摘要 隨著我國進入高質(zhì)量發(fā)展階段，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體已然成為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的核心推動力量，加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體政策體系對于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展具有重要意義?；诖?，從政策工具、政策內(nèi)容和政策結(jié)構(gòu)3個維度對我國2012—2022年的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體政策進行文本量化研究，探討政策的發(fā)展變化。結(jié)果表明，政策工具以環(huán)境型工具為主導(dǎo)地位、供給型與需求型政策工具相對使用不足，且政策子工具使用不均衡；資本是內(nèi)容涉及最多的因素，土地要素涉及最少，發(fā)展要素內(nèi)分布也存在較大差異。提出應(yīng)優(yōu)化政策工具、擴展資金支持渠道、完善制度機制建設(shè)，提高土地流轉(zhuǎn)交易、重視人才建設(shè)，建立人才招募機制、完善政策落實與績效評估機制。

關(guān)鍵詞 新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體；政策；政策工具；文本量化

中圖分類號 S-058 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2024）13-0189-07

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2024.13.045

開放科學(xué)（資源服務(wù)）標識碼（OSID）：

Policy Analysis of New Agricultural Management Entities in China： Based on National Level Policy Texts

YANG Ning-jia，WANG Jian

（College of Economics and Management， Southwest Forestry University， Kunming， Yunnan 650224）

Abstract As China enters the stage of high-quality development， the new agricultural management subject has become the core driving force of agricultural modernization. Accelerating the construction of the policy system of the new agricultural management subject is of great significance for the development of the new agricultural management subject. Based on this， we made a textual quantitative research on China’s new agricultural management main body policy from three dimensions of policy tools， policy content and policy structure， discussed the development and changes of the policy. The results showed that the policy tools were dominated by environmental tools， the supply and demand policy tools were relatively underused， and the use of policy sub-tools was unbalanced. Capital was the most involved factor， land was the least involved factor， and there were great differences in the distribution of development factors. Suggestions were put forward： we should optimize policy tools， expand financial support channels， improve system and mechanism construction， improve land transfer transactions， attach importance to talent construction， establish talent recruitment mechanism， and improve policy implementation and performance evaluation mechanism.

Key words New agricultural management main body;Policy;Policy instruments;Text quantization

基金項目 云南省哲學(xué)社會科學(xué)創(chuàng)新團隊建設(shè)項目（2023YNCX002）。

作者簡介 楊檸嘉（1995—），男，四川成都人，碩士研究生，研究方向：農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。*通信作者，副教授，博士，從事林業(yè)經(jīng)濟方面研究。

收稿日期 2023-11-03

隨著工業(yè)化與現(xiàn)代化快速發(fā)展，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟正邁入高質(zhì)量發(fā)展階段，不充分的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式正面臨新的困境，如規(guī)模太小、生產(chǎn)力不足等問題，農(nóng)業(yè)發(fā)展方式漸漸愈發(fā)不足。為加速推進現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)進程，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體應(yīng)運而生。改革開放以來，我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體由當初的家庭經(jīng)營為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐赞r(nóng)業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等多類型的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體為主導(dǎo)地位［1］，與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營生產(chǎn)相比，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體具有專業(yè)化、規(guī)?；?、集約化［2］等標志。雖然在一定程度上能改善傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的方式，進而促進生產(chǎn)力的提高，但在具體發(fā)展中還存在不足，亟待完善政策服務(wù)體系來培育和壯大新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。黨的十八大報告中明確提出以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為目標，發(fā)展多適度的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系［3］。截至2022年12月底，全國新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展數(shù)量日益增長，包含家庭農(nóng)場391.4萬家、農(nóng)民合作社222.2萬家等［4］。近年來，國家頒布了一系列關(guān)于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的支持政策，如2017年“十三五”期間中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳專門下達《關(guān)于加快構(gòu)建政策體系培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的意見》，提出要加快培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，形成完備的政策體系，進而提升規(guī)模經(jīng)營水平［5］。2022年，關(guān)于國務(wù)院印發(fā)的《十四五推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化規(guī)劃》中提出明確培育壯大新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體是有效、可行的實現(xiàn)路徑［6］。可以看出，國家出臺的各種政策為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的健康發(fā)展指明了方向。隨著新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育工作的開展，主體已然成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的核心力量。現(xiàn)有研究主要涉及新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展現(xiàn)狀［7］、功能定位［8-9］、制度特征［10］、演化走向［11-12］、融資困境［13-14］及對策建議［15-17］6個方面，研究成果頗為豐富，為后續(xù)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的研究提供有益參考。但現(xiàn)有研究視角比較單一，還沒有從政策文本量化的角度對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體加以分析，缺乏對政策背后深入的理解。鑒于此，筆者采取“政策結(jié)構(gòu)—政策工具—政策內(nèi)容”的三維分析框架，運用質(zhì)性分析軟件NVIVO11 PLUS，從政策文本量化角度對我國新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體政策文本進行定性與定量研究，量化新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體政策的實施效果，探究新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展導(dǎo)向，分析現(xiàn)有政策體系的側(cè)重點與不足，為促進完善政策體系提供有益參考。

1 研究方法與分析框架

1.1 研究方法

政策是政府在某個時期為實現(xiàn)政治、經(jīng)濟和社會目標所采取的政治行動或行為準則，是一系列法律、方法、條例等的總稱，對政策內(nèi)容進行定性與定量的分析，能挖掘政策內(nèi)容背后的隱形信息，推斷出政策制定的前因與執(zhí)行效果［18］。為制定有效、科學(xué)的政策，政策制定者必須采取可用的政策工具，并同時知曉各政策工具的差異［19］。政策工具亦稱治理工具或政府工具，是政府為實現(xiàn)政策結(jié)果所運用的手段和路徑，是達到政策目標和政策結(jié)果之間的有效銜接［20］。目前關(guān)于政策工具具體類型化的分類，國內(nèi)外學(xué)者提出了不同的分類標準。陳振明［21］將政策工具劃分為市場化政策工具、工商管理技術(shù)與社會化手段；Klein等［22］將政策工具分為信息型、權(quán)威型、組織型及財政型工具；Hoppmann等［23］將政策工具分為戰(zhàn)略層、綜合層及基本層工具；Phaal等［24］將政策工具劃分為自愿型、強制型和混合型工具。而Rothwell等［25］將政策工具分為供給型、需求型和環(huán)境型工具，是目前運用較為廣泛的分類標準，這種工具分類方法強化了均衡使用的標準，提出3種政策工具合作發(fā)力時，會實現(xiàn)最大化的政策效力，使政策充分體現(xiàn)出科學(xué)性和全面性，不僅可以深入分析主體的發(fā)展導(dǎo)向，還能為培育相關(guān)政策提供現(xiàn)實意義的借鑒參考。

1.2 資料來源

以2012—2022年國家層面發(fā)布的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體政策文件作為研究對象，以“新型經(jīng)營主體”“新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體”等關(guān)鍵詞在中國政府網(wǎng)、中央各部委網(wǎng)站和“北大法寶”法律數(shù)據(jù)庫中進行政策文獻檢索。政策文件按下列原則進行篩選整理：①政策內(nèi)容須與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體高度關(guān)聯(lián)；②發(fā)布機構(gòu)以中共中央、國務(wù)院、國家機關(guān)單位（如農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家發(fā)展和改革委員會）等國家層面為主，地方發(fā)布不納入選取范圍；③政策文件是現(xiàn)行有效的條例、意見、辦法、通知等規(guī)范性文件，剔除答復(fù)、摘要、函且失效的文件。基于以上原則，共篩選出55份政策文件（表1）。

1.3 構(gòu)建政策分析框架

將政策工具（供給型、環(huán)境型、需求型）作為分析的X維度，發(fā)展要素［26］（人才、土地、制度、資本）作為Y維度，政策結(jié)構(gòu)（發(fā)文時間、發(fā)文主體、發(fā)文類型）作為Z維度。政策工具反映出政府的管理手段方式；發(fā)展要素則涵蓋政策內(nèi)容本身；政策的發(fā)文數(shù)量和發(fā)文主體反映出政策的基本特征。政策工具根據(jù)羅斯維爾（Rothwell）和澤維爾德（Zegveld）的分類思想，考慮政策子工具的劃分與現(xiàn)實政策因素結(jié)合度高，將政策工具劃分為供給型工具、環(huán)境型政策工具、需求型政策工具3類。供給型政策工具主要通過財政資金支持、技術(shù)支持、人才培育、完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等手段，解決新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展不平衡等問題，推動農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革，體現(xiàn)對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的推動力；環(huán)境型政策工具著重通過政府制定目標規(guī)劃、加強稅收優(yōu)惠、創(chuàng)新經(jīng)營機制、制定策略措施、提供金融支持等舉措，促進主體多元化融合發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變遷，體現(xiàn)的是對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的影響力；需求型政策工具則是強調(diào)政府通過建立試點示范，加強組織保障以及引入社會參與等方式，減少新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展不穩(wěn)定性以及市場不確定性，帶動產(chǎn)業(yè)有效平穩(wěn)快速發(fā)展，體現(xiàn)的是對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的拉動力（表2）。這3類政策工具分別對應(yīng)各自的政策作用：供給型政策工具是對政策生產(chǎn)要素的直接供給，直接作用于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展；環(huán)境型政策工具則創(chuàng)造有利于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展的制度環(huán)境和市場環(huán)境；需求型政策工具則作用于創(chuàng)造新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的需求，激發(fā)市場活力，由此構(gòu)建三維分析框架（圖2）。

2 新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的政策分析

2.1 政策文本內(nèi)容編碼

政策工具與量化方法相結(jié)合使用多以政策工具為基礎(chǔ)，政策文本量化主要從文本的發(fā)文年

份、作用對象、發(fā)布主體、發(fā)布形式、政策工具以及政策效力

等多方面維度展開研究［27］。政策量化方法主要包含文本計量分析和文本內(nèi)容分析2種方法［28］。文本計量分析是在大

樣本政策量的基礎(chǔ)上，運用數(shù)學(xué)、統(tǒng)計學(xué)、計量學(xué)等方法對政策文本進行量化分析，以此得到客觀、可驗證的研究結(jié)果［29］；文本內(nèi)容分析是通過識別政策文本中的關(guān)鍵特征，明晰政策的規(guī)律并進行檢驗和解釋［30］。該研究具體思路將55份政策文件導(dǎo)入質(zhì)性分析軟件NVIVO11 PLUS中，在軟件中建立供給型政策工具、環(huán)境型政策工具、需求型政策工具3類一級節(jié)點，并在各自節(jié)點下建立二級節(jié)點，其次對文本進行逐字、逐句的閱讀與編碼分析，根據(jù)其語義劃分在各自類別的子節(jié)點中（表3）。需要注意此處的編碼單元可以是一句話、一自然段的描述，即一篇政策文本中的一句話或一段落出現(xiàn)的次數(shù)為1，則作為1個參考點的編碼內(nèi)容，政策工具和子工具后面的括號代表參考點的數(shù)值。同時，為體現(xiàn)出政策工具類型的分布情況，需將參考點進行百分比化。通過有效篩選和歸類，最后總結(jié)出政策工具占比和頻數(shù)的二維交叉矩陣圖（表4）。然后從各維度方面進行量化分析，根據(jù)分析結(jié)果探討新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體政策在政策工具分類下存在的問題，進而給予政策優(yōu)化建議。

表3 新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的政策文本編碼示例（部分）

Table 3 Example of policy text encoding of new type agricultural operation system

節(jié)點/編碼點Node point/Coding point編碼內(nèi)容Coded content材料來源Material source

基礎(chǔ)設(shè)施Infrastructure指導(dǎo)開展村土地利用規(guī)劃編制，年度建設(shè)用地計劃優(yōu)先支持龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作社和家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體建設(shè)農(nóng)業(yè)配套輔助設(shè)施、開展農(nóng)產(chǎn)品加工和流通 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家發(fā)展和改革委員會、財政部等《關(guān)于促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體發(fā)展的指導(dǎo)意見》

技術(shù)支持Technical support 通過支持家庭農(nóng)場優(yōu)先承擔涉農(nóng)項目等方式，引導(dǎo)家庭農(nóng)場采用先進科技和生產(chǎn)手段，開展標準化生產(chǎn) 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于印發(fā)《新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和服務(wù)主體高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃（2020—2022年）》的通知

金融支持Finance support健全農(nóng)業(yè)信貸擔保體系，推動農(nóng)業(yè)信貸擔保服務(wù)網(wǎng)絡(luò)向市縣延伸，支持地方農(nóng)業(yè)信貸擔保機構(gòu)降低擔保門檻、擴大擔保覆蓋面，切實增強農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體貸款的可得性，著力解決新型經(jīng)營主體融資難、融資貴的問題 《財政部貫徹落實實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》

2.2 X維度分析

2.2.1 政策工具以環(huán)境型政策工具為主。

從表4可以看出，3類政策工具共403個參考點，涵蓋12項子工具。環(huán)境

型政策工具占比（50.62%）最高，參考點204個，是政策文本運用最多的政策工具，比例高于供給型政策工具和需求型政策工具。這說明環(huán)境型政策工具在政策中占據(jù)主導(dǎo)地位，強調(diào)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展環(huán)境的重要性。環(huán)境型政策工具作為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體政策主要推行的工具，充分結(jié)合發(fā)展環(huán)境問題與現(xiàn)實因素，為政策的制定與執(zhí)行提供相應(yīng)的保障，讓政策理論與地方實踐形成紐帶，促進完善政策體系，強調(diào)以宏觀調(diào)控作為主要的管理手段。在環(huán)境型政策工具下，金融支持占比（15.63%）最高。國家在培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體過程中強調(diào)提升金融服務(wù)和提高金融產(chǎn)品的覆蓋面，有利于推動農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益與競爭力，加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化［31］。中國人民銀行等6部門在2021年聯(lián)合發(fā)文的《關(guān)于金融支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展的意見》也顯示金融對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展的重要意義。經(jīng)營機制（14.39%）緊隨其次，有助于完善新型經(jīng)營主體的發(fā)展體系，提高經(jīng)營的集約化水平和擴大經(jīng)營規(guī)模。目標規(guī)劃（9.18%）和稅收優(yōu)惠（1.99%）運用較少。一方面，目標規(guī)劃可能沒有充分考慮到農(nóng)民和主體的實際情況，或許會影響經(jīng)營主體的發(fā)展。另一方面，農(nóng)業(yè)稅收優(yōu)惠有利于降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營成本［26］，但從環(huán)境型工具分布情況來看，在發(fā)展過程中可能會存在監(jiān)督不力等情況，仍需更多政策內(nèi)容支持。

2.2.2 供給型政策工具相對缺乏。

與環(huán)境型政策工具相比，供給型政策工具（28.54%）相對缺乏使用，參考點115個，主要涉及基礎(chǔ)設(shè)施（7.69%）、技術(shù)支持（7.69%）、人才培養(yǎng)（10.18%）、資金支持（2.98%）4方面內(nèi)容。以人才培養(yǎng)（10.18%）使用為主，遠高于其他子工具，顯示培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對人才的依賴。人才是不可缺少的重要環(huán)節(jié)，需要培訓(xùn)新型職業(yè)經(jīng)理人、新型職業(yè)農(nóng)民、主體帶頭人、高校專業(yè)人才等一批新隊伍，引領(lǐng)和壯大新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。

2.2.3 需求型政策工具相對整體偏弱。

需求型政策工具（20.84%）則低于前2類工具，整體使用不足，共84個參考點，主要涵蓋社會參與（7.69%）、試點示范（6.95%）、組織保障（6.20%）3類內(nèi)容，3類工具差距不大。政策工具以社會參與（7.69%）和試點示范（7.69%）為主，說明隨著農(nóng)村人口流動和經(jīng)營規(guī)模的擴大，國家希望引入外出務(wù)工者、科研院校、企業(yè)等社會力量參與到新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展中，通過多方面多層次通力合作，建立示范家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)和強化組織保障措施，發(fā)揮新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的帶動作用。

2.3 Y維度分析

Y維度作為政策實施的預(yù)期目標。運用政策工具對各要素方面整合分析，挖掘政策內(nèi)容背后的深意，優(yōu)化資源合理配置，從而構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體政策體系框架，引導(dǎo)主體快速發(fā)展，從而實現(xiàn)現(xiàn)代化生產(chǎn)的預(yù)期目標。從表5來看，在政策焦點方面上，人才、土地、制度、資本4類發(fā)展要素都占有一定的比例，各要素略有差距。資本（41.70%）是政策內(nèi)容涉及最多的要素，幫助新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體擴大生產(chǎn)和經(jīng)營規(guī)模，為其提供金融、資金、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等政策支持。主體初期具有投入資金高、規(guī)模擴張快的特點，需要大量的融資需求和供給模式，資金短缺將制約主體發(fā)展［32］；人才培養(yǎng)和組織保障方面重視程度不夠，農(nóng)業(yè)要發(fā)展，農(nóng)村要致富，僅以資本為主遠遠不能實現(xiàn)預(yù)期的發(fā)展目標。目前農(nóng)村老齡化現(xiàn)象愈發(fā)嚴重，年輕勞動力不愿駐扎農(nóng)村已成人才培養(yǎng)的困境，給予足夠的保障福利吸引新鮮血液的注入，才能實現(xiàn)最大化的農(nóng)村生產(chǎn)力。制度（30.62%）是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展的重要保障，涉及內(nèi)容主要圍繞經(jīng)營機制方面。目前我國暫未有明確的法律法規(guī)明確新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的法律地位，明確主體地位，從而更好地參與經(jīng)濟增長活動，促進新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體多元化持續(xù)發(fā)展。人才（18.45%）是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的主要勞動力，主要圍繞新型職業(yè)農(nóng)民、知識管理人才、職業(yè)經(jīng)理人、大學(xué)生返校創(chuàng)業(yè)等方面。土地（9.23%）占比最少，涉及內(nèi)容比較少，以基礎(chǔ)設(shè)施和策略措施為主。

2.4 Z維度分析

在政策的制定與執(zhí)行中，國家是最主要的頂層設(shè)計者。從新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體政策的外部屬性特征來看，各類政策均顯示出不同的政策效益。對Z維度分析發(fā)現(xiàn)，發(fā)文類型以意見為主，通知、規(guī)定為輔。政策類型主要有意見、通知、條例、辦法、批復(fù)等，政策樣本分為意見（61.80%）、通知（36.40%）、規(guī)定（1.80%）3類。發(fā)文部門按2018年國家機構(gòu)改革后的部門統(tǒng)計，如原農(nóng)業(yè)部已撤銷，發(fā)文機構(gòu)以農(nóng)業(yè)農(nóng)村部為準；聯(lián)合發(fā)文的文件按帶頭單位統(tǒng)計，如農(nóng)業(yè)農(nóng)村部（原農(nóng)業(yè)部）和中國農(nóng)業(yè)銀行聯(lián)合發(fā)文，牽頭單位以農(nóng)業(yè)農(nóng)村部為準；

政策文件以意見形式發(fā)布，突出顯示黨政機關(guān)對工作的指導(dǎo)性和操作性，旨在通過下達規(guī)范性文件，對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體開展具體指導(dǎo)工作；發(fā)文主體以農(nóng)業(yè)農(nóng)村部為主導(dǎo)、多部門協(xié)同參與。在發(fā)布的55份政策文件中，參與發(fā)文主體為中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和相關(guān)部門等18個發(fā)文主體，其中以國務(wù)院組成部門發(fā)文最多。同期發(fā)文主體呈現(xiàn)出2個特征：一是發(fā)文主體級別高，2012—2022年期間中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳共計發(fā)文為14份，占總政策發(fā)文量的25.45%，每年的中央一號文件均提到發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，并從“完善新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系”“多元融合發(fā)展”“培育新型職業(yè)人才”“資金支持”等方面提出要求。二是農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)文量最多。2012—2022年期間，無論是單獨或聯(lián)合發(fā)文，占比最高的依舊是農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，中國人民銀行、財政部等緊隨其次?？梢?，培育我國新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體是以農(nóng)業(yè)農(nóng)村部為主導(dǎo)，多部門協(xié)同參與。

發(fā)文數(shù)量呈現(xiàn)出扶持主體體系架構(gòu)、生產(chǎn)-服務(wù)型融合、多元主體融合3個發(fā)展階段。由圖4可知，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體政策發(fā)文數(shù)量從2013年開始呈現(xiàn)出3個階段波動。在第1階段（2012—2015年），發(fā)文數(shù)量由2012年的1份激增至2014年的10份，隨后回落到2015年的6份，突出顯示著重培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和構(gòu)建經(jīng)營主體經(jīng)營體系，目的是解放和發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，解決農(nóng)業(yè)小規(guī)模經(jīng)營的生產(chǎn)問題［7］。在第2階段（2016—2019年），相關(guān)政策發(fā)文有所回落。2016年政策發(fā)文標志著進入壯大新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展階段［33］。隨后一系列政策紛紛出臺，在2017年發(fā)文到達高峰。2017年中共中央、國務(wù)院辦公廳發(fā)文的政策

提出，要加快形

成立體式復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體［34］，標志著主體進入轉(zhuǎn)

型發(fā)展階段。隨后2018年［35］和2019年［36］

出臺的政策均提出要以生產(chǎn)和服務(wù)型等多種形式規(guī)模經(jīng)營開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動。例如，代耕代種、聯(lián)耕聯(lián)種、土地托管等一系列專業(yè)規(guī)模化服務(wù)［37］。第3階段（2020年至今）發(fā)文整體呈增長趨勢。國家大力支持在前期階段發(fā)展鞏固的基礎(chǔ)上鼓勵新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體開展多種形式的融合發(fā)展，建立緊密的利益聯(lián)結(jié)機制［38］，融合發(fā)展可以優(yōu)化資源配置，從而促進主體相輔相成發(fā)展。

2.5 X-Y交叉維度分析

政策工具占比表示某一個政策工具頻數(shù)占全部政策工具頻數(shù)總數(shù)的比率；政策焦點程度表示某一項政策內(nèi)容出現(xiàn)的次數(shù)占全部政策內(nèi)容總數(shù)的比率，比率越高說明該內(nèi)容聚焦程度越高。由X-Y交叉編碼圖可知，不同類型的政策工具在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展過程中存在著不同的使用差異，其中供給型政策在人才要素和資本要素中使用較為均衡，缺乏土地要素和制度要素的使用；環(huán)境型政策在制度要素和資本要素中使用最多，其他2個要素階段使用較少；而需求型政策中各階段要素使用差距不大。具體來看，人才培養(yǎng)和社會參與側(cè)重于人才要素發(fā)展；基礎(chǔ)設(shè)施和策略措施側(cè)重用于土地要素發(fā)展；經(jīng)營機制側(cè)重使用于制度要素發(fā)展；資本要素主要以金融支持、資助支持和基礎(chǔ)設(shè)施為主，結(jié)果見表6。

3 結(jié)論

從政策工具X維度分析來看，政策偏主導(dǎo)使用環(huán)境型政策工具，緊接著是供給型政策工具，而需求型政策工具使用占比最少。這說明國家通過宏觀調(diào)控手段為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供良好的政策發(fā)展環(huán)境，良好的市場環(huán)境與制度環(huán)境能有效促進生產(chǎn)力的提高，進而間接壯大新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展。3類政策工具各自體現(xiàn)出不同的作用力，供給型工具體現(xiàn)出對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的推動力，環(huán)境型是影響力，而需求型則體現(xiàn)出拉動力，進一步說明在進行宏觀調(diào)控的同時更需要多方面相互配合，共同參與到頂層設(shè)計當中。

從發(fā)展要素Y維度來看，4類要素的政策聚焦程度各有差異，資本要素占比最高的同時又以環(huán)境型政策工具使用頻率最高，說明提供金融服務(wù)體系，打造低門檻、普及廣的金融專項產(chǎn)品，有利于促進新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展。同時，金融支持占比又高于稅收優(yōu)惠和資金支持，說明要素供給方式由傳統(tǒng)的財政補貼方式逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榻鹑谛刨J的融資模式。在經(jīng)濟快速發(fā)展的大環(huán)境下，重視農(nóng)村金融的推廣發(fā)展，不斷優(yōu)化新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，才能更好地提高主體規(guī)?；?jīng)營和降低農(nóng)業(yè)風(fēng)險。制度要素則是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展的重要保障，想要穩(wěn)定發(fā)展就必須重視完善土地流轉(zhuǎn)、承包制度機制與建設(shè)管理機制，才能更好地促進經(jīng)營主體規(guī)范式發(fā)展，從而提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平。此外，土地要素占比低于其他發(fā)展要素，但是土地又是農(nóng)民賴以生存且不可缺少的生產(chǎn)平臺，引導(dǎo)土地有序流轉(zhuǎn)，鼓勵農(nóng)民與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體土地合作，才能形成長期有效發(fā)展。目前農(nóng)村老齡化現(xiàn)象、人口外遷導(dǎo)致大量土地撂荒，而規(guī)?；a(chǎn)又讓新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對土地供給需求量大，建設(shè)良好完善的基礎(chǔ)設(shè)施是培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的重要因素，同時也解決了土地細碎化問題。而人才要素供給又為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體奠定了人力資源基礎(chǔ)，雖然占比最少，但也是供給型政策工具中重點使用的工具。

4 討論

綜合上述結(jié)論，可以從優(yōu)化政策工具、擴展資金支持渠道、完善制度機制建設(shè)，提高土地流轉(zhuǎn)交易、重視人才建設(shè)，建立人才招募機制、完善政策落實與績效評估機制等方面進行優(yōu)化。

4.1 優(yōu)化政策工具，提高供給型和需求型政策工具的使用頻率

在環(huán)境型政策工具中以金融支持為主，可能會出現(xiàn)新型經(jīng)營主體大面積貸款現(xiàn)象、主體債務(wù)存量大等問題，可以通過稅收優(yōu)惠以及現(xiàn)金直補的方式解決部分資金運轉(zhuǎn)問題。其次，雖然環(huán)境型政策工具可以為新型經(jīng)營主體提供良好的發(fā)展環(huán)境，但是僅依靠政府手段來激勵環(huán)境是不夠的，還需要提高供給型和需求型政策工具的運用，將龍頭企業(yè)、社會力量等引入到主體發(fā)展中，建立政府與社會資本長效合作機制，實現(xiàn)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的持續(xù)有效發(fā)展。

4.2 擴展資金支持渠道

培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體需要資金、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)等方面供給，一方面現(xiàn)有政策涉及稅收優(yōu)惠方面，包括農(nóng)機具購置補貼、種糧化肥補貼及保險費用補貼等，涉農(nóng)優(yōu)惠政策內(nèi)容方面可以進一步擴大，積極增加長期有效的直補稅收優(yōu)惠項目，將補貼直接作用于新型經(jīng)營主體資金鏈中，以降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營成本和提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，另一方面可以通過融資業(yè)務(wù)、社會工商資本投入來擴展資金支持渠道，有效促進新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展。

4.3 完善制度建設(shè)，提高土地流轉(zhuǎn)交易

主體的正常運作除了資金鏈的持續(xù)供應(yīng)，還需要健全的配套制度機制管理，目前新型經(jīng)營農(nóng)業(yè)主體經(jīng)營制度已逐步建立，實質(zhì)性的配套制度還不足，可以根據(jù)全國各地實際情況，繼續(xù)完善制度建設(shè)和落實制度細節(jié)。同時為營造新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體良好的制度環(huán)境，還需保證土地規(guī)劃式流轉(zhuǎn)，提高土地流轉(zhuǎn)交易，加強管理流轉(zhuǎn)服務(wù)，同時化解土地細碎化等問題，保障新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體有效發(fā)展。

4.4 重視人才建設(shè)，建立人才招募機制

在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體多元融合發(fā)展的環(huán)境下，重視培育工程，依托資金支持資源，通過有機結(jié)合新型職業(yè)人才與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，實現(xiàn)一支懂管理、能經(jīng)營、有技術(shù)的新型職業(yè)農(nóng)民隊伍。同時建立人才招募機制，鼓勵返鄉(xiāng)農(nóng)民、高校畢業(yè)生、退役軍人、科研人員等投入農(nóng)村事業(yè)生產(chǎn)工作，實現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化目標。

4.5 加大策落實力度，健全政策績效評估機制

各協(xié)同部門要加大協(xié)作配合力度，制定符合地方實際的實施措施和政策意見，強化政策落地，保障各項政策真正落地見效。將培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體工作納入考核中，健全考核評估機制，加強監(jiān)督力度，實現(xiàn)逐級考核制度。

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