水安全是國家安全的重要組成部分，是國家生存和發(fā)展的基礎(chǔ)性問題。建立水權(quán)制度，發(fā)展水權(quán)交易是促進(jìn)水安全的重要戰(zhàn)略保障。2016年4月，水利部印發(fā)《水權(quán)交易管理暫行辦法》，提出“鼓勵(lì)開展多種形式的水權(quán)交易，促進(jìn)水資源的節(jié)約、保護(hù)和優(yōu)化配置”，為水權(quán)交易的實(shí)踐提供了具體的制度基礎(chǔ)。2022年8月，水利部、國家發(fā)改委、財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)用水權(quán)改革的指導(dǎo)意見》（水資管〔2022〕333 號(hào)），強(qiáng)化水資源剛性約束，對(duì)用水權(quán)改革工作作出總體安排和部署。2024年2月，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過《節(jié)約用水條例》，提出“國家培育和規(guī)范水權(quán)市場，支持開展多種形式的水權(quán)交易，健全水權(quán)交易系統(tǒng)，引導(dǎo)開展集中交易，完善水權(quán)交易規(guī)則，并逐步將水權(quán)交易納入公共資源交易平臺(tái)體系”。

“市場+政府”兩手發(fā)力是實(shí)現(xiàn)水資源高效管理的主要方式。在這種方式下，政府行政管理手段主要在于嚴(yán)控水資源的需求增量、引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向。市場手段則主要盤活水資源的存量，通過引入用水權(quán)交易市場，實(shí)現(xiàn)水資源的自然公共屬性和戰(zhàn)略性、經(jīng)濟(jì)性的統(tǒng)一，為化解水資源短缺問題提供解決方案。建立用水權(quán)交易市場，通過供給約束和價(jià)格杠桿，提升用水企業(yè)的節(jié)水意識(shí)，引導(dǎo)或者倒逼其開展規(guī)范化管理和工藝改造，實(shí)現(xiàn)全方位節(jié)水。

一、當(dāng)前我國用水權(quán)交易的地方實(shí)踐

近年，我國在用水權(quán)制度建設(shè)、確權(quán)、交易管理、交易平臺(tái)建設(shè)等方面都取得了一定的進(jìn)展和經(jīng)驗(yàn)，為用水權(quán)制度改革和用水權(quán)交易市場的全面推進(jìn)奠定了基礎(chǔ)。

1.確權(quán)方式

各省市在用水權(quán)確權(quán)方面基本采取取水許可制度，在控制用水總量的同時(shí)，將用水定額作為水權(quán)確權(quán)的基本依據(jù)。江西的確權(quán)工作有四點(diǎn)可供參考：一是實(shí)行總量控制和定額管理相結(jié)合，將用水總量控制指標(biāo)和用水定額作為用水權(quán)確權(quán)的基本依據(jù)；二是在總量控制下，分配生活、工業(yè)、農(nóng)業(yè)等用水份額；三是對(duì)工業(yè)取用水戶，通過水資源論證嚴(yán)格核定水量指標(biāo)，核定合理取水許可量，發(fā)放取水許可證；四是采用水資源使用權(quán)電子登記與動(dòng)態(tài)管理。建立江西省水資源使用權(quán)證動(dòng)態(tài)管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)水資源使用權(quán)證統(tǒng)一電子登記，建立了水資源使用權(quán)確權(quán)登記數(shù)據(jù)庫。其中，對(duì)公共供水管網(wǎng)內(nèi)的非居民用水戶，由縣級(jí)人民政府水行政主管部門核定其確權(quán)水量，并核發(fā)用水權(quán)證，明晰用水權(quán)。已明晰用水權(quán)的主要用水戶，可依法依規(guī)進(jìn)行交易。

寧夏推行“總量管控、定額分配、適宜單元、管理到戶” 確權(quán)新模式，已全面完成工農(nóng)業(yè)用水確權(quán)，并對(duì)所有取水許可信息進(jìn)行登記，建立了取水許可電子臺(tái)賬和電子備案。

廣東在取用水戶水權(quán)確權(quán)方面全面實(shí)施取水許可制度，規(guī)范取水許可審批，通過區(qū)域用水總量控制指標(biāo)分解、江河水量分配等方式確認(rèn)區(qū)域、流域和取用水戶的水權(quán)，解決豐水地區(qū)用水權(quán)確權(quán)難題。

2.交易形式

2016年4月，水利部印發(fā)《水權(quán)交易管理暫行辦法》明確提出，水權(quán)交易形式主要是區(qū)域水權(quán)交易、取水權(quán)交易和灌溉用水戶水權(quán)交易。因此，自水權(quán)交易試點(diǎn)以來，各地水權(quán)交易主要是這三種形式。

從用水權(quán)交易單數(shù)來看，2022年用水權(quán)交易主要集中在灌溉用水戶水權(quán)交易。灌溉用水戶水權(quán)交易占95.2%，取水權(quán)交易占4.6%，區(qū)域水權(quán)交易占0.2%。從交易量和交易金額來看，2022年取水權(quán)交易和區(qū)域水權(quán)交易占比較大。取水權(quán)交易量占50.6%，區(qū)域水權(quán)交易量占43.8%，灌溉用水戶水權(quán)交易量占5.6%；取水權(quán)交易金額占53%，區(qū)域水權(quán)交易金額占 43.3%，灌溉用水戶水權(quán)交易金額占3.4%。這也表明目前開展的用水權(quán)交易主要集中于灌溉用水戶水權(quán)交易，但由于農(nóng)業(yè)的特殊性，灌溉用水戶水權(quán)價(jià)格相對(duì)較低。

2022年8月，《關(guān)于推進(jìn)用水權(quán)改革的指導(dǎo)意見》首次提出“探索明晰公共供水管網(wǎng)用戶的用水權(quán)”。目前，公共供水管網(wǎng)用戶的用水權(quán)交易正在各地逐步推動(dòng)和開展。

3.交易規(guī)則

從各省市用水權(quán)交易規(guī)則來看，有的設(shè)置了可交易的條件、交易期限，有的則規(guī)定了可轉(zhuǎn)讓的情況、不可轉(zhuǎn)讓的情況，其中的具體細(xì)節(jié)更有所不同。

廣東在取水權(quán)交易方面，設(shè)置三個(gè)條件：在取水許可證規(guī)定的取水限額和有效期限內(nèi)；交易的水量為通過節(jié)水措施節(jié)約的水量；交易雙方為同一個(gè)地級(jí)以上市行政區(qū)域內(nèi)的取水單位。水量指標(biāo)的交易期限一般不超過10年。①

江西對(duì)用水權(quán)交易設(shè)置的要求有三條：用水權(quán)交易應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持積極穩(wěn)妥、因地制宜、公正有序，實(shí)行政府調(diào)控與市場調(diào)節(jié)相結(jié)合，符合最嚴(yán)格水資源管理制度要求，有利于水資源高效利用與節(jié)約保護(hù)，不得影響公共利益或者利害關(guān)系人合法權(quán)益；用以交易的用水權(quán)應(yīng)當(dāng)已經(jīng)獲得用水總量控制指標(biāo)，或通過取水許可，或獲得確權(quán)；跨年度的水權(quán)交易和年度內(nèi)交易量超過50萬立方米的取水權(quán)交易，應(yīng)當(dāng)通過省公共資源交易平臺(tái)進(jìn)行。

寧夏：可交易用水權(quán)包括縣級(jí)以上人民政府在用水權(quán)管控指標(biāo)和年度調(diào)度指標(biāo)范圍內(nèi)節(jié)余的水量；縣級(jí)以上人民政府依法收儲(chǔ)的用水權(quán)指標(biāo)；辦理取水許可證或用水權(quán)證的單位或者個(gè)人（公共供水單位除外）通過調(diào)整產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、改革工藝、節(jié)水等措施節(jié)約水資源的，在取水許可證、用水權(quán)證有效期和限額內(nèi)，其節(jié)約或閑置的用水權(quán)指標(biāo)；企業(yè)通過用水權(quán)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目有償獲得的用水權(quán)指標(biāo)；擁有農(nóng)業(yè)用水權(quán)的農(nóng)戶、集約化種植業(yè)用水大戶、規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖業(yè)用水戶等農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過調(diào)整種植結(jié)構(gòu)、自主投資實(shí)施高效節(jié)水工程、強(qiáng)化水資源管理等措施節(jié)約或閑置的用水權(quán)指標(biāo)；法律、法規(guī)和規(guī)章等規(guī)定的其他情形。

4.特色制度

部分地方在落實(shí)國家政策中，結(jié)合本地情況，建立了具有地方特色的用水權(quán)交易制度。

寧夏：調(diào)配水資源方面，寧夏的蓄水、引水、提水、調(diào)水、配水等水利設(shè)施齊全，已形成以多級(jí)渠道為體系、比較完善的輸配水系統(tǒng)和完善的調(diào)度能力。工程節(jié)水方面，建立用水權(quán)回購、收儲(chǔ)調(diào)控等機(jī)制，嚴(yán)格落實(shí)用水權(quán)交易收益分配制度，探索建立用水權(quán)交易激勵(lì)和投融資機(jī)制，創(chuàng)新“合同節(jié)水+用水權(quán)交易”等模式，鼓勵(lì)社會(huì)資本直接參與節(jié)水工程建設(shè)及運(yùn)行養(yǎng)護(hù)。污水資源化利用方面，將再生水、雨水、苦咸水、礦井水等非常規(guī)水納入水資源統(tǒng)一配置，推進(jìn)非常規(guī)水利用配套設(shè)施建設(shè)，提高非常規(guī)水利用比例；推廣再生水用于景觀綠化、工業(yè)生產(chǎn)、市政雜用、建筑施工等；鼓勵(lì)工業(yè)園區(qū)與再生水生產(chǎn)運(yùn)營單位開展供水合作。規(guī)劃方面，將水資源承載能力評(píng)價(jià)要求落實(shí)到國土空間規(guī)劃體系中，限制新建各類開發(fā)區(qū)。水權(quán)金融服務(wù)方面，發(fā)布《金融支持用水權(quán)改革的指導(dǎo)意見》《“四權(quán)”抵押貸款貼息資金管理辦法》，支持金融機(jī)構(gòu)開展用水權(quán)質(zhì)押、貼息貸款，拓展用水權(quán)多元化融資渠道。

廣東：建立水權(quán)儲(chǔ)備和競爭性配置機(jī)制，設(shè)置儲(chǔ)備水權(quán)競爭性配置門檻條件以及實(shí)現(xiàn)有償配置的模式。借助信息化手段，使水權(quán)交易更加規(guī)范、高效。廣東省用水權(quán)交易平臺(tái)建立用水權(quán)交易信息化管理體系、用水權(quán)交易監(jiān)管體系，利用平臺(tái)化、體系化管理為水權(quán)交易提供有效支撐，并維護(hù)用水權(quán)交易市場秩序。

內(nèi)蒙古：創(chuàng)立用水權(quán)收儲(chǔ)轉(zhuǎn)讓中心。2013年12 月內(nèi)蒙古成立全國首家用水權(quán)收儲(chǔ)轉(zhuǎn)讓中心，其主要職責(zé)有兩個(gè)：一個(gè)是盟市間用水權(quán)收儲(chǔ)轉(zhuǎn)讓和行業(yè)、企業(yè)結(jié)余用水權(quán)的收儲(chǔ)轉(zhuǎn)讓；另一個(gè)是投資實(shí)施節(jié)水項(xiàng)目并對(duì)節(jié)約的用水權(quán)、非常規(guī)水資源的用水權(quán)和閑置水指標(biāo)的用水權(quán)收儲(chǔ)轉(zhuǎn)讓等。此外，內(nèi)蒙古還通過推廣用水權(quán)交易平臺(tái)規(guī)范用水權(quán)交易，自治區(qū)水行政主管部門認(rèn)定的閑置取用水指標(biāo)、跨盟市用水權(quán)交易或者交易量超過300萬立方米以上的，應(yīng)當(dāng)在自治區(qū)用水權(quán)交易平臺(tái)進(jìn)行。

二、用水權(quán)交易存在的問題和難點(diǎn)

一般而言，完備的法律法規(guī)保障體系、清晰的權(quán)屬界定、明確的交易規(guī)則、有效的市場機(jī)制和相應(yīng)的技術(shù)、基礎(chǔ)設(shè)施、監(jiān)測監(jiān)管與計(jì)量手段是確保用水權(quán)交易順利推進(jìn)的基礎(chǔ)要件。而在國內(nèi)實(shí)際用水權(quán)交易中，上述幾點(diǎn)都尚未完全具備。

1.不同類型水資源的產(chǎn)權(quán)未清晰界定

《憲法》和《水法》作為我國現(xiàn)行的關(guān)于用水權(quán)交易的基礎(chǔ)性政策法規(guī)，規(guī)定了水資源所有權(quán)隸屬國家，國家擁有對(duì)水資源的占有、使用、收益及處分等相關(guān)權(quán)益，同時(shí)明確地方政府對(duì)水資源只能依法行使區(qū)域內(nèi)水資源的管理與監(jiān)管權(quán)能。但對(duì)水資源在概念上并未給出明確的定義，只是對(duì)水資源的存在范圍作了規(guī)定，包括地表水和地下水，而對(duì)勞動(dòng)產(chǎn)品類水的主體權(quán)屬并未做出具體規(guī)定。

實(shí)行用水權(quán)交易，首先需明晰自然界中各種水載體的水產(chǎn)權(quán)，包括但不限于地表水、地下水、冷凝水、凈化水、再生水等。而《水法》中只規(guī)定了“水資源的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使”“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的水塘和由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織修建管理的水庫中的水，歸各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用”。地下水由于完全出于自然狀態(tài)并且未有人類勞動(dòng)介入，歸屬方式不存在爭議；但地表水存在場所和提取轉(zhuǎn)換方式種類十分繁多，對(duì)此，《水法》中暫未明確對(duì)各種類水資源的產(chǎn)權(quán)歸屬及交易后的收益分配，使得用水權(quán)交易主體模糊。特別是對(duì)非常規(guī)水資源的水權(quán)都沒有明確界定，而非常規(guī)水資源是節(jié)水挖潛的重要方面，也是用水權(quán)交易不可或缺的部分，對(duì)這部分水資源權(quán)利界定的缺失不利于相應(yīng)用水權(quán)交易的開展和推進(jìn)。

2.初始水權(quán)分配尚不明晰

明確初始水權(quán)主體是實(shí)行定量管控、額度管理、交易分配公平性以及成功實(shí)施水權(quán)交易、推動(dòng)用水權(quán)市場建設(shè)的基礎(chǔ)。2022年8月，多部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)用水權(quán)改革的指導(dǎo)意見》，提出到2025年，用水權(quán)初始分配制度基本建立，區(qū)域水權(quán)、取用水戶取水權(quán)基本明晰。近年來，用水權(quán)發(fā)展雖取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，但在初始水權(quán)分配問題上涉及的“省—市—縣”三級(jí)行政區(qū)用水總量管控指標(biāo)體系及跨區(qū)域、省市流域水權(quán)初始水權(quán)歸屬及分配、水權(quán)分配中的取水權(quán)戶認(rèn)定和公共管網(wǎng)中的交易界定等仍不夠清晰。

3.取水權(quán)權(quán)利內(nèi)容界定模糊

《水法》中對(duì)取水權(quán)權(quán)利內(nèi)容暫未進(jìn)行明確區(qū)分，國家對(duì)取水許可權(quán)的相關(guān)政策條例仍停留在2006 年4月推行的《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》。但是該條例存在以下漏洞：對(duì)取水權(quán)的資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)賦能不全面、邊界不清晰，導(dǎo)致取水權(quán)權(quán)益部分的法律支持依據(jù)不足；對(duì)取水許可證僅賦予許可期限而非權(quán)利期限，使得權(quán)利穩(wěn)定性較弱；取水權(quán)利由行政直接賦予，與市場脫節(jié)，對(duì)推進(jìn)市場化用水權(quán)交易存在一定阻礙。在這種情況下，各方難以對(duì)用水權(quán)形成清晰的認(rèn)知，導(dǎo)致水資源取用和監(jiān)管不規(guī)范、不合法，難以產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)屬性認(rèn)可，進(jìn)一步使得廉價(jià)購買或無價(jià)取用狀況增多，合法權(quán)利主體的權(quán)益無保障，用水權(quán)交易市場無法有序展開。

4.用水權(quán)交易市場亟待培育

（1）水資源獲取的剛性約束不足

2011年中央1號(hào)文件明確提出，實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度。2012年1月國務(wù)院頒布了《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》，明確了“三條紅線，四項(xiàng)制度”。黨的十九屆五中全會(huì)提出，建立水資源剛性約束制度。對(duì)水資源剛性約束的政策主要集中在水資源開發(fā)利用、用水效率、用水總量、限制納污和管理責(zé)任考核方面。但對(duì)水資源獲取的源頭管控、定量管控還缺乏剛性約束，水資源條件和水資源安全考量不足，易導(dǎo)致地區(qū)水資源超載、許可批準(zhǔn)量與實(shí)際用量不匹配等問題。

（2）有效運(yùn)轉(zhuǎn)的市場機(jī)制有待完善

用水權(quán)交易市場重在通過政府引導(dǎo)，充分發(fā)揮市場作用。但目前已經(jīng)開展的用水權(quán)交易，依然偏重延續(xù)政府主導(dǎo)、行政配置的方式，市場作用發(fā)揮有限，不能完全體現(xiàn)市場供需關(guān)系，這導(dǎo)致企業(yè)缺乏解決用水需求的主觀意識(shí)，水資源權(quán)益發(fā)揮不充分，水權(quán)交易積極性低，市場相對(duì)冷清，呈現(xiàn)“強(qiáng)政府—弱市場”狀態(tài)，市場規(guī)律難以發(fā)揮作用。

5.交易規(guī)則有待完善

（1）尚未形成市場化的定價(jià)機(jī)制

目前開展的用水權(quán)交易中，政府普遍承擔(dān)著組織者、撮合者的角色，側(cè)重于促成實(shí)現(xiàn)交易。交易過程對(duì)于市場化定價(jià)關(guān)注不足，政府給出的指導(dǎo)價(jià)往往偏重成本導(dǎo)向，未充分體現(xiàn)水資源本身的價(jià)值和潛在收益。同時(shí)，交易中也未注重激發(fā)市場主體自主定價(jià)，交易主體對(duì)水資源價(jià)格認(rèn)知不足，缺失議價(jià)意識(shí)。在用水權(quán)交易雙方缺乏自主定價(jià)和水價(jià)調(diào)整主動(dòng)權(quán)的情況下，市場機(jī)制的空間容易被擠壓，市場機(jī)制的作用無法得到充分發(fā)揮，同時(shí)也無法促進(jìn)合理的市場價(jià)格的形成。

（2）缺乏有效的用水權(quán)交易流轉(zhuǎn)機(jī)制

國內(nèi)現(xiàn)有用水權(quán)市場仍以行政分配占主導(dǎo)，未引導(dǎo)形成通過市場解決用水需求的機(jī)制。在行政分配模式下，水資源往往根據(jù)政策導(dǎo)向分配，而不是通過市場競爭來優(yōu)化配置。這種方式在一定程度上限制了水資源的高效利用，限制用水權(quán)交易的自由流轉(zhuǎn)，無法充分發(fā)揮市場在解決用水需求方面的潛力。同時(shí)，交易期限長，用水權(quán)交易一旦成交，往往能夠解決相當(dāng)長一段時(shí)間的需水問題（鎖定一個(gè)較長期限），導(dǎo)致交易活躍度、參與度降低。

6.支持體系存在不足

（1）金融支持手段不足

近年，全球水資源管理領(lǐng)域的主流趨勢是將金融手段引入水資源配置領(lǐng)域。美國法律規(guī)定用水權(quán)是可交易、轉(zhuǎn)讓的，隨著用水權(quán)交易制度的進(jìn)一步發(fā)展，用戶擁有的水權(quán)可以作為抵押標(biāo)的或擔(dān)保物，從有關(guān)金融機(jī)構(gòu)獲得抵押和擔(dān)保貸款，用于用水權(quán)轉(zhuǎn)讓和交易。而我國用水權(quán)交易市場在金融支持手段上相對(duì)欠缺，用水權(quán)融資功能不足，用水權(quán)交易雙方難以獲得有效的融資渠道和對(duì)沖風(fēng)險(xiǎn)的管理工具，難以通過對(duì)沖等手段來分散風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，國內(nèi)尚未推出水權(quán)證券、水權(quán)期貨、水權(quán)期權(quán)、水權(quán)基金等各種金融衍生品和金融創(chuàng)新產(chǎn)品來促進(jìn)用水權(quán)市場的發(fā)展。

（2）缺乏風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

健全的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制是確保水權(quán)交易市場健康有序運(yùn)行的保障。由于目前用水權(quán)交易尚未完全成熟，相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制尚不健全。

一是缺少可交易水量測算機(jī)制。國家政策對(duì)可交易水量提出“不突破用水總量控制紅線；不突破用水效率控制紅線；保障生活基本用水需求；保障生態(tài)基本用水需求；可交易政府預(yù)留水量”五個(gè)原則，但在用水權(quán)交易過程中仍存在超過區(qū)域用水總量控制指標(biāo)或“邊超用、邊交易”現(xiàn)象。

二是缺乏對(duì)交易水資源的監(jiān)測機(jī)制。水權(quán)交易存在以用水權(quán)交易之名套取用水指標(biāo)并使轉(zhuǎn)讓方不當(dāng)?shù)美L(fēng)險(xiǎn)或擠占生態(tài)用水并對(duì)第三方權(quán)益或生態(tài)環(huán)境造成侵害的風(fēng)險(xiǎn)，目前缺乏對(duì)水資源來源及用途管制的審核監(jiān)測機(jī)制。

三是缺乏用水指標(biāo)評(píng)估機(jī)制。有的交易主體存在投機(jī)行為，利用囤積的用水指標(biāo)牟取高額利潤，現(xiàn)階段缺少嚴(yán)格的用途管制制度和配套的閑置水指標(biāo)評(píng)估處置機(jī)制，以防止利用囤積的用水指標(biāo)壟斷牟取不當(dāng)利益。

（3）尚未建立用水權(quán)監(jiān)管考核體系

首先，缺乏對(duì)用水權(quán)確權(quán)與水量分配的公平性進(jìn)行監(jiān)管的監(jiān)管考核體系。用水權(quán)交易市場的前提和前置制度是水量與水權(quán)分配，“合理分水”是對(duì)水資源監(jiān)管考核的重要目標(biāo)，水權(quán)分配環(huán)節(jié)不合理，將會(huì)導(dǎo)致水權(quán)市場的供給量或供給方單一。其次，缺乏交易程序規(guī)范化及交易市場信息透明度的監(jiān)管考核。用水權(quán)市場平臺(tái)交易需充分體現(xiàn)“按照規(guī)則，公開透明進(jìn)行”。由于用水權(quán)市場不同于其他交易市場，存在很強(qiáng)的公益性，不能單靠市場行為來約束交易規(guī)范，目前暫未形成規(guī)范化的流程監(jiān)管考核體系。再者，交易后的資金結(jié)算監(jiān)管考核仍欠缺。目前用水權(quán)交易市場還缺少對(duì)用水權(quán)交易平臺(tái)資金結(jié)算全過程的監(jiān)管考核，難以確保用水權(quán)出讓和受讓雙方的權(quán)益分配。

三、推進(jìn)用水權(quán)市場化交易的路徑建議

從國內(nèi)外用水權(quán)交易市場發(fā)展的歷程和實(shí)踐來看，活躍的用水權(quán)交易市場需要具備四大核心要件一是剛性的水資源約束和控制。水資源短缺、供需矛盾突出是開展用水權(quán)交易的關(guān)鍵動(dòng)力，也是用水權(quán)交易市場活躍、持續(xù)運(yùn)行的根基。二是不同用途的水資源存在利用效率和效益差異，這是用水權(quán)轉(zhuǎn)讓得以進(jìn)行的重要前提。三是界定清晰的用水權(quán)交易主體和交易對(duì)象。這是市場有序運(yùn)作的基礎(chǔ)。四是完善的用水權(quán)交易價(jià)格形成機(jī)制。這決定市場的活躍程度和可持續(xù)性。

當(dāng)前，基于中國特色并結(jié)合其他國家和地區(qū)的實(shí)踐，開展用水權(quán)交易的重點(diǎn)路徑亟待優(yōu)化，筆者建議如下。

第一，提升市場自我管理能力，從管控思維轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)思維。簡化流程，放權(quán)于市場，做好用水權(quán)交易“兩頭抓、中間放”，形成政府“統(tǒng)籌用水總量”、市場“調(diào)配用水分量”的水資源管理結(jié)構(gòu)，以監(jiān)管考核代替行政配置主導(dǎo)，弱化人為因素，促進(jìn)水資源管理更精細(xì)化地匹配經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需求。依托價(jià)格杠桿充分激發(fā)市場主體自主性和積極性，變“強(qiáng)制入場”為“自愿入場”，形成政府和市場同向發(fā)力的用水格局。以用水權(quán)交易為重要抓手，做好后續(xù)用水、取水的測量統(tǒng)計(jì)，對(duì)用水效率低的工業(yè)部門做好產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整跟蹤，加強(qiáng)節(jié)水技術(shù)，為創(chuàng)造節(jié)水型綠色生態(tài)城市夯實(shí)基礎(chǔ)，最終實(shí)現(xiàn)從“被動(dòng)”節(jié)水向“主動(dòng)”節(jié)水的轉(zhuǎn)變。

第二，依據(jù)最嚴(yán)格水資源管理制度，嚴(yán)控總量，收緊定額，體現(xiàn)水資源的有限性和緊缺度。對(duì)取水單位、園區(qū)、新城的取用水總量分層鎖定，從嚴(yán)管控，各區(qū)新增用水通過交易取得，堅(jiān)持以水定產(chǎn)，促進(jìn)高耗水項(xiàng)目向低耗水項(xiàng)目轉(zhuǎn)移。通過有效的水資源管控體現(xiàn)水資源的緊張稀缺性以及水資源內(nèi)含的交易價(jià)值，激發(fā)交易需求，以市場手段引導(dǎo)水資源供求，培育節(jié)約集約用水意識(shí)。

第三，明晰水權(quán)，建立完備的制度體系。針對(duì)各地實(shí)際，為更有效地對(duì)地區(qū)水資源進(jìn)行管理，應(yīng)當(dāng)適時(shí)制定出臺(tái)用水權(quán)交易管理辦法，確保用水權(quán)交易市場可持續(xù)有效運(yùn)轉(zhuǎn)，除了對(duì)取用水戶、公共供水管網(wǎng)內(nèi)的用水戶進(jìn)行確權(quán)之外，應(yīng)把園區(qū)、新城以及擁有或開發(fā)非常規(guī)水資源的機(jī)關(guān)事業(yè)單位、機(jī)構(gòu)、企業(yè)等主體列為用水權(quán)交易主體，對(duì)各類主體擁有的取水指標(biāo)進(jìn)行確權(quán)，并明確用水權(quán)的交易類型、交易模式、職責(zé)分工以及監(jiān)督管理等內(nèi)容。

第四，按照水資源可帶來的價(jià)值或創(chuàng)造的利潤來進(jìn)行定價(jià)。用水權(quán)交易基準(zhǔn)價(jià)格重點(diǎn)選取六個(gè)要素，即近三年萬元工業(yè)增加值平均數(shù)/立方米、立方米貢獻(xiàn)率、區(qū)域缺水率、區(qū)域用水效率、交易年限、水源，以這六大要素確定基準(zhǔn)價(jià)格，讓交易基準(zhǔn)價(jià)格動(dòng)態(tài)反映經(jīng)濟(jì)和市場供需情況。該價(jià)格模型充分考慮了水資源的價(jià)值貢獻(xiàn)，并體現(xiàn)了對(duì)節(jié)水、非常規(guī)水資源交易和短期多頻次交易的鼓勵(lì)。

第五，發(fā)揮價(jià)格杠桿作用，強(qiáng)化水資源剛性約束。價(jià)格是市場機(jī)制的重要信息要素，是傳導(dǎo)市場中的供求關(guān)系、競爭關(guān)系、資源配置效率的重要信息機(jī)制。用水權(quán)價(jià)格能夠?qū)τ盟畽?quán)市場中的供求多元主體的行為決策進(jìn)行影響，從而影響資源配置的方向。以上海為例，依據(jù)用水權(quán)交易情況，有效反映市場信息，建立用水權(quán)價(jià)格運(yùn)行監(jiān)測體系，繪制價(jià)格運(yùn)行圖。從各區(qū)實(shí)際用水需求增量、產(chǎn)業(yè)投資、工業(yè)增加值可分析用水權(quán)交易的運(yùn)行狀態(tài)與水資源的供求關(guān)系，凸顯價(jià)格的隱形作用，預(yù)測未來的水資源供需關(guān)系，為水資源配置提供依據(jù)，為政府決策和企業(yè)投資提供參考，推動(dòng)水權(quán)市場高效運(yùn)行。

第六，促進(jìn)非常規(guī)水資源交易和探索以用水權(quán)金融活躍用水權(quán)交易市場。隨著再生水的交易量上升，污水排放權(quán)、地下回灌水用水權(quán)有償出讓等可作為新的交易品種推出。有金融創(chuàng)新優(yōu)勢的城市地區(qū)，可結(jié)合自身特點(diǎn)，未來積極探索搭建“水金融”投融資平臺(tái)、“在線水銀行”收儲(chǔ)交易平臺(tái)、“調(diào)蓄雨水”儲(chǔ)值交易平臺(tái)，以及引入“節(jié)水指數(shù)”評(píng)價(jià)管理機(jī)制，充分發(fā)揮金融創(chuàng)新方面的先天優(yōu)勢，拓展水金融相關(guān)業(yè)務(wù)，走出一條新的水資源金融之路，賦能地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（賈彥，上海交易集團(tuán)研究院院長）

注釋：

①《江西省水權(quán)交易管理辦法》，贛水規(guī)范文〔2020〕12 號(hào)，2020年12月。

② 《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》，國發(fā)〔2012〕3 號(hào)，2012年2月15日。