摘要 生態(tài)林在提高森林覆蓋率，調(diào)節(jié)生態(tài)功能，改善人居環(huán)境，滿足人民群眾生態(tài)需要等方面發(fā)揮著重要作用。推進生態(tài)林場建設對維護生態(tài)平衡，協(xié)調(diào)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展和高水平保護具有現(xiàn)實意義。為了提升生態(tài)林場建設質(zhì)量和保障生態(tài)林場的可持續(xù)發(fā)展，需要政府主導，各方參與，完善生態(tài)保護補償政策和機制。以山東省東營市為例，結(jié)合座談訪談、問卷調(diào)研、實地考察等方式進行梳理探討，分析了立地條件相對較差地區(qū)生態(tài)林場生態(tài)保護補償機制建設存在的問題，并對當前存在的問題提出對策建議，以期推動東營市生態(tài)林場的生態(tài)保護和可持續(xù)經(jīng)營，為健全完善生態(tài)保護補償機制提供參考依據(jù)。

關(guān)鍵詞 生態(tài)林場；生態(tài)補償；補償機制；森林管護

中圖分類號 S757.9 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2024）13-0085-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2024.13.021

開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

Exploration of Ecological Protection Compensation Mechanism for Ecological Forest Farms—A Case Study of Dongying City， Shandong Province

ZHU Yan-fang1， ZHU Meng-xun2， QIAO Lai-qiu1 et al

（1.Dongying Wetland Conservation Center， Dongying， Shandong 257091; 2.Ecological Technical Research Institute， CIECC， Beijing 100037）

Abstract Ecological forest plays an important role in improving forest coverage rate， regulating ecological functions， improving living environment and meeting the ecological needs of the people. Promoting the construction of ecological forest farm has practical significance for maintaining ecological balance and coordinating regional high-quality development and high-level protection. In order to improve the quality of ecological forest farm construction and ensure the sustainable development of ecological forest farm， it is necessary for the government to lead and all parties to participate in improving the ecological protection compensation policy and mechanism. Taking Dongying City of Shandong Province as an example， we discusses and explores the main problems existing in the construction of ecological protection compensation mechanism for ecological forest farms in areas with relatively poor site conditions by means of symposium interviews， questionnaire survey and field investigation， and puts forward countermeasures and suggestions for the current problems， so as to promote the ecological protection and sustainable management of ecological forest farms in Dongying City. It provides a reference for improving the ecological protection compensation mechanism.

Key words Ecological forest farm;Ecological compensation;Compensation mechanism;Forest management and protection

基金項目 山東省人文社會科學課題（2022-YYJJ-20）。

作者簡介 朱巖芳（1983—），女，山東濱州人，高級工程師，博士，從事林業(yè)科技與生態(tài)理論研究。

*通信作者，博士，從事生態(tài)保護和生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展研究。

收稿日期 2023-08-01

生態(tài)林作為森林資源的重要組成部分，在改善生態(tài)環(huán)境，保持生態(tài)平衡，保護生物多樣性等方面發(fā)揮著重要作用，為人類社會提供了生態(tài)效益、社會效益和經(jīng)濟效益。建設生態(tài)林場是改善環(huán)境狀況及優(yōu)化林業(yè)資源的重要抓手，對于促進森林資源的有效保護和穩(wěn)定增長具有重要意義。我國從20世紀80年代起逐步出臺了一系列森林保護政策，并圍繞森林資源的生態(tài)功能價值分析［1-2］，補償制度的理論基礎，補償模式探究［2-4］，補償標準制定［5-8］以及基于生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)角度的森林生態(tài)補償［9-11］等方面開展了一系列研究工作。然而，針對脆弱生態(tài)環(huán)境區(qū)，尤其是立地條件困難的生態(tài)林場補償制度研究相對較少，不利于生態(tài)保護補償機制的落地推進。

東營市位于黃河入?？?，特殊的地理位置造成了土壤鹽漬化，土地生產(chǎn)力差，風沙天氣頻發(fā)等生態(tài)環(huán)境問題［12-14］。為改善脆弱的生態(tài)環(huán)境，東營市政府于2012年印發(fā)了《東營市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)東營市生態(tài)林場建設試點工作實施方案的通知》，大力推進生態(tài)林場建設工程。目前已建成13處生態(tài)林場，有林地面積達12 525.2 hm2，占東營市森林面積的33.3%，其中公益林面積9 126.7 hm2，占有林地面積的72.86%。集中連片的規(guī)?；炝植粌H極大改善了土地鹽堿化、荒漠化狀況，而且形成了生態(tài)屏障，對于維護東營生態(tài)安全具有重要意義。目前，生態(tài)林場已經(jīng)成為全市森林資源豐富、森林生態(tài)系統(tǒng)功能完善的地方，是優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的重要供給地，并在水土保持，防風固沙，保存種質(zhì)資源，美化環(huán)境，提高城市綠化率等方面發(fā)揮著重要作用［15］。雖然生態(tài)林場向社會提供了巨大的生態(tài)效益和社會效益，但因其具有公益性和公共物品屬性特征，不能給林場運營管護者帶來與投入對等的經(jīng)濟收益，且隨著物價上漲、人力成本增加以及苗木市場低迷，生態(tài)林場可持續(xù)經(jīng)營面臨困難。因此，以山東省東營市為例，探討生態(tài)林場的生態(tài)保護補償機制是十分重要和必要的，其有利于調(diào)動各方參與生態(tài)林場建設的積極性，提升生態(tài)林場的建設管理水平，為森林生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)和區(qū)域綠色發(fā)展奠定基礎。

筆者基于文獻資料、現(xiàn)場調(diào)研及系統(tǒng)分析等方法梳理了山東省東營市生態(tài)林場的現(xiàn)狀及目前生態(tài)林場補償存在的問題，并通過座談訪談、問卷調(diào)研、實地考察等方式探討分析了生態(tài)林場生態(tài)補償?shù)闹黧w與客體、補償資金來源及用途、補償標準及方式，提出了生態(tài)林場補償建議，以期為建立健全生態(tài)林場生態(tài)補償機制提供參考。

1 生態(tài)林場現(xiàn)狀

1.1 林場概況

目前東營市共建有13處生態(tài)林場，包括東營區(qū)龍居生態(tài)林場，六戶生態(tài)林場，耿井生態(tài)林場（東營森林樂園），河口區(qū)孤島刺槐林場，墾利區(qū)興隆生態(tài)林場，天寧寺生態(tài)林場，墾利生態(tài)林場，廣饒縣孫武湖生態(tài)林場，大王織女河生態(tài)林場，利津縣王莊沙區(qū)生態(tài)林場，勝利油田勝大生態(tài)林場，農(nóng)高區(qū)南郊生態(tài)林場，丁莊生態(tài)林場。林場規(guī)劃區(qū)土地使用權(quán)全部落實（流轉(zhuǎn)）到林場管理機構(gòu)，第1輪林地使用期為30 a，規(guī)劃區(qū)內(nèi)造林覆蓋率到80%以上，其中喬木樹種占80%以上，水域面積比例超過20%的林場，2 000.0 hm2以下的林場，公益林比例不低于60%。

1.2 林場管理

目前有10處生態(tài)林場設立了正式管理機構(gòu)，其中6處副縣級機構(gòu)，4處正科級機構(gòu)，每個林場有全額事業(yè)編制人員5～11人，共64人，主要負責林場的日常巡查、安全防火、管理養(yǎng)護等。為加快生態(tài)林場建設進程，助力生態(tài)林場的林地經(jīng)營和林木管理，林場經(jīng)營管理采取了企業(yè)承包營林、林場自主經(jīng)營、農(nóng)民自主營林等模式。據(jù)統(tǒng)計，先后有60家企業(yè)和37個造林大戶參與林場建設，企業(yè)承包經(jīng)營生態(tài)林場總面積為4 540.0 hm2，占全市生態(tài)林場面積的36.40%，農(nóng)民自主經(jīng)營生態(tài)林場總面積為1 053.3 hm2，占全市生態(tài)林場面積的7.89%。

1.3 資金投入

生態(tài)林場建設以來，市財政根據(jù)生態(tài)林場的林地面積，每年安排一定金額的財政預算資金用于市級生態(tài)林場建設補助支出，同期縣區(qū)財政給予相應的配套資金。2012—2018年市財政用于生態(tài)林場的建設管理補助資金共計為5.65億元，平均每年約8 000萬元。但自2017年開始，市財政用于生態(tài)林場的建設資金逐年降低，縣鎮(zhèn)承擔更多責任。在資金用途方面，由于生態(tài)林場使用的土地大部分從農(nóng)民流轉(zhuǎn)而來，因此，市、縣、鎮(zhèn)配套林場建設管理資金主要用于支付土地流轉(zhuǎn)費。

2 面臨的問題

2.1 資金來源單一，配套機制不健全

生態(tài)林場是在林業(yè)生態(tài)建設實踐中產(chǎn)生的新型組織形式，有別于國有林場和企業(yè)或社會營林組織，目前在管護經(jīng)營方面缺乏長期穩(wěn)定的資金來源和具有針對性和引導作用的支撐配套政策。從生態(tài)受益范圍來看，生態(tài)林場的建設極大地豐富了東營市林木資源，對改善市域生態(tài)環(huán)境發(fā)揮著重要作用，但近幾年市級財政對生態(tài)林場的支持力度逐年下降，保障資金的傾斜力度不足，縣、鄉(xiāng)財政資金壓力較大，造林、管護經(jīng)費存在較大缺口。在配套政策方面，缺乏以不降低森林生態(tài)系統(tǒng)服務功能為前提，以促進生態(tài)林場健康、可持續(xù)發(fā)展為目標，推動社會資本參與投入生態(tài)林場森林資源保護與開發(fā)的支撐機制和引導支持政策。

2.2 補償標準不合理，缺乏激勵作用

雖然在2009年東營市制定出臺了《東營市市級森林生態(tài)效益補償基金管理暫行辦法》，但文件重點考慮了森林營造所需費用，市、縣下?lián)艿难a償資金大多用于支付生態(tài)林場建設所需的土地流轉(zhuǎn)費用，對提高森林質(zhì)量及促進生態(tài)效益提升的激勵機制體現(xiàn)不足。前期針對生態(tài)林場管護制定的補償標準，隨著物價上漲，難以滿足當前生態(tài)林場森林資源的管護投入要求，保障能力欠缺；對提升森林蓄積量，優(yōu)化樹種結(jié)構(gòu)及改善森林林相等方面缺乏補償獎勵和約束措施，難以對林場的可持續(xù)經(jīng)營及高質(zhì)量發(fā)展給予正向激勵及引導。

2.3 動態(tài)差異性不足，存在“一刀切”問題

與其他城市相比，由于東營市域范圍內(nèi)土地的鹽堿化程度不同，水利設施條件、土地流轉(zhuǎn)費也存在動態(tài)差異，各生態(tài)林場的運營成本和日常管護難度有所不同。目前執(zhí)行的生態(tài)林場補償標準主要為按照土地面積定額補貼，未考慮不同立地條件下造林、養(yǎng)護成本的客觀差異，而是實行“一刀切”的補償政策，導致部分林場因管護養(yǎng)護補償經(jīng)費不足，管護力量投入不夠，出現(xiàn)雜草、干旱、病蟲害等問題，并且嚴重影響了林木生長，致使疏林、灌木林等低產(chǎn)林分增多。

3 對策與建議

3.1 明晰補償對象，拓寬補償資金來源

根據(jù)“誰受益、誰補償”的原則，結(jié)合森林生態(tài)補償理論，補償主體應是森林生態(tài)保護的受益者，以東營市生態(tài)林場為例，生態(tài)補償?shù)闹黧w包括東營市各級政府、林場生態(tài)資源的直接破壞者及環(huán)境破壞（排污）企業(yè)。按照“誰保護，誰受益”的補償原則，客體是指13處生態(tài)林場內(nèi)承擔營造、撫育、保護和管理工作的林場管理機構(gòu)、企業(yè)、個人（農(nóng)戶）以及林地所有者。

生態(tài)補償資金一般包含政府補償和市場補償，但是鑒于森林資源的公共物品屬性和生態(tài)補償項目的持久性和復雜性，政府轉(zhuǎn)移支付仍是當前補償資金的主要來源［16］。根據(jù)《山東省森林生態(tài)補償辦法（試行）》提出的“穩(wěn)定存量、突出增量、正向激勵、獎懲結(jié)合”的理念，結(jié)合東營生態(tài)林場保護與可持續(xù)發(fā)展的實際需要，除市、縣兩級財政按現(xiàn)有2∶8比例分擔補償資金外，應深化分級負擔、市級獎補理念，市財政對提升森林蓄積量和森林質(zhì)量的林場以等額標準安排資金，實施生態(tài)成效獎勵補償，同時根據(jù)國民經(jīng)濟發(fā)展情況，建立補償資金動態(tài)調(diào)整機制。另外，針對目前生態(tài)補償資金來源單一的問題，建議合理引入市場化運作機制，開拓多元補償資金渠道。如建立碳匯開發(fā)交易長效機制并出臺配套管理辦法，建立林業(yè)碳匯計量監(jiān)測、項目開發(fā)、抵消和交易等全流程的政策體系，選取森林資源豐富的生態(tài)林場開展試點，允許重點排放單位、社會組織購買用于抵消排放，拓展碳匯消納渠道，帶動全市生態(tài)林場林業(yè)碳匯發(fā)展。

3.2 明確資金用途，科學制定補償標準

為了充分發(fā)揮生態(tài)保護補償資金的激勵、約束作用，建議將生態(tài)保護補償資金分為基本管護補償和增效獎勵補償2個部分，其中，基本管護補償資金主要用于林場土地流轉(zhuǎn)費及森林防火、林業(yè)有害生物防治、補植、撫育等公共管護費用，增效獎勵補償資金主要用于促進生態(tài)林場森林蓄積量和生態(tài)產(chǎn)品價值（GEP），提升相關(guān)管護單位的獎勵補償。

此外，還需要對各生態(tài)林場開展森林資源本底和立地條件調(diào)查，掌握有林地面積、林木蓄積量、優(yōu)勢樹種、土壤質(zhì)地、林場基礎設施等信息，為合理開展生態(tài)補償提供前提。結(jié)合不同生態(tài)林場土壤鹽堿化程度對前期造林和后期管護難易程度產(chǎn)生的差異影響，搭建規(guī)范化且能夠體現(xiàn)生態(tài)林場生態(tài)效益和價值的補償架構(gòu)，合理制訂“一場一策”的補償標準，避免“一刀切”的補償政策。以東營市13處生態(tài)林場為例（表1），各生態(tài)林場共流轉(zhuǎn)土地10 040.0 hm2，土地流轉(zhuǎn)費需按已簽訂合同進行支付。經(jīng)計算，林場2021—2022年度的年平均補植率分別為1.3%和3.5%；考慮2022年實際補植工作的集中性，以2021年補植率1.3%作為參照，全市13處生態(tài)林場林地總面積12 525.2 hm2，每年補植面積約為162.8 hm2。根據(jù)2021—2022年林場調(diào)研數(shù)據(jù)，各林場平均林木補植費為52 027.5元/hm2，撫育費為1 811.6元/hm2，病蟲害防治費為507.2元/hm2，森林防火費為523.7元/hm2。從以上調(diào)研所得的各項管護措施平均單價計算，全市生態(tài)林場每年補植費8 470 077.0 元，撫育費22 690 652.3元，病蟲害防治費6 352 781.4元，森林防火費6 559 447.2元。綜上，全市13處生態(tài)林場每年除支付土地流轉(zhuǎn)費外，基本管護費用共計約44 072 957.9元。

3.3 推行獎勵補償，提高林場管護質(zhì)量

目前東營市生態(tài)林場歷年補償金額主要按照土地面積來劃定，但僅基于森林面積制訂生態(tài)林場的生態(tài)補償標準存在一定偏差，結(jié)合山東省政府相關(guān)文件要求和東營市各生態(tài)林場林木生長的實際狀況，建議將補償資金分配與林木質(zhì)量和生長狀況掛鉤。參考山東省森林生態(tài)補償辦法，對各生態(tài)林場中森林蓄積量增長率高于全市平均增長率的林場，每高于0.01百分點，市財政可向林場獎勵補償10萬元。

結(jié)合東營市作為自然資源領域首批生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制試點和山東省省級建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)試點城市開展GEP核算并搭建生態(tài)產(chǎn)品總值核算體系的契機，根據(jù)國家鼓勵GEP核算結(jié)果進考核、進項目的政策導向，市級財政可在現(xiàn)有生態(tài)林場財政預算的基礎上，探索將GEP作為獎勵資金分配的參數(shù)，額外安排獎勵資金，可為生態(tài)林場制訂生態(tài)保護補償測算和績效考核等提供有力支撐，對于激勵引導生態(tài)林場管護經(jīng)營者提高管護水平，提升森林質(zhì)量和生態(tài)系統(tǒng)服務功能也具有重要的推動作用。目前東營市已核算出2020年GEP值，結(jié)合林場邊界，可測算13處生態(tài)林場的GEP值，結(jié)合“雙碳”目標分配獎勵性補償資金，如可以GEP核算結(jié)果中的固碳釋氧指標有新增不降低作為生態(tài)林場發(fā)展的約束條件，按照各生態(tài)林場每年GEP核算結(jié)果中固碳釋氧指標排序，對每年新增量排名靠前的林場給予梯度性獎勵補償資金。

3.4 政府統(tǒng)籌管理，鼓勵合理開發(fā)經(jīng)營

針對林場經(jīng)營管理零散細碎的現(xiàn)狀和企業(yè)經(jīng)營管理粗放的問題，建議由政府統(tǒng)籌推動開展生態(tài)林場資源收儲工作。根據(jù)區(qū)位、樹種、權(quán)屬等關(guān)系，采取贖買、租賃、合作、托管等方式，對難以支付林地使用租金，以及現(xiàn)有管護企業(yè)不愿經(jīng)營的碎片化林地等進行收儲整理，統(tǒng)一經(jīng)營，解決林權(quán)分散、開發(fā)低效、經(jīng)營困難等問題。通過統(tǒng)一開展規(guī)模化、集約化的經(jīng)營管理，科學編制和規(guī)劃營林方案，提升森林質(zhì)量，充分發(fā)揮生態(tài)林的生態(tài)功能。為下一步規(guī)劃發(fā)展生態(tài)旅游、生態(tài)康養(yǎng)、生態(tài)休閑產(chǎn)業(yè)筑牢產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎。

推進生態(tài)林場的高質(zhì)量發(fā)展不僅需要對林場建設和日常管護進行經(jīng)濟補償，而且需要加大政策創(chuàng)新和銜接力度，鼓勵林場進行合理開發(fā)經(jīng)營。一方面，通過適當放寬林場經(jīng)營形式，引導林場管護經(jīng)營單位科學合理地開發(fā)利用林木資源，扶持龍頭企業(yè)發(fā)展林下種養(yǎng)、林副加工、康養(yǎng)利用等以林養(yǎng)林新模式，開發(fā)生態(tài)性郊野公園，探索森林＋旅游、森林＋教育、森林+康養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑。如允許丁莊林場在林間放置移動類生產(chǎn)設施，借助支脈河濕地得天獨厚的地理環(huán)境和景觀優(yōu)勢，適度發(fā)展森林旅游、休閑度假、生態(tài)露營、生態(tài)文化和自然教育等特色項目。鼓勵廣饒縣的大王林場和孫武湖林場依托林下郁閉遮陰、林地腐殖質(zhì)含量豐富、林下空氣濕潤等林業(yè)資源優(yōu)勢，因地制宜地發(fā)展喜陰性植物藏紅花、赤松茸蘑菇、羊肚菌蘑菇等林下特色種植產(chǎn)業(yè)，打造林下種植基地。另一方面，加大綠色金融支持力度，對符合林業(yè)貸款貼息條件的林場經(jīng)營主體，實行林業(yè)貸款貼息政策，利用長周期、低成本的政策貸款支持林場合理發(fā)展，彌補現(xiàn)有生態(tài)保護補償資金不足的問題。

3.5 強化科技支撐，保障林場可持續(xù)發(fā)展

構(gòu)建“人才支撐+技術(shù)攻關(guān)+成果轉(zhuǎn)化”創(chuàng)新體系，為生態(tài)林場可持續(xù)發(fā)展注入持久動力。強化生態(tài)林場人才隊伍建設，引入學林、懂林、愛林技術(shù)人員深入林場工作，對有突出貢獻的專業(yè)技術(shù)人員，開通綠色通道破格申報技術(shù)職稱。通過在生態(tài)林場內(nèi)設立林木遺傳育種試驗示范基地、林木良種基地，引導高?？蒲袡C構(gòu)在林場進行耐鹽堿植物的研、育、培和成果引進轉(zhuǎn)化、新型土壤生物改良劑等科研項目的試驗示范完成核心技術(shù)攻關(guān)和成果轉(zhuǎn)化。支持林場經(jīng)營管理企業(yè)牽頭或參與申報國家、省科技計劃項目，實施重大科技成果產(chǎn)業(yè)化，為綠色產(chǎn)業(yè)導入奠定基礎。

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