創(chuàng)新是經濟高速增長的重要驅動力，也是企業(yè)保持行業(yè)核心競爭優(yōu)勢的重要支撐?；趪H貿易比較優(yōu)勢理論的產業(yè)分工實現(xiàn)了各國互利共贏，但在全球經濟下行壓力加大、國際競爭日趨激烈以及發(fā)達國家科技封鎖的背景下，缺乏關鍵核心技術嚴重阻礙了中國經濟的高質量發(fā)展。2023年，習近平總書記在江蘇考察時強調，“中國式現(xiàn)代化關鍵在科技現(xiàn)代化。江蘇要在科技創(chuàng)新上率先取得新突破，打造全國重要的產業(yè)科技創(chuàng)新高地，使高質量發(fā)展更多依靠創(chuàng)新驅動的內涵型增長”。鹽城具有汽車、鋼鐵、電子信息、新能源等主導產業(yè)，全國城市經濟總量排名前40名，產業(yè)優(yōu)勢明顯、特色鮮明，具備實施創(chuàng)新驅動發(fā)展的基礎。實施創(chuàng)新驅動發(fā)展、突破關鍵核心技術以及實現(xiàn)價值鏈躍升是實施鹽城經濟高質量發(fā)展的根本路徑。

2016年4月19日，在網絡安全和信息化工作座談會上，習近平總書記指出：“可以探索搞揭榜掛帥，把需要的關鍵核心技術項目張出榜來，英雄不論出處，誰有本事誰就揭榜”。“揭榜掛帥”作為完善國家科技治理體系重要抓手，是指將目標明確的科技難題和關鍵核心技術向社會公開張榜，英雄不論出處，誰有本事誰就揭榜，從而征集“帥才”進行科技攻關的一種制度安排。它是突破體制機制束縛的新型科研組織形式。近年來，鹽城認真貫徹和落實習近平總書記重要講話精神，在市委、市政府的正確領導下，鹽城開展了數(shù)字化關鍵技術、可再生領域等一系列“揭榜掛帥”項目，實施了促進創(chuàng)新資源集聚的政策，科技創(chuàng)新實力穩(wěn)步提升。為進一步提升鹽城產業(yè)創(chuàng)新水平以及實現(xiàn)高質量發(fā)展，應準確認識“揭榜掛帥”助力鹽城產業(yè)創(chuàng)新和高質量發(fā)展的機理，完善“揭榜掛帥”制度。

一、“揭榜掛帥”助力鹽城高質量發(fā)展的機理

（一）把握產業(yè)方向，提升創(chuàng)新水平

從事技術創(chuàng)新需要企業(yè)長期資金投入且面臨研發(fā)風險，對于企業(yè)規(guī)模和科研經費投入具有很高要求，導致企業(yè)固守傳統(tǒng)的產業(yè)分工角色而不愿投身技術創(chuàng)新活動。在創(chuàng)新驅動發(fā)展和高質量發(fā)展背景下，政府主導科技政策有利于把握產業(yè)方向，提升城市創(chuàng)新水平和競爭力。政府主導的“揭榜掛帥”項目正面產業(yè)發(fā)展中的關鍵技術需求，有利于引導全市各方資源聚焦科技攻關，有利于突破重點產業(yè)面臨的關鍵核心技術難題、引領城市產業(yè)發(fā)展并實現(xiàn)價值鏈躍升，從而帶動城市高質量發(fā)展。

（二）彌補創(chuàng)新溢出，引導企業(yè)創(chuàng)新

科技創(chuàng)新往往存在外部效應，即一部分科研收益外溢給了社會而無法收回?？蒲惺找嫱庖缃档土似髽I(yè)目標利潤，從而抑制了企業(yè)從事技術創(chuàng)新的積極性。在“揭榜掛帥”項目實施過程中，除技術需求企業(yè)提供科研經費，市政府也按照一定比例提供財政資金支持。市財政資金有助于消除企業(yè)創(chuàng)新溢出的顧慮，彌補企業(yè)創(chuàng)新活動未來可能損失的外部收益，從而有助于推動面臨技術需求的企業(yè)選擇開展科技創(chuàng)新活動并增加研發(fā)經費投入。

（三）釋放產業(yè)信號，引導市場投資

科技創(chuàng)新具有高風險、高投入、長周期、信息不對稱等特殊屬性，在收益率不穩(wěn)定且創(chuàng)新成果前途不明的背景下，科技企業(yè)難以獲得外部投資者穩(wěn)定的資金支持，科技創(chuàng)新活動開展無法獲得資金支持。在“揭榜掛帥”項目實施下，政府聚焦的是企業(yè)生產經營中實際存在的技術需求，是長期可以實現(xiàn)產業(yè)化并獲益的科技創(chuàng)新領域。“揭榜掛帥”項目重點關注的領域往往具有風向標作用，政府實施的財政補貼政策有助于為獲資助企業(yè)建立起示范效應，有助于引發(fā)追求長期高額收益的資本市場關注并進行風險投資，幫助受資助企業(yè)獲得充足的資本市場研發(fā)經費投入。

（四）搭建供需平臺，引導創(chuàng)新人才

區(qū)域間經濟發(fā)展不平衡導致資源流動加劇，創(chuàng)新人才聚集于經濟發(fā)達地區(qū)，使區(qū)域間的創(chuàng)新效率存在明顯差距。“揭榜掛帥”項目通過搭建揭榜掛帥平臺系統(tǒng)，建立科技創(chuàng)新供給和需求對接平臺，由政府將技術需求榜面向全社會發(fā)布，有助于吸引全國各地的創(chuàng)新人才，解決了技術市場中信息不對稱、技術供需錯配的困境。在“揭榜掛帥”互聯(lián)網平臺的連接下，能夠吸引到技術需求領域的亟需領軍人才并能促進研發(fā)團隊形成。

二、“揭榜掛帥”助力鹽城高質量發(fā)展的對策

（一）關注企業(yè)需求，擴大選題渠道

各地政府主導實施的“揭榜掛帥”項目主要聚焦政府關注的重點產業(yè)領域，而未充分關注各產業(yè)領域企業(yè)現(xiàn)實需求。在實施“揭榜掛帥”項目過程中，鹽城除重點關注傳統(tǒng)主導產業(yè)，也應結合自身優(yōu)勢特色系統(tǒng)地研判產業(yè)經濟發(fā)展長期趨勢，搶抓產業(yè)風口并提前布局，關注新能源汽車、新能源、海洋經濟等具有比較優(yōu)勢的戰(zhàn)略性新興產業(yè)，以及康養(yǎng)、旅游和農業(yè)等具有區(qū)域特色的產業(yè)。與此同時，在“揭榜掛帥”選題時，應充分關注和征集全市各產業(yè)發(fā)展中客觀存在的需求和難點，調動各產業(yè)主體參與創(chuàng)新的積極性，提升各產業(yè)創(chuàng)新競爭力。

（二）控制財政補助，發(fā)揮市場作用

“揭榜掛帥”項目運行主要依賴于技術需求和企業(yè)科研投入，政府財政補助只是引導企業(yè)參與創(chuàng)新的要素之一。“揭榜掛帥”項目主要是發(fā)揮了資源整合優(yōu)勢，吸引了市場研發(fā)經費投入和研發(fā)人員。政府應側重“揭榜掛帥”項目本身的資源整合功能，選擇適度的財政科技補貼水平。應繼續(xù)完善“揭榜掛帥”配套政策，并且通過政策引導、稅收優(yōu)惠、人才政策等多種手段，解決阻礙科技創(chuàng)新要素流動的困境。政府在對“揭榜掛帥”項目進行財政科技補貼時，應控制在合理的水平，避免過高科技補助帶來的創(chuàng)新效率損失和財政資金浪費。

（三）細化部門職責，完善管理機制

要改變現(xiàn)有的“揭榜掛帥”主要靠單個部門推行的現(xiàn)狀，由市級政府統(tǒng)籌協(xié)調全域“揭榜掛帥”項目，建立宣傳、科技、財政等多部門協(xié)同管理機制，細化征集、宣傳、平臺、資金、管理等環(huán)節(jié)各部門主體責任。在揭榜項目管理方面，應探索建立嚴格的成果階段驗收管理制度。在項目攻關過程中，政府管理部門應密切跟蹤項目研發(fā)進展，對照揭榜任務書的目標嚴格審查研發(fā)進展的目標達成度。對于未能如期完成階段目標的項目，政府管理部門應及時組織專家評審，應結合企業(yè)現(xiàn)實研發(fā)困境和研究進展酌情延長項目時間或清退處理。

（四）探索區(qū)域合作，提高創(chuàng)新效率

盡管各地實施的“揭榜掛帥”項目主要圍繞自身產業(yè)發(fā)展中的技術需求，但從全國層面而言，這些技術需求存在著一定的重復性，從而企業(yè)資金和財政資金也存在重復支出和分散支出的現(xiàn)象而無法發(fā)揮規(guī)模效應。一些地區(qū)的“揭榜掛帥”項目實施范圍主要是省內或市內，而忽視了地區(qū)間的創(chuàng)新資源配置差異，從而增加了流榜風險和研發(fā)失敗風險。因此，供給和需求兩個方面均要求“揭榜掛帥”項目運行層次應提升至區(qū)域乃至全國。在面臨相同或類似技術需求的背景下，分屬不同地區(qū)的企業(yè)和政府可以探索有效的合作機制，利用更大額度的企業(yè)科研投入和財政配套補助可以尋求更精準更有效的技術解決方案，同時，也大大降低了流榜或研發(fā)失敗的風險。

本文為2024年度鹽城市社科基金項目“‘揭榜掛帥’助力鹽城經濟高質量發(fā)展的路徑研究”（項目編號：24skA182）階段性成果。

（作者單位：鹽城地域文化與社會治理研究院）