理的全過程相結(jié)合，有詳細(xì)項目實踐過程的案例研究更是少之又少。基于此，本文以C市J區(qū)黑臭水體治理項目為例，從政府購買服務(wù)的預(yù)算績效管理視角入手，建立部門協(xié)作、全過程、第三方機(jī)構(gòu)三維考察框架，在實踐中摸索形成一套體系，補(bǔ)齊了理論和實踐相銜接的缺口，搭建起一道學(xué)者與實務(wù)工作者溝通的橋梁，分析政府購買服務(wù)預(yù)算績效實踐中存在的問題及產(chǎn)生原因，并提出改進(jìn)方案，以資借鑒。本文研究框架見圖1。

三、案例介紹

（一）案例背景

黨的十九大報告指出，要加快生態(tài)文明體制改革，提高污染排放標(biāo)準(zhǔn)和社會滿意度。生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《減污降碳協(xié)同增效實施方案》明確提出要推進(jìn)水環(huán)境治理環(huán)節(jié)，提升污染防治與碳排放控制的協(xié)調(diào)性，推進(jìn)水環(huán)境治理減污降碳協(xié)同增效，推動水生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作邁入新階段。

2019年，C市J區(qū)黑臭水體的檢測指標(biāo)未達(dá)到國家標(biāo)準(zhǔn)，水體無法達(dá)到穩(wěn)定消除黑臭的考核要求，主要原因在于該地水體生態(tài)系統(tǒng)已遭到破壞，自凈能力較差。為了有序推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展綠色化，實現(xiàn)國務(wù)院《水污染防治行動計劃》提出的“到2020年地級及以上城市建成區(qū)黑臭水體均控制在10％以內(nèi)，到2030年城市建成區(qū)黑臭水體總體得到消除”的控制性目標(biāo)，C市J區(qū)設(shè)立財政專項資金，為期3年的黑臭水體治理公共服務(wù)項目應(yīng)運而生，水生態(tài)治理勢在必行。

（二）項目定位及責(zé)任主體

實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，污水處理行業(yè)有著重要的貢獻(xiàn)。污水處理過程是實現(xiàn)碳減排的工藝之一，未經(jīng)處理的污水直接排放使水中微生物產(chǎn)生厭氧呼吸從而造成更多的碳排放。污水處理行業(yè)的碳排放占社會排放總量的18％左右，是環(huán)保行業(yè)中碳排放比重最大的行業(yè)。在污水處理過程中，可通過提高污水處理綜合能效，提高集中收集和污水處理率，減少水體中污染物的含量，探索可持續(xù)發(fā)展的新工藝。J區(qū)創(chuàng)新公共財政體制，優(yōu)化服務(wù)改革，推進(jìn)社會工作專業(yè)人才隊伍建設(shè)，積極開展政府購買服務(wù)工作的試點試驗示范，以政府購買黑臭水體治理服務(wù)入手，努力創(chuàng)造出可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗。在建設(shè)服務(wù)型政府，深入推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，深化政府機(jī)構(gòu)改革，響應(yīng)國務(wù)院關(guān)于適度分離政府財務(wù)會計與預(yù)算會計指示的要求下，C市J區(qū)黑臭水體治理項目創(chuàng)新性開展試點工作，將預(yù)算部門從財政部門中分離出來，設(shè)立項目審核中心，與財政部門共同配合、彼此制約、相互監(jiān)督。

從項目工作定位來說，黑臭水體治理屬于基本公共服務(wù)類中的環(huán)境治理服務(wù)，如圖2所示。國務(wù)院在“十二五”規(guī)劃中首次確定了44類80個基本公共服務(wù)項目，旨在規(guī)范項目管理工作的有效開展，提高規(guī)范化制度化的管理水平，衡量投入資源及產(chǎn)出結(jié)果的配比情況，判斷項目實施的效率與效果，開展績效評價審核工作。

基于責(zé)任主體視角，理順預(yù)算績效管理程序，關(guān)鍵是要厘清預(yù)算績效管理中各方的權(quán)責(zé)關(guān)系，并建立預(yù)算績效管理制度，統(tǒng)一組織，分級負(fù)責(zé)。政府購買公共服務(wù)的預(yù)算績效管理作為一項急需探索的新工作，其責(zé)任主體主要包括編制主體、執(zhí)行主體、績效評價和監(jiān)督主體。圖3為本案例的部門協(xié)作流程，字母a至j的順序即部門協(xié)作的順序。其中，財政局（財政部門）、項目審核中心（預(yù)算部門）和造價咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)是預(yù)算績效的編制主體；環(huán)保局（具體項目負(fù)責(zé)部門）和黑臭水體治理服務(wù)單位是預(yù)算績效的執(zhí)行主體；項目審核中心和績效評價服務(wù)機(jī)構(gòu)是預(yù)算績效的績效評價和監(jiān)督主體。

（三）項目預(yù)算績效管理全過程

本案例選取黑臭水體治理項目作為研究對象，預(yù)算編制以結(jié)果為導(dǎo)向，指標(biāo)體系以目標(biāo)為依據(jù)，過程跟蹤以第三方評價機(jī)構(gòu)為保障，績效評價以社會監(jiān)督為重心，確立閉環(huán)管理體系，動態(tài)糾正執(zhí)行偏差，如圖4所示。通過對不同階段實行實時的常態(tài)化監(jiān)督問效，不斷糾正執(zhí)行偏差，從而優(yōu)化預(yù)算決策，將累積的項目執(zhí)行信息、預(yù)算基礎(chǔ)數(shù)字、資金使用績效等信息分析總結(jié)，運用到下一階段的工作，并通過調(diào)整下一階段的評價目標(biāo)和預(yù)算資金，實現(xiàn)編寫滾動績效預(yù)算（通過對項目連續(xù)的績效跟蹤調(diào)查，可為下一個治理計劃試編滾動績效預(yù)算）。通過逐步完善項目庫，適時擴(kuò)大滾動預(yù)算編制范圍。

1.明確項目目標(biāo)

明確項目目標(biāo)是實行預(yù)算績效管理的前提和主要依據(jù)，目標(biāo)的制定應(yīng)與部門戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃相結(jié)合，在批復(fù)單位預(yù)算時一并批復(fù)績效目標(biāo)。本案例將項目分為三個階段，前兩個階段為河道治理期，第三階段為水質(zhì)維護(hù)期。一方面，根據(jù)現(xiàn)階段發(fā)現(xiàn)的問題及時調(diào)整下一階段目標(biāo)；另一方面，為實現(xiàn)中長期滾動預(yù)算做鋪墊，保證預(yù)算年度之間的相互銜接。

（1）第一階段目標(biāo)：進(jìn)場治理之日起6個月內(nèi)對河道進(jìn)行微生物生態(tài)修復(fù)，達(dá)到《城市黑臭水體整治工作指南》消除水體黑臭的指定要求。

（2）第二階段目標(biāo)：第一階段目標(biāo)實現(xiàn)后6個月內(nèi)（當(dāng)年11月至次年3月的冰凍期除外），河道水質(zhì)持續(xù)改善，主要考察指標(biāo)達(dá)到或優(yōu)于《地表水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)》V類水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。

（3）第二階段目標(biāo)實現(xiàn)后，對水體維護(hù)兩年，維護(hù)期內(nèi)水質(zhì)維持《地表水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)》V類水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)（當(dāng)年11月至次年3月的冰凍期除外）直至項目結(jié)束。

項目治理目標(biāo)如表1所示。

2.設(shè)計指標(biāo)體系

績效評價指標(biāo)體系是反映項目完成情況的評判標(biāo)準(zhǔn)，反映財政資金是否得到充分適用、項目完成質(zhì)量是否符合預(yù)期水平。由于政府購買服務(wù)涉及不同領(lǐng)域項目，除共性指標(biāo)體系外，還應(yīng)根據(jù)項目需求差異構(gòu)建針對性的個性指標(biāo)體系。同時，由于服務(wù)項目的專業(yè)性較高，設(shè)計指標(biāo)體系工作的開展需要專家機(jī)構(gòu)的參與配合。

需注意的是，預(yù)算績效評價是對整個項目進(jìn)行評價，而非僅對政府購買的第三方服務(wù)單位進(jìn)行評價。因此，指標(biāo)體系中還包含部門流程規(guī)范、項目主管部門是否監(jiān)管監(jiān)察得力等評價指標(biāo)。

共性指標(biāo)為固定指標(biāo)，分別為項目立項規(guī)范、項目資金使用、財務(wù)制度規(guī)范、項目主管部門監(jiān)管監(jiān)察情況分析；個性指標(biāo)為可變指標(biāo)，分別為項目單位業(yè)務(wù)管理情況及項目單位業(yè)務(wù)完成情況分析，包括河道作業(yè)人員在崗時間、服裝規(guī)范、安全防護(hù)、文明作業(yè)、應(yīng)急處理、臺賬檢查等運維體系管理指標(biāo)，設(shè)備運行時長、設(shè)施安全及設(shè)備工作效果等設(shè)備設(shè)施運維管理指標(biāo)，投藥臺賬、投藥數(shù)量、投藥成本、投藥安全性等微生物菌種維護(hù)管理指標(biāo)，以及服務(wù)單位水質(zhì)自檢記錄等。

3.過程監(jiān)督問效

在落實中發(fā)現(xiàn)問題和紕漏，及時向被評價部門和單位進(jìn)行反饋，作為其對預(yù)算績效運行監(jiān)控的改進(jìn)，是預(yù)算績效管理全過程的關(guān)鍵。

在本案例中第三方評價部門跟蹤服務(wù)單位投藥進(jìn)程，記錄臺賬，并于每月生成績效評價小報告。由第三方機(jī)構(gòu)派出評審工作組，對服務(wù)方在服務(wù)期4月至10月內(nèi)的設(shè)備安裝、菌劑投放、水質(zhì)檢測采樣、河道保潔等進(jìn)行跟蹤勘查。工作組每月6～8次不定期抽查，監(jiān)督評價部門應(yīng)當(dāng)對績效信息進(jìn)行跟蹤監(jiān)督問效，對項目是否符合預(yù)算既定的目標(biāo)進(jìn)行動態(tài)控制，當(dāng)出現(xiàn)執(zhí)行偏離和預(yù)算尚未考慮到的問題時，應(yīng)當(dāng)及時糾正。將累積的項目執(zhí)行信息、預(yù)算基礎(chǔ)數(shù)字、資金使用績效等信息經(jīng)分析總結(jié)，運用到下一階段的工作中，調(diào)整下一階段的評價目標(biāo)和預(yù)算資金，以實現(xiàn)編寫滾動績效預(yù)算。

4.績效評價考核方法

項目審核中心的職責(zé)是對政府購買服務(wù)項目資金的使用情況進(jìn)行績效考核評價。評審方式包括審核中心自行評審和委托第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行外部評審。第三方評價機(jī)構(gòu)對項目采用月度考核方式，考核周期內(nèi)業(yè)主單位（項目實施部門）記分；每次督查均不確定具體時間，采取明查暗訪等多種形式進(jìn)行；現(xiàn)場調(diào)查走訪群眾，對河道管理人員上崗人數(shù)如實記錄，根據(jù)實際情況采取現(xiàn)場打分的方式進(jìn)行；政府購買服務(wù)是政府受社會公眾的委托籌集財力，形成專項資金，因此對服務(wù)的績效評價必須接受公眾的監(jiān)督，提高績效評價公眾參與度。財政資金的撥付和使用是否起作用，很大程度上要看能否體現(xiàn)出公眾的需求。由政府、專家與民眾共同完成績效評價組織體系，既實現(xiàn)對結(jié)果的公正公平，又體現(xiàn)了績效預(yù)算的決策民主化。

在社會監(jiān)督方面，實現(xiàn)政府、集體、個人的共同參與。通過將政府購買服務(wù)的績效信息和預(yù)算信息向社會公布，公眾的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)得到了保障，有利于透明政府的建設(shè)。本案例通過調(diào)查問卷以及街道訪談獲取項目治理反饋數(shù)據(jù)，反映項目的社會效益，以評估是否達(dá)到預(yù)期購買效果和目標(biāo)。以CJ街道發(fā)放的調(diào)查問卷打分結(jié)果為例：通過走訪CJ街道居民，線上線下發(fā)放調(diào)查問卷56份，收回有效問卷56份，標(biāo)準(zhǔn)值100分，調(diào)查問卷得分65.09分，按4%折合計算本項目得分，項目的社會效益得分為4分，最終評價結(jié)果得分2.60分。

5.生成績效評價報告

績效評價報告是項目結(jié)果的反饋，以評促改，形成閉環(huán)的良性循環(huán)。根據(jù)報告進(jìn)行決算，財政部門應(yīng)認(rèn)真分析并運用決算數(shù)據(jù)，對項目完成情況進(jìn)行客觀公正的評價，及時根據(jù)評估結(jié)果對下一步預(yù)算安排進(jìn)行調(diào)整，提高財政資金的撥付效率，進(jìn)而優(yōu)化預(yù)算決策。

6.驗收成績斐然：達(dá)到檢測標(biāo)準(zhǔn)，節(jié)省財政資金

項目共治理841 800m2水域，水質(zhì)好轉(zhuǎn)并穩(wěn)定達(dá)到消除黑臭的考核標(biāo)準(zhǔn)?？梢钥闯觯鲈O(shè)溶解氧控制設(shè)施和投放微生物及酶制劑復(fù)合菌劑的措施對水生態(tài)系統(tǒng)體系構(gòu)建效果顯著。

2020年4月1日至2020年10月31日黑臭水體生態(tài)長期治理申報金額為9 594 626.23元，根據(jù)運營維護(hù)效果評價及本次績效考核評價結(jié)果，綜合評價打分情況，審定金額9 062 384.26元，經(jīng)費節(jié)約了532 241.97元。

2021年4月1日至2021年10月31日黑臭水生態(tài)長期治理申報金額為13 827 363.05元，根據(jù)運營維護(hù)效果評價及本次績效考核評價結(jié)果，綜合評價打分情況，審定金額13 827 363.05元。

2022年4月1日至2022年10月31日黑臭水生態(tài)長期治理申報金額為14 006 188.40元，根據(jù)運營維護(hù)效果評價及本次績效考核評價結(jié)果，綜合評價打分情況，審定金額12 453 889.52元，經(jīng)費節(jié)約了1 552 298.90元。

四、案例分析

（一）目標(biāo)制定與指標(biāo)設(shè)計

在政府與社會服務(wù)機(jī)構(gòu)的委托代理關(guān)系中，政府的公益性與服務(wù)機(jī)構(gòu)的盈利性存在本質(zhì)差異。如果社會服務(wù)機(jī)構(gòu)為了盈利而壓低實際供給成本，那么公共服務(wù)質(zhì)量難以得到保證。政府在尋找購買服務(wù)委托代理人的過程中要通過機(jī)制建設(shè)來引導(dǎo)、約束承接主體，保證目標(biāo)完成效果。而且，在委托方和被委托方之間始終存在信息不對稱現(xiàn)象，政府設(shè)計出一整套標(biāo)準(zhǔn)避免信息差所導(dǎo)致的行為偏離，以實現(xiàn)項目進(jìn)度增速增效。

本案例的實施目標(biāo)將通過三個階段來完成，涵蓋了從治理到維護(hù)的全過程，每個階段都設(shè)置明確的度量比較值，以確保社會服務(wù)機(jī)構(gòu)按時完成治理目標(biāo)。設(shè)置三個階段目標(biāo)能更準(zhǔn)確地判斷每個階段的完成情況，將各階段更好地銜接。目標(biāo)確定之后，將階段目標(biāo)細(xì)化為衡量指標(biāo)，通過項目得分的增加或減少對項目完成度進(jìn)行評價，最終在預(yù)計期限內(nèi)達(dá)標(biāo)。

（二）激勵約束機(jī)制與第三方機(jī)構(gòu)評審

為了激勵承接單位的積極性和主動性，在一定程度上約束社會服務(wù)機(jī)構(gòu)，政府在項目實施過程中進(jìn)行監(jiān)督，并設(shè)置項目考核方法。基于本案例，在服務(wù)期內(nèi)進(jìn)行水樣抽查，根據(jù)樣本檢測報告判斷各個階段工程進(jìn)展，如果偏離了既定目標(biāo)，政府同服務(wù)機(jī)構(gòu)則需總結(jié)經(jīng)驗，糾正偏差，及時調(diào)整下一階段的評價目標(biāo)和預(yù)算資金。

關(guān)于績效評價則成立項目審核中心，根據(jù)評審工作實際情況定期對第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行重新招標(biāo)或選定。本案例涉及服務(wù)單位、會計師事務(wù)所（績效評價機(jī)構(gòu)）和專家機(jī)構(gòu)。由環(huán)保局公開招標(biāo)選定的黑臭水體服務(wù)單位，也是項目的實施主體。由項目審核中心聘請會計師事務(wù)所，其主要負(fù)責(zé)對項目過程進(jìn)行實時監(jiān)督跟蹤，根據(jù)績效評價審核結(jié)果出具績效評價報告。由環(huán)保局聘請環(huán)境保護(hù)設(shè)計院的專家出具水體生態(tài)長效治理項目設(shè)計方案，再由項目審核中心聘請專家對目標(biāo)是否合理、方案是否具有可行性和針對性等方面進(jìn)行審核，并對方案進(jìn)行完善修改。政府購買服務(wù)項目涉及不同的領(lǐng)域，具體問題專業(yè)性強(qiáng)、涉及面廣，若僅憑借財政部門自身力量難以完成，需由政府部門牽頭，吸納高等院校、科研機(jī)構(gòu)組成專家組，以解決專業(yè)上的難題。

（三）改革機(jī)構(gòu)以落實目標(biāo)

為了響應(yīng)國務(wù)院關(guān)于適度分離政府財務(wù)會計與預(yù)算會計的指示，本案例創(chuàng)新性開展試點工作，將預(yù)算部門從財政部門中分離出來（如圖5所示），單獨設(shè)立項目審核中心（與財政同屬一個級別的政府機(jī)關(guān)部門），協(xié)同作戰(zhàn)，共同完成預(yù)算績效管理。在對項目開展預(yù)算和審核時，若預(yù)算機(jī)關(guān)和審核機(jī)關(guān)在同一部門，則審核的作用就會削弱。本案例中，將預(yù)算評審中心從財政部門分離出來，相互制約、彼此監(jiān)督、共同配合，以實現(xiàn)更高效的預(yù)算審核及績效評價。

五、結(jié)論與啟示

通過上文對C市J區(qū)政府購買黑臭水體治理服務(wù)的預(yù)算績效管理全過程的介紹，可以發(fā)現(xiàn)體制創(chuàng)新帶來了顯著高效的治理效果。樹立績效意識，強(qiáng)化績效管理理念，對完善“雙碳”戰(zhàn)略目標(biāo)下政府購買服務(wù)全過程預(yù)算績效管理至關(guān)重要。根據(jù)上述分析，本文得出以下結(jié)論及案例啟示。

（一）研究結(jié)論

本文以C市J區(qū)黑臭水體治理為例，詳細(xì)介紹并分析了政府購買服務(wù)的預(yù)算績效管理全過程。污水治理是實現(xiàn)“雙碳”戰(zhàn)略目標(biāo)的攻堅戰(zhàn)，在此過程中，我國將更加堅定地貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，走綠色、低碳、循環(huán)發(fā)展之路，實現(xiàn)更高質(zhì)量的發(fā)展。

政府購買服務(wù)的預(yù)算績效全過程管理是一項基于體制創(chuàng)新和制度創(chuàng)新的開拓性工作。鑒于各地方政府政府購買服務(wù)的預(yù)算績效管理實施情況參差不齊，國家應(yīng)盡快完善頂層設(shè)計，出臺相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章制度，規(guī)范具體管理辦法和工作流程，縱深推進(jìn)體制改革和預(yù)算管理改革，將擴(kuò)大績效目標(biāo)制定范圍、加快建立健全“三庫”及重視制度規(guī)范建設(shè)作為全面實施政府購買服務(wù)預(yù)算績效管理未來工作的方向。在本文的基礎(chǔ)上，對今后的預(yù)算績效管理全過程研究應(yīng)當(dāng)持續(xù)關(guān)注各地區(qū)推進(jìn)預(yù)算績效管理的具體案例，通過對不同地區(qū)案例的積極探索，使政府在實際推進(jìn)過程中能采用多元化的改革機(jī)制，擴(kuò)大改革的成效。

（二）研究啟示

1.擴(kuò)大績效目標(biāo)制定范圍

《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》指出，績效目標(biāo)不僅要包括產(chǎn)出、成本，而且要包括經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響和服務(wù)對象滿意度等績效指標(biāo)。擴(kuò)大績效目標(biāo)范圍能實現(xiàn)更長遠(yuǎn)的發(fā)展。

本案例中的黑臭水體治理，是短期且有時效的，北方的冬季河道進(jìn)入冰凍期，在此之前投放的菌劑都將失去活性，也即失去治理作用。河水治理需要從源頭徹底清理淤泥，開展截污納管和清淤工程，但這樣高強(qiáng)度的作業(yè)需要花費比短期治理更高昂的費用，政府需要在預(yù)算決策時關(guān)注經(jīng)濟(jì)效益。環(huán)保部門可根據(jù)政府購買服務(wù)預(yù)算績效管理積累的基礎(chǔ)財務(wù)信息，并基于資金視角為我國環(huán)境治理項目提供參考依據(jù)，以期找出更符合可持續(xù)發(fā)展的治理方案。

關(guān)注服務(wù)對象滿意度，即從服務(wù)主體的角度出發(fā)綜合評判其經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)等方面取得的成果和效益。除發(fā)放調(diào)查問卷外，還可采用街道訪談、網(wǎng)絡(luò)問卷調(diào)查、座談會等形式，綜合評價公眾對服務(wù)對象的滿意度。

2.加快建立健全“三庫”

加快建立績效指標(biāo)體系庫、政府購買服務(wù)機(jī)構(gòu)庫和專家?guī)炷芨玫亻_展服務(wù)和實施績效評價?？冃е笜?biāo)體系庫是預(yù)算績效管理工作高效的關(guān)鍵工具，包括共性指標(biāo)和個性指標(biāo)。共性指標(biāo)適用于所有管理對象，主要評價預(yù)算編制合理程度、預(yù)算執(zhí)行情況、部門協(xié)同規(guī)范、合同要式規(guī)范、財務(wù)制度規(guī)范、項目資金使用、項目主管部門監(jiān)管監(jiān)察情況分析、績效目標(biāo)設(shè)定和實現(xiàn)情況。個性指標(biāo)根據(jù)績效評價對象的差異，有條件、有選擇性地上傳錄入庫中。建立完善的績效指標(biāo)體系庫，不僅提高了工作效率，而且實現(xiàn)了政府購買服務(wù)預(yù)算績效管理的橫向可比，各級政府間吸收和總結(jié)彼此的實踐經(jīng)驗，共同構(gòu)建整套契合各預(yù)算層級實際的全面預(yù)算績效評價指標(biāo)體系。

為打破信息孤島和信息閉塞的情況，建立政府購買服務(wù)機(jī)構(gòu)庫，既能實現(xiàn)政府辦公的高效，又能提高政府信息透明度。并且，公開各級政府所需購買的公共服務(wù)可供社會組織、團(tuán)體和機(jī)構(gòu)做好充分的準(zhǔn)備，更好地完成政府購買服務(wù)項目。

政府購買服務(wù)預(yù)算績效管理涉及的第三方機(jī)構(gòu)包括未購買主體提供評審服務(wù)的會計師事務(wù)所、項目前期提供預(yù)算報告的造價咨詢機(jī)構(gòu)和一些專家機(jī)構(gòu)如政府研究機(jī)構(gòu)、高等院校、科研院所等。政府購買服務(wù)項目涉及不同的領(lǐng)域，其專業(yè)性強(qiáng)、涉及面廣，若僅憑借財政部門的自身力量難以完成，而建立完善的專家?guī)?，吸納各行各業(yè)的專家可以解決專業(yè)上的難題。

3.重視制度規(guī)范建設(shè)

推進(jìn)預(yù)算績效管理，立法配套的完善有助于減少改革阻力。成熟市場經(jīng)濟(jì)國家的經(jīng)驗表明，重視績效管理的立法，建立健全法規(guī)體系，按照既定路線圖推動預(yù)算績效管理逐步展開，是預(yù)算績效管理順利實施的關(guān)鍵之一。政府要進(jìn)一步提升預(yù)算績效管理體系建設(shè)的層次，將預(yù)算績效管理以法律法規(guī)的形式加以明確[ 5 ]。此外，財務(wù)管理以及財務(wù)監(jiān)控機(jī)制是保障資金安全的重要一環(huán)，對專項資金的核算和使用流程進(jìn)行規(guī)范，通過財務(wù)管理最大化提升專項資金發(fā)揮的經(jīng)濟(jì)效益，政府應(yīng)加快建立完善的專項資金財務(wù)管理辦法和預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控機(jī)制。

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