[摘要] 公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營是新型的數(shù)據(jù)開發(fā)利用方式，有助于推動數(shù)據(jù)高質(zhì)量供給、激發(fā)數(shù)據(jù)要素市場活力，已成為各地爭相探索的創(chuàng)新領(lǐng)域。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，我國公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營存在分散間接授權(quán)型、統(tǒng)一直接授權(quán)型、統(tǒng)一間接授權(quán)型3類模式。這3類實踐模式在授權(quán)方式、運營主體及運行規(guī)則上存在著差異。我國公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營在頂層設(shè)計、主體界定、定價與收益分配機制、數(shù)據(jù)生態(tài)建設(shè)等方面面臨不少問題與挑戰(zhàn)。完善相關(guān)政策體系、明確主體權(quán)責(zé)和定價收益分配機制、推動更多主體參與場景的開發(fā)和挖掘是進一步推動公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的關(guān)鍵。

[關(guān)鍵詞] 公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營； 數(shù)據(jù)要素； 地方模式

[中圖分類號] D63； F492 [文獻標(biāo)識碼] A [文章編號] 0529-1445（2024）07-0039-04

當(dāng)前，公共數(shù)據(jù)治理的注意力逐漸從共享開放轉(zhuǎn)移到開發(fā)利用。為了更好地推動數(shù)據(jù)資源的市場化開發(fā)利用，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營作為一種新型數(shù)據(jù)開發(fā)利用方式應(yīng)運而生。相比外國聚焦政府?dāng)?shù)據(jù)開放，我國公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營是“經(jīng)公共數(shù)據(jù)管理部門和其他相關(guān)信息主體授權(quán)的具有專業(yè)化運營能力的機構(gòu)，在構(gòu)建安全可控開發(fā)環(huán)境的基礎(chǔ)上，按照一定規(guī)則組織產(chǎn)業(yè)鏈上下游相關(guān)機構(gòu)圍繞公共數(shù)據(jù)進行加工處理、價值挖掘等運營活動，產(chǎn)生數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)的相關(guān)行為”。1

2018年開始，一些地方為了更好地挖掘數(shù)據(jù)價值、釋放數(shù)據(jù)紅利，開啟了公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的探索之路。2022年12月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》（以下簡稱“數(shù)據(jù)20條”）提出，要推進實施公共數(shù)據(jù)確權(quán)授權(quán)機制，推進數(shù)據(jù)分類分級確權(quán)授權(quán)使用和市場化流通交易。隨著“數(shù)據(jù)20條”的出臺，各地加快探索公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營實踐路徑，形成了各有千秋的創(chuàng)新模式。例如，北京市于2023年12月印發(fā)了《北京市公共數(shù)據(jù)專區(qū)授權(quán)運營管理辦法（試行）》，旨在對專區(qū)授權(quán)運營的管理機制、工作流程、單位管理要求、數(shù)據(jù)管理要求、安全管理和考核評估等進行指導(dǎo)和規(guī)范。2023年12月，國家數(shù)據(jù)局等多部門聯(lián)合印發(fā)了《“數(shù)據(jù)要素×”三年行動計劃（2024—2026年）》，提出“加大公共數(shù)據(jù)資源供給，在重點領(lǐng)域、相關(guān)區(qū)域組織開展公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營，探索部省協(xié)同的公共數(shù)據(jù)授權(quán)機制”。為進一步落實有關(guān)要求，強化高質(zhì)量數(shù)據(jù)要素供給，健全完善公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營機制成為當(dāng)務(wù)之急。因此，要分析比較各地公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的實踐模式，總結(jié)存在的問題，進而有針對性地建言獻策。

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的地方模式

各地在開展公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營實踐的過程中，根據(jù)地方特點形成了多樣化的運營模式，主要可以概括為3種類型。

分散間接授權(quán)型。該模式的主要特點是各部門對外授權(quán)專業(yè)的運營機構(gòu)進行公共數(shù)據(jù)的開發(fā)利用，對內(nèi)分散管理各自所掌握的數(shù)據(jù)。其優(yōu)勢在于提升了數(shù)據(jù)開發(fā)利用的專業(yè)性，但缺少數(shù)據(jù)的內(nèi)部匯總，無法實現(xiàn)數(shù)據(jù)的融合和綜合運用。該類型的代表地區(qū)為北京市，其將公共數(shù)據(jù)專區(qū)分為領(lǐng)域類、區(qū)域類及綜合基礎(chǔ)類3類，相關(guān)行業(yè)主管部門和相關(guān)區(qū)政府分別指導(dǎo)、管理和監(jiān)督領(lǐng)域類和區(qū)域類公共數(shù)據(jù)專區(qū)的建設(shè)和運營，北京市大數(shù)據(jù)主管部門指導(dǎo)、管理和監(jiān)督綜合基礎(chǔ)類公共數(shù)據(jù)專區(qū)的建設(shè)和運營。各個政府部門授權(quán)不同主體分散運營各個專區(qū)的公共數(shù)據(jù)，不同運營主體則負(fù)責(zé)各領(lǐng)域內(nèi)數(shù)據(jù)的加工處理、各類運營場景的開發(fā)管理，并提供可應(yīng)用或可開發(fā)的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)，從而提高公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用的效率和專業(yè)性。

統(tǒng)一直接授權(quán)型。該模式的主要特點是各數(shù)源部門將數(shù)據(jù)匯聚于數(shù)據(jù)主管部門由其統(tǒng)一管理，并采用直接授權(quán)的方式，將加工處理后的公共數(shù)據(jù)授權(quán)給市場和社會主體進行開發(fā)利用。該類型的代表地區(qū)為長沙市，其數(shù)據(jù)主管部門先在內(nèi)部進行數(shù)據(jù)加工處理，然后將形成的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)提供給市場和社會主體進行開發(fā)利用。該類型的優(yōu)勢在于保障了數(shù)據(jù)的安全性，但政府部門需投入較高成本和較多精力，對于數(shù)據(jù)處理和平臺運維的技術(shù)要求也較高。

統(tǒng)一間接授權(quán)型。該模式是前兩種模式的融合，其主要特點是對內(nèi)實現(xiàn)了各部門的數(shù)據(jù)匯聚，對外采用授權(quán)專業(yè)運營機構(gòu)的方式進行公共數(shù)據(jù)的運營管理和開發(fā)利用。該類型的代表地區(qū)為上海、成都等地，其優(yōu)勢在于由數(shù)據(jù)主管部門統(tǒng)一管理數(shù)據(jù)能夠形成統(tǒng)一的制度規(guī)范與管理方式，授權(quán)專業(yè)運營機構(gòu)進行公共數(shù)據(jù)的運營開發(fā)能夠提升數(shù)據(jù)開發(fā)利用的專業(yè)性，但采用該模式需防范單一主體運營可能造成的壟斷風(fēng)險。該模式也是目前各地普遍采用的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營模式。

以上模式的主要區(qū)別在于運營主體的唯一性與多樣性、授權(quán)方式的直接性與間接性。若各部門數(shù)據(jù)匯聚于數(shù)據(jù)主管部門并由其統(tǒng)一管理，通常由數(shù)據(jù)主管部門授權(quán)單一主體統(tǒng)一運營公共數(shù)據(jù)，這有利于實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)的共享和整體開發(fā)利用，但也可能因效率較低、投資收益周期太長而面臨財政審計壓力，同時由單一主體運營也容易造成壟斷；若由不同部門分散授權(quán)相關(guān)主體運營公共數(shù)據(jù)，有利于提高數(shù)據(jù)開發(fā)利用的效率和專業(yè)性，同時也能避免單一主體壟斷的可能，但不利于公共數(shù)據(jù)的匯聚共享。

直接授權(quán)運營方式，意味著數(shù)據(jù)管理部門或數(shù)據(jù)提供部門能夠直接面對市場和社會主體提供可應(yīng)用或可開發(fā)的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)，這樣更能確保數(shù)據(jù)的安全性和保密性，但相關(guān)政府部門需承擔(dān)數(shù)據(jù)處理、數(shù)據(jù)安全以及應(yīng)用場景開發(fā)等一系列工作。間接授權(quán)運營方式主要是政府部門授權(quán)運營主體面向市場和社會主體提供可應(yīng)用或可開發(fā)的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)，政府則側(cè)重于制度設(shè)計、監(jiān)督管理等方面。

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的發(fā)展困境

以上3種模式是各地適應(yīng)自身發(fā)展需要而探索出來的創(chuàng)新模式，但在實踐中也面臨一些共同的問題，主要包括4個方面。

缺乏公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的頂層設(shè)計與政策指導(dǎo)。目前，我國已有一些地方出臺了公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的相關(guān)政策，但政策內(nèi)容仍有進一步完善的空間。比如，一些地方初步明確了公共數(shù)據(jù)的提供主體、授權(quán)主體、運營主體以及監(jiān)督主體的權(quán)責(zé)，但并未明確數(shù)據(jù)使用主體的具體權(quán)責(zé)；一些地方設(shè)計了完整的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營流程，但卻沒有制定授權(quán)運營單位的評估辦法，未形成閉環(huán)操作。未來如何推動這些地方完善相關(guān)制度，推動其余地方制定相關(guān)制度，需要國家層面給予系統(tǒng)的政策指導(dǎo)。

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的主體界定問題。當(dāng)前，各地對于公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營主體的界定有差異，并未形成共識。一般而言，公共數(shù)據(jù)的開發(fā)利用分為兩個階段：一級開發(fā)階段由政府部門授權(quán)國有企業(yè)作為運營主體處理和開發(fā)公共數(shù)據(jù)資源，其主要承擔(dān)運營平臺建設(shè)、公共數(shù)據(jù)加工處理以及運營管理等工作；二級開發(fā)階段由運營主體負(fù)責(zé)挖掘各類應(yīng)用場景，并向各個場景開發(fā)主體提供初階的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)，場景開發(fā)主體根據(jù)這些初階產(chǎn)品和服務(wù)進行二次開發(fā)形成最終的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)。在以上過程中，各地對于運營主體的界定主要存在兩種方式。一是將一級開發(fā)階段的國有企業(yè)作為運營主體，由其負(fù)責(zé)整體運營環(huán)節(jié)的流程管理，二級開發(fā)階段的場景開發(fā)主體可以看作運營主體的合作對象，主要負(fù)責(zé)最終數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)的開發(fā)與經(jīng)營。這種界定方式較為普遍，上海、成都等地都是采用這種方式。二是將二級開發(fā)階段的場景開發(fā)主體作為授權(quán)運營主體，負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)的加工處理、數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)的開發(fā)與經(jīng)營，而一級開發(fā)階段的國有企業(yè)作為平臺運營主體，主要負(fù)責(zé)運營平臺的建設(shè)、數(shù)據(jù)的安全保障等。這種界定方式并不常見，主要代表地區(qū)為杭州。各地對于授權(quán)運營主體的界定不一致，可能導(dǎo)致對國家政策理解的偏差。

定價與收益分配機制不清晰。明確的定價方案與收益分配機制是公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營實踐得以長效開展的基礎(chǔ)。目前，關(guān)于定價方案，各地主要采取兩種方式。一是保本微利方式，即運營主體以保本為主，在一級開發(fā)階段消耗的基礎(chǔ)設(shè)施、算力等開發(fā)成本基礎(chǔ)上獲取少許收益。二是還數(shù)于民的方式，即運營主體將數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)無償提供給場景開發(fā)主體，用于滿足民生需求、發(fā)展公益事業(yè)。關(guān)于收益分配機制，也存在兩種方式。一是運營主體通過建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的方式“反哺”政府部門，二是運營主體根據(jù)協(xié)議與政府部門進行收益分配。目前，各地關(guān)于定價方案和收益分配機制的探索并不深入，需要國家出臺相關(guān)政策進行指導(dǎo)。

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的生態(tài)系統(tǒng)不健全。各地在實踐中主要存在以下兩方面問題。一是數(shù)據(jù)服務(wù)機構(gòu)培育不到位、發(fā)展緩慢。數(shù)據(jù)服務(wù)機構(gòu)主要提供數(shù)據(jù)產(chǎn)品的合規(guī)性審查、數(shù)據(jù)安全審查等服務(wù)，但目前各地對數(shù)據(jù)服務(wù)機構(gòu)培育不足，第三方數(shù)據(jù)服務(wù)環(huán)節(jié)運行不暢，這將影響公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營整體環(huán)節(jié)的銜接性和連貫性。二是場景開發(fā)主體大多為國有企業(yè)，無法形成多元主體共同開發(fā)數(shù)據(jù)資源的局面。一般而言，運營主體對接各類場景開發(fā)主體，他們共同挖掘各種應(yīng)用場景。在這一過程中，場景開發(fā)主體應(yīng)是國有企業(yè)、民營企業(yè)、科研機構(gòu)等多元主體，這有利于形成多元主體共同開發(fā)合作的生態(tài)運營機制。但目前各地的場景開發(fā)主體主要為運營主體的子公司或其他國有企業(yè)，市場和社會力量參與較少。

優(yōu)化我國公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營體系的對策建議

完善政策體系，創(chuàng)新地方模式。在政策制定方面，國家應(yīng)結(jié)合地方實踐探索，出臺公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的指導(dǎo)辦法，統(tǒng)一授權(quán)運營原則和基本流程以指導(dǎo)地方實踐。在模式創(chuàng)新方面，國家應(yīng)鼓勵各地根據(jù)自身發(fā)展情況和目標(biāo)，選擇適合的授權(quán)運營模式，推進公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營模式的創(chuàng)新和多樣發(fā)展。不論采用何種授權(quán)運營模式，鼓勵多元數(shù)據(jù)匯聚、多方主體共同開發(fā)是公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營創(chuàng)新實踐的根本。

界定明晰主體間關(guān)系和權(quán)責(zé)。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營主體權(quán)責(zé)的明確，有利于國家政策的有效執(zhí)行和地方相互學(xué)習(xí)借鑒。一般而言，一級開發(fā)階段的國有企業(yè)應(yīng)為公共數(shù)據(jù)的運營主體，二級開發(fā)階段的各個場景開發(fā)主體為運營主體的合作對象或公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用的參與主體。國家應(yīng)明晰公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營過程中的主體關(guān)系及其權(quán)責(zé)。具體而言，可以從數(shù)字生態(tài)視角明確公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營體系的主體組成要素，包括數(shù)據(jù)提供主體、數(shù)據(jù)授權(quán)主體、數(shù)據(jù)監(jiān)督主體、數(shù)據(jù)運營主體、數(shù)據(jù)使用主體、數(shù)據(jù)服務(wù)主體、場景開發(fā)主體等，并明確他們在數(shù)據(jù)授權(quán)、數(shù)據(jù)運營、交易流通、應(yīng)用追溯以及效果評估等整體環(huán)節(jié)中的分工與權(quán)責(zé)劃分，從而形成完整的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營生態(tài)政策體系。

明確定價方案和收益分配機制。在定價方案方面，國家應(yīng)盡快出臺指導(dǎo)措施，推進地方在統(tǒng)一定價原則基礎(chǔ)上創(chuàng)新發(fā)展。具體而言，可探索保本微利和還數(shù)于民相結(jié)合的定價方式，即若場景開發(fā)主體將形成的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)用于市場經(jīng)營和行業(yè)發(fā)展時，運營主體可采用保本微利方式收取一定費用；若用于滿足民生需求和發(fā)展公益事業(yè)時，運營主體應(yīng)采用還數(shù)于民的方式，無償向場景開發(fā)主體提供數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)。在收益分配方面，國家也應(yīng)出臺指導(dǎo)措施，鼓勵和推動地方建立相關(guān)收益分配機制。具體而言，運營單位與政府部門之間可探索定額分配與按比例分成相結(jié)合的收益分配方式；政府部門之間依據(jù)各部門提供數(shù)據(jù)的貢獻率探索收益分配機制以用于各部門建設(shè)發(fā)展。

完善公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的生態(tài)系統(tǒng)。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營是我國頗具特色的新型公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用方式，涉及多元主體的參與協(xié)作，統(tǒng)一的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營體系有利于規(guī)范和引導(dǎo)各地實踐創(chuàng)新，完善的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營生態(tài)系統(tǒng)有利于確保公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營實踐的長效發(fā)展。因此，一方面，要加大數(shù)據(jù)服務(wù)機構(gòu)培育力度，鼓勵其主動參與和融入公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營實踐之中；另一方面，要鼓勵運營主體主動對接多元場景開發(fā)主體，推動更多主體共同參與公共數(shù)據(jù)運營場景的開發(fā)和挖掘，以更好地服務(wù)于市場和社會發(fā)展。

（本文是國家自然科學(xué)基金應(yīng)急項目“公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營機制與方案設(shè)計”〈項目編號：72241429〉、“國家資助博士后研究人員計劃”資助項目〈資助編號：GZC20231386〉、中國博士后科學(xué)基金第74批面上資助項目“大數(shù)據(jù)驅(qū)動的政務(wù)場景類型化治理路徑研究”〈項目編號：043200000〉階段性成果）

[參考文獻]

[1]中國軟件評測中心.公共數(shù)據(jù)運營模式研究[J].軟件和集成電路，2022，（06）.

（作者簡介：孟天廣，清華大學(xué)社會科學(xué)學(xué)院副院長，教授、博士生導(dǎo)師，清華大學(xué)計算社會科學(xué)與國家治理實驗室副主任；門鈺璐，清華大學(xué)社會科學(xué)學(xué)院博士后）

責(zé)任編輯 / 王煥宇