摘要 有效化解社會(huì)矛盾糾紛是恢復(fù)社會(huì)各主體之間的正常關(guān)系、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的基礎(chǔ)性活動(dòng)，也是基層治理的核心內(nèi)容之一。隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的快速發(fā)展，內(nèi)蒙古傳統(tǒng)牧區(qū)民間矛盾糾紛也呈現(xiàn)出日益復(fù)雜化、多元化和常態(tài)化趨勢(shì)，其中草場(chǎng)糾紛具有數(shù)量多、時(shí)間跨度長(zhǎng)、情況復(fù)雜、處理難度大等特點(diǎn)。當(dāng)前，牧區(qū)草場(chǎng)糾紛化解機(jī)制可分為官方體制和民間力量2個(gè)部分，但需要進(jìn)一步提升和完善矛盾糾紛化解方式和機(jī)制。應(yīng)加快構(gòu)建牧區(qū)基層法制化建設(shè)，結(jié)合民間力量和社會(huì)組織，采取源頭預(yù)防、前端化解、關(guān)口把控等措施有效預(yù)防和化解草場(chǎng)糾紛是牧區(qū)和諧穩(wěn)定、長(zhǎng)治久安的關(guān)鍵舉措。

關(guān)鍵詞 牧區(qū)；草場(chǎng)糾紛；化解機(jī)制；內(nèi)蒙古

中圖分類號(hào) D422.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 0517-6611（2024）13-0225-04

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2024.13.053

開(kāi)放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識(shí)碼（OSID）：

Study on the Evolution Characteristics and Resolution Mechanism of Grassland Disputes in Traditional Pastoral Areas—Based on the Investigation of Typical Pastoral Areas in Inner Mongolia

Qiqige

（Inner Mongolia Academy of Social Sciences， Hohhot，Inner Mongolia 010010）

Abstract Effective settlement of social conflicts and disputes is a basic activity to restore the normal relationship between social subjects and maintain social harmony and stability. With the rapid development of economy and society， the civil conflicts and disputes in the traditional pastoral areas of Inner Mongolia are becoming more and more complicated， diversified and normal， the grassland disputes are characterized by large quantity， long time span， complex situation and great difficulty in handling. At present， the mechanism can be divided into two parts： the official system and the folk power， but it needs to be further improved. We should speed up the construction of grass-roots legal system in pastoral areas， combine the folk forces and social organizations， it is a key measure to prevent and resolve grassland disputes effectively by source prevention， front-end solution and pass control.

Key words Pastoral area;Grassland dispute;Conflict resolution mechanism；Inner Mongolia

基金項(xiàng)目 內(nèi)蒙古自治區(qū)林業(yè)和草原監(jiān)測(cè)規(guī)劃委托項(xiàng)目“草原資源高效利用”（NMGZC-C-F-240071-2）。

作者簡(jiǎn)介 其其格（1975—），女，蒙古族，內(nèi)蒙古赤峰人，研究員，博士，從事區(qū)域經(jīng)濟(jì)、牧區(qū)經(jīng)濟(jì)研究。

收稿日期 2023-08-05；修回日期 2023-08-27

人類社會(huì)在任何時(shí)期都存在不同的矛盾糾紛，尤其經(jīng)濟(jì)、社會(huì)快速發(fā)展的轉(zhuǎn)型期更是如此。近年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展加之社會(huì)的轉(zhuǎn)型，基層社會(huì)矛盾糾紛也呈現(xiàn)出日益復(fù)雜化、多元化和常態(tài)化趨勢(shì)，同時(shí)也成為阻礙基層社會(huì)有效治理的主要制約因素之一。自黨的十八大以來(lái)，基層矛盾糾紛預(yù)防化解、矛盾糾紛源頭預(yù)防、前端化解、關(guān)口把控等內(nèi)容成為實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)安全與穩(wěn)定的總要求。黨的十九屆五中全會(huì)提出，要“構(gòu)建源頭防控、排查梳理、糾紛化解、應(yīng)急處置的社會(huì)矛盾綜合治理機(jī)制”［1］。這是黨中央將化解矛盾糾紛這個(gè)基層治理中的熱點(diǎn)核心問(wèn)題擺在極其重要的位置上，并指出解決基層矛盾糾紛必須從事前排查與預(yù)防、事中調(diào)解與化解、事后回訪與規(guī)避的具體方法和措施。習(xí)近平總書(shū)記在黨的二十大報(bào)告中明確提出：“堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)；全面依法治國(guó)是國(guó)家治理的一場(chǎng)深刻革命，關(guān)系黨執(zhí)政興國(guó)，關(guān)系人民幸福安康，關(guān)系黨和國(guó)家長(zhǎng)治久安。必須更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的保障作用，在法治軌道上全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家”［2］。報(bào)告充分體現(xiàn)了黨中央對(duì)全面依法治國(guó)的高度重視，也對(duì)全面建設(shè)法治社會(huì)指明了方向。化解基層矛盾糾紛是社會(huì)治理的重要組成部分，也是建設(shè)法治國(guó)家的必然路徑。因此，加快完善基層矛盾糾紛化解機(jī)制和不斷強(qiáng)化多元協(xié)同治理體系是當(dāng)前基層治理面臨的核心問(wèn)題和首要任務(wù)之一。

牧區(qū)作為農(nóng)村的一個(gè)特殊形式，它是我國(guó)重要的生態(tài)安全屏障區(qū)和畜牧業(yè)主產(chǎn)區(qū)，也是眾多少數(shù)民族聚居的邊疆地區(qū)。牧區(qū)的和諧與穩(wěn)定事關(guān)國(guó)家穩(wěn)定大局和牧區(qū)基層社會(huì)的健康可持續(xù)發(fā)展格局。從牧區(qū)基層矛盾的不同類型來(lái)分析，當(dāng)前的主要糾紛集中在土地糾紛（草場(chǎng)糾紛）、債務(wù)糾紛、家庭糾紛、財(cái)產(chǎn)糾紛等民事糾紛居多。其中草場(chǎng)糾紛是牧區(qū)最常見(jiàn)，也是普遍存在的民間糾紛之一，具有數(shù)量多、時(shí)間跨度長(zhǎng)、情況復(fù)雜、處理難度大等特點(diǎn)，主要表現(xiàn)形式為蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間、嘎查村隊(duì)之間、資源礦產(chǎn)企業(yè)與牧戶之間、牧戶與牧戶之間、牧戶家庭成員之間因草場(chǎng)邊界糾紛和環(huán)境糾紛等引發(fā)的矛盾日益多元化、復(fù)雜化趨勢(shì)。

1 內(nèi)蒙古牧區(qū)草場(chǎng)糾紛現(xiàn)狀與成因

草場(chǎng)是牧民最重要的生產(chǎn)資料和生活來(lái)源，自古以來(lái)牧區(qū)人民將草地資源視為獲取衣食、維持生存的主要資源。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的快速發(fā)展，市場(chǎng)運(yùn)行的各利益主體之間競(jìng)爭(zhēng)變得越來(lái)越激烈，就會(huì)有矛盾激化的現(xiàn)象［3］，牧民之間的資源爭(zhēng)奪和利益分歧也變得日益增多，而且大多以草場(chǎng)糾紛的形式展現(xiàn)出來(lái)。草場(chǎng)糾紛是牧區(qū)最常見(jiàn)的，也是最難解決的民間糾紛。在中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)上以“草場(chǎng)”為關(guān)鍵詞搜索結(jié)果顯示，內(nèi)蒙古自治區(qū)全區(qū)法院系統(tǒng)受理的有關(guān)草場(chǎng)糾紛案件數(shù)量一直在高位徘徊。截至2022年12月，中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)公開(kāi)的與草場(chǎng)相關(guān)的裁判文書(shū)總共有25 836件，內(nèi)蒙古為9 094件，約占全國(guó)總數(shù)的35%［4］。其中，呼倫貝爾市、錫林郭勒盟、赤峰市和鄂爾多斯市等傳統(tǒng)牧區(qū)草場(chǎng)糾紛數(shù)量位據(jù)前4位。以上數(shù)據(jù)只是網(wǎng)絡(luò)上可查詢的內(nèi)蒙古各級(jí)法院公開(kāi)受理判決的草場(chǎng)糾紛案件數(shù)量，而基層政府部門(mén)和民間組織調(diào)解的草場(chǎng)糾紛案件不在其中。通過(guò)實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由于多數(shù)牧民法律知識(shí)淡薄，加上時(shí)間、成本的考慮和舉證難、起訴難、勝訴難等客觀原因，牧區(qū)多數(shù)草場(chǎng)糾紛一般不會(huì)選擇通過(guò)法律途徑解決問(wèn)題，而是通過(guò)蘇木、嘎查基層干部或草原監(jiān)督管理站、民間調(diào)解委員會(huì)及民間長(zhǎng)者等第三方調(diào)解或緩解矛盾糾紛的更多一些，這說(shuō)明民間調(diào)解機(jī)制在化解牧區(qū)基層矛盾中占據(jù)著主導(dǎo)地位。

1.1 草場(chǎng)糾紛的不同類型及其社會(huì)影響

草場(chǎng)糾紛可按不同的案由歸類為民事類的草場(chǎng)糾紛、刑事類的草場(chǎng)糾紛、行政類的草場(chǎng)糾紛及國(guó)家賠償類的草場(chǎng)糾紛。民事類草場(chǎng)糾紛一般包括草場(chǎng)確權(quán)糾紛、流轉(zhuǎn)糾紛、承包糾紛、征用糾紛、牧業(yè)承包糾紛、邊界糾紛、草場(chǎng)權(quán)屬爭(zhēng)議糾紛等不同的矛盾糾紛［5］。除此之外，還有牧戶與企業(yè)之間的草場(chǎng)環(huán)境污染糾紛，不同嘎查村莊之間的草場(chǎng)水資源糾紛，挖藥材、采沙蔥等引起的破壞草場(chǎng)糾紛，車輛碾壓草場(chǎng)糾紛等。從性質(zhì)上看，上述矛盾糾紛似乎都是“雞毛蒜皮”的小問(wèn)題，但絕不能忽視的是，大規(guī)模的草場(chǎng)糾紛沖突和由此引發(fā)的群體事件甚至是命案等惡性案件都是從這些小矛盾演化而來(lái)的。當(dāng)前，草場(chǎng)糾紛實(shí)際上已經(jīng)成為內(nèi)蒙古牧區(qū)較為普遍存在的社會(huì)問(wèn)題。在此背景下，加快構(gòu)建牧區(qū)草場(chǎng)糾紛解決機(jī)制勢(shì)在必行，尤其對(duì)積累已久的界限不清、面積不準(zhǔn)、界線越位、權(quán)屬不清等牧區(qū)群眾反響較為強(qiáng)烈的歷史遺留問(wèn)題和矛盾糾紛應(yīng)高度重視并加以解決。

1.2 牧區(qū)草場(chǎng)糾紛的成因及其影響因素

地處“邊、偏、遠(yuǎn)”的傳統(tǒng)牧區(qū)，草場(chǎng)是保障整個(gè)家庭生計(jì)、生產(chǎn)、生活的基礎(chǔ)資料。從這個(gè)意義上講，草場(chǎng)可以說(shuō)是牧民唯一的生計(jì)保障型財(cái)產(chǎn)。在此背景下，草場(chǎng)資源成為牧區(qū)民眾極力爭(zhēng)奪的重要資源，牧民對(duì)草場(chǎng)“寸土必爭(zhēng)”的觀念也會(huì)越來(lái)越強(qiáng)烈。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，牧區(qū)草場(chǎng)糾紛既有歷史原因，又有現(xiàn)實(shí)原因，既有政策原因，也有人為因素。

1.2.1 牧草資源短缺，草場(chǎng)經(jīng)濟(jì)價(jià)值提升。

被稱為我國(guó)“奶罐肉庫(kù)”和“畜牧業(yè)王國(guó)”的內(nèi)蒙古，牲畜存欄量一直在高位徘徊。比如，達(dá)到高峰期的2017年，內(nèi)蒙古牲畜存欄量1.42億頭（只），連續(xù)13年超過(guò)1億頭（只）。牧民飼養(yǎng)的牲畜數(shù)量是衡量牧戶生活水平和貧富差距的實(shí)際標(biāo)準(zhǔn)。然而，快速發(fā)展的背后必然伴隨著其他問(wèn)題和矛盾不斷產(chǎn)生，經(jīng)過(guò)幾十年的粗放式發(fā)展和對(duì)草地資源的掠奪式使用，導(dǎo)致草原生態(tài)不斷惡化，牧草資源極度短缺，“人地和諧”和“人-草-畜”三角關(guān)系一度失去平衡，造成難以實(shí)現(xiàn)人地和諧發(fā)展等困境［6］。牧民承包的草場(chǎng)載畜量有限，尤其遭遇自然災(zāi)害年份更為突出。在此背景下，牧民對(duì)天然草場(chǎng)的依賴程度進(jìn)一步加大，隨之出現(xiàn)的草場(chǎng)糾紛和“寸土必爭(zhēng)”的觀念也更加強(qiáng)烈。除此之外，國(guó)家生態(tài)獎(jiǎng)補(bǔ)政策的出臺(tái)是草場(chǎng)糾紛逐年增多的另一個(gè)原因。為了保障國(guó)家生態(tài)安全和加快草原生態(tài)保護(hù)，中央自2011年起，在內(nèi)蒙古、新疆、西藏、青海等13個(gè)省區(qū)，657個(gè)縣、旗（團(tuán)場(chǎng)、農(nóng)場(chǎng)）實(shí)施草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策［7］。10多年以來(lái)，內(nèi)蒙古共計(jì)6 800萬(wàn)hm2草原被納入政策實(shí)施范圍，其中禁牧面積約2 700萬(wàn)hm2、草畜平衡面積4 100萬(wàn)hm2，涉及全區(qū)140多萬(wàn)戶、490多萬(wàn)農(nóng)牧民。生態(tài)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)不同牧區(qū)和不同類型草原而有所區(qū)別，但對(duì)草場(chǎng)多的牧戶而言，生態(tài)獎(jiǎng)補(bǔ)成為一項(xiàng)重要的家庭收入來(lái)源。這也意味著牧民草場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值進(jìn)一步提升，與此同時(shí)利益主體之間的矛盾糾紛也隨之增多。

1.2.2 歷史遺留問(wèn)題多，草場(chǎng)糾紛化解機(jī)制尚未形成。

20世紀(jì)末，在我國(guó)廣大牧區(qū)開(kāi)始實(shí)施的“草畜雙承包責(zé)任制”和草原“雙權(quán)一制”2項(xiàng)重大改革對(duì)牧區(qū)生產(chǎn)力的快速發(fā)展和調(diào)動(dòng)牧民畜牧業(yè)生產(chǎn)積極性具有里程碑式的意義。然而，因局限于當(dāng)時(shí)的管理、技術(shù)等諸多原因，在草場(chǎng)的劃分和測(cè)量過(guò)程中普遍出現(xiàn)制度模糊、勘界不準(zhǔn)、界限不清、面積不準(zhǔn)、權(quán)屬不清等一系列問(wèn)題。有些草場(chǎng)是按照當(dāng)時(shí)的鄉(xiāng)村道路、河流、樹(shù)木、水渠、大石頭等不可永久確定的參照物來(lái)劃分邊界，但由于時(shí)間久遠(yuǎn)，有些參照物已經(jīng)變化甚至消失［8］。另外，有些地方干脆按“七分丈量、三分估計(jì)”的方式測(cè)量草場(chǎng)劃分給牧戶，其結(jié)果是沒(méi)有經(jīng)緯度坐標(biāo)，大多是圖表不清、四至不準(zhǔn)，而這些遺留問(wèn)題恰恰是當(dāng)前諸多民間草場(chǎng)糾紛的誘發(fā)源頭。除此之外，有些牧區(qū)歷年積累的草場(chǎng)矛盾比較多，包括個(gè)別外來(lái)戶承包草場(chǎng)、牧民個(gè)人流轉(zhuǎn)、家庭成員順延承包等各種形式的草場(chǎng)權(quán)限變更等引發(fā)的矛盾糾紛高發(fā)，還有基層政府由于管理不規(guī)范導(dǎo)致的圖證不符、面積重疊等問(wèn)題進(jìn)一步加劇了牧區(qū)草場(chǎng)糾紛的廣泛發(fā)生。

1.2.3 草場(chǎng)確權(quán)工作難度大，深層次糾紛未能得到根本解決。

牧區(qū)草牧場(chǎng)確權(quán)工作是以合法保障廣大牧民對(duì)草牧場(chǎng)的占有、使用、受益等基本權(quán)益為落腳點(diǎn)。然而，在實(shí)際確權(quán)過(guò)程中各種阻力卻非常大，原因是部分多占草場(chǎng)的牧民拒絕退還草場(chǎng)。調(diào)研中了解到，部分牧民已經(jīng)把草場(chǎng)流轉(zhuǎn)給了第三方（包括多占部分），甚至有些牧民將出租合同簽到第二輪承包期（2027年）結(jié)束為止，而且已收取全額租金?，F(xiàn)實(shí)情況是，承租者不會(huì)承認(rèn)草場(chǎng)使用權(quán)的再變更，因?yàn)樗麄兪掷锬弥?guī)合法流轉(zhuǎn)合同。而出租者更不會(huì)輕易退回多占草場(chǎng)和已收租金。此外，部分牧民雖然沒(méi)有流轉(zhuǎn)自己的草場(chǎng)，但已經(jīng)營(yíng)了多年，對(duì)多占部分草場(chǎng)也不會(huì)輕易退回。他們甚至認(rèn)為，這是歷史遺留問(wèn)題，是政府的責(zé)任，與自己無(wú)關(guān)。各方面巨大的阻力對(duì)基層政府的確權(quán)工作帶來(lái)極大難度，加上迫于上級(jí)部門(mén)的壓力，有些基層政府無(wú)奈采取“紙面”確權(quán)的辦法。具體做法是，首先按照草場(chǎng)確權(quán)規(guī)定進(jìn)行規(guī)劃、部署具體確權(quán)工作，然后對(duì)沒(méi)有權(quán)屬糾紛的草場(chǎng)進(jìn)行優(yōu)先確權(quán)，最后逐步對(duì)界線、權(quán)屬不清的草場(chǎng)進(jìn)行確權(quán)。類似“拖延”戰(zhàn)術(shù)雖然暫時(shí)完成了部分確權(quán)任務(wù)，緩解了民間草場(chǎng)糾紛的進(jìn)一步升級(jí)，但最難解決的民間深層次矛盾卻被巧妙地“隱藏”了起來(lái)。問(wèn)題沒(méi)有得到徹底解決，在不久的將來(lái)，這個(gè)現(xiàn)象很可能成為影響牧區(qū)和諧與穩(wěn)定的不確定因素。

2 化解牧區(qū)草場(chǎng)糾紛的對(duì)策建議

化解基層社會(huì)矛盾糾紛是基層治理的重要內(nèi)容之一?！皸鳂蚪?jīng)驗(yàn)”的核心內(nèi)容就是讓農(nóng)民組織起來(lái)自己解決自己的問(wèn)題，從而做到矛盾糾紛的就地化解。牧區(qū)廣泛存在的草場(chǎng)糾紛也是如此，牧區(qū)基層政府和相關(guān)部門(mén)應(yīng)時(shí)刻關(guān)注民間草場(chǎng)紛爭(zhēng)，努力做到從源頭上排查，同時(shí)加強(qiáng)基層法制化建設(shè)，必須做到依法、公平、公正處理和化解民間草場(chǎng)糾紛。

2.1 基層組織和民間力量需要發(fā)揮更大作用

基層是鏈接國(guó)家和群眾的橋梁，是行政末梢和服務(wù)前哨，也是國(guó)家治理的“最后一公里”。牧區(qū)基層黨員干部常年生活在牧區(qū)一線，與轄區(qū)牧民關(guān)系密切，一般會(huì)最先發(fā)現(xiàn)矛盾糾紛和沖突苗頭，這對(duì)于民間糾紛的發(fā)現(xiàn)、控制和解決中作用是巨大的。一方面，嘎查黨員干部對(duì)轄區(qū)牧民知根知底，而且與牧民有最為直接的關(guān)聯(lián)，在多數(shù)牧民心中他們就是“自己人”，因?yàn)榫邆湫湃蔚募~帶，他們對(duì)牧民的勸說(shuō)往往最有說(shuō)服力。另一方面，基層組織以及嘎查干部對(duì)矛盾糾紛的實(shí)際情況包括各種微妙細(xì)節(jié)都了如指掌［9］，對(duì)沖突雙方進(jìn)行勸說(shuō)和阻止時(shí)往往能找到問(wèn)題的根源和關(guān)鍵點(diǎn)來(lái)平息或緩解矛盾。正因?yàn)槿绱?，?dāng)前牧區(qū)絕大多數(shù)矛盾糾紛（尤其是草場(chǎng)糾紛）主要是依靠基層力量得以發(fā)現(xiàn)和解決的。但是，當(dāng)矛盾糾紛很難控制而不斷升級(jí)時(shí)，基層組織也會(huì)出現(xiàn)有些力不從心的情況，這就需要基層政府和黨組織盡快構(gòu)建化解矛盾糾紛的有效機(jī)制。另外，充分發(fā)揮民間組織作用是化解基層矛盾糾紛的有效方式之一。牧區(qū)民間調(diào)解組織一般由嘎查村里有較高威望的老人、老干部、知識(shí)分子和鄉(xiāng)賢精英等組成，他們?cè)谀撩裥闹杏兄^高的威望和信任，一般情況下他們出面基本都能化解鄰里之間的小矛盾和小糾紛。有些牧區(qū)在實(shí)踐中很好地印證了民間力量化解矛盾的能力。比如草場(chǎng)糾紛頻發(fā)的青海省黃南州，從20世紀(jì)90年代起至2014年轉(zhuǎn)型期間，為阻止由草場(chǎng)糾紛引發(fā)的嚴(yán)重沖突，該州組織了具有成效的“三道防線”，其中由村里有威望的老人、村黨支部及村委會(huì)組成的第一道防線，被認(rèn)為是在防止沖突升級(jí)的最重要、最有效的防線［10］。實(shí)際上，在多數(shù)牧區(qū)，越界放牧或偷牧夜牧等現(xiàn)象總是難以避免并時(shí)常發(fā)生，而大規(guī)模的草場(chǎng)糾紛或邊界沖突都是從這些小矛盾演化而來(lái)的。當(dāng)矛盾還處于萌芽狀態(tài)時(shí)，民間調(diào)解組織若盡早開(kāi)始發(fā)現(xiàn)和調(diào)解，大的沖突就完全可以避免。因此，牧區(qū)草場(chǎng)糾紛、民間矛盾的化解需要基層組織和民間力量相互協(xié)作，加快創(chuàng)新新時(shí)代牧區(qū)“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，健全多元化矛盾糾紛化解機(jī)制，加強(qiáng)前端化解和從源頭上解決問(wèn)題，努力做到矛盾不出村、事態(tài)不升級(jí)。

2.2 加快牧區(qū)法制化建設(shè)

法治社會(huì)是“按照法律規(guī)范協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系、化解社會(huì)糾紛、處理社會(huì)矛盾和決定社會(huì)公共事務(wù)的一種良性有序的社會(huì)狀態(tài)”［11］。近年來(lái)，在各級(jí)政府法制教育的不斷熏陶下，基層群眾的法律意識(shí)也逐漸提高，對(duì)法律的認(rèn)知也比以往更加清晰。法律是守護(hù)社會(huì)公平正義和解決矛盾糾紛的最后一道防線。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前牧區(qū)矛盾糾紛的解決變得更加理性，這說(shuō)明牧民的法律意識(shí)正在顯著提升。但同時(shí)也一定程度存在基層法制教育不健全、普法宣傳和法律援助不足等問(wèn)題。牧區(qū)法治社會(huì)的建設(shè)應(yīng)注重以下幾個(gè)方面。首先，加強(qiáng)法制教育。普法教育和法制教育培訓(xùn)不足是牧區(qū)法制化建設(shè)中的最大短板?；鶎又卫砗突饷芗m紛需要營(yíng)造良好的法治環(huán)境，法治能夠?qū)θ罕娖鸬郊s束作用，也可以讓牧民利用法律武器維護(hù)自身的合法權(quán)益。因此，夯實(shí)牧區(qū)基層法制化建設(shè)，構(gòu)建多元化解矛盾糾紛機(jī)制，加強(qiáng)牧區(qū)基層法治人才隊(duì)伍建設(shè)顯得格外重要且緊迫。牧區(qū)普法運(yùn)動(dòng)鼓勵(lì)人們從法律角度思考問(wèn)題，法律的普及也加速了各種法律在社會(huì)中的傳播［12］。在方式方法上，應(yīng)不斷加強(qiáng)法律宣講活動(dòng)，而且必須采取通俗易懂的、靠近本土知識(shí)的法律宣講對(duì)邊遠(yuǎn)牧區(qū)普法工作可能會(huì)更有效。此外，對(duì)牧民關(guān)心的核心問(wèn)題（如草場(chǎng)糾紛等）有針對(duì)性地宣講法律往往收效會(huì)更好，比如給糾紛雙方細(xì)致分析、講解某地草場(chǎng)糾紛典型案例的化解經(jīng)驗(yàn)和啟示等；其次，加強(qiáng)牧區(qū)法律援助力度。當(dāng)前，牧區(qū)的草場(chǎng)糾紛雖然可以通過(guò)法律途徑解決問(wèn)題，但由于法律訴訟是以“誰(shuí)主張誰(shuí)舉證”的原則為前提，牧民總是被“文化低、取證難、費(fèi)用高”等問(wèn)題所困擾。復(fù)雜的訴訟程序、相對(duì)高額的成本和舉證難、起訴難、勝訴更難等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題導(dǎo)致很多牧民不愿意選擇通過(guò)法律途徑解決矛盾糾紛。對(duì)此，加強(qiáng)對(duì)牧民的法律援助非常有必要，尤其偏遠(yuǎn)牧區(qū)更是如此。另外，應(yīng)建立鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)制度，對(duì)有需求的牧民提供相關(guān)的法律援助和服務(wù)，這對(duì)促進(jìn)牧民相信法律、尊重法律、敬畏法律等方面起到至關(guān)重要的推動(dòng)作用。

2.3 創(chuàng)建靈活、多元的矛盾化解機(jī)制

針對(duì)牧區(qū)普遍存在的草場(chǎng)糾紛，應(yīng)該加快構(gòu)建靈活、多元的矛盾化解機(jī)制。實(shí)際上，在同一個(gè)嘎查、村牧戶之間的草場(chǎng)糾紛相對(duì)好解決，畢竟在嘎查村范圍和權(quán)限內(nèi)可以采取多種方式（如等量互換、長(zhǎng)退短補(bǔ)等）進(jìn)行調(diào)處或化解。近年來(lái)，內(nèi)蒙古有些牧區(qū)努力探索多種方式方法解決民間草場(chǎng)糾紛。以巴彥淖爾市烏拉特后旗為例，為了化解歷年積壓的矛盾，該旗探索出多種創(chuàng)新性措施化解糾紛。比如嘎查集體機(jī)動(dòng)草場(chǎng)進(jìn)行“聯(lián)戶承包”，但“確權(quán)不確地”；對(duì)外來(lái)流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)戶發(fā)放“其他經(jīng)營(yíng)權(quán)證”實(shí)現(xiàn)草原“三權(quán)分離”；以“長(zhǎng)退短補(bǔ)”的方式實(shí)現(xiàn)“證、賬、地”相符；以“等量互換”的形式解決牧戶已建基礎(chǔ)設(shè)施（水井、房屋等）越界問(wèn)題等多項(xiàng)工作方法。上述案例表明，草場(chǎng)矛盾糾紛的解決需要靈活、多元的化解機(jī)制，同時(shí)加強(qiáng)樹(shù)立法治權(quán)威，培養(yǎng)牧民群眾的法治意識(shí)，堅(jiān)決依法依規(guī)公正辦事，才能徹底化解草場(chǎng)糾紛。

3 結(jié)語(yǔ)

草場(chǎng)是牧區(qū)人民賴以生存的基礎(chǔ)資料和物質(zhì)保障。在牧區(qū)，草場(chǎng)糾紛不斷且頻繁發(fā)生，已成為較為突出的社會(huì)問(wèn)題，甚至在一定程度上影響著牧區(qū)社會(huì)安定和正常生活秩序。草場(chǎng)糾紛的本質(zhì)是草原權(quán)屬的矛盾，也即產(chǎn)權(quán)糾紛?！吨腥A人民共和國(guó)草原法》第十六條規(guī)定“草原所有權(quán)、使用權(quán)的爭(zhēng)議，由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由有關(guān)人民政府處理”。該條文規(guī)定政府出面調(diào)解成為化解草場(chǎng)矛盾糾紛的前置程序。牧區(qū)民眾素來(lái)有遇到問(wèn)題首先“找政府”解決的習(xí)慣，對(duì)普通牧民而言，政府可能是他們唯一可以信任和信賴的權(quán)威部門(mén)。但是，倘若政府不能及時(shí)公平公正解決問(wèn)題，矛盾糾紛可能會(huì)不斷升級(jí)，民眾也會(huì)采取不理智的舉措，比如抱著“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的心態(tài)進(jìn)一步激化雙方矛盾，甚至有可能升級(jí)成為群體事件或引發(fā)極端案件。實(shí)際上，政府部門(mén)的態(tài)度、公職人員的能力和素養(yǎng)、司法機(jī)關(guān)的公平與公正、基層干部的先知先覺(jué)能力和調(diào)解矛盾方式等關(guān)鍵要素對(duì)化解牧區(qū)民間草場(chǎng)糾紛起到?jīng)Q定性作用。當(dāng)前，草場(chǎng)糾紛的解決機(jī)制主要分為訴訟和非訴兩種，其中非訴占多數(shù)。因此，除了完善基層部門(mén)訴訟機(jī)制，加強(qiáng)法院、檢察院等機(jī)關(guān)司法能動(dòng)性外，應(yīng)格外重視非訴解決機(jī)制在草場(chǎng)糾紛案件中的主導(dǎo)地位［13］。

另外，加快構(gòu)建和完善“三治融合”（自治、法治、德治）的牧區(qū)基層治理體系，尤其要強(qiáng)化牧區(qū)基層的法制和德治。比如，道德觀和“習(xí)慣法”自古以來(lái)在牧區(qū)社會(huì)有著深厚的底蘊(yùn)和較高的影響力，比如生態(tài)禁忌、以和為貴、倫理道德、禮儀禮節(jié)和家庭觀等諸多方面牧區(qū)民眾普遍受傳統(tǒng)道德觀和“習(xí)慣法”的強(qiáng)有力約束。《民法典》第十條規(guī)定：“處理民事糾紛，應(yīng)當(dāng)依照法律；法律沒(méi)有規(guī)定的，可以適用習(xí)慣的內(nèi)容。”這已經(jīng)明確提出了民間矛盾可以適用“習(xí)慣法”的規(guī)定。因此，用成文法和習(xí)慣法相結(jié)合的方式解決牧區(qū)草場(chǎng)糾紛不僅有利于構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制，而且對(duì)矛盾糾紛的人性化解決具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

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